Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Protection générale
    [p.757] Article 62 - Protection générale


    [p.758] Généralités

    2433 Cet article a passablement évolué au cours des divers projets établis avant la Conférence diplomatique, puis lors de celle-ci. En fait, l'article finalement adopté est, à certains égards, plus proche du projet présenté à la seconde session de la Conférence d'experts gouvernementaux, en 1972, que du projet 1973. L'évolution lors de la Conférence a été suscitée, pour une bonne part, par un important amendement déposé au début des discussions sur la protection civile, puis par un deuxième amendement déposé en remplacement du premier (1).


    ' Titre et portée de l'article '

    2434 Un point important sur lequel on est revenu au projet présenté en 1972 est celui du titre de l'article et, en conséquence, de sa portée. Le projet 1973 parle de «zones d'opérations militaires», l'idée étant de distinguer, d'une part, «toutes les situations où se déroulent des opérations militaires, y compris la zone de combat», et, d'autre part, les territoires occupés (2).

    2435 La discussion en Commission II porta d'abord sur la définition des zones d'opérations militaires. Certains voulaient plus précisément indiquer qu'il s'agissait de zones «où des combats se déroulent» et, même, des combats «terrestres», du fait que «la protection civile est essentiellement terrestre» (3). Ce dernier point fut contesté, une délégation relevant que des zones terrestres peuvent être «affectées par des engagements aériens ou navals» (4).

    2436 Mais cette proposition fit également l'objet d'une contestation plus fondamentale: un délégué releva que les territoires occupés sont également sujets à des opérations militaires (5). Cette observation, notamment, conduisit la Commission II à revenir à une conception générale de la protection, les dispositions de cet article couvrant l'ensemble de la protection civile, l'article 63 [p.759] (' Protection civile dans les territoires occupés '), qui concerne les territoires occupés, ne la remplaçant pas, mais la complétant pour ces territoires (6). Toutefois, cet article ne concerne pas les formations militaires de protection civile.


    ' Formations militaires de protection civile '

    2437 Dans le commentaire du projet 1973, le CICR avait reproduit, à titre d'information, un paragraphe sur cette question, libellé selon les voeux de certains des experts qu'il avait consultés (7). Ce problème fut longuement discuté lors de la Conférence. Comme il fait, dans le texte finalement adopté, l'objet d'un article séparé (article 67 - ' Membres des forces armées et unités militaires affectés aux organismes de protection civile '), nous le reprendrons à l'occasion du commentaire de cet article (8).


    Paragraphe 1


    ' Première phrase - respect et protection '

    2438 L'article 61 définit les organismes de protection civile (9), alors que le présent paragraphe ne concerne que les organismes ' civils ' de protection civile. L'adjonction de cet adjectif fut étroitement liée à l'introduction d'un article spécial sur les membres des forces armées et les unités militaires.

    2439 Le personnel des organismes de protection civile est défini plus
    haut (10).

    2440 Les notions de respect et de protection ont également déjà été examinées (11). Le respect et la protection sont dus aux organismes civils de protection civile et à leur personnel «conformément aux dispositions du présent Protocole et notamment aux dispositions de la présente Section». Par là, comme le rapport de la Commission II l'a très clairement relevé, on a voulu indiquer que les membres du personnel de la protection civile sont d'abord «protégés en tant que civils en vertu du présent Protocole» et, à ce titre, couverts notamment par les dispositions figurant à la Section I du Titre IV; ils sont, ensuite, plus particulièrement couverts par les articles 61 à 66, qui complètent donc, mais ne remplacent pas, les dispositions générales (12).

    2441 Ce rappel de la protection générale dont jouissent, ' en tant que civils ', les membres des organismes civils de protection civile, a rendu inutile la mention du fait qu'ils ne doivent pas faire l'objet d'attaques ou, comme le préconisait notamment le projet 1973, ' d'attaques délibérées ' (13). Comme il a été relevé, ce sont [p.760] en effet les dispositions de la Section I du Titre IV, notamment celles de l'article 51 (' Protection de la population civile '), qui sont applicables à cet égard (14).


    ' Deuxième phrase - limite aux activités '

    2442 Cette phrase reconnaît aux organismes de protection civile et à leur personnel le droit de s'acquitter de leurs tâches de protection civile. Le rapport du Groupe de travail A a relevé que cette formule «a pour but d'assurer la liberté des organismes de protection civile» (15). L'expression de ce principe est importante, surtout dans les territoires occupés, où sa mise en oeuvre est explicitée à l'article 63 (' Protection civile dans les territoires occupés '). En ce qui concerne les rapports entre les organismes civils de protection civile et les autorités dont ils relèvent, ils ne devraient, en principe, pas causer de problèmes, les autorités ayant tout intérêt à ce que les tâches de protection civile soient accomplies.

    2443 Si, néanmoins, il devait y avoir des divergences, on ne peut ignorer le fait que ces organismes doivent être «mis sur pied ou autorisés» par ces autorités (16). Leur «liberté» n'est donc, apparemment, pas très grande.

    2444 On verra cependant, dans cette phrase, une injonction à ces autorités de ne pas arbitrairement refuser ou retirer le droit d'accomplir ces tâches à des organismes répondant aux conditions voulues, surtout quand le besoin s'en fait sentir (17).

    2445 Sous ces réserves, ce droit ne peut être supprimé - ou, le plus souvent, restreint - qu'en cas de «nécessité militaire impérieuse» (18). Cette expression n'est pas précisée ici, mais il s'agit de n'interdire, ou restreindre, l'accomplissement de ces tâches que quand les autorités seraient placées devant l'alternative de modifier des plans opérationnels de grande importance ou de sacrifier du personnel de la protection civile. On pensera, par exemple, à des travaux qui devraient être effectués dans une zone dont on ne peut, pour des raisons de disponibilité et en fonction de choix opérationnels impératifs, garantir la sécurité. Dans de tels cas, les choix à faire le sont en fonction des principes posés, notamment, aux articles 51 (' Protection de la population civile ') et 57 (' Précautions dans l'attaque ') (19).

    2446 Remarquons enfin que le droit, pour le personnel des organismes de protection civile, de s'acquitter de ses tâches de protection civile, implique également, bien évidemment, celui de ne pas être interné, à moins que la sécurité de la Puissance occupante ne rende cet internement absolument nécessaire (20).


    [p.761] Paragraphe 2

    2447 Ce paragraphe est repris du projet 1973 (21), avec quelques modifications de forme. L'idée de protéger les personnes effectuant des tâches de protection civile en dehors des organismes de protection civile avait d'ailleurs déjà été avancée lors de la seconde session de la Conférence d'experts gouvernementaux (22).

    2448 Comme il a été relevé lors de la présentation du projet d'article en Commission II, ce paragraphe est le «corollaire logique» du paragraphe 1, car, s'il a paru justifié «d'accorder en premier lieu une protection aux organismes spécialisés», il s'agissait cependant de ne pas s'interdire le recours occasionnel à des personnes n'appartenant pas à ces organismes (23).

    2449 La possibilité de faire appel à la population civile, en cas de besoin, est également prévue par l'article 18 de la Ire Convention et par l'article 17 (' Rôle de la population civile et des sociétés de secours ') du Protocole. Mais on ne demande là que de recueillir et de soigner des blessés et malades, et le présent paragraphe permet donc d'élargir, si nécessaire, le champ d'activité de la population à laquelle il est fait appel.

    2450 Il n'est cependant pas fait référence, comme à l'article 18 de la Ire Convention, à la possibilité, pour la population, d'agir spontanément. Pour être protégée, l'action de protection civile doit toujours se faire ' à la demande ' des «autorités compétentes», c'est-à-dire d'autorités émanant du gouvernement en exercice dans le territoire concerné, et ' sous le contrôle ' de ces autorités. La protection spéciale ne s'étend donc pas au-delà de cette action. Cette restriction est compréhensible, car, s'il faut indiscutablement encourager l'élan spontané vers le blessé laissé sans soin, les tâches de la protection civile ont parfois un caractère plus technique, voire plus ambigu, comme on a pu le constater en examinant ces tâches (24). Encourager la population civile à agir spontanément dans des tâches comme l'aide au maintien de l'ordre, par exemple, aurait pu créer des situations délicates, voire dangereuses.

    2451 Dans la pratique, il faut cependant souhaiter une certaine souplesse dans l'application de cette disposition: il serait regrettable, par exemple, de blâmer l'initiative d'un civil qui aurait permis d'éviter l'incendie d'une ferme!

    2452 Mais l'exigence du contrôle, par les autorités, est aussi une manière de rappeler à celles-ci leur responsabilité dans ce domaine, qui est, d'une part, de faire fonctionner la protection civile, au besoin avec l'aide de la population civile, d'autre part, d'éviter tout abus: le respect du signe protecteur est à ce prix.


    [p.762] Paragraphe 3

    2453 Le paragraphe 3 s'occupe de la protection des bâtiments et du matériel utilisés à des fins de protection civile, ainsi que des abris de protection civile.

    2454 Les bâtiments dont il s'agit sont ceux qui abritent les organismes de protection civile, soit d'abord leurs services administratifs, mais aussi les locaux abritant le personnel de piquet, les dépôts de matériel, les garages abritant les véhicules destinés à la protection civile, etc.

    2455 Le matériel est celui qui est défini à l'article 61 (' Définition et champ d'application '), alinéa d (25). L'important n'est pas le type de matériel, mais son utilisation à des fins de protection civile. Comme l'a relevé un délégué (26), ce rappel n'était d'ailleurs pas indispensable, puisque le «matériel» est défini comme tel à l'article 61 (' Définition et champ d'application '), alinéa d.

    2456 Les abris, enfin, sont ceux qui servent à protéger la population civile lors d'attaques, notamment aériennes. Ils sont ici couverts, qu'ils soient, ou non, organisés et mis à disposition par les organismes de protection civile (27).

    2457 En ce qui concerne le respect dû à ces biens, le projet 1973 prévoit qu'ils «ne seront pas délibérément attaqués ou détruits» (28).

    2458 C'est lors de la seconde session de la Conférence d'experts gouvernementaux que l'avis avait été exprimé de limiter l'interdiction aux «attaques délibérées» (29). Par là, on interdirait d'attaquer ces biens en tant que tels, mais sans exclure les dommages incidents qui pourraient leur être occasionnés.

    2459 Lors de la Conférence diplomatique, l'emplacement du chapitre de la protection civile dans la Section II du Titre IV du Protocole a notamment été avancé comme argument pour défendre l'idée de simplement renvoyer, en ce qui concerne la protection de ces biens, à l'article sur la protection générale des biens de caractère civil, qui donne de cette protection une définition plus précise et complète (30). C'est ce point de vue qui a finalement prévalu. Les biens de la protection civile sont donc soumis au même régime que les autres biens civils (31), et leur protection efficace dépend, pour beaucoup, de leur éloignement de tout objectif militaire. Le seul «avantage» qu'ont ces biens par rapport aux autres biens civils est celui de pouvoir être signalisés par le signe distinctif de la protection civile (pour peu, bien sûr, qu'ils soient ' exclusivement ' consacrés aux tâches de protection civile) (32) et, donc, de pouvoir être identifiés comme des biens civils particulièrement dignes de protection. A cet égard, d'ailleurs, on peut comparer ces biens aux autres biens autorisés à arborer un signe distinctif à des fins de protection, tels les biens sanitaires et les biens culturels. Ils ont en commun [p.763] avec les biens sanitaires, en outre, des dispositions similaires précisant les cas où cesse le droit à la protection et les modalités de la cessation (33).

    2460 La deuxième phrase du paragraphe donne réponse à un autre problème, celui du droit - et de ses limites - de l'autorité sous le contrôle de laquelle sont placés les biens de la protection civile d'utiliser ces biens à d'autres fins ou de les détruire.

    2461 Par biens, il faut entendre tout ce qui est rattaché à la protection civile, hormis le personnel, soit, en fait, les bâtiments, d'une part, et le matériel tel que défini dans ce Chapitre (34), de l'autre.

    2462 Le droit de détruire ou de détourner de leur destination les biens utilisés à des fins de protection civile n'est reconnu qu'à «la Partie à laquelle ils appartiennent». Par là, on indique clairement que la possibilité pour une Puissance occupante de détruire ou détourner de tels biens n'est pas traitée, ce problème étant réglé à l'article 63 (' Protection civile dans les territoires occupés ') (35).

    2463 Il s'agit notamment ici de permettre aux forces armées d'un Etat de ne pas abandonner à l'ennemi les biens destinés à la protection civile et d'appliquer, à cet égard, la «politique de la terre brûlée», implicitement acceptée par l'article 54 (' Protection des biens indispensables à la survie de la population civile '), paragraphe 5 (36).

    2464 La question délicate qui se pose ensuite est celle des limites éventuelles fixées à ce droit de détruire ou de détourner de leur destination des biens utilisés à des fins de protection civile. Le texte, adopté par consensus par la Commission II (37), limitait ce droit aux «cas de nécessité militaire impérieuse». L'importance de cette mention avait d'ailleurs été soulignée par plusieurs délégués (38).

    2465 C'est un amendement présenté lors des séances plénières finales (39) qui demanda la suppression de l'expression «en cas de nécessité militaire impérieuse». La raison de cet amendement fut probablement le désir de ne pas empiéter, dans ce domaine, sur la souveraineté nationale (40).

    2466 Sans qu'on puisse la tracer avec précision, on peut toutefois estimer qu'il existe une limite au droit des autorités concernées de détruire ou détourner de leur destination des biens de protection civile.

    2467 Les principes du droit international humanitaire et les règles sur les blessés et malades, auxquelles on peut se référer par analogie, incitent à penser que cette [p.764] limite est dépassée, d'une part, quand la destruction ou le détournement ne répondent pas à des exigences militaires impérieuses et, d'autre part, quand, en dehors de ces exigences, ils causent à l'évidence du tort aux personnes que ces biens devraient contribuer à protéger.

    2468 Ainsi, utiliser à d'autres fins du matériel destiné à la protection civile n'est pas inacceptable - pour peu bien sûr que le signe distinctif ait été enlevé - si le matériel qui reste affecté aux organismes de protection civile est suffisant pour que ceux-ci continuent d'accomplir leurs tâches avec la même efficacité. En revanche, cette utilisation n'est pas acceptable si elle porte préjudice à l'action de ces organismes, auquel cas elle constituerait également une infraction à l'article 58 (' Précautions contre les effets des attaques '), alinéa c (41).


    Y.S.

    Notes:

    (1) Cf. Actes III, pp. 261-262, CDDH/II/322, et p. 263, CDDH/II/403 et Add.1;

    (2) Cf. ' Commentaires projets ', p. 75 (art. 55). Cf. également ' CE 1972, Rapport ', vol. I, p. 167, par. 3.317;

    (3) Cf. Actes III, p. 261, CDDH/II/322, et Actes XII, p. 103, CDDH/II/SR.63, par. 39; cf. également p. 76, CDDH/II/SR.61, par. 31; p. 115, CDDH/II/SR.64, par. 42; p. 116, par. 47; Actes XIII, p. 323, CDDH/235/Rev.1, ' Appendice ' (art. 55);

    (4) Cf. Actes XII, p. 108, CDDH/II/SR.64, par. 5; cf. également p. 109, par. 11;

    (5) Ibid., p. 72, CDDH/II/SR.61, par. 4;

    (6) Cf. Actes XIII, p. 378, CDDH/406/Rev.1, par. 49;

    (7) Cf. ' Commentaires projets ', p. 75 (art. 55);

    (8) Cf. infra, p. 813;

    (9) Au sujet desquels cf. commentaire art. 61, al. b, supra, pp. 750-753;

    (10) Cf. commentaire art. 61, al. c, supra, pp. 753-754;

    (11) Cf. commentaire art. 10, par. 1, supra, pp. 148-149;

    (12) Cf. Actes XIII, p. 337, CDDH/406/Rev.1, par. 46;

    (13) Cf. ' CE 1972, Rapport ', vol. I, p. 167, par. 3.318; projet, art. 55, par. 1;

    (14) A ce sujet, cf. en outre Actes XII, p. 102, CDDH/II/SR.63, par. 36; p. 109, CDDH/II/SR.64, par. 9; pp. 115-116, par. 43;

    (15) Ibid., p. 397, CDDH/II/SR.91, par. 19;

    (16) Cf. commentaire art. 61, al. b, supra, pp. 750-751;

    (17) On notera cependant la remarque d'un délégué, qui a estimé que cette phrase «ne restreint pas le droit qu'ont les gouvernements d'utiliser librement le personnel des organismes civils de protection civile»: Actes VI, p. 216, CDDH/SR.42, par. 67;

    (18) A ce sujet, cf. commentaire art. 54, par. 5, supra, pp. 675-677;

    (19) Au sujet desquels cf. supra, pp. 627 et 695;

    (20) Cf. IVe Convention, art. 42, al. 1;

    (21) Cf. projet, art. 55, par. 2;

    (22) Cf. notamment ' CE 1972, Rapport ', vol. II, p. 103, CE/COM III/OPC 15 (projet d'art. 68) et p. 104, CE/COM III/OPC 17 (projet d'art. 68);

    (23) Cf. Actes XII, p. 61, CDDH/II/SR.60, par. 32. Un délégué a même insisté sur le fait qu'il s'agissait de «permettre à tout civil de participer aux activités de protection civile»: cf. Actes XII, p. 83, CDDH/II/SR.61, par. 63;

    (24) Cf. commentaire art. 61, al. a, supra, pp. 737-750;

    (25) Cf. commentaire art. 61, al. d, supra, pp. 754-755;

    (26) Cf. Actes XII, p. 397, CDDH/II/SR.91, par. 20;

    (27) Cf. commentaire art. 61, al. a, ch. iii, supra, pp. 741-742;

    (28) Projet, art. 54, par. 3;

    (29) Cf. ' CE 1972, Rapport ', vol. II, p. 167, par. 3.318;

    (30) Cf. Actes XII, p. 106, CDDH/II/SR.63, par. 52-53; pp. 64-65, CDDH/II/SR.64, par. 43; p. 398, CDDH/II/SR.91, par. 21;

    (31) A cet égard cf. notamment commentaire des art. 52, 57-58, supra, pp. 645 et 695;

    (32) Cf. commentaire art. 66, par. 1, infra, pp. 803-804;

    (33) Cf. notamment art. 13 et 65;

    (34) Cf. art. 61, al. d;

    (35) Cf. commentaire art. 63, par. 4-6, infra, pp. 774-778;

    (36) En ce sens, cf. Actes XII, p. 398, CDDH/II/SR.91, par. 25; p. 400, par. 35-37;

    (37) Cf. Actes XIII, p. 413, CDDH/406/Rev.1, Annexe: Articles adoptés par la Commission II (art. 55);

    (38) Cf. notamment Actes XII, p. 400, CDDH/II/SR.91, par. 39;

    (39) Cf. Actes III, p. 264, CDDH/417;

    (40) Cet amendement a cependant soulevé la critique d'une délégation qui releva qu'il avait pour conséquence «de rendre moins stricte l'obligation de mettre à la disposition de la population civile des abris et des bâtiments, ainsi que du matériel à des fins de protection civile»: Actes VI, p. 233, CDDH/SR.42, Annexe (Pays-Bas). Une autre délégation a cependant interprété cette suppression d'une manière différente, estimant que «la seule dérogation fondée sur la nécessité militaire encourageait l'esprit militariste»; regrettant par ailleurs que cette possibilité de détruire ou détourner les biens affectés à la protection civile ne soit pas limitée par d'autres conditions, elle déclara que l'on «peut présumer que les fins humanitaires seront prises en considération»: Ibid., p. 216, CDDH/SR.42, par. 66;

    (41) Au sujet duquel cf. supra, pp. 712-713.