Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Protection de la population civile
    [p.627] Article 51 - Protection de la population civile


    [p.629] Généralités

    1923 L'article 51 est l'un des plus importants du Protocole. Il confirme expressément la règle coutumière selon laquelle les civils inoffensifs doivent être tenus autant que possible en dehors des hostilités et bénéficier d'une protection générale contre les dangers des hostilités. Des règles d'application accompagnent cette règle générale.

    1924 La Commission III de la Conférence diplomatique a commencé l'examen de cet article en 1974 et elle l'a renvoyé, avec les 10 amendements qui avaient été présentés, à un Groupe de travail; la Commission III a adopté le texte de cet article par consensus. En séance plénière, en 1977, on a procédé au vote: l'article a été adopté par 77 voix contre une, avec 16 abstentions (1).

    1925 La délégation qui a pris position négativement a justifié son vote par le fait que cet article serait de nature à nuire gravement à la conduite d'opérations militaires contre un envahisseur et à compromettre l'exercice du droit de légitime défense reconnu par l'article 51 de la Charte des Nations Unies. Selon cette délégation, les dispositions relatives aux attaques sans discrimination ne sauraient empêcher un Etat de défendre son territoire contre un envahisseur, même si cela devait entraîner des pertes dans sa propre population. Plusieurs délégations ont fait des déclarations interprétatives analogues (2).

    1926 Ces craintes ne semblent pas fondées. L'article 51 de la Charte des Nations Unies est ainsi rédigé:

    [p.630] «Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l'objet d'une agression armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales [...]»

    1927 Or, il paraît évident que le droit de légitime défense ne comporte pas le recours à des mesures qui seraient contraires au droit international humanitaire, même s'il s'agit d'une agression établie, reconnue comme telle par le Conseil de Sécurité. Les Conventions de Genève de 1949 et le présent Protocole doivent être appliqués selon leur article premier «en toutes circonstances»; le Préambule du Protocole réaffirme que leur application doit se faire «sans aucune distinction défavorable fondée sur la nature ou l'origine du conflit armé ou sur les causes soutenues par les Parties au conflit ou attribuées à celles-ci».

    1928 Certes, dans les travaux préparatoires et au cours des débats de la Conférence diplomatique, il a été fait allusion à la possibilité de faire une différence entre les règles applicables par l'agresseur, d'une part, et par la victime de l'agression, d'autre part (3). Mais plusieurs délégations se sont opposées à ce point de vue (4). De toute manière, la Conférence n'a pas retenu cette suggestion; au contraire, dans le considérant cité ci-dessus du Préambule du Protocole, elle a affirmé l'égalité des Parties au conflit devant les obligations prévues par le droit humanitaire. C'est la raison même, car la distinction entre le jus ad bellum et le jus in bello est fondamentale et doit toujours être maintenue.

    1929 Plusieurs délégations ont fait des déclarations orales ou écrites, lors du débat final, sur le sens à donner à certaines dispositions contenues dans cet article. Elles seront examinées à propos des paragraphes qu'elles concernent.

    1930 Le CICR, dans son projet, avait prévu que l'article 51 (46 du projet) ferait partie des dispositions auxquelles il ne peut pas être fait de réserves. Finalement, la Conférence a supprimé toute disposition relative aux réserves, mais, dans les débats, l'article 51 avait été compris dans la liste des articles à propos desquels des réserves étaient exclues (5). En l'absence d'une disposition particulière, c'est donc le droit international général qui s'applique, en particulier la Convention de Vienne sur le droit des traités (articles 19 à 23). Comme on le sait, cette Convention interdit les réserves qui sont incompatibles avec l'objet et le but du traité (6).

    1931 Au cours du débat et dans les déclarations écrites, des délégations ont indiqué qu'à leurs yeux des réserves à cet article seraient incompatibles avec l'objet et le but du traité (7). Il est certain que l'article 51 est, comme on l'a dit, un article-clé du Protocole. Son texte constitue un équilibre raisonnable, réalisé difficilement [p.631] entre les différentes tendances qui se sont manifestées au sein de la Conférence diplomatique. C'est pourquoi des réserves, même partielles, pourraient mettre en danger cet équilibre et aller donc à l'encontre de l'objet et du but de cette disposition, dont le caractère essentiel n'est pas douteux.

    1932 L'importance que la Conférence diplomatique a attachée à cet article est corroborée par la qualification d'infraction grave attribuée à la violation de plusieurs de ses dispositions. En effet, l'article 85 (' Répression des infractions au présent Protocole '), paragraphe 3, érige en infraction grave le fait de soumettre intentionnellement la population civile ou des personnes civiles à une attaque, lorsqu'il en résulte la mort ou des atteintes graves à l'intégrité physique ou à la santé.

    1933 Il en va de même pour les attaques intentionnelles sans discrimination atteignant la population civile ou des biens de caractère civil, ou encore contre des installations contenant des forces dangereuses, en sachant que ces attaques causeront des pertes en vies humaines, des blessures aux personnes civiles ou des dommages aux biens de caractère civil, qui sont excessifs au sens de l'article 57 (' Précautions dans l'attaque '), paragraphe 2, alinéa a, chiffre iii.

    1934 Comme on le voit, sur le plan pénal, le Protocole a retenu l'élément de l'intention et, en outre, pour les attaques sans discrimination, l'élément de la connaissance préalable des résultats à escompter.


    Paragraphe 1

    1935 Il s'agit là d'un paragraphe introductif, qui confirme le principe de la protection générale des civils contre les dangers résultant des opérations militaires. Il est bien certain que les conflits armés entraînent des dangers pour la population civile,
    mais il s'agit de les réduire à leur minimum. Tel est le but des paragraphes suivants.

    1936 Selon les dictionnaires, le terme «opérations militaires», qui est employé aussi dans plusieurs autres articles du Protocole, signifie tous les mouvements et actions en rapport avec les hostilités accomplis par les forces armées (8). Un groupe mixte de la Conférence diplomatique a donné de l'expression «zone des opérations militaires» la définition suivante: «dans un conflit armé, cette expression signifie le territoire où se trouvent les forces armées qui participent directement ou indirectement aux opérations militaires en cours» (9).

    1937 La deuxième phrase mentionne les autres règles du droit international applicable (10): outre quelques règles coutumières et naturellement les autres dispositions pertinentes du Protocole, il s'agit principalement du Règlement annexé à la IVe Convention de La Haye de 1907 et de la IVe Convention de Genève de 1949. On peut mentionner encore les règles contenues dans le Protocole de Genève de 1925, concernant la prohibition de l'emploi, à la guerre, [p.632] de gaz asphyxiants, toxiques ou similaires et de moyens bactériologiques, ainsi que la Convention de La Haye de 1954 concernant la protection des biens culturels. Ces deux accords, bien qu'ils ne visent pas directement la protection de la population civile, peuvent influer d'une manière positive sur le sort de la population civile en temps de conflit armé. La Convention conclue en 1980 sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques contient des dispositions qui concourent au respect de la population civile (11).


    Paragraphe 2

    1938 La première phrase concrétise le principe de l'immunité générale, formulé au paragraphe précédent, en prohibant expressément les attaques qui seraient dirigées contre la population civile en tant que telle, ou contre des civils individuels. Les mots «dirigées» et «en tant que telle» montrent bien que la population ne doit jamais être prise comme cible, comme objectif tactique.

    1939 Rappelons que les attaques sont définies à l'article 49 (' Définition des attaques et champ d'application '), paragraphe 1.

    1940 Dans la seconde phrase, la Conférence a voulu marquer que l'interdiction vise les actes qui provoquent intentionnellement la terreur; il est certain que les actes de violence liés à l'état de guerre créent presque toujours une certaine terreur parmi la population et parfois aussi parmi les forces armées. Il arrive également que les attaques contre les forces armées soient menées avec une brutalité intentionnelle, de manière à intimider les soldats ennemis et les amener à se rendre. Ce n'est pas ce genre de terreur que l'on a visé (12). Ce que l'on a voulu prohiber, ce sont les actes de violence qui, sans présenter de valeur militaire importante, ont pour objet principal de semer la terreur parmi la population civile. Il est intéressant de noter que la menace de tels actes est également prohibée. On se rappellera certaines proclamations qui naguère menaçaient d'anéantissement des populations civiles.

    1941 Enfin, rappelons que l'article 85 (' Répression des infractions au présent Protocole '), paragraphe 3, alinéa a, érige en infraction grave le fait de soumettre intentionnellement la population civile ou des personnes civiles à une attaque, lorsqu'il en résulte la mort ou des atteintes graves à l'intégrité physique ou à la santé.


    [p.633] Paragraphe 3

    1942 L'immunité reconnue aux civils individuels a pour condition essentielle qu'ils s'abstiennent de tout acte d'hostilité. Par actes d'hostilité, il faut entendre les actes qui, par leur nature et leur but, sont destinés à frapper concrètement le personnel et le matériel des forces armées. Ainsi, le civil qui prend part au combat, isolément ou en groupe, devient par là-même une cible licite, mais seulement pour le temps où il participe aux hostilités. Si ce civil est capturé pendant qu'il commet des actes d'hostilité, son sort est réglé par l'article 45 (' Protection des personnes ayant pris part aux hostilités ').

    1943 Plusieurs délégations ont indiqué, au cours des débats, que l'expression «hostilités», employée dans cet article, couvrait les préparatifs du combat et le retour du combat (13). Des problèmes analogues se sont posés dans l'article 44 (' Combattants et prisonniers de guerre ') à propos de l'expression «déploiement militaire qui précède le lancement d'une attaque». Il semble que le mot «hostilités» ne couvre pas seulement le temps où le civil se sert d'une arme, mais aussi, par exemple, le temps pendant lequel il la porte, ainsi que les situations où le civil se livre à des actes hostiles sans se servir d'une arme. Lorsqu'un civil est capturé ou arrêté dans de telles circonstances, il pourra se prévaloir du premier paragraphe de l'article 45 (' Protection des personnes ayant pris part aux hostilités ') et revendiquer le statut de prisonnier de guerre; il devra être traité comme tel en attendant que son statut soit déterminé par un tribunal compétent.

    1944 Que faut-il entendre par participer «directement» aux hostilités? On trouve déjà cette expression dans le paragraphe 2 de l'article 43 (' Forces armées '). D'une manière générale, l'immunité accordée aux civils est soumise à une condition très stricte: celle de ne pas participer directement aux hostilités, donc de ne pas se transformer en combattants, sous peine de perdre leur protection. Par «participation directe», il faut donc entendre les actes de guerre que leur nature ou leur but destinent à frapper concrètement le personnel et le matériel des forces armées adverses. C'est seulement pendant cette participation que le civil perd son immunité et devient un objectif licite. Une fois la participation terminée, le civil recouvre son droit à la protection de la présente Section, c'est-à-dire contre les effets des hostilités; il ne peut plus être attaqué. Cependant, rien n'empêche les autorités qui le captureraient sur-le-champ ou l'arrêteraient ultérieurement de prendre à son égard des mesures de répression ou de sécurité, selon les dispositions de l'article 45 (' Protection des personnes ayant pris part aux hostilités '), ou en se fondant sur les dispositions de la IVe Convention (assignation à résidence surveillée, internement, etc.), si sa qualité de civil est reconnue. En outre, n'étant pas membre des forces armées, ce civil est exposé à l'accusation de perfidie, en application de l'article 37 (' Interdiction de la perfidie '), paragraphe 1, alinéa c.

    1945 Il faut bien distinguer la participation directe aux hostilités de la participation à l'effort de guerre qui est souvent demandée à l'ensemble de la population, à des degrés divers. A défaut d'une telle distinction, on risquerait de réduire à néant les efforts déployés pour réaffirmer et développer le droit international [p.634] humanitaire. En effet, dans les conflits actuels, nombre d'activités de la nation apportent, de près ou de loin, une contribution à la poursuite des hostilités; même le moral de la population joue un rôle dans ce contexte.


    Paragraphe 4

    1946 Cette disposition est d'une grande importance; elle confirme le caractère illicite des pratiques détestables employées au cours de la Seconde Guerre mondiale et des conflits armés subséquents. Beaucoup trop fréquemment, des attaques ont eu pour but de détruire toute vie dans une zone déterminée ou de raser une ville, sans qu'il en résulte, dans la plupart des cas, des avantages militaires substantiels.

    1947 Dans ce domaine, la règle générale est exprimée à l'article 48 (' Règle fondamentale '): les belligérants ne doivent diriger leurs opérations que contre des objectifs militaires. Une première précision est apportée au paragraphe 2 du présent article: les attaques contre la population civile en tant que telle et contre les personnes civiles sont interdites.

    1948 Jusqu'ici, les choses sont assez claires en théorie; mais elles le sont moins dans la pratique. En effet, des personnes civiles peuvent se trouver à l'intérieur ou à proximité immédiate d'objectifs militaires, que ceux-ci soient constitués par des personnes ou par des biens; en outre, des biens purement civils peuvent, dans les circonstances du combat, devenir des objectifs militaires et mettre ainsi en danger les personnes qui s'y trouvent ou qui sont à proximité. Ce sont ces situations que les paragraphes 4 et 5 s'efforcent de couvrir. La nécessité d'arriver à un consensus a contraint les rédacteurs à des formulations parfois ambiguës. Plusieurs délégués, lors de l'adoption de l'article, l'ont remarqué (14).

    1949 Sur un plan plus général, d'autres délégations ont fait valoir que cette disposition, comme l'ensemble de la Section, ne saurait restreindre la capacité de défense d'un Etat qui doit faire face à une agression. Or, on sait combien il est difficile, dans un conflit armé, de déterminer objectivement quel est l'agresseur. Rappelons en outre que l'Etat qui est victime d'une agression n'est nullement délié des obligations qui lui incombent en vertu des règles conventionnelles ou coutumières.

    1950 La disposition commence par une interdiction générale des attaques sans discrimination (en anglais: «indiscriminate attacks»), c'est-à-dire sans distinction. Certains penseront que cette règle générale aurait pu suffire; mais la Conférence a jugé utile de définir les trois genres d'attaques qui sont compris dans l'expression générale d'«attaques sans discrimination».


    Alinéa a

    1951 Il s'agit, en premier lieu, des attaques qui ne sont pas dirigées contre un objectif militaire déterminé. L'article 52 (' Protection générale des biens de caractère civil '), [p.635] paragraphe 2, définit, en ce qui concerne les biens, les objectifs militaires et les limite

    «aux biens qui, par leur nature, leur emplacement, leur destination ou leur utilisation apportent une contribution effective à l'action militaire et dont la destruction totale ou partielle, la capture ou la neutralisation offre en l'occurrence un avantage militaire précis».

    Bien entendu, sont aussi des objectifs militaires, et au premier chef, les forces armées, leurs membres, leurs installations, leur matériel et leurs moyens de transport.

    1952 Le caractère militaire d'un objectif se reconnaît parfois à vue, mais, le plus souvent, ceux qui ordonnent ou décident une attaque se détermineront sur la base des renseignements fournis par les services compétents de l'armée. Dans la plupart des cas, ils n'auront pas la possibilité de contrôler eux-mêmes l'exactitude de ces informations; ils devront au moins s'assurer que les renseignements sont précis et récents et que les précautions et restrictions prévues à l'article 57 (' Précautions dans l'attaque ') sont observées. En cas de doute, des informations complémentaires seront demandées.

    1953 Les objectifs que constituent les forces armées et leurs installations pourront être attaqués où qu'ils se trouvent, sauf lorsque l'attaque pourrait incidemment causer des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux personnes civiles, des dommages aux biens de caractère civil qui seraient excessifs par rapport à l'avantage militaire concret et direct attendu. Dans la zone des combats (15), on se trouvera fréquemment en présence de constructions ou d'installations purement civiles qui sont occupées ou utilisées par les forces armées et, sous réserve de pertes excessives infligées à la population civile, de tels objectifs pourront être attaqués. Il est évident, par exemple, que si des combats entre forces armées se déroulent dans une ville qui est défendue maison par maison, ces constructions - en faveur desquelles l'article 52 (' Protection générale des biens de caractère civil '), paragraphe 3, établit une présomption quant à leur caractère civil - deviennent fatalement des objectifs militaires, du fait qu'elles apportent une contribution effective à l'action militaire; reste réservée l'hypothèse où une telle attaque causerait des pertes civiles excessives.

    1954 En dehors de la zone des combats, le caractère militaire des objectifs qu'on désire attaquer devra être clairement établi et vérifié. De même, les limites de ces objectifs seront déterminées avec précision.

    1955 On s'est demandé quelle serait la situation lorsque, dans la zone des combats, un belligérant voudrait, par exemple au moyen de tirs de barrage, empêcher que l'armée ennemie s'établisse dans une aire déterminée ou la traverse. On ne peut guère douter, dans un tel cas, que l'aire soit à considérer comme objectif militaire et soit traitée comme tel. Cependant, lors de la Conférence diplomatique, [p.636] plusieurs délégations ont tenu, par des déclarations, à confirmer cette interprétation (16). Bien entendu, il ne pourrait s'agir que d'étendues de terrain limitées, et non pas de zones considérables. Ce seront, avant tout, des défilés, têtes de pont ou points stratégiques, tels que des collines ou des cols.


    Alinéa b

    1956 Il s'agit ici des attaques dans lesquelles on utilise des méthodes ou des moyens de combat qui ne peuvent pas être dirigés contre un objectif militaire déterminé (17).

    1957 Par «moyens de combat» ou «moyens de guerre» (cf. article 35 - ' Règles fondamentales '), on entend généralement les armes employées, tandis que par «méthodes de combat», on vise généralement la manière dont ces armes sont employées.

    1958 En ce qui concerne les armes, il s'agit avant tout de projectiles tirés à grande distance et qui ne peuvent pas être dirigés avec précision sur l'objectif. Les fusées appelées V2, employées à la fin de la Seconde Guerre mondiale, en sont un exemple. Remarquons que, dans la plupart des armées, on s'efforce d'employer des armes précises, car des attaques qui n'atteignent pas l'objectif visé entraînent des pertes de temps et de matériel sans présenter un avantage correspondant. Ainsi la marge de dispersion des projectiles s'amenuise. Ici, l'intérêt militaire et les exigences de l'humanité se rejoignent.

    1959 L'emploi de mines terrestres ou marines soulève, sous l'angle traité ici, certains problèmes. La Conférence en a longuement discuté au sein de la Commission ad hoc sur les armes conventionnelles. Les travaux de cette Commission (18) ont servi de base à la Conférence convoquée par les Nations Unies en 1979 et en 1980. Cette Conférence a adopté une Convention (10 octobre 1980) et trois Protocoles, dont l'un sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de mines, pièges et autres dispositifs (19). En bref, ce Protocole enjoint de prendre des mesures d'enregistrement et d'avertissement, lorsqu'on établit des champs de mines, afin de ne pas mettre en danger la population. Quant au largage de mines ou à leur mise en place à distance, ces opérations sont en principe interdites, à moins que ces mines ne soient utilisées uniquement dans une zone qui constitue un objectif militaire ou qui contient des objectifs militaires; même dans cette hypothèse, l'emplacement des mines mises en place doit être enregistré, ou les mines munies d'un mécanisme télécommandé conçu pour les désamorcer ou les détruire lorsqu'elles auront perdu leur utilité militaire (20).

    1960 [p.637] On peut se demander, cependant, quand l'emploi de mines constitue une attaque au sens de la présente disposition. Est-ce lorsque la mine est posée, lorsqu'elle est armée, lorsqu'une personne est mise en danger par la mine ou lorsque, finalement, elle explose? Les participants à la réunion de la Société internationale de droit pénal militaire et de droit de la guerre (Lausanne, 1982) ont admis que, du point de vue juridique, l'emploi de mines constituait une attaque, au sens du Protocole, lorsqu'une personne était mise directement en danger par une mine (21). On peut considérer que les mines tombent également sous le coup de l'alinéa c que nous allons aborder.


    Alinéa c

    1961 Cet alinéa vise les attaques dans lesquelles on utilise des méthodes ou moyens de combat dont les effets ne peuvent pas être limités comme le prescrit le Protocole. Cette disposition, comme l'alinéa b, ne figurait pas sous une forme aussi précise dans le projet du CICR; le Groupe de travail de la Commission III a présenté un texte plus élaboré, qui a été renvoyé au Groupe de travail et, finalement, la Commission III a adopté un article qui contient tous les éléments de l'article actuel (22), mais dont la forme a été revue et modifiée, avec plus ou moins de bonheur, par le Comité de rédaction de la Conférence.

    1962 Au sujet de cette disposition, le rapport de la Commission III contient le passage suivant:

    «[...] Le principal problème consistait à définir l'expression «attaque sans discrimination». De l'avis général, une bonne définition devrait inclure l'acte consistant à ne pas diriger une attaque contre un objectif militaire, l'utilisation de moyens ou de méthodes de combat qui ne peuvent être dirigés contre un objectif militaire spécifique ainsi que l'utilisation de moyens et de méthodes de combat dont les effets ne peuvent être limités comme le prescrit le présent Protocole. De l'avis d'un grand nombre de ceux qui ont commenté ce point, mais non de tous, on n'entendait pas signifier qu'il existe des moyens et des méthodes de combat dont l'utilisation impliquerait, en toute circonstance, une attaque sans discrimination. L'intention était de tenir compte de ce que des moyens ou des méthodes de combat que l'on peut utiliser parfaitement légitimement dans certaines situations peuvent, en d'autres circonstances, avoir des effets allant à l'encontre de certaines limitations prévues dans le Protocole, auquel cas leur utilisation dans ces circonstances impliquerait une attaque sans discrimination.» (23)

    1963 Il existe cependant des moyens de guerre dont les effets ne peuvent être limités en aucune circonstance. Il en va différemment pour d'autres moyens, tels que le [p.638] feu (24) ou l'eau (25), qui, selon les circonstances de leur emploi, peuvent avoir des effets restreints ou, au contraire, échapper totalement au contrôle de ceux qui les emploient et causer des pertes importantes dans la population civile et des dommages étendus aux biens civils. La nature des moyens employés n'est pas seule en cause: la puissance des armes employées peut avoir les mêmes conséquences. Si l'on emploie, par exemple, une bombe de 10 tonnes pour détruire un seul édifice, il est fatal que ses effets aient une large étendue et anéantissent ou endommagent les bâtiments voisins, alors qu'un projectile moins puissant suffirait à détruire l'édifice. Il est aussi des méthodes, telles que l'empoisonnement des puits, qui ont, en tant que telles, un caractère indiscriminé.

    1964 Plusieurs délégations ont jugé nécessaire de confirmer, dans des explications de vote, les vues exprimées par le Rapporteur (26). Selon ces délégations, la disposition ne signifie pas qu'il existe des moyens de combat dont l'emploi constituerait une attaque sans discrimination dans toutes les circonstances.

    1965 Ce point a déjà été abordé ci-dessus; il est exact que, dans la plupart des cas, le caractère indiscriminé d'une attaque ne dépend pas de la nature des armes en jeu, mais de la manière dont elles sont employées. Cependant, comme on l'a dit plus haut, il existe quelques armes qui, par leur nature même, ont des effets indiscriminés; l'exemple de moyens bactériologiques est une illustration évidente de cette affirmation; il y a également d'autres armes qui ont des effets analogues, par exemple l'empoisonnement des sources d'eau potable. On le sait, les moyens bactériologiques sont bannis depuis 1925 et le recours au poison a été interdit dès 1899 par le Règlement de La Haye.

    1966 Toutefois, les Etats qui ont fait les déclarations mentionnées ci-dessus avaient davantage en vue les armes nucléaires. Une analyse approfondie des relations entre le Protocole et l'emploi éventuel d'armes nucléaires figurant dans l'introduction de la présente Section, nous renvoyons à ce texte (27).


    Paragraphe 5

    1967 Les attaques dont traite ce paragraphe tombent sous l'interdiction générale des attaques sans discrimination énoncée au début du paragraphe 4. On a voulu viser ici particulièrement deux types d'attaques.

    1968 Dans le ' premier type ' se placent les bombardements de zone, appelés parfois bombardements en tapis ou en couverture, ou encore bombardements massifs. La caractéristique de ces bombardements est de détruire toute vie dans un espace déterminé et d'y raser les constructions qui peuvent s'y trouver; la Seconde Guerre mondiale a connu de nombreux exemples de tels bombardements, comme, d'ailleurs, certains conflits plus récents. Ces types d'attaques ont soulevé, dans l'opinion publique de nombreux pays, une forte réprobation et l'on comprend que les rédacteurs du Protocole aient désiré en faire une mention [p.639] spéciale, même si de telles attaques tombent déjà sous le coup de l'interdiction générale figurant au paragraphe 4. Selon le rapport de la Commission III, l'expression «bombardements par des méthodes ou des moyens quels qu'ils soient» s'entend de toute attaque par tir (tirs directs d'armes individuelles exceptés), et de tout type de projectiles (28).

    1969 L'adoption de ce paragraphe n'a pas été sans difficultés: en particulier, les mots «nettement espacés et distincts» ont fait l'objet de longues discussions. Le Groupe de travail, dans un premier rapport, avait donné à la Commission III le choix entre plusieurs propositions: «largement espacés», «distincts»; ou encore en introduisant une phrase finale: «à moins que les objectifs ne soient trop proches les uns des autres pour qu'il soit possible de les attaquer séparément» (29).

    1970 La Commission III, plutôt que de procéder à des votes sur ces différentes propositions, a préféré renvoyer le sujet au Groupe de travail, en le priant de rechercher une formule qui pourrait rencontrer un accord général. Le Groupe est revenu devant la Commission avec un nouveau projet, qui avait fait l'objet d'un consensus au sein du Groupe (30). La Commission III a adopté cette proposition sans débat: c'est le texte actuel du paragraphe 5.

    1971 Comme on le voit, la Conférence s'est ralliée à une formule très proche de celle que le CICR avait proposée, soit: «à une certaine distance les uns des autres». Si l'on n'a pas accepté d'ajouter le membre de phrase cité plus haut, c'est sans doute par crainte d'encourager les bombardements de zones, car, dans ce cas, les forces attaquantes pourraient seules, compte tenu des armes à disposition et des circonstances, décider si des objectifs individuels sont trop rapprochés pour être attaqués séparément.

    1972 Cela dit, l'interprétation des mots «nettement espacés et distincts» laisse une certaine liberté d'appréciation à ceux qui ont à mener une attaque; en cas de doute, ils pourront se référer à l'alinéa b et examiner si l'attaque est de nature à causer des pertes et des dommages disproportionnés par rapport à l'avantage militaire escompté.

    1973 On peut aussi se demander si l'interdiction formulée ici n'est pas couverte par l'alinéa a du paragraphe 4, qui interdit les attaques qui ne sont pas dirigées contre un objectif militaire. En effet, les étendues de terrain situées entre des objectifs militaires ne sont pas elles-mêmes des objectifs militaires. On doit admettre que dans des zones ouvertes faiblement peuplées, par exemple des forêts, les attaques peuvent être menées contre l'ensemble de la zone, s'il est établi que des forces armées ennemies s'y trouvent. En revanche, dans une ville, un village ou toute autre zone contenant une concentration analogue de personnes et de biens civils, les objectifs militaires qui s'y trouvent ne peuvent être attaqués que séparément, sans provoquer de pertes civiles en dehors des objectifs militaires eux-mêmes. Cela vaut aussi pour les concentrations temporaires de civils, telles que des camps de réfugiés.

    1974 [p.640] Comme on l'a dit plus haut, l'étendue des objectifs militaires et la distance qui les sépare sont des notions relativement subjectives. En cas de doute, la règle générale du respect de la population civile devra toujours être observée.

    1975 Dès que la distance qui sépare deux objectifs militaires est suffisante, compte tenu des moyens à disposition, pour qu'ils soient attaqués séparément, la règle trouve sa pleine application. Mais, même si cette distance est insuffisante, il y a lieu de tenir compte des pertes excessives que l'attaque pourrait provoquer.

    1976 Le ' deuxième type d'attaques ' visées par le paragraphe 5 sont celles qui ont des effets excessifs par rapport à l'avantage militaire concret et direct attendu. Là aussi, les discussions au sein de la Conférence diplomatique ont été longues, et l'accord difficile à réaliser. La formule adoptée se rapproche très sensiblement de celle que le CICR avait proposée (31). Elle est calquée sur la formule de l'article 57 (' Précautions dans l'attaque '), relatif aux mesures de précaution. La Commission III avait envisagé soit une simple référence à l'article 57 (' Précautions dans l'attaque '), soit la reproduction de la formule employée dans cet article; finalement, le Comité de rédaction, qui avait été prié de régler la question, a préféré la seconde solution. On se référera donc à l'article 57 (' Précautions dans l'attaque ') pour plus de précisions.

    1977 Les paragraphes 4 et 5 ont fait, à la Conférence diplomatique et plus tard, l'objet de critiques. On a surtout relevé l'imprécision des textes et des termes. Ainsi, selon certains, le Protocole ne précise pas l'étendue des objectifs militaires, pas plus que la distance qui doit les séparer. On a aussi fait valoir que les moyens électroniques modernes permettaient de repérer les objectifs militaires, mais qu'ils ne fournissaient pas de renseignements sur la présence d'éléments civils dans ces objectifs ou à proximité.

    1978 Ces critiques sont fondées, au moins partiellement. La mise en pratique de ces définitions, comme c'est le cas d'ailleurs pour l'ensemble du Titre IV, demandera, de la part des belligérants, une entière bonne foi et le désir de se conformer au principe général du respect de la population civile.

    1979 On a aussi, de différents côtés, émis l'avis que l'alinéa b du paragraphe 5 autorisait n'importe quel type d'attaque, pourvu qu'il n'en résulte pas de pertes ou de dommages excessifs par rapport à l'avantage militaire attendu. Cette théorie est manifestement inexacte. Pour répondre aux conditions, l'attaque doit être dirigée contre un objectif militaire, avec des moyens qui n'excèdent pas l'objectif mais sont adaptés à sa seule destruction, et les effets des attaques doivent être limités comme le prévoit le Protocole; ' en outre ', si ces conditions sont remplies, il faut que les pertes et dommages civils incidents ne soient pas excessifs. La disproportion entre les pertes et dommages causés et l'avantage militaire attendu pose évidemment un problème délicat; certaines situations ne laisseront subsister aucun doute, tandis que, dans d'autres situations, il y aura matière à hésitation. Dans de tels cas, comme on l'a dit plus haut, c'est l'intérêt de la population civile qui doit primer.

    1980 [p.641] On a aussi avancé l'idée que des pertes et dommages civils, même très étendus, pouvaient être justifiés si l'avantage militaire en jeu présentait une grande importance. Une telle conception va à l'encontre des règles de base du Protocole; en particulier, elle est contraire à l'article 48 (' Règle fondamentale ') et aux paragraphes 1 et 2 du présent article. Le Protocole ne fournit aucune justification à des attaques causant des pertes et dommages civils étendus. Les pertes et dommages causés incidemment ne doivent jamais être considérables.

    1981 Cela montre bien l'importance que les auteurs du Protocole ont attachée à cet article; elles doivent donc amener les responsables de telles attaques à prendre, même dans les circonstances contraignantes des combats, toutes précautions nécessaires avant de prendre leur décision.


    Paragraphe 6

    1982 Cette disposition revêt une grande importance. En effet, au cours de la Seconde Guerre mondiale, les belligérants ont reconnu, dans des déclarations publiques, que les attaques ne devraient être dirigées que contre des objectifs militaires, mais, en prenant prétexte des attaques effectuées par l'adversaire et qui avaient atteint leur population, les belligérants en sont arrivés, par le jeu des représailles, à une guerre menée presque sans discrimination, qui a fait d'innombrables victimes civiles (32).

    1983 Le texte est celui que le CICR avait proposé. Au cours des débats de la Conférence, la question des représailles a été examinée à propos de plusieurs articles, et chacun d'entre eux a été muni d'une clause d'interdiction des représailles (voir aussi les articles 20 - ' Interdiction des représailles '; 52 - ' Protection générale des biens de caractère civil '; 53 - ' Protection des biens culturels et des lieux de culte '; 54 - ' Protection des biens indispensables à la survie de la population civile '; 55 - ' Protection de l'environnement naturel ' et 56 - ' Protection des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses '). C'est pourquoi, lors des discussions, plusieurs délégués se sont demandé si une seule disposition générale ne suffirait pas, tandis que d'autres estimaient qu'il était peu réaliste d'interdire toutes représailles et préférable de chercher à les restreindre en les réglementant. Finalement, la Commission I a été chargée d'examiner le problème général (33). Elle a décidé de laisser, dans les articles où elles se trouvent, les clauses particulières d'interdiction des représailles et de ne pas rédiger une clause générale d'interdiction (34).

    1984 L'interdiction contenue dans le présent article n'est assortie d'aucune condition et elle revêt donc un caractère impératif; elle exclut, en particulier, d'y déroger en invoquant la nécessité militaire. Elle consacre, comme l'ont déjà fait les Conventions de 1949, le droit de l'individu à ne pas être puni pour des faits qu'il n'a pas lui-même commis.

    1985 [p.642] Cette interdiction des attaques à titre de représailles et les autres interdictions du même ordre, contenues dans le Protocole et dans les Conventions, ont considérablement réduit le champ possible des représailles en temps de guerre. Tout au plus peut-on encore envisager de telles mesures dans le choix des armes et des méthodes de combat employées contre les objectifs militaires.


    Paragraphe 7

    1986 Cette disposition étend à l'ensemble de la population et des personnes civiles des mesures de protection qui existent déjà en faveur de deux catégories de personnes: prisonniers de guerre et personnes civiles protégées par la IVe Convention. En effet, selon l'article 23 de la IIIe Convention, les prisonniers de guerre ne doivent pas être utilisés pour mettre, par leur présence, certains points ou certaines régions à l'abri des opérations militaires.

    1987 Quant aux personnes protégées par la IVe Convention, l'article 28 de celle-ci stipule qu'elles ne seront pas utilisées pour mettre, par leur présence, certains points ou certaines régions à l'abri des opérations militaires. L'article 19 de la Ire Convention et l'article 12 du Protocole I (' Protection des unités sanitaires ') contiennent une règle analogue au sujet des unités sanitaires. De son côté, l'article 58 du Protocole (' Précautions contre les effets des attaques '), au commentaire duquel nous renvoyons, traite aussi des mesures à prendre pour éloigner la population des objectifs militaires.

    1988 Le présent paragraphe développe et précise ces différentes règles. L'expression «mouvements» est, en particulier, nouvelle; on a voulu par là couvrir des cas où la population civile se déplacerait spontanément. La deuxième phrase concerne le cas où le déplacement de la population s'effectuerait selon les instructions des autorités compétentes et vise plus particulièrement les mouvements qui seraient ordonnés par une Puissance occupante, mais elle s'applique certainement aussi aux transferts de prisonniers de guerre et de personnes civiles de nationalité ennemie qui seraient ordonnés par les autorités d'une Puissance belligérante à l'intérieur de son propre territoire.


    Paragraphe 8

    1989 Le CICR, dans son projet, avait proposé le texte suivant, qui était lié à la disposition qui figure au paragraphe 7:

    «Si, en violation de ce qui précède, une Partie au conflit exposait des personnes civiles dans l'idée de mettre des objectifs militaires à l'abri des attaques, l'autre Partie au conflit s'efforcera de prendre les mesures de précautions prévues à l'article 50.» (35)

    1990 [p.643] Il résulte assez clairement des débats et du rapport de la Commission III (36) que les interdictions visées dans ce paragraphe 8 sont celles que contient le paragraphe 7. Les objectifs militaires sont définis, en ce qui concerne les biens, à l'article 52 (' Protection générale des biens de caractère civil '), paragraphe 2. Ainsi, même si des personnes civiles étaient placées ou maintenues intentionnellement à proximité d'objectifs militaires, l'attaquant devrait prendre les mesures prévues à l'article 57 (' Précautions dans l'attaque '), spécialement paragraphe 2, alinéa a, chiffres ii et iii, et alinéa c. Il est certain que, dans de tels cas, un avertissement à la population serait particulièrement opportun, car les civils eux-mêmes sont rarement à même d'évaluer les dangers qu'ils courent.

    1991 Cette disposition envisage l'hypothèse où d'autres dispositions du Protocole ne seraient pas respectées; on a voulu sauvegarder les populations même lorsque leurs autorités ne prennent pas, à leur égard, les mesures de protection passive qui sont requises.

    1992 L'article 60 de la Convention de Vienne sur le droit des traités prévoit qu'une violation substantielle d'un traité multilatéral autorise une Partie spécialement atteinte par la violation à invoquer celle-ci comme motif de suspension de l'application du traité, en totalité ou en partie, dans les relations entre elle-même et l'Etat auteur de la violation. Sans même examiner si la non-application du paragraphe 7 constitue une violation substantielle du Protocole, on notera avec satisfaction la teneur du dernier alinéa de cet article 60:

    «5. Les paragraphes 1 à 3 ne s'appliquent pas aux dispositions relatives à la protection de la personne humaine contenues dans des traités de caractère humanitaire, notamment aux dispositions excluant toute forme de représailles à l'égard des personnes protégées par lesdits traités.» (37)

    1993 Ainsi, dans le cas du présent Protocole, l'application est obligatoire, même s'il y avait violation de la part d'une autre Partie. Notons que les dispositions protégeant la personne humaine ont maintenant revêtu un caractère coutumier.


    C.P./J.P.

    Notes:

    (1) Actes VI, pp. 165-166, CDDH/SR.41, par. 118;

    (2) Ibid., p. 164. Une délégation a souligné que la Charte des Nations Unies consacre le droit à la défense individuelle ou collective en cas d'attaque armée et que le droit international ne peut pas limiter le droit légitime de la victime de se défendre contre l'agression et l'occupation (ibid., pp. 200-201, Annexe (Roumanie));

    (3) Voir par exemple Actes V, pp. 115-117, CDDH/SR.12, par. 13-21, et Actes VI, p. 201, CDDH/SR.41, Annexe (Roumanie);

    (4) Voir par exemple Actes V, pp. 105-107, CDDH/SR.11, par. 44-50; pp. 133-134, CDDH/SR.13, par. 51-57;

    (5) Actes X, p. 255, CDDH/405/Rev.1;

    (6) Cf. introduction au Titre VI, infra, p. 1087;

    (7) Actes VI, p. 169, CDDH/SR.41, par. 135-137; p. 196, id., Annexe (RDA); pp. 192-193 (Mexique);

    (8) Cf. définitions données supra, commentaire art. 48, note 13, p. 611;

    (9) Actes XV, p. 351, CDDH/II/266-CDDH/III/255, Annexe A;

    (10) Nous renvoyons aussi au commentaire art. 49, par. 4, supra, p. 619 et art. 2, al. b, supra, p. 60;

    (11) Convention sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi de certaines armes classiques qui peuvent être considérées comme produisant des effets traumatiques excessifs ou comme frappant sans discrimination, du 10 octobre 1980.
    - Protocole sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi des mines, pièges et autres dispositifs (Protocole II), art. 3, par. 2, 3, al. c, et 4; art. 4, par. 2; art. 5, par. 2; art. 7, par. 3, al. a i.
    - Protocole sur l'interdiction ou la limitation de l'emploi des armes incendiaires (Protocole III), art. 2.

    (12) Actes XV, p. 282, CDDH/215/Rev.1, par. 51;

    (13) Ibid., p. 340, CDDH/III/224;

    (14) Voir par exemple Actes VI, pp. 167-168, CDDH/SR.41, par. 122;

    (15) Le Groupe mixte a défini comme suit cette notion: «Dans un conflit armé, cette expression désigne la zone où [sont situées] les forces armées des parties adverses réellement engagées dans le combat, et où sont situées celles qui les soutiennent directement» (Actes XV, p. 351, CDDH/II/266-CDDH/III/255, Annexe A). En anglais: «in an armed conflict, that area where the armed forces of the adverse Parties actually engaged in combat, and those directly supporting them, are located» (ibid., p. 349);

    (16) Voir commentaire art. 52, par. 2, infra, p. 652;

    (17) Une remarque de rédaction: l'emploi du pronom «on» est inhabituel dans le français juridique, ce pronom étant vague. Dans le texte anglais, la formule est différente, le mot «attaque» étant sujet de la phrase: «those which employ a method or means of combat which cannot be directed at a specific military objective»;

    (18) Voir Actes XVI;

    (19) Cf. supra, note 11;

    (20) Art. 5 dudit Protocole II. Voir aussi Y. Sandoz, «Nouveau développement du droit international: interdiction ou restriction d'utiliser certaines armes classiques», ' RICR ', janvier-février 1981, p. 3 (existe en tiré à part avec texte de l'Acte final de ladite Conférence des Nations Unies, publié originalement ibid., p. 43);

    (21) Voir «Forces armées et développement du droit de la guerre», op. cit., p. 303;

    (22) Actes XV, pp. 314-315, CDDH/215/Rev.1, Annexe;

    (23) Ibid., pp. 282-283, par. 55;

    (24) Cf. Protocole II mentionné supra, note 11;

    (25) A ce sujet, on peut se référer à l'article 56 du présent Protocole;

    (26) Voir Actes VI, pp. 166-170, CDDH/SR.41;

    (27) Voir supra, p. 599;

    (28) Cf. Actes XV, p. 283, CDDH/215/Rev.1, par. 56;

    (29) Ibid., p. 339, CDDH/III/224;

    (30) Actes XIV, p. 318, CDDH/III/SR.31, par. 5;

    (31) «Procéder à des attaques qui pourraient incidemment causer, dans la population civile et aux biens de caractère civil, des pertes et des destructions hors de proportion avec l'avantage militaire direct et substantiel attendu» (projet, art. 46, par. 3, al. b);

    (32) Cf. G. Best, ' Humanity in Warfare ', Londres, 1980, pp. 273-277;

    (33) Actes XIV, p. 441, CDDH/III/SR.38, par. 65; Actes V, p. 373, CDDH/SR.31, par. 20-23; Actes X, pp. 186-187, CDDH/405/Rev.1, par. 21-30;

    (34) Sur la question générale des représailles, cf. infra, p. 1006, introduction au Titre V, Section II;

    (35) Actuellement art. 57 dans le Protocole;

    (36) Actes XV, p. 283, CDDH/215/Rev.1, par. 59;

    (37) Pour plus de détails, voir commentaire art. premier, par. 1, supra, p. 34 et Titre V, Section II, introduction (partie relative aux représailles), infra, p. 1006.