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Commentaire - Protection civile dans les territoires occupés
    [p.765] Article 63 - Protection civile dans les territoires occupés


    [p.766] Généralités

    2469 Lorsqu'elle a adopté le présent article, la Commission II a également adopté les commentaires suivants (1), étant entendu que les articles 55 et 56 qu'elle mentionne sont les actuels articles 62 (' Protection générale ') et 63:

    «L'article 55 s'applique à la fois aux territoires occupés et aux territoires non occupés. L'article 56 complète donc l'article 55 pour ce qui concerne les territoires occupés. L'article 63 de la IVe Convention de Genève de 1949 est également applicable. Durant le débat, il a été souligné que le but de cet article n'est pas de renforcer la position d'une Puissance occupante.»

    2470 Les commentaires relèvent donc trois points, qui ont été évoqués à maintes reprises lors de la CDDH:

    - le caractère ' complémentaire ' de l'article 63 par rapport à l'article 62 (' Protection générale ') (2);
    - [p.767] le caractère également complémentaire de l'article 63, par rapport à l'article 63, alinéa 2 , de la IVe Convention (3);
    - le désir de ne pas renforcer les droits de la Puissance occupante (4).

    2471 Ces commentaires doivent rester à l'esprit lorsqu'on examine différentes dispositions de l'article.

    2472 On constatera, enfin, que l'article du projet 1973 a été passablement allongé, passant de deux à six paragraphes, suite, notamment, à de nombreux amendements et au travail du Groupe mis sur pied par la Commission II pour examiner le Chapitre sur la protection civile.

    2473 En réalité, les modifications de fond sont moins profondes qu'il n'y paraît:

    - le paragraphe 1 s'inspire d'assez près du paragraphe 1 du projet 1973;
    - le paragraphe 2, quant au fond, était pratiquement inclus dans le paragraphe 1 de l'article 56 du projet 1973;
    - le paragraphe 3, concernant le désarmement du personnel des organismes de protection civile par la Puissance occupante, n'était certes pas mentionné, mais on pouvait légitimement estimer qu'il allait de soi;
    - les paragraphes 4 et 5 sont issus du paragraphe 2 du projet 1973, concernant la réquisition ou le détournement du matériel de la protection civile par la Puissance occupante, problème qui a été longuement débattu en Commission II;
    - le paragraphe 6, enfin, spécifie utilement que les abris destinés à la protection civile ne peuvent être réquisitionnés ou détournés de leur fonction en aucun cas, même s'ils n'appartiennent pas aux organismes de protection civile, ce que ne faisait pas le projet 1973.


    Paragraphe 1 - Facilités que doit accorder la Puissance occupante


    ' Première phrase '

    2474 La notion de territoires occupés, malgré la question d'un délégué (5), n'a pas été réexaminée à propos de la protection civile (6).

    2475 Les organismes de protection civile sont ceux qui ont été définis à l'article 61 (' Définition et champ d'application '), alinéa b. Toutefois, seuls les organismes ' civils ' sont ici couverts. La question des militaires qui, servant dans les organismes de protection civile, sont au pouvoir de l'ennemi dans des territoires occupés est réglée à l'article 67 (' Membres des forces armées et unités militaires affectés aux organismes de protection civile ') (7).

    2476 [p.768] Les autorités ici concernées sont celles de la Puissance occupante ou celles mises en place par celle-ci.

    2477 Cette première phrase a un caractère général, les autres phrases du paragraphe en précisant l'application (8). Toutefois, les «facilités nécessaires», à l'accomplissement des tâches de la protection civile ne sont pas énumérées ou explicitées, ni dans cette phrase, ni dans le reste du paragraphe. Il s'agit avant tout de rendre possible l'exécution de la mission de la protection civile, d'une part en autorisant l'accès aux endroits où ses tâches doivent s'accomplir et en permettant au personnel affecté à la protection civile de poursuivre son activité; d'autre part, en autorisant, voire en aidant, les organismes de protection civile à se procurer le matériel nécessaire à ces tâches, tels des couvertures ou autres biens essentiels pour des abris, et le matériel d'équipement indispensable, telles des bottes ou des pièces de rechange pour les véhicules destinés à la lutte contre l'incendie.

    2478 La question délicate posée par cette phrase n'est toutefois pas tellement le contenu de la règle que sa portée.

    2479 Dans les «Eléments d'un projet de réglementation» sur la protection civile présentés à la Conférence d'experts gouvernementaux (ci-dessous les «Eléments»), il était indiqué que les organismes de protection civile recevraient, en territoire occupé, «toutes facilités pour exécuter leurs tâches, sous réserve des mesures temporaires qui seraient imposées, à titre exceptionnel, par d'impérieuses considérations de sécurité de la Puissance occupante» (9).

    2480 Dans le même sens, les mots «dans la mesure du possible» avaient été ajoutés dans un amendement présenté en Commission II (10), parce que, selon les auteurs de l'amendement, il n'est guère réaliste de prévoir une telle obligation «sans nuance aucune» (11).

    2481 Un autre amendement prévoyait, enfin, que soient autorisées «par dérogation aux dispositions du présent article, les mesures temporaires et exceptionnelles rendues nécessaires pour des raisons urgentes de sécurité de la Puissance occupante» (12). L'auteur de l'amendement s'appuyait à cet égard sur l'article 63 de la IVe Convention, qui impose en effet des obligations à la Puissance occupante «sous réserve d'impérieuses considérations de sécurité» (13).

    2482 L'expression «dans la mesure du possible» fut cependant supprimée, notamment parce qu'on a estimé qu'elle affaiblissait le texte (14) et qu'il ne fallait pas laisser «les autorités d'occupation libres d'interpréter la situation dans un sens défavorable à la population civile» (15).

    2483 Cette décision démontre, certes, que l'obligation imposée à la Puissance occupante est rigoureuse. On ne saurait affirmer cependant qu'elle s'impose sans égard à la situation et aux possibilités matérielles de la remplir: à l'impossible nul [p.769] n'est tenu. Mais, en supprimant cette expression, la Conférence diplomatique a souligné que l'excuse de l'impossibilité ne doit pas être trop facilement utilisée.

    2484 Par ailleurs, si la situation rend réellement impossible l'octroi de certaines prestations, les obligations de la Puissance occupante à l'égard des organismes de protection civile ne sont que secondaires par rapport à ses obligations envers la population civile. C'est notamment en autorisant des actions de protection civile et de secours en provenance de l'extérieur que la Puissance occupante pourra chercher, alors, à remédier à ses propres carences (16).


    ' Deuxième phrase '

    2485 Dans les «Eléments», il était prévu que le personnel affecté en permanence aux tâches de protection civile ne pouvait être contraint d'entreprendre d'autres activités contre son gré, mais que le personnel affecté à de telles tâches d'une manière temporaire pouvait être employé à des travaux prévus par l'article 51 de la IVe Convention, à condition que ces travaux ne compromettent pas ses tâches de protection civile (17). Le texte présenté à la seconde session de la Conférence d'experts gouvernementaux ajoutait encore que le personnel permanent de la protection civile ne saurait être astreint à servir en dehors du territoire occupé (18). Lors de la seconde session, il fut décidé de supprimer la distinction entre personnel permanent et temporaire et de ne pas permettre que l'ensemble de ce personnel soit astreint à des tâches autres que la protection civile, ni à servir hors des territoires occupés (19). C'est dans ce sens que fut rédigé le projet 1973, qui prévoyait même l'interdiction de ' tout ' déplacement, donc y compris à l'intérieur du territoire occupé.

    2486 Le texte retenu, qui provient d'un amendement (20), met davantage l'accent sur la finalité - l'exécution convenable des tâches - que sur le personnel lui-même. Cette préoccupation a d'ailleurs été relevée lors de la présentation de l'amendement ci-dessus mentionné, un de ses coauteurs remarquant que l'interdiction d'astreindre le personnel «à des activités étrangères à ses fonctions» allait trop loin et que le texte proposé par l'amendement indiquait «tout ce qui est nécessaire du point de vue de la protection civile» (21).

    2487 En fait, la liberté de la Puissance occupante est fort restreinte, malgré le libellé apparemment moins restrictif qui a été retenu.

    2488 En effet, en ce qui concerne, tout d'abord, l'hypothèse, finalement non mentionnée, d'un déplacement du personnel de la protection civile, la question est réglée par l'article 49 de la IVe Convention, qui s'applique, dans les territoires occupés, au personnel civil de la protection civile comme à tout civil: cet article prohibe clairement les transferts forcés, sauf dans les cas où ils sont exigés par [p.770] «d'impérieuses raisons militaires», et, dans ces cas, exclut le déplacement hors du territoire occupé, «sauf en cas d'impossibilité matérielle» (22).

    2489 Sur la question de l'obligation de travailler qui peut être imposée au personnel de la protection civile, ensuite, les dispositions générales contenues à l'article 51 de la IVe Convention sont à prendre en considération. Or, ces dispositions prévoient en particulier que s'appliquera «la législation en vigueur dans le pays occupé concernant les conditions de travail et les mesures de protection, notamment en ce qui concerne le salaire, la durée du travail», etc.

    2490 Ces règles générales, ajoutées à la règle ici commentée, démontrent qu'il ne sera pratiquement pas possible d'imposer licitement d'autres travaux à des personnes affectées à temps complet à des tâches de protection civile (les règles sur la durée du travail prévues par la législation du territoire occupé l'interdiront vraisemblablement); et que la possibilité d'astreindre à d'autres travaux le personnel affecté à temps partiel à de telles tâches est limitée, d'une part, par l'interdiction de transférer de force ces personnes, d'autre part, par l'obligation de laisser suffisamment de temps à ces personnes, dans le cadre de la législation du travail du territoire occupé, pour accomplir leurs tâches de protection civile.


    ' Troisième phrase '

    2491 Cette troisième phrase reprend presque mot pour mot l'article 63, alinéa 1, lettre b , de la IVe Convention (23). Déjà insérée, sous une forme légèrement différente, dans les «Eléments» (24), elle n'a pratiquement pas été modifiée par rapport au projet 1973.

    2492 Elle a cependant fait l'objet, en Commission II, d'un projet d'amendement qui aurait sérieusement modifié sa signification (25). Il s'agissait, en effet, de terminer la phrase après le mot «changement», c'est-à-dire d'interdire purement et simplement à la Puissance occupante de modifier, en quoi que ce soit, la structure et le personnel des organismes de protection civile tels qu'ils existaient avant l'occupation.

    2493 La raison d'être de cette proposition a été clairement expliquée: il s'agissait de ne pas laisser la Puissance occupante juge de l'opportunité de tels changements, notamment du fait du caractère subjectif de l'appréciation des changements (26).

    2494 Cette proposition n'a finalement pas été retenue, notamment parce qu'il apparaissait nécessaire à de nombreux délégués de garder un équilibre entre les droits et les devoirs de la Puissance occupante, si l'on voulait voir ces dispositions appliquées (27).

    2495 [p.771] Certes, cette disposition a le désavantage de laisser du champ à l'interprétation et, donc, à l'appréciation subjective de la Puissance occupante. Mais, replacée dans l'ensemble de l'article, rigoureux à l'égard de la Puissance occupante, elle ne permet pas de couvrir des abus (28).


    ' Quatrième phrase '

    2496 Quoique exprimée d'une manière assez différente, l'idée contenue dans cette phrase l'était déjà dans les «Eléments» (29).

    2497 Le projet 1973 disposait également que la Puissance occupante ne pourrait pas exiger que les organismes de protection civile et leur personnel «agissent en priorité au profit de ses ressortissants» (30).

    2498 Lors de la Conférence diplomatique, un amendement suggéra de supprimer cette phrase (31), pour la raison qu'elle était «superflue et en contradiction avec le système des Conventions de Genève» (32). Il est vrai, à ce sujet, que cette disposition découle pratiquement des autres dispositions du paragraphe et, plus généralement, d'autres règles et principes du droit international humanitaire: le transfert de la propre population civile de la Puissance occupante dans le territoire occupé étant interdit par la IVe Convention (33), il ne devrait guère y avoir dans ces territoires que des ' militaires ' ressortissants de la Puissance occupante, hormis quelques exceptions éventuelles de civils établis avant l'occupation. La protection civile devant se limiter aux tâches destinées à protéger la population civile (34), elle perdrait son statut en étant affectée en priorité aux ressortissants militaires de la Puissance occupante. Plus généralement, en outre, le droit international humanitaire protège les victimes en tant que telles et non sur la base de critères tels que celui de nationalité (35).

    2499 Le souci de ne laisser aucune ambiguïté à cet égard a cependant finalement prévalu et, à la suite de deux amendements (36), il a même été ajouté qu'aucune obligation ne pouvait être imposée aux organismes de protection civile d'accorder priorité aux intérêts de la Puissance occupante. Du point de vue des organismes eux-mêmes, on ajoutera qu'ils ont également l'obligation de ne pas accorder priorité aux ressortissants et, encore plus, aux intérêts de la Puissance occupante, s'ils veulent prétendre conserver leur statut.


    [p.772] Paragraphe 2 - Interdiction des contraintes préjudiciables à la population civile

    2500 Le paragraphe 1 a pour but essentiel de mettre les organismes de protection civile en mesure d'accomplir leur tâches, d'une part en leur accordant les facilités nécessaires, d'autre part en leur permettant de maintenir leur structure et en les préservant de tâches qui ne sont pas de leur ressort.

    2501 Le paragraphe 2 traite des ingérences de la Puissance occupante dans la ' manière ' d'exécuter les tâches de protection.

    2502 On peut estimer que cette préoccupation était présente dans le texte du projet 1973, mais elle n'avait jamais été clairement exprimée.

    2503 En réalité, ce paragraphe répond, mais seulement partiellement, à une question fondamentale. L'amendement dont il est issu proposait en effet l'adjonction d'un paragraphe qui disposait: «La Puissance occupante n'astreindra pas les organismes de protection civile à exercer leurs activités» (37).

    2504 A première vue, cette proposition paraît défendre les intérêts des organismes de protection civile davantage que ceux de la population civile. De fait, sa raison d'être n'était pas uniquement fondée sur des motifs liés à la finalité du droit international humanitaire, soit celle d'assurer une protection aussi étendue et efficace que possible aux victimes des conflits armés. Elle procédait de la vision d'un gouvernement qui interdit «aux ressortissants du pays d'accepter ou de reconnaître l'occupation» (38).

    2505 Une telle approche sortait évidemment du cadre du droit international humanitaire et le libellé finalement retenu la replace dans ce cadre, en mettant l'accent sur l'intérêt de la population civile. Il n'exclut en effet pas que la Puissance occupante oblige, contraigne ou incite les organismes de protection civile à accomplir leurs tâches, si c'est dans l'intérêt de la population civile. C'est seulement l'accomplissement des tâches ' d'une façon préjudiciable ' à la population civile que l'on veut éviter.

    2506 Bien sûr, il y a là une part d'appréciation. Il est clair, toutefois, que dans le cadre du droit international humanitaire, on ne peut faire référence qu'à un préjudice, matériel ou moral, qui n'est pas lié à la situation politique. Pour donner un exemple précis, on ne saurait prétendre que l'inaction d'un organisme de protection civile à l'égard de personnes victimes d'une inondation est favorable à la population parce que, désorganisant l'occupant, elle favoriserait la libération du territoire: le droit international humanitaire n'a de chance d'être observé que s'il se tient scrupuleusement à l'écart de ce genre de considérations, qu'on ne saurait prendre en compte dans l'interprétation de ses dispositions.

    2507 On se demandera alors jusqu'où la Puissance occupante peut aller pour obtenir des organismes de protection civile qu'ils accomplissent leurs tâches dans l'intérêt de la population civile. ' Obliger ', c'est imposer par un texte ayant force de loi, en [p.773] général sous peine de sanction; ' contraindre ', c'est imposer par la force; ' inciter ', c'est pousser en promettant d'accorder ou en menaçant de supprimer des avantages.

    2508 Les manières d'imposer éventuellement des tâches aux organismes de protection civile doivent évidemment rester dans les limites acceptables, mais ce n'est pas le lieu ici d'entrer dans la définition de ces limites. En fait, ce sont celles posées à l'article 51 de la IVe Convention, qui concerne l'obligation de travailler, notamment admise quand il s'agit de travaux nécessaires aux services d'intérêt public (39).

    2509 En réalité, de deux choses l'une: ou bien les membres des organismes de protection civile font de leur mieux pour accomplir leurs tâches et la Puissance occupante devrait fort peu intervenir; ou bien ils font de la résistance passive en refusant d'accomplir ces tâches et la Puissance occupante pourra intervenir pour préserver l'intérêt de la population civile, que ce soit dans le cadre du paragraphe 2 ou que ce soit, si c'est nécessaire, au niveau de la structure ou du personnel des organismes de protection civile (40).

    2510 A cela, il faut cependant ajouter deux précisions. D'abord, ce choix est présenté de manière tout à fait neutre dans le cadre du présent commentaire: il ne s'agit pas ici de prendre parti dans une question de conscience et d'inciter une population occupée à effectuer un travail en faveur de la population civile ou, au contraire, à renoncer à accomplir un tel travail dans le but de résister à l'occupant, passivement ou activement. Il s'agit simplement d'indiquer que de ce choix dépendent certains droits ou obligations de la Puissance occupante.

    2511 Ensuite, l'hypothèse mentionnée plus haut part de l'idée que la Puissance occupante agit conformément au droit, ce qui n'est évidemment pas toujours le cas. Le problème réel est celui d'une Puissance occupante qui prendrait prétexte de l'intérêt de la population civile pour imposer des modifications de structure ou de personnel, ou des modes d'action qui, en réalité, ne sont pas dans l'intérêt de cette population. C'est pour éviter ce genre d'abus qu'une délégation, dans son explication de vote, a estimé que les présentes dispositions «garantissent aux organisations de la protection civile le droit de décider, dans le cas concret de l'occupation, si la poursuite de leurs activités est ou non dans l'intérêt de la population civile» (41).

    2512 Certes, les textes sont trop clairs pour qu'on puisse suivre cette délégation sur le plan juridique. Mais cette position, qui n'était pas isolée (42), devrait inciter une éventuelle Puissance occupante à beaucoup de réserve pour toute immixtion dans les organismes de protection civile, et les Puissance protectrices ou leurs substituts à beaucoup de vigilance quant au bien-fondé de telles immixtions.


    [p.774] Paragraphe 3 - Désarmement du personnel de protection civile

    2513 La question de l'armement du personnel de la protection civile n'a pas été discutée dans le cadre de cet article, mais à propos des articles 65 (' Cessation de la protection ') et 67 (' Membres des forces armées et unités militaires affectés aux organismes de protection civile ') (43).

    2514 Toutefois, quelques délégations ayant des doutes sur l'opportunité de permettre au personnel de la protection civile de porter des armes, un compromis fut trouvé par l'introduction du présent paragraphe, qui donne expressément à la Puissance occupante le droit de désarmer ce personnel (44). Selon le Rapporteur du Groupe de travail A, les mots «pour des raisons de sécurité» s'expliquent d'eux-mêmes et visent à rassurer la Puissance occupante «si elle s'aperçoit que le personnel de la protection civile est armé» (45).

    2515 L'expression «pour des raisons de sécurité» doit donc être considérée comme explicative et ne pose pas une condition à la Puissance occupante, qui peut désarmer le personnel de la protection civile sans avoir à s'en justifier.

    2516 On peut se demander, enfin, si ce paragraphe est réellement nécessaire. Une délégation a expressément prétendu que ce n'était pas le cas (46). Il faut admettre, en effet, qu'il n'aurait guère été possible de contester la compétence de la Puissance occupante de désarmer le personnel de la protection civile du territoire occupé, même en l'absence du présent paragraphe, fruit d'un compromis davantage que d'une construction logique. L'absence d'une telle disposition à propos du personnel sanitaire civil n'implique nullement, d'ailleurs, l'interdiction pour la Puissance occupante de désarmer ce personnel (47).

    2517 Ce qui est requis de la Puissance occupante, dans l'un et l'autre cas, c'est de faciliter la tâche de ce personnel, et donc, s'il est désarmé, d'assurer d'une autre manière sa propre sécurité et celle des personnes dont il s'occupe.


    Introduction aux paragraphes 4, 5 et 6

    2518 Le projet 1972 stipule, à son article 60, paragraphe 3, que «les bâtiments, matériel et moyens de transport des organismes de protection civile demeureront affectés à la population civile» et qu'ils ne pourront «être réquisitionnés que temporairement et en cas de nécessité urgente et à condition que la réquisition ne compromette pas de façon grave la protection de la population civile» (48).

    2519 Cette approche était restrictive en ce qu'elle ne touchait que les bâtiments, le matériel et les moyens de transport «affectés à titre permanent» aux organismes de protection civile (49). En ce qui concerne la réquisition, en revanche, l'absence [p.775] de mention n'était pas justifiée par l'intention de l'exclure, mais parce qu'on avait «jugé préférable de ne pas aborder ce problème plutôt que de prononcer une interdiction assortie de nombreuses réserves et exceptions qui pourraient donner lieu à des abus de la part de la Puissance occupante» et, ainsi, de laisser cette question «régie par les règles de droit international relatives à la réquisition», soit notamment l'article 52 du Règlement de La Haye de 1907 (50).

    2520 La question de la réquisition fut longuement débattue lors de la Conférence diplomatique. L'approche du projet 1973 ne fut finalement pas retenue, au profit de dispositions s'inspirant de l'article 14 (' Limitation à la réquisition des unités sanitaires civiles '), paragraphes 2 et 3 (51).

    2521 Auparavant, une proposition avait été faite d'interdire tout simplement la réquisition des bâtiments, matériel et moyens de transport des organismes de protection civile (52); le renvoi au Règlement de La Haye, soutenu par certains (53), avait été combattu par d'autres (54); d'autres encore avaient indiqué leur préférence de ne pas mentionner la réquisition, mais sans intention, ce faisant, de renvoyer implicitement aux règles de La Haye (55).

    2522 La solution retenue est donc un compromis qui, s'inspirant de ce qui avait été fait à l'article 14 (' Limitation à la réquisition des unités sanitaires civiles '), circonscrit le contenu d'une règle générale interdisant les réquisitions dans un paragraphe et définit le contenu des exceptions dans un deuxième paragraphe.

    2523 Le paragraphe 6 du présent article, en outre, réserve un traitement spécifique aux abris de la protection civile (56).


    Paragraphe 4

    2524 Les objets visés par ce paragraphe sont les bâtiments ou le matériel dans la définition donnée de celui-ci à l'article 61 (' Définition et champ d'application '), alinéa d, qui comprend donc les moyens de transport.

    2525 Il s'agit non seulement des bâtiments et du matériel «appartenant à des organismes de protection civile», mais aussi de ceux qui sont «utilisés par ceux-ci». Cette adjonction, faite à la suite d'un amendement (57), a été justifiée par le [p.776] fait que l'on «peut parfaitement concevoir que des organismes de protection civile puissent faire usage de bâtiments, etc. qui ne leur appartiennent pas officiellement» et qu'il est nécessaire de préserver également ces biens (58). La distinction entre les biens affectés à titre permanent à la protection civile et ceux qui ne le sont pas, envisagée dans le commentaire du projet 1973 (59), n'a donc pas été retenue.

    2526 L'interdiction faite est d'abord de ' détourner ces biens de leur usage propre ', c'est-à-dire d'imposer leur usage à d'autres fins que celle pour laquelle ils sont prévus. Ce serait le cas, par exemple, d'une ambulance que l'on affecterait à du transport de matériel.

    2527 Elle est ensuite de ' réquisitionner ' ces biens, ce qui consiste, pour une Puissance occupante, à les accaparer pour les besoins de l'armée d'occupation.

    2528 Cette interdiction est cependant tempérée, n'étant valable que «lorsque ce détournement ou cette réquisition portent préjudice à la population civile». Donc, sur le plan général, tout détournement ou toute réquisition qui ne porte pas atteinte à la population civile est envisageable: il n'est pas encore autorisé pour autant, le paragraphe 5 posant deux conditions supplémentaires.

    2529 Cette condition générale n'est certes pas toujours facile à évaluer et nécessite la bonne foi de ceux qui doivent l'appliquer. Elle a cependant le grand mérite de placer, sur le plan humanitaire, l'intérêt de la population civile du territoire occupé avant tout autre.

    2530 Notons enfin que ce n'est pas seulement au moment du détournement ou de la réquisition qu'il faut évaluer ce préjudice, mais pendant toute leur durée.


    Paragraphe 5

    2531 Ce paragraphe est subordonné au précédent, auquel il ajoute deux conditions cumulatives:

    - D'abord, les bâtiments et le matériel détournés de leur usage ou réquisitionnés doivent être «nécessaires pour d'autres besoins de la population civile». Cette formule raccourcie signifie que la Puissance occupante doit utiliser ces biens pour satisfaire d'autres obligations qu'elle a à l'égard de la population civile des territoires occupés, et non ses propres besoins.
    - Ensuite, la réquisition ou le détournement ne doivent durer qu'autant que la nécessité mentionnée ci-dessus existe. Autrement dit, des biens détournés ou réquisitionnés qui ne sont plus nécessaires à la satisfaction de besoins de la population civile doivent être retournés à leur usage premier même s'ils ne sont plus indispensables à l'accomplissement des tâches de protection civile. Cette disposition évite la possibilité de réquisitions faites apparemment dans l'intérêt de la population civile, puis postérieurement distraites de leur affectation.

    2532 [p.777] Résumons en donnant un exemple pratique: un organisme de protection civile possède plusieurs camions pour assurer le transport de son personnel en cas d'urgence. Quelques-uns ne sont actuellement pas utilisés, faute de besoins. La Puissance occupante agirait licitement si elle les réquisitionnait pour assurer provisoirement, en vue de combler une déficience technique, le transport d'élèves de leur domicile à leur école. Il est en effet de son devoir de contribuer à assurer le bon fonctionnement des établissements consacrés aux soins et à l'éducation des enfants (60). Si, toutefois, une catastrophe soudaine rendait à nouveau indispensables ces camions pour des tâches de protection civile, elle devrait immédiatement les restituer. Enfin, si cette hypothèse n'était pas réalisée, elle devrait également restituer les camions aux organismes de protection civile, indépendamment des besoins du moment de ces organismes, dès que ces camions ne seraient plus nécessaires pour assurer le transport d'élèves, du fait, par exemple, de la réparation des moyens de transport qui assuraient ce service auparavant.

    2533 Les limites fixées au détournement ou à la réquisition sont donc strictes, même si certains auraient voulu aller plus loin encore, soit en interdisant toute réquisition (61), soit en imposant, comme le faisait le projet 1972 (62), deux conditions apparemment plus draconiennes: la nécessité urgente de la réquisition et son caractère temporaire (63).

    2534 Sur le plan humanitaire, la solution retenue paraît cependant excellente, puisqu'elle sert au mieux l'intérêt général de la population civile tout en préservant l'intérêt particulier de la protection civile, pour peu, bien sûr, qu'elle soit appliquée de bonne foi.


    Paragraphe 6

    2535 La mention spécifique des abris destinés à la population civile (64), qui n'était pas faite dans le projet 1973, a été introduite par un amendement, qui se limitait cependant à mentionner les «abris publics» (65). Une délégation, soutenant cette proposition, estima que cette interdiction de détourner de leur usage ou de réquisitionner les abris devait être étendue aux abris privés, cela dans l'intérêt de la population civile (66).

    2536 Cette délégation a été suivie, l'interdiction de détourner (l'expression «de leur usage propre» étant ici sous-entendue) ou de réquisitionner les abris s'étendant:

    - d'une part, à tous les abris mis à la disposition de la population civile, donc essentiellement, ici, les abris publics, indépendamment de tout jugement sur leur nécessité;
    - [p.778] d'autre part, aux autres abris, y compris les abris privés, en fonction, cette fois, du critère de nécessité. Dans ce cas, en outre, la «nécessité» doit être évaluée selon les besoins tels que définis préalablement à l'occupation, et une réquisition ne saurait être justifiée, par exemple, pour le motif que la Puissance occupante juge superflu tout effort de protection civile. La réquisition devrait donc rester exceptionnelle: elle pourrait affecter, par exemple, un particulier qui ne serait construit un véritable palais souterrain.

    2537 En outre, si aucun abri ou presque n'existait avant l'occupation et si la nécessité d'abris s'impose, notamment en cas de bombardements aériens, la responsabilité générale de la Puissance occupante à l'égard de la population des territoires occupés lui impose de rechercher des solutions. C'est là que la notion d'abris «nécessaires» à la population civile prend toute sa signification, tout local adéquat, notamment souterrain, devant être affecté en priorité à abriter la population. Remarquons enfin que, si un paragraphe à part a été consacré aux abris, c'est parce que, comme on l'a vu, ils ne dépendent pas forcément des organismes de protection civile et qu'il est donc nécessaire, si on veut les couvrir tous, de les distinguer des bâtiments et du matériel appartenant à ces organismes (67).


    Y.S.

    Notes:

    (1) Actes XIII, p. 378, CDDH/II/406/Rev.1, par. 49;

    (2) A ce sujet, cf. en outre, notamment, Actes XII, p. 68, CDDH/II/SR.60, par. 61; p. 73, CDDH/II/SR.61, par. 11; p. 125, CDDH/II/SR.65, par. 25; p. 126, par. 29; cf. également commentaire art. 62, supra, pp. 758-759;

    (3) A ce sujet, cf. en outre, notamment, Actes XII, p. 62, CDDH/II/SR.60, par. 35; p. 123, CDDH/II/SR.65, par. 17; pp. 125-126, par. 26-27; p. 129, par. 46;

    (4) A ce sujet, cf. en outre, notamment, Actes VI, pp. 237-238, CDDH/II/SR.42, Annexe (Roumanie); pp. 241-242 (Yougoslavie);

    (5) Cf. Actes XII, p. 72, CDDH/II/SR.61, par. 4;

    (6) Sur cette question, cf. ' Commentaire IV ', notamment pp. 26-27 (art. 2, al. 2) et pp. 293-297 (art. 47);

    (7) Cf. commentaire art. 67, par. 2, infra, pp. 821-824;

    (8) En ce sens, cf. ' Commentaires projets ', p. 77 (art. 56, par. 1);

    (9) ' CE/3 ', p. 154;

    (10) Cf. Actes III, p. 266, CDDH/II/323;

    (11) Cf. Actes XII, p. 123, CDDH/II/SR.65, par. 14;

    (12) Actes III, p. 267, CDDH/II/346;

    (13) Cf. art. 63 de la IVe Convention, phrase introductive, et Actes XII, p. 125, CDDH/II/SR.65, par. 26;

    (14) Cf. Actes XII, p. 342, CDDH/II/SR.86, par. 5;

    (15) Ibid., p. 344, par. 16;

    (16) A ce sujet, cf. notamment art. 64 et 70, par. 1;

    (17) Cf. ' CE/3 ', pp. 155-156;

    (18) Cf. ' CE 1972, Commentaires ', pp. 144-145 (art. 69, par. 2);

    (19) Cf. ' CE 1972, Rapport ', vol. I, p. 168, par. 3.323-3.324;

    (20) Cf. Actes III, p. 268, CDDH/II/404;

    (21) Cf. Actes XII, p. 123, CDDH/II/SR.65, par. 15;

    (22) Pour plus de précisions à ce sujet, cf. ' Commentaire IV ', pp. 299-301 (art. 49);

    (23) Cette lettre b dispose: «La Puissance occupante ne pourra exiger, dans le personnel et la structure de ces sociétés, aucun changement qui pourrait porter préjudice aux activités ci-dessus mentionnées.»

    (24) Il était en effet prévu que la Puissance occupante ne pourrait «apporter, dans le personnel ou dans la direction de ces organismes, aucun changement qui porterait préjudice à la réalisation efficace de leurs tâches»: ' CE/3 ', p. 155;

    (25) Cf. Actes III, p. 268, CDDH/II/424;

    (26) Cf. Actes XII, p. 341, CDDH/II/SR.86, par. 2;

    (27) Cf. notamment ibid., pp. 127-128, CDDH/II/SR.65, par. 37 et 41;

    (28) Quant à la finalité de cette disposition, il est intéressant de se référer, en outre, au passage suivant du commentaire de l'article 63 de la IVe Convention, qui s'applique aux organismes civils de protection civile: «Cette disposition vise à interdire la destitution arbitraire de dirigeants, la mise en place de nouveaux cadres et, d'une manière générale, toutes mesures destinées à plier ces sociétés à la politique de l'occupant [...]» (' Commentaire IV ', p. 357);

    (29) Cf. ' CE/3 ', p. 155, lettre a, chiffre iii;

    (30) Cf. projet, art. 56, par. 1, dernière phrase;

    (31) Cf. Actes III, p. 267, CDDH/II/358;

    (32) Cf. Actes XII, p. 125, CDDH/II/SR.65, par. 24;

    (33) Cf. IVe Convention, art. 49, al. 6;

    (34) A ce sujet, cf. commentaire art. 61, al. a, supra, pp. 738-740;

    (35) A ce sujet, cf. notamment commentaire art. 9, par. 1, supra, pp. 140-142;

    (36) Cf. Actes III, p. 266, CDDH/II/323; p. 268, CDDH/II/404;

    (37) Ibid., p. 266, CDDH/II/340;

    (38) Selon cette conception, les organismes de protection civile sont tenus, même en cas d'occupation, d'obéir aux ordres des autorités de leur gouvernement d'origine «qui organisent la défense générale de la population, obligation qui s'étend au système de protection civile qui ne doit pas devenir un élément du dispositif d'agression». Cf. Actes XII, pp. 124-125, CDDH/II/SR.65, par. 20-24;

    (39) A ce sujet, cf. ' Commentaire IV ', pp. 316-320;

    (40) Cf. commentaire par. 1, troisième phrase, supra, pp. 770-771. Cf. en outre art. 43 du Règlement de La Haye de 1907;

    (41) Cf. Actes VI, pp. 241-242, CDDH/SR.42, Annexe (Yougoslavie);

    (42) Cf. également ibid., pp. 237-238 (Roumanie) et, surtout, la dernière phrase des commentaires adoptés par la Commission II avec cet article: supra, p. 766;

    (43) Cf. commentaire art. 65, par. 3, infra, pp. 795-798, et art. 67, par. 1, al. d, infra, pp. 819-820;

    (44) Cf. Actes XII, p. 404, CDDH/II/SR.91, par. 62;

    (45) Ibid., par. 59;

    (46) Cf. Actes VI, p. 228, CDDH/SR.42, Annexe (Indonésie);

    (47) Cf. commentaire art. 15, par. 3, supra, p. 194;

    (48) Projet, art. 56, par. 2;

    (49) Cf. ' Commentaires projets ', p. 77 (art. 56, par. 2);

    (50) Cf. ibid., (art. 56, par. 2 et note 43). L'article 52 du Règlement de La Haye de 1907 dispose: «Des réquisitions en nature et des services ne pourront être réclamés des communes et des habitants que pour les besoins de l'armée d'occupation. Ils seront en rapport avec les ressources du pays et de telle nature qu'ils n'impliquent pas pour les populations l'obligation de prendre part aux opérations de la guerre contre leur patrie. Ces réquisitions et ces services ne seront réclamés qu'avec l'autorisation du commandant dans la localité occupée. Les prestations en nature seront, autant que possible, payées au comptant; sinon, elles seront constatées par des reçus, et le paiement des sommes dues sera effectué le plus tôt possible»;

    (51) En ce sens, cf. Actes XII, pp. 403-404, CDDH/II/SR.91, par. 57;

    (52) Cf. Actes III, p. 265, CDDH/II/70; p. 269, CDDH/II/425;

    (53) Cf. notamment Actes XII, p. 62, CDDH/II/SR.60, par. 35; p. 121, CDDH/II/SR.65, par. 2; p. 127, par. 38;

    (54) Cf. notamment Actes XI, p. 614, CDDH/II/SR.51, par. 19;

    (55) Cf. notamment Actes XII, p. 129, CDDH/II/SR.65, par. 45;

    (56) Cf. ibid., pp. 403-404, CDDH/II/SR.91, par. 57;

    (57) Cf. Actes III, p. 266, CDDH/II/323;

    (58) Cf. Actes XII, p. 124, CDDH/II/SR.65, par. 19;

    (59) Cf. supra, p. 774, et note 49;

    (60) Cf. IVe Convention, art. 50, al. 1;

    (61) Cf. supra, p. 775;

    (62) Cf. ' CE 1972, Rapport ', vol. I, p. 168 (art. 69, par. 3, du projet CICR et du projet de la Sous-commission);

    (63) En ce sens, cf. Actes XII, p. 127, CDDH/II/SR.65, par. 35;

    (64) Sur lesquels cf. commentaire art. 61, al. a, chiffre iii, supra, pp. 741-742;

    (65) Cf. Actes III, p. 265, CDDH/II/307;

    (66) Cf. Actes XII, p. 127, CDDH/II/SR.65, par. 34;

    (67) Cf. également art. 58, al. c.