Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
  • Print page
Commentaire - Titre IV : Population civile #Section I - Protection générale contre les effets des hostilités
    [p.595] Titre IV, Section I - Protection générale contre les effets des hostilités


    Introduction

    1822 Quoique l'on en trouve la trace dans toutes les grandes civilisations (1), le principe de la distinction entre combattants et non-combattants, afin d'épargner ces derniers, mit longtemps à s'imposer. On a, pendant des siècles, considéré que la guerre opposait non seulement les Etats et leurs armées, mais aussi les peuples. De la sorte, les civils étaient abandonnés au bon vouloir des vainqueurs, qui, trop souvent, lorsqu'ils leur laissaient la vie, les soumettaient au travail forcé, pillaient leurs biens et les traitaient au mépris des droits les plus élémentaires. Lors des sièges, notamment, ils partageaient les dangers courus par les soldats.

    1823 L'idée que la guerre se fait entre militaires et que la population doit rester en dehors des hostilités est apparue au XVIe siècle, pour s'établir au XVIIIe. La coutume devint alors plus humaine, sous l'effet de la civilisation et grâce à l'influence des penseurs et des jurisconsultes. Une des premières codifications de ces règles fut l'oeuvre de Francis Lieber, auteur des célèbres Instructions données en 1863 aux forces armées des Etats-Unis, alors engagées dans la Guerre de Sécession. Après avoir rappelé que les citoyens du pays adverse sont des ennemis, Lieber déclare:

    «Art. 22. Néanmoins, de même que la civilisation a progressé durant les derniers siècles, de même a progressé de façon continue, spécialement dans la guerre sur terre, la distinction entre la personne privée des ressortissants d'un pays ennemi et le pays ennemi lui-même avec ses hommes en armes. Le principe a été reconnu, de plus en plus, que le citoyen non armé doit être épargné quant à sa personne, ses biens, son honneur, autant que les exigences de la guerre le permettent.»

    1824 A l'article 25 il ajoute que, dans les guerres régulières, la protection des citoyens inoffensifs du pays ennemi est la règle et que la rupture des relations privées est l'exception (2).

    1825 [p.596] Cette conception, que consacreront aussi l'oeuvre de Bluntschli (3) et le Manuel d'Oxford (4), sera progressivement adoptée par les gouvernements. Ainsi, Guillaume de Prusse déclarait déjà, le 11 août 1870: «Je fais la guerre aux soldats français et non aux populations françaises».

    1826 Bien qu'il n'ait jamais été inscrit formellement dans une Convention internationale, le principe ' de protection et de distinction ' est à la base de toute la réglementation de la guerre, intervenue en 1874 à Bruxelles sous forme de projet (5), puis dans les Conventions et Déclarations de La Haye de 1899 et 1907 (6). Ces instruments contiennent des dispositions qui limitent le recours à la violence et l'emploi des armes; il s'agit alors surtout d'épargner aux militaires des souffrances excessives ou inutiles, en prohibant l'usage de moyens tels que le poison ou les balles s'épanouissant dans le corps (balles «dum-dum») ou des comportements tels que la perfidie. Ces mesures n'affectent que très indirectement les civils. La protection des personnes civiles contre l'arbitraire de l'ennemi, esquissée en 1899, puis en 1907 (7), a trouvé son expression la plus élaborée dans la IVe Convention de Genève de 1949, que le présent Protocole complète.

    1827 La protection de la population civile contre les dangers engendrés par les hostilités n'a fait l'objet, en 1907, que de brèves dispositions, figurant dans le Règlement sur les lois et coutumes de la guerre sur terre (8). Il s'agit notamment de l'interdiction d'attaquer des villes, villages, habitations et bâtiments qui ne sont pas défendus et du respect de certains édifices consacrés aux sciences, à la charité, etc. Il est vrai qu'à cette époque la portée de l'artillerie était encore relativement faible et que l'aviation et les missiles ne faisaient pas encore partie de l'armement. On sait l'importance qu'ont pris, depuis lors, les projectiles lancés des aéronefs ou expédiés par l'artillerie à longue portée ou encore auto-propulsés. La Première Guerre mondiale avait démontré l'insuffisance de telles normes. Au cours de la Seconde, la situation prit un tour dramatique. Si le principe de base n'était pas remis en question, le développement gigantesque des moyens de guerre l'avait compromis en pratique. En fin de compte, alléguant qu'il s'agissait de représailles (9), les belligérants en sont arrivés à mener une guerre presque indiscriminée, qui causa de lourdes pertes parmi la population civile et se termina par le bombardement nucléaire d'Hiroshima et de Nagasaki. Et, depuis lors, la physique a poursuivi ses effrayantes découvertes.

    1828 [p.597] Une réglementation restrictive s'imposait donc. Il apparut cependant que les Puissances alliées, qui avaient gagné la Seconde Guerre mondiale, n'étaient pas pressées de s'engager dans cette voie, craignant sans doute de désavouer la ligne de conduite qu'elles avaient suivie. Cette tendance s'est retrouvée dans d'autres domaines. Ainsi, parmi les crimes de guerre qu'énumère le Statut du Tribunal de Nuremberg (10), figurent la destruction sans motif des villes et des villages, ainsi que les dévastations que ne justifient pas les exigences militaires (11). Or, aucune condamnation n'a été prononcée pour de tels actes et les poursuites prévues de ce chef ont été abandonnées.

    1829 La Conférence diplomatique de 1949 n'avait pas à réviser le Règlement de La Haye. Saisie de propositions tendant à interdire l'emploi des armes atomiques, la Conférence s'est déclarée incompétente pour traiter un tel problème (12). C'est pourquoi les Conventions de Genève de 1949 ne traitent que d'une manière limitée et sommaire de la protection due à la population contre les effets de la guerre. Seul un bref titre de la IVe Convention (13) aborde ce sujet et il le fait sans poser les principes de base (14).

    1830 Le fait que le Règlement de La Haye n'ait pas été mis à jour laissait subsister une grave lacune dans le droit humanitaire, qui a eu des effets négatifs dans beaucoup de conflits armés qui sont survenus depuis 1949 et qui mettaient aux prises des belligérants dont l'un disposait d'une aviation de bombardement puissante, tandis que l'autre n'avait pas ou presque pas d'aviation. Dans de telles circonstances, et en l'absence de règles conventionnelles obligatoires et clairement formulées en matière de bombardements, il fut parfois difficile de faire respecter l'ensemble des dispositions du droit humanitaire. «Comment pouvez-vous nous demander de respecter et de traiter en prisonniers de guerre les aviateurs ennemis capturés, alors que nos femmes et nos enfants sont attaqués et massacrés dans leurs maisons et sur les routes?» Telle est la question que l'on a parfois posée aux envoyés du CICR - et à laquelle il n'était pas aisé de répondre.

    1831 Cette situation amena le CICR à établir un «Projet de Règles limitant les risques courus par la population civile en temps de guerre» (15), qui réaffirmait quelques principes du droit coutumier et présentait des solutions concrètes pour résoudre les problèmes engendrés par la modification et le développement de l'armement.

    1832 Ce projet fut soumis à la XIXe Conférence internationale de la Croix-Rouge (La Nouvelle-Delhi, 1957), qui l'approuva en principe; mais aucune suite [p.598] pratique ne lui fut donnée par les gouvernements. Beaucoup d'auteurs saluèrent cependant avec faveur ce projet, qui réaffirmait la distinction à faire entre les personnes qui participent aux opérations militaires et celles qui appartiennent à la population civile.

    1833 Le CICR ne se laissa pourtant pas décourager par le manque d'intérêt des gouvernements; adoptant une autre voie d'approche, il suggéra à la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Vienne, 1965) de réaffirmer certains principes de base; le résultat en fut la résolution XXVIII de cette Conférence, qui déclare solennellement:

    «que tout Gouvernement et toute autre autorité ayant la responsabilité de mener des combats lors de conflits armés, devraient observer au moins les principes suivants:
    - les parties engagées dans un conflit n'ont pas un droit illimité quant au choix des moyens de nuire à l'ennemi;
    - il est interdit de lancer des attaques contre la population civile comme telle;
    - une distinction doit être faite en tout temps entre les personnes participant aux hostilités et la population civile, de telle sorte que cette dernière soit épargnée autant que possible;
    - les principes généraux du droit de la guerre s'appliquent aux armes nucléaires et similaires».

    1834 Ces considérations ont attiré l'attention des Nations Unies, qui, jusqu'alors, n'avaient abordé qu'avec réticence quelques questions relatives aux conflits armés. La Conférence internationale des droits de l'homme, tenue à Téhéran en 1968, a marqué un revirement complet dans ce domaine. Depuis lors, les Nations Unies n'ont cessé de porter un intérêt soutenu à ces problèmes. Lors de la 23e session de l'Assemblée générale, en 1968, une résolution reprenant les principes énoncés à Vienne - à l'exception du dernier cependant - fut adoptée (2444 (XXIII)). Par la suite, l'Assemblée générale, lors de chacune de ses sessions, a consacré une ou plusieurs résolutions à la réaffirmation et au développement du droit humanitaire, apportant ainsi un soutien politique important aux efforts de la Croix-Rouge (16). Il y a lieu de citer particulièrement la résolution intitulée «Principes fondamentaux touchant la protection des populations civiles en cas de conflit armé» (2675 (XXV)) (17). Si l'on compare cette résolution au texte du [p.599] Protocole I, on voit que les principes proclamés par l'Assemblée générale y ont été incorporés presque intégralement.

    1835 La Section I du Titre IV apporte donc des solutions valables à des problèmes d'importance majeure. S'il n'avait pas été possible de mettre des limites à certaines méthodes de combat, on aurait pu craindre que la crédibilité du droit humanitaire n'en souffre sérieusement. Les textes adoptés ne sont pas toujours aussi clairs qu'on l'aurait souhaité, mais il a paru nécessaire de laisser une marge d'appréciation à ceux qui auront à les appliquer; leur efficacité dépendra donc, dans une large mesure, de la bonne foi des belligérants et de leur désir de se conformer aux exigences de l'humanité.

    1836 Cette Section comprend 19 articles (48 à 67), distribués en six chapitres distincts. Le premier chapitre (48 -49) énonce la règle fondamentale, définit les attaques et fixe le champ d'application. Dans le deuxième chapitre (50 -51) figurent les règles relatives à la protection de la population civile. Le troisième chapitre (52 -56) a trait aux biens à respecter et définit l'objectif militaire en ce qui concerne les biens. Les mesures de précaution à observer font l'objet du quatrième chapitre (57 -58). Les zones et localités sous protection spéciale sont traitées au Chapitre V (59 -60).

    1837 Enfin, il y a lieu de faire une mention spéciale du Chapitre VI (articles 61 -67), qui est consacré à la protection civile. La réglementation adoptée est l'aboutissement d'efforts entrepris depuis une vingtaine d'années; les solutions adoptées permettront aux Etats d'organiser leurs services de protection civile sur des bases juridiques plus solides que jusqu'à présent; les définitions données, le signe international prévu et la collaboration possible avec certaines unités militaires permettront sans doute de sauver bien des vies et d'apporter une aide accrue aux victimes des hostilités.

    1838 Avant de procéder à l'examen des articles qui composent cette Section, il y a lieu de s'arrêter un instant à la question des armes nucléaires.

    1839 [p.600] En 1949 déjà, la question avait été soulevée, mais la Conférence diplomatique, saisie d'une proposition par la délégation de l'URSS, tendant notamment à mettre hors la loi les armes nucléaires, se déclara incompétente pour en connaître, et le projet de résolution fut donc déclaré irrecevable, à une forte majorité (18).

    1840 Lorsqu'il établit, en 1956, son «Projet de Règles limitant les risques courus par la population civile en temps de guerre», le CICR y inséra la disposition suivante (article 14, alinéa 1):

    «Sans préjudice des prohibitions existantes ou futures d'armes déterminées, il est interdit d'employer des armes dont l'action nocive - notamment par dissémination d'agents incendiaires, chimiques, bactériens, radioactifs ou autres - pourrait s'étendre d'une manière imprévue ou échapper, dans l'espace ou dans le temps, au contrôle de ceux qui les emploient et mettre ainsi en péril la population civile.»

    1841 Cette disposition fut considérée par plusieurs gouvernements comme une condamnation des armes nucléaires et c'est sans doute principalement pour cette raison qu'aucune suite concrète ne fut donnée au projet du CICR.

    1842 Or, vu le développement de la guerre aérienne et le recours croissant aux bombardements, la situation de la population restait également préoccupante, en dehors du problème des armes nucléaires, surtout en l'absence d'une définition restrictive des objectifs militaires. C'est ce qui amena le CICR à présenter ses projets de Protocoles additionnels sans aborder ce problème. Dans son introduction au projet du présent Protocole, le CICR s'exprimait comme suit (p. 2):

    «Les problèmes relatifs aux armes atomiques, bactériologiques et chimiques font l'objet d'accords internationaux ou de délibérations entre les Gouvernements, et le CICR, en présentant ses projets de Protocoles, n'entend donc pas les aborder. Il y a lieu de rappeler que la Croix-Rouge dans son ensemble, lors de plusieurs Conférences internationales de la Croix-Rouge, a marqué clairement sa réprobation à l'égard des armes de destruction massive, en demandant aux Gouvernements de s'entendre pour en exclure l'emploi.»

    1843 Dans l'introduction au commentaire du projet de Protocole, le CICR, clarifiant sa position, rappelait qu'il n'avait pas inclus dans ses projets, hormis quelques dispositions générales, une réglementation des armes atomiques, bactériologiques et chimiques (19). Ces dispositions générales sont celles qui existaient déjà, sous forme codifiée ou coutumière, et qui ont trouvé confirmation dans les Protocoles. Il s'agit principalement des stipulations de l'article 33 du projet, actuellement paragraphes 1 et 2 de l'article 35 (' Règles fondamentales ') (droit non illimité et maux superflus), et de la règle coutumière confirmée par l'article 43 du projet, devenu l'article 48 du présent Protocole (' Règle fondamentale ') (protection générale de la population civile, distinction entre population civile et biens civils d'une part, combattants et objectifs militaires d'autre part). Le Protocole [p.601] additionnel ne pouvait évidemment pas restreindre la portée de ces dispositions préexistantes. De plus, en 1965, la Conférence internationale de la Croix-Rouge avait, comme nous l'avons vu plus haut, déclaré que «les principes généraux du droit de la guerre s'appliquent aux armes nucléaires et similaires». C'est également dans ce sens que le CICR a répondu à plusieurs gouvernements qui s'étaient adressés à lui à ce propos.

    1844 Au cours des quatre sessions de la Conférence diplomatique qui a établi les Protocoles additionnels, plusieurs délégations ont fait connaître leur opinion au sujet des armes nucléaires. Au cours du débat général, une série de gouvernements se sont opposés à ce que la Conférence traite d'armes spécifiques (20). D'autres délégations ont demandé que la Conférence aborde la question des armes nucléaires et en interdise l'emploi (21). Enfin, quatre Etats ont demandé que la Conférence n'entre pas en matière sur les armes nucléaires (22).

    1845 Le Royaume-Uni et les Etats-Unis ont confirmé leur position lors de la signature des Protocoles (23). La France a déclaré, dans les séances finales de la [p.602] Conférence, qu'elle ne considérait pas que les règles du Protocole s'appliquent aux armes nucléaires (24).

    1846 Enfin, lorsque la Conférence a adopté, par consensus, l'article 33 (actuellement 35 - ' Règles fondamentales '), la délégation de l'Inde à déclaré qu'elle s'était jointe au consensus parce que, selon son interprétation, les règles contenues dans cet article s'appliquent à toutes les catégories d'armes, nucléaires, bactériologiques, chimiques ou conventionnelles, ou à toutes autres catégories d'armes (25).

    1847 Aucune de ces déclarations, générales ou particulières, positives ou négatives, n'a suscité de réaction. Ce silence ne saurait cependant s'interpréter comme une approbation: d'abord, certaines de ces déclarations sont contradictoires; ensuite, quelques-unes d'entre elles n'ont pas été faites en séance, mais remises ultérieurement; enfin, d'une manière générale, la maxime «qui ne dit mot consent» n'est pas probante. Aucune des délégations qui avaient proposé que la Conférence traite des armes atomiques n'a déposé de propositions formelles, de sorte qu'aucun débat n'a eu lieu à leur sujet; il en a été de même lorsque la Conférence a traité l'article 56 (' Protection des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses '), qui prévoit une protection spéciale pour les installations contenant des forces dangereuses. L'inclusion des centrales nucléaires pour la production d'énergie électrique dans la liste des installations à protéger n'a provoqué aucun débat particulier sur les armes nucléaires. De même, lors de l'adoption de l'article 35 (' Règles fondamentales '), paragraphe 3 (protection de l'environnement naturel), il n'a été fait aucune allusion aux armes nucléaires, qui pourtant sont de nature à affecter profondément l'environnement naturel (26).

    1848 Le seul moment où la Conférence s'est préoccupée de ce problème, c'est lorsqu'il s'est agi de définir le mandat donné à une Commission ad hoc d'étudier certaines armes conventionnelles (27) qui provoquent des maux superflus. Deux délégations avaient proposé de supprimer le mot «conventionnelles», de façon à étendre aux armes nucléaires, bactériologiques et chimiques le mandat de la Commission. Par 68 voix contre 0, avec 10 abstentions, la Conférence a approuvé le texte du mandat avec le mot «conventionnelles» (28).

    1849 La Commission ad hoc s'exprime comme suit dans son rapport:

    «Les armes nucléaires et autres armes de destruction massive sont, bien entendu, les plus meurtrières. A cet égard, certaines délégations ont rejeté la suggestion selon laquelle la question de ces armes et de leur interdiction éventuelle devrait être examinée dans le cadre des discussions sur le désarmement et elles ont demandé instamment que la Conférence l'inscrive à son programme de travail. Une autre délégation a déploré que l'on ait [p.603] décidé de ne pas traiter de ces armes. En revanche, de nombreuses autres délégations ont accepté que les travaux de la présente Conférence soient limités aux armes conventionnelles. Comme certains délégués l'ont souligné, les armes nucléaires en particulier ont une fonction spéciale, qui est de décourager le déclenchement d'un conflit armé de grande envergure entre certaines puissances nucléaires.» (29)

    1850 La Conférence diplomatique a pris acte du rapport de la Commission ad hoc sans aucune discussion sur ce point, qui n'a plus été soulevé jusqu'à la fin de la Conférence (30).

    1851 Tout au long de la Conférence, il n'y a donc pas eu de débat au sujet des armes nucléaires, alors que, vu les positions prises et les sujets traités, on aurait pu s'attendre à ce que le sujet soit abordé, au moins marginalement. Que faut-il en déduire? Il ne peut s'agir d'un consensus au sens juridique actuel du terme (31), puisqu'aucune décision n'a été prise. Peut-on alors parler d'une entente tacite? Le silence est, en matière juridique, difficile à interpréter. Y a-t-il eu, en dehors de la Conférence, un accord entre les principaux Etats intéressés? Ce n'est pas ici le lieu de répondre à une telle question, mais il semble bien, cependant, qu'aucun des Etats disposant d'armes nucléaires n'a entendu discuter et examiner, au cours de cette Conférence, une réglementation ou une limitation éventuelles de leur emploi.

    1852 Que conclure de tout cela? D'abord, au cours des quatre sessions de cette Conférence, il est incontestable qu'une entente s'est réalisée pour ne pas discuter des armes nucléaires. Ensuite, il est certain que le Protocole I de 1977 n'a, en aucune manière, annulé les règles générales qui s'appliquent à toutes les méthodes et moyens de combat. Ces règles, comme on l'a vu plus haut, sont du reste incorporées au Protocole. Il s'agit d'abord des dispositions du Règlement de La Haye de 1907 qui rappellent que les belligérants n'ont pas un droit illimité de choisir les moyens de nuire à l'ennemi, qu'il est interdit d'employer des armes, des projectiles ou des matières propres à causer des maux superflus. Le Protocole a aussi répété la règle coutumière se trouvant à la base même des lois et coutumes de la guerre, qui veut qu'une distinction soit toujours faite entre les combattants et les objectifs militaires, d'une part, la population civile et les biens civils, d'autre part. Quelle que soit l'opinion que l'on puisse avoir sur l'étendue de l'application du Protocole I, ces règles restent entièrement valables et continuent à s'appliquer aux armes nucléaires comme à toutes les autres armes. On ne saurait donc soutenir que le Protocole, en reprenant ces règles, a exclu les armes nucléaires de leur champ d'application.

    1853 Ce qui précède n'est nullement contredit par les déclarations faites par le Royaume-Uni et par les Etats-Unis, lors de la signature du Protocole, le 12 [p.604] décembre 1977 (32). La déclaration britannique parle expressément de ' nouvelles ' règles et admet donc implicitement que les règles ' réaffirmées ' dans le Protocole s'appliquent à l'ensemble des armes; elle est d'ailleurs conforme au Manuel militaire britannique (33). La déclaration américaine est moins claire sur ce point, mais elle doit certainement s'interpréter dans le même sens, ce que tend à confirmer le Manuel militaire américain (34).

    1854 Reste la question de savoir où est exactement la limite de ce qui est interdit par le droit international humanitaire en matière d'usage d'armes nucléaires lors de conflits armés, question qui n'a jamais été vraiment résolue.

    1855 En fait, le débat sur la licéité, à la guerre, de certains usages des armes nucléaires est relancé par le Protocole, mais ses données n'en sont pas réellement modifiées. Or, comme on le sait, ce problème est hautement controversé. Si les Etats n'ont pas voulu le résoudre dans le cadre de la CDDH, c'est qu'il a des implications qui dépassent le droit international humanitaire, comme il est dit clairement dans le passage du rapport de la Commission ad hoc mentionné ci-dessus. Mais c'est peut-être aussi parce qu'ils savaient que le problème n'était pas soluble à court terme et qu'il aurait paralysé l'adoption des Protocoles.

    1856 Il ne s'agit donc pas, dans le cadre du Protocole, de clore le débat, mais de le situer, ce que nous ferons ainsi:

    1857 - Les principes existants, repris dans le Protocole, notamment aux articles 35 (' Règles fondamentales ') et 48 (' Règle fondamentale '), ne permettent pas d'affirmer que les armes nucléaires sont interdites en tant que telles dans le droit international humanitaire. Certains auteurs ont certes de bons arguments pour le prétendre, se fondant notamment sur l'interdiction du poison et des armes empoisonnées, voire des armes chimiques. Mais l'absence de traité interdisant ou limitant spécifiquement l'usage des armes nucléaires; le fait que l'évolution scientifique permet la création d'armes nucléaires plus précises et aux effets plus circonscrits; enfin, fondée essentiellement sur ces deux arguments, l'opinio [p.605] juris d'autres juristes et, surtout, des gouvernements possédant l'arme nucléaire, confirme ce premier point (35).

    1858 - Le Protocole ne modifie pas, mais réaffirme et précise, le droit existant en ce qui concerne l'usage des armes lors d'un conflit armé. A l'évidence, on ne saurait retenir l'hypothèse d'Etats qui, en adhérant au Protocole, se lieraient sans le vouloir - voire sans le savoir - sur une question aussi essentielle que l'usage de l'arme nucléaire. La volonté de ne pas l'aborder lors de la CDDH est déterminante à cet égard.

    1859 - Comme nous l'avons vu plus haut, nul ne saurait retenir le postulat que les armes nucléaires sont «en dehors» du droit international humanitaire, c'est-à-dire que les conflits armés se déroulant avec des moyens classiques seraient couverts par le droit international humanitaire, alors que ceux se déroulant avec des armes nucléaires ne le seraient pas. Dans l'hypothèse où les principes réaffirmés dans le Protocole n'interdisent pas l'usage des armes nucléaires lors d'un conflit armé, ils restreignent donc très sérieusement cet usage. Les principes et règles à prendre en considération sont notamment les suivants:

    - l'interdiction «d'employer des armes, des projectiles et des matières ainsi que des méthodes de guerre de nature à causer des maux superflus» (article 35 - ' Règles fondamentales ', paragraphe 2);
    - l'obligation des Parties au conflit de faire en tout temps «la distinction entre la population civile et les combattants» (article 48 - ' Règle fondamentale ');
    - l'interdiction des «attaques sans discrimination» (article 51 - ' Protection de la population civile ', paragraphe 4) il s'agit, en particulier, des «attaques par bombardement, quels que soient les méthodes ou moyens utilisés, qui traitent comme un objectif militaire unique un certain nombre d'objectifs militaires nettement espacés et distincts situés dans une ville, un village ou toute autre zone contenant une concentration analogue de personnes civiles ou de biens de caractère civil» (article 51 - ' Protection de la population civile ', paragraphe 5, alinéa a), et des attaques «dont on peut s'attendre qu'elles causent incidemment des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux personnes civiles, des dommages aux biens de caractère [p.606] civil, ou une combinaison de ces pertes et dommages, qui seraient excessifs par rapport à l'avantage militaire concret et direct attendu» (article 51 - ' Protection de la population civile ', paragraphe 5, alinéa b).

    1860 - Dans les limites de ces règles et notamment du principe de proportionnalité, il est difficile de tracer avec précision la frontière entre un usage éventuellement licite et l'usage illicite des armes nucléaires: seule une négociation entre Etats, visant à déterminer, pour les armes nucléaires, la portée et les conséquences des principes et des règles rappelés dans les Protocoles, permettrait de le faire. Ce n'est d'ailleurs que par une Conférence diplomatique et l'adoption de la Convention sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques de 1980 (36) qu'on a pu commencer à déterminer cette limite en ce qui concerne les armes classiques.

    1861 - Cette incertitude qui règne sur la portée du droit international humanitaire en ce qui concerne l'usage des armes nucléaires est dangereuse pour ce droit, et, donc, pour l'ensemble des victimes qu'il tend à protéger. Le danger est d'autant plus grand qu'un premier usage de l'arme nucléaire, considéré comme licite par son auteur, risquerait d'être interprété comme une violation par celui qui en serait victime et recèlerait à l'évidence le risque d'une escalade incontrôlable: il est donc du devoir des Etats d'engager des négociations propres à lever cette incertitude.

    1862 - Comme il a été souligné dans un passage, mentionné ci-dessus, du rapport de la Commission ad hoc de la CDDH, «les armes nucléaires en particulier ont une fonction spéciale, qui est de décourager le déclenchement d'un conflit armé de grande envergure entre certaines puissances nucléaires» (37). Cette fonction - couramment appelée la «dissuasion nucléaire» - se situe en dehors du droit international humanitaire. Ce problème n'est donc pas traité dans le cadre du présent commentaire.


    C.P./J.P.

    Notes:

    (1) Cf. J. Pictet, ' Développement et principes du droit international humanitaire ', Paris, 1983, pp. 11-33;

    (2) Lieber constate cependant, à l'article 24, que, dans les guerres avec les peuples non civilisés, c'est la protection des personnes privées qui est l'exception;

    (3) J.K. Bluntschli, ' Das moderne Kriegsrecht der civilisierten Staaten ', 2e éd., Nördlingen, 1874; ' Das moderne Völkerrecht der civilisierten Staaten als Rechtsbuch dargestellt ', 5e éd., Nördlingen, 1878; ' Das Beuterecht im Krieg und das Seebeuterecht insbesondere; eine völkerrechtliche Untersuchung ', Nördlingen, 1878;

    (4) ' Les lois de la guerre sur terre ', Manuel publié par l'Institut de droit international, session d'Oxford, 1880;

    (5) Projet d'une déclaration internationale concernant les lois et coutumes de la guerre, 27 août 1874, Conférence de Bruxelles de 1874;

    (6) Surtout Convention concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre (IIe Convention de 1899 et IVe Convention de 1907);

    (7) Articles 42-52 du Règlement annexé à la IVe Convention de La Haye de 1907;

    (8) Ibid., art. 23, al. 1, lettre g, et 25-28;

    (9) Voir par exemple G. Best, ' Humanity in Warfare ', Londres, 1980, pp. 242-244;

    (10) Statut du Tribunal militaire international, annexé à l'Accord concernant la création d'un Tribunal militaire international, signé le 8 août 1945 par la France, les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l'URSS;

    (11) Statut, article 6, par. b;

    (12) Actes 1949, II, B, pp. 496-511 (projet de résolution de l'URSS);

    (13) Titre II (art. 13-26): Protection générale des populations contre certains effets de la guerre;

    (14) On trouve notamment ces principes dans le préambule de la Déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868 à l'effet d'interdire l'usage de certains projectiles en temps de guerre, signée à Saint-Pétersbourg le 29 novembre-11 décembre 1868; aux articles premier et 7 du Manuel d'Oxford (cf. supra, note 4); aux articles du Règlement de La Haye cités supra, note 8;

    (15) 1re éd., 1956; 2e éd., 1958;

    (16) 2597 (XXIV); 2673, 2674, 2675, 2676, 2677 (XXV); 2852, 2853, 2854 (XXVI); 3032 (XXVII); 3058, 3112 (XXVIII); 3245, 3318, 3319 (XXIX); 3500 (XXX); 31/19;

    (17) «L'Assemblée générale, [...] ' Affirme ' les principes fondamentaux ci-après touchant la protection des populations civiles en période de conflit armé, sans préjudice de l'approfondissement qu'ils pourront subir à l'avenir dans le cadre du développement progressif du droit international applicable aux conflits armés:
    1. Les droits fondamentaux de l'homme, tels qu'ils sont acceptés en droit international et énoncés dans des instruments internationaux, demeurent pleinement applicables en cas de conflit armé.
    2. Dans la conduite des opérations militaires en période de conflit armé, une distinction doit toujours être faite entre les personnes qui prennent part activement aux hostilités et les populations civiles.
    3. Dans la conduite des opérations militaires, tous efforts seront faits pour épargner aux populations civiles les ravages de la guerre, et toutes précautions nécessaires seront prises pour éviter d'infliger des blessures, pertes ou dommages aux populations civiles.
    4. Les populations civiles en tant que telles ne seront pas l'objet d'opérations militaires.
    5. Les habitations et autres installations qui ne sont utilisées que par les populations civiles ne seront pas l'objet d'opérations militaires.
    6. Les lieux ou régions désignés pour la seule protection des populations civiles, tels que zones sanitaires ou refuges similaires, ne seront pas l'objet d'opérations militaires.
    7. Les populations civiles, ou les individus qui les composent, ne seront pas l'objet de représailles, de déplacements par la force ou de toute autre atteinte à leur intégrité.
    8. La fourniture de secours internationaux aux populations civiles est conforme aux principes humanitaires de la Charte des Nations Unies, de la Déclaration universelle des droits de l'homme et d'autres instruments internationaux dans le domaine des droits de l'homme. La Déclaration des principes applicables aux secours internationaux, contenue dans la résolution XXVI de la vingt et unième Conférence internationale de la Croix-Rouge, sera applicable en cas de conflit armé, et toutes les parties au conflit s'efforceront de faciliter l'application desdits principes.»;

    (18) Supra, p. 597;

    (19) ' Commentaires projets ', p. 2;

    (20) Actes V, p. 82, CDDH/SR.9, par. 28; p. 109, CDDH/SR.11, par. 64; p. 111, par. 73; p. 117, CDDH/SR.12, par. 24; p. 146, CDDH/SR.14, par. 46; p. 173, CDDH/SR.17, par. 36; p. 186, CDDH/SR.18, par. 47;

    (21) Ibid., p. 92, CDDH/SR.10, par. 36; p. 99, CDDH/SR.11, par. 13; p. 116, CDDH/SR.12, par. 18; p. 119, par. 32; pp. 189-190, CDDH/SR.19, par. 5; Actes IX, p. 274, CDDH/I/SR.60, par. 23; Actes XIV, p. 76, CDDH/III/SR.8, par. 87; pp. 259-260, CDDH/III/SR.26, par. 31;

    (22) Actes V, p. 130, CDDH/SR.13, par. 36, et Actes VII, p. 310, CDDH/SR.58, par. 119; Actes V, pp. 141-142, CDDH/SR.14, par. 21; Actes VII, pp. 198-200, CDDH/SR.56, par. 3; p. 301, CDDH/SR.58, par. 82;

    (23) Voici la déclaration du Royaume-Uni:

    «[...] The Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland declare that they have signed on the basis of the following understandings:
    [...]
    (i) that the new rules introduced by the Protocol are not intended to have any effect on and do not regulate or prohibit the use of nuclear weapons;
    [...]»
    En voici une traduction établie par nos soins:
    «[...] Le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord déclare avoir signé, étant entendu que:
    [...]
    (i) les nouvelles règles introduites par le Protocole ne sont pas destinées à avoir un effet quelconque sur les armes nucléaires, et n'en réglementent ni en interdisent l'usage;
    [...]»
    Voici la déclaration des Etats-Unis:
    «[...] This signature is subject to the following understandings:
    A) Protocol I
    1. It is the understanding of the United States of America that the rules established by this Protocol were not intended to have any effect on and do not regulate or prohibit the use of nuclear weapons.
    [...]»
    En voici une traduction établie par nos soins:
    «[...] Cette signature est faite, étant entendu que:
    A) Protocole I
    1. Les Etats-Unis d'Amérique entendent que les règles établies par le présent Protocole ne sont pas destinées à avoir un effet quelconque sur les armes nucléaires, et n'en réglementent ni en interdisent l'usage.
    [...]»;

    (24) Actes VII, p. 199, CDDH/SR.56, par. 3, al. 3;

    (25) Actes VI, p. 114, CDDH/SR.39, Annexe;

    (26) Cf. commentaire art. 35, par. 3, supra, p. 416, pour les rapports entre ledit paragraphe et la Convention sur l'interdiction d'utiliser des techniques de modification de l'environnement à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles, du 10 octobre 1976;

    (27) Cette expression, impropre, prêtait à confusion. En français, la Convention de 1980 a consacré l'expression armes «classiques»;

    (28) Actes V, pp. 78-86, CDDH/SR.9, par. 12-54;

    (29) Actes XVI, p. 466, CDDH/47/Rev.1, par. 5;

    (30) Cf. Actes V, pp. 213-215, CDDH/SR.21, par. 1-13;

    (31) Voici la définition du ' consensus ' qui figure à l'article 4 des Règles de procédure de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe: «Le consensus se définit par l'absence de toute objection exprimée par un représentant et présentée par lui comme constituant un obstacle à l'adoption de la décision en question.» Cf. aussi J. Monnier, «Observations sur quelques tendances récentes en matière de formation de la volonté sur le plan multilatéral», 31 ' ASDI ', 1975, pp. 31-51;

    (32) Voir supra, note 23;

    (33) ' Manual of Military Law ', 1958, Part III, par. 113: «There is no rule of international law dealing specifically with the use of nuclear weapons. Their use, therefore, is governed by the general principles laid down in this chapter». («Il n'existe pas de règle de droit international traitant spécifiquement de l'utilisation des armes nucléaires. C'est pourquoi leur emploi est régi par les principes généraux figurant dans ce Chapitre.») (traduction du CICR);

    (34) ' The Law of Land Warfare ', 1956, par. 35: «The use of explosive «atomic weapons», whether by air, sea or land forces, cannot as such be regarded as violative of international law in the absence of any customary rule of international law or international convention restricting their employment». En effet, en employant les mots «as such», le Manuel américain affirme que, à lui seul, l'emploi d'armes nucléaires ne constitue pas une violation du droit international, mais n'exclut pas qu'un emploi indiscriminé puisse constituer une telle infraction. («L'utilisation d'«armes atomiques» explosives, que ce soit par l'armée de l'air, de mer ou de terre ne peut pas, en tant que telle, être considérée comme une violation du droit international en l'absence de toute règle coutumière de droit international ou de toute convention internationale restreignant leur emploi.») (notre traduction);

    (35) Voir notamment R.E. Charlier, «Questions juridiques soulevées par l'évolution de la science atomique», 91 ' RCADI ', 1957/I, p. 213; G. Schwarzenberger, ' The Legality of Nuclear Weapons ', Londres, 1958; N. Singh, ' Nuclear Weapons and International Law ', Londres, 1959; Nations Unies, Assemblée générale, «Règles en vigueur du droit international relatives à l'interdiction ou à la restriction de l'emploi de certaines armes», doc. ONU A/9215, 7 novembre 1973, vol. I, chapitre II; Y. Sandoz, ' Des armes interdites en droit de la guerre ', op. cit., chapitre IV, pp. 57-74; C. Pilloud, «Les Conventions de Genève de 1949 pour la protection des victimes de la guerre, les Protocoles additionnels de 1977 et les armes nucléaires», 21 ' GYIL ', 1978, p. 169; H. Meyrowitz, «La stratégie nucléaire et le Protocole additionnel I aux Conventions de Genève de 1949», 83 ' RGDIP ' 4, 1979, p. 905; Nations Unies, Assemblée générale, «Etude détaillée de l'origine, de l'évolution et de l'état actuel des diverses options proposées en vue d'interdire l'utilisation des armes nucléaires», doc. ONU A/AC.187/71, 19 août 1977; GIPRI (Institut international de Recherches pour la Paix à Genève), ' Armes nucléaires et droit international ', Actes du colloque préparés par Z. Mériboute, Turin, 1985;

    (36) Convention sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination, du 10 octobre 1980. Trois Protocoles sont annexés à cette Convention: Protocole concernant les éclats non localisables (Protocole I); Protocole sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de mines, pièges et autres dispositifs (Protocole II); Protocole sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi des armes incendiaires (Protocole II);

    (37) Cf. supra, note 29.