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Commentaire - Organismes civils de protection civile d'Etats neutres ou d'autres Etats non Parties au conflit et organismes internationaux de coordination
    [p.779] Article 64 - Organismes civils de protection civile d'Etats neutres ou d'autres Etats non Parties au conflit et organismes internationaux de coordination


    [p.780] Paragraphe 1 - Organismes civils de protection civile d'Etats non Parties au conflit

    2538 Le paragraphe 1 concerne les organismes civils de protection civile d'Etats non Parties au conflit qui accomplissent des tâches de protection civile sur le territoire d'une Partie au conflit.

    2539 Il est à rapprocher de l'article 27 de la Ire Convention, qui concerne le personnel et les formations ' sanitaires ' intervenant dans des circonstances similaires (1).


    ' Première phrase '

    2540 Il ressort de cette phrase:

    - que seuls le personnel et le matériel des ' organismes civils ' de protection civile peuvent être envoyés sur le territoire d'une Partie au conflit. On exclut donc le concours apporté sur une base individuelle et celui que pourraient apporter des organismes ' militaires ' de protection civile;
    - que du matériel (2) et du personnel de ces organismes ne peuvent être introduits sur le territoire de la Partie au conflit à laquelle ils sont destinés sans l'accord de celle-ci;
    - que cette Partie ' contrôle ' l'utilisation de ce matériel et le travail de ce personnel, qui sont donc placés ' sous sa responsabilité ': c'est important, notamment, en cas d'abus.

    2541 Il est en outre indiqué que ce personnel et ce matériel peuvent provenir de tout Etat non Partie au conflit, qu'il jouisse ou non d'un statut de neutralité proprement dite ou permanente (3).

    2542 [p.781] Il n'est en revanche pas spécifié, mais ceci doit être présumé:

    - que ce personnel agisse avec le consentement de son Etat d'origine. Cela est expressément mentionné à l'article 27 de la Ire Convention, dans une situation similaire, et ressort en outre du fait que ces organismes de protection civile doivent être soit mis sur pied, soit autorisés à accomplir leurs tâches, par les autorités de la Partie dont ils relèvent;
    - que ce personnel et ce matériel soient exclusivement affectés et utilisés à des tâches de protection civile: cela ressort de la définition même des organismes de protection civile (4).

    2543 La protection accordée au personnel et au matériel visés par le présent paragraphe est la même que celle dont ils jouissent dans l'accomplissement de leurs tâches sur leur propre territoire: il est procédé par simple renvoi aux articles pertinents, soit les articles 62 (' Protection générale '), 63 (' Protection civile dans les territoires occupés '), 65 (' Cessation de la protection ') et 66 (' Identification '). Si l'on entre dans le détail de ces articles, on ressent cependant la nécessité de préciser certains points:

    - le «droit de s'acquitter de leurs tâches de protection civile» accordé aux organismes de protection civile par l'article 62 (' Protection générale '), paragraphe 2, est tout de même plus restreint pour un organisme agissant sur le territoire d'un Etat qui n'est pas celui où il a son siège: la Partie qui donne son consentement peut le retirer sans devoir motiver sa décision, la question de territoires occupés étant réservée (5);
    - l'article 62 (' Protection générale '), paragraphe 2, qui concerne l'appel à des civils qui ne sont pas membres d'organismes de protection civile, ne concerne en principe pas les civils d'un Etat non Partie au conflit;
    - La Puissance occupante ne saurait réquisitionner, conformément à l'article 63 (' Protection civile dans les territoires occupés '), paragraphes 4 et 5, le matériel d'organismes de protection civile d'Etats non Parties au conflit. Si ce matériel n'est plus nécessaire pour accomplir les tâches de protection civile en territoires occupés, on doit le renvoyer à l'Etat d'où il provient.


    ' Deuxième phrase '

    2544 La question qui s'est posée ici est de savoir si la Partie adverse de celle bénéficiant de l'aide d'organismes de protection civile provenant d'Etats non Parties au conflit doit donner son accord à cette aide ou seulement en être informée (6).

    2545 Certains se sont prononcés en faveur de «l'accord de toutes les Parties au conflit concernées», en vue d'assurer au personnel concerné «la protection la plus complète possible» (7).

    2546 [p.782] La nécessité d'obtenir l'accord de la Partie adverse a cependant été combattue, notamment du fait de la difficulté de l'obtenir et du retard que cela occasionnerait, et parce que «cela conférerait à une Partie des pouvoirs sur un territoire qui ne lui appartient pas» (8). Ce dernier point de vue a prévalu.

    2547 La phrase finalement adoptée mérite cependant encore d'être éclaircie sur deux points: est-ce la Partie bénéficiant de l'aide ou l'Etat accordant cette aide qui doit effectuer la notification? Dans sa présentation du projet d'article 57, l'expert du CICR avait indiqué que cette obligation s'imposait à l'Etat d'où provenait l'aide (9). Cette approche était justifiée par le fait que la notification, dans le texte du projet, était une condition de la protection (10).

    2548 Dans le texte finalement adopté, ce n'est manifestement pas le cas, puisque la notification doit être faite «dès que possible». On en conclura que ' l'obligation ' de notifier s'impose à la Partie bénéficiaire même si, pour des raisons évidentes - d'une part, augmenter la sécurité du personnel envoyé, d'autre part, maintenir de bonnes relations avec la Partie qui doit recevoir la notification - l'Etat d'où provient l'aide a également tout intérêt à transmettre lui-même cette information.

    2549 La notification par la Partie bénéficiaire se fera, au besoin, par l'intermédiaire de la Puissance protectrice, de son substitut ou d'un organisme humanitaire impartial.

    2550 La notification doit se faire à toute Partie adverse «intéressée». En règle générale, la Partie adverse est a priori intéressée, dès le moment où elle est en état d'hostilités directes avec la Partie bénéficiaire.

    2551 C'est donc seulement dans un conflit de grande envergure, impliquant plusieurs Etats, que l'on peut admettre l'existence de Parties adverses non intéressées, soit n'ayant aucun contact direct avec la Partie bénéficiaire.


    ' Troisième phrase '

    2552 Cette phrase reprend l'idée exprimée à l'article 27, alinéa 3 , de la Ire Convention. Elle a été reprise, avec une légère modification de forme, du projet 1973. Comme il est dit dans le commentaire de l'article 27 , ci-dessus mentionné, cette phrase est destinée à éviter que l'assistance visée ne donne lieu «à de fausses interprétations et à des critiques dues à l'ignorance ou à la malveillance» (11).

    2553 Par «ingérence dans le conflit», il faut entendre «une participation aux hostilités» ou «une entorse à la neutralité» (12).

    2554 La proposition faite à la Conférence d'experts gouvernementaux de remplacer l'expression «ingérence dans les conflits» par «acte inamical» (13) n'a pas été discutée.

    2555 [p.783] En réalité, un texte conventionnel n'a de portée que sur les relations ' juridiques ' entre les Etats qu'il lie et, sur ce plan, l'activité concernée n'altère en rien les rapports entre la Partie d'où provient l'aide et la Partie adverse du bénéficiaire.


    ' Quatrième phrase '

    2556 Cette phrase, qui complète la précédente, a été ajoutée pour tenir compte d'une proposition tendant à remplacer la troisième phrase par: «En aucune circonstance cette activité ne sera une ingérence dans le conflit» (14). Cette proposition modifiait fondamentalement la phrase précédente (15), en ce qu'elle laissait entendre que des activités de protection civile ' pouvaient ' être des ingérences dans le conflit et qu'il fallait constamment veiller à ce qu'elles ne le soient pas. L'adoption d'une telle disposition aurait rendu très aléatoire toute activité de protection civile de la part d'un Etat non Partie au conflit.

    2557 Le compromis finalement trouvé a donc consisté à ajouter la phrase ici commentée à la troisième phrase, qui, de ce fait, pouvait être maintenue telle quelle (16).

    2558 La présente phrase précise la précédente, mais sans en diminuer la portée. Autrement dit, si, pour une raison ou une autre, l'activité de protection civile concernée était accomplie sans tenir compte «des intérêts en matière de sécurité des Parties intéressées», on ne pourrait encore, pour autant, parler d'ingérence dans le conflit. Il ne s'agit en effet que d'une recommandation (17).

    2559 Il y a cependant une limite: il doit s'agir ' d'activités de protection civile '. A cet égard, il conviendrait de prendre tout particulièrement garde que le personnel d'organismes de protection civile d'Etats non Parties au conflit ne soit affecté qu'à des tâches ressortissant de toute évidence à la protection civile et ne présentant pas le risque de voir ce personnel conduit à accomplir d'autres tâches (18).

    2560 Dans son contexte, l'expression «des Parties au conflit intéressées» vise les Parties adverses de la Partie bénéficiaire. La préservation des intérêts de la Partie bénéficiaire - par exemple le fait d'empêcher l'accès du personnel concerné à des zones contenant des objectifs stratégiques - est en effet assurée par le fait que cette activité est placée sous son contrôle.


    [p.784] Paragraphe 2 - Coordination internationale

    2561 Ce paragraphe pose le principe de la coordination internationale des actions de protection civile et de la protection des organismes internationaux de protection civile. Les deux choses doivent d'ailleurs être distinguées, car la coordination peut se faire même en l'absence d'organismes internationaux.


    ' Première phrase '

    2562 Si la protection des organismes internationaux était prévue par le projet 1973, la question de la coordination n'y était pas abordée. Sa mention fut introduite par la Commission II. Elle est le fruit d'un compromis (19), certains craignant d'accorder à des organismes internationaux de protection civile le pouvoir de coordonner des actions. Pour eux, il est «impossible de comparer les opérations de secours avec les actions de protection civile», ces dernières risquant «de constituer une ingérence dans le conflit» (20).

    2563 Ce point de vue a été contesté par d'autres, qui ne voyaient «aucune raison d'éprouver une crainte quelconque au sujet de la portée de l'assistance envisagée» (21).

    2564 Finalement, la coordination internationale des activités de protection civile est seulement ' recommandée ' - contrairement à la coordination internationale des actions de secours (22) - aux Parties qui reçoivent l'assistance et à celles qui la fournissent, s'il y a lieu. En d'autres termes, on reconnaît qu'il existe des cas où la coordination est sans objet, notamment quand un seul Etat fournit de l'aide à une Partie au conflit. Et on admet, quand la coordination serait utile, soit notamment si l'aide provient de différentes sources, qu'elle ' ne s'impose pas ' aux Parties concernées.

    2565 Dans l'idéal, elle doit s'effectuer, d'une part, entre ceux qui fournissent de l'aide, pour répondre à l'ensemble des besoins d'un conflit donné et pour éviter les duplications, d'autre part, dans le cadre de chaque Partie bénéficiaire, sous la responsabilité de celle-ci, pour organiser de manière cohérente l'ensemble de l'activité, compte tenu des compétences et spécialisations respectives des différentes organismes fournissant de l'aide (23).


    ' Deuxième phrase '

    2566 La mention des organismes internationaux n'a pas été sans soulever des discussions, d'une part pour des raisons liées à la méfiance qu'inspira à certains la coordination, comme on l'a vu ci-dessus, d'autre part, du fait de l'absence [p.785] d'organismes spécialisés en mesure d'assurer cette coordination. Cette mention avait été introduite dans le projet 1973, par souci de ménager l'avenir (24). Une organisation internationale existe d'ailleurs déjà: l'Organisation internationale de la Protection civile (OIPC). L'observateur de l'OIPC a indiqué, en Commission II, que cette organisation «a cherché à encourager les pays d'une région géographique donnée à organiser des centres de protection civile qui soient en mesure d'intervenir en cas de catastrophes naturelles en temps de paix», mais qu'elle «ne possède pas de matériel de protection civile» (25). L'utilisation lors de conflits armés, dans l'avenir, de certaines structures déjà prévues en temps de paix a également été évoquée pour plaider la mention de ces organismes (26).

    2567 Le sens de l'expression «dans ce cas», placée au début de la phrase ici commentée, n'est pas clair. On peut se demander si les dispositions du présent Chapitre s'appliquent aux organismes compétents quand il y a matière à coordination (c'est-à-dire quand «il y a lieu») ou quand les Parties concernées facilitent ' effectivement ' la coordination. En réalité, l'application apparemment automatique de la deuxième phrase, si les conditions de la première sont remplies, est trompeuse. Comme il n'y a qu'une recommandation de faciliter la coordination internationale, il ne saurait y avoir d'obligation d'accepter les organismes internationaux compétents. Cette disposition signifie donc simplement que si ces organismes sont acceptés - décision qui reste de la seule compétence de l'Etat bénéficiaire (27) - ils devront être protégés conformément à ce Chapitre.

    2568 Les «organismes internationaux compétents» sont donc - outre l'OIPC, dans la mesure où elle est opérationnelle - plutôt d'éventuels organismes qui seraient créés dans l'avenir. Si certaines autres organisations internationales, gouvernementales ou non, ont déjà accompli des tâches que l'on peut considérer comme de protection civile, notamment dans le domaine de l'évacuation, il faut cependant garder à l'esprit que la protection du présent Chapitre est limitée aux organisations affectées ' exclusivement ' à de telles tâches, ce qui élimine ces organisations.

    2569 Le mot «compétent» doit être pris ici dans le sens de «spécialisé dans le domaine», comme le démontre le texte anglais («relevant», donc sans connotation de valeur et non pris comme l'opposé du terme «incompétent»).

    2570 En outre, il va de soi qu'il ne peut s'agir que d'organismes civils (28).

    2571 Le renvoi aux «dispositions du présent Chapitre» est vague. Ce qui a été dit pour les organismes d'Etats non Parties au conflit, à propos du renvoi aux articles 62 (' Protection générale '), 63 (' Protection civile dans les territoires occupés ' (29)), 65 (' Cessation de la protection ') et 66 (' Identification '), est aussi valable ici, mutatis mutandis.

    2572 [p.786] Par ailleurs, le caractère impérativement civil de tels organismes exclut l'application de l'article 67 (' Membres des forces armées et unités militaires affectés aux organismes de protection civile ').


    Paragraphe 3

    2573 L'objet de l'article 63 (' Protection civile dans les territoires occupés ') est essentiellement de déterminer le rapport entre la Puissance occupante et les organismes civils de protection civile existant dans les territoires occupés. De ce fait, il ne fixe pas clairement la responsabilité qui incombe à la Puissance occupante, envers la population civile, de ce que soient ' effectivement ' accomplies les tâches de protection civile nécessaires.

    2574 C'est le présent paragraphe qui, implicitement, met en lumière cette responsabilité: il impose en effet à la Puissance occupante l'obligation d'accepter de l'aide extérieure si elle ne peut «assurer l'accomplissement adéquat des tâches de protection civile», ce qui sous-entend donc l'obligation d'assurer l'accomplissement de ces tâches.

    2575 Ce paragraphe n'était pas prévu dans le projet 1973. Proposé par un amendement (30), il fut adopté avec quelques retouches, de forme uniquement.

    2576 Comme l'a déclaré son auteur, «il vise à empêcher qu'une Puissance occupante puisse exclure ou restreindre des activités» des organismes visés si elle ne peut «assurer elle-même ces activités de façon adéquate» (31).

    2577 Cette obligation, apparemment très rigoureuse, mérite cependant d'être précisée.

    2578 Tout d'abord, elle ne commence que si la Puissance occupante «ne peut assurer l'accomplissement adéquat des tâches de protection civile», que ce soit par elle-même ou par les moyens existants dans les territoires occupés, dont l'article 63 (' Protection civile dans les territoires occupés ') cherche à perpétuer le fonctionnement.

    2579 On peut mettre cela en parallèle avec l'obligation qu'elle a d'accepter des actions de secours si elle ne peut assurer l'approvisionnement de la population civile en biens essentiels à la survie (32). Plus encore que pour celle-ci, il faut cependant admettre que son contenu n'est pas facile à déterminer. Il paraît en tout cas évident qu'on ne pourrait envisager une ' obligation ' d'accepter l'aide que dans des cas flagrants, tels qu'une incapacité manifeste d'évacuer les victimes d'inondations, de combattre des incendies ou de dégager des décombres les victimes de bombardements ou de tremblements de terre.

    2580 Dans ces cas, un Etat non Partie au conflit ou un organisme international de coordination (33) a-t-il donc le droit ' d'imposer ' son aide, même contre la volonté de [p.787] la Puissance occupante? Il aurait été peu réaliste de le prétendre et, en adoptant son rapport, la Commission II a également adopté les commentaires suivants:

    «Il est bien entendu que les activités d'organes de protection civile d'Etats neutres ou d'autres Etats qui ne sont pas Parties au conflit ou d'organismes internationaux de coordination dans les territoires occupés sont subordonnés au consentement et au contrôle de la Puissance occupante.» (34)

    2581 Ce texte n'est qu'en apparente contradiction avec le texte du paragraphe lui-même. En réalité, il y a bien une obligation de la Puissance occupante d'assurer l'accomplissement adéquat des tâches de protection civile, au besoin par l'aide extérieure: en cas de besoin, la Puissance protectrice ou son substitut la rappellera. Mais on ne saurait imposer à la Puissance occupante les ' modalités d'exécution ' de cette obligation, soit le choix du ou des éventuels Etats ou organismes fournissant l'aide nécessaire. Il y a là des impératifs de sécurité qu'il aurait été peu sage d'ignorer.


    Y.S.

    Notes:

    (1) En ce sens, cf. Actes XII, p. 62, CDDH/II/SR.60, par. 36, où est soulignée, en outre, l'utilité d'une telle aide extérieure «surtout dans les conflits se déroulant dans les pays qui ne disposent pas de services de protection civile». Cf. aussi ibid., p. 131, CDDH/II/SR.66, par. 2;

    (2) Sur le sens à donner à ce mot, cf. commentaire art. 61, al. d, supra, pp. 754-755;

    (3) Sur le sens de l'expression «Etats neutres et autres Etats non Parties au conflit», cf. commentaire art. 2, al. c, supra, p. 61. Une délégation a, en outre, exprimé sa réticence, par crainte d'abus, à ouvrir cette possibilité à tous les Etats non Parties au conflit et pas seulement à ceux jouissant d'une neutralité permanente: cf. Actes VI, pp. 228-229, CDDH/SR.42, Annexe (Indonésie, art. 57);

    (4) Cf. commentaire art. 61, al. b, supra, p. 751.Cf., en outre, commentaire de la 4e phrase du présent paragraphe, infra, p. 783;

    (5) Cf. commentaire par. 3, infra, pp. 786-787;

    (6) Cf. Actes XII, p. 134, CDDH/II/SR.66, par. 19;

    (7) Cf. Actes III, p. 271, CDDH/II/349, et Actes XII, p. 72, CDDH/II/SR.61, par. 5;

    (8) Cf. Actes XII, p. 133, CDDH/II/SR.66, par. 15-16;

    (9) Ibid., p. 132, par. 3;

    (10) Cf. projet, art. 57, par. 1;

    (11) ' Commentaire I ', p. 258;

    (12) Ibid., p. 257;

    (13) Cf. ' CE 1971, Rapport ', p. 168, par. 3.331, et ' CE 1972, Rapport ', vol. II, p. 103, CE/COM III/OPC 14;

    (14) Cf. Actes XII, p. 410, CDDH/II/SR.92, par. 16;

    (15) En ce sens, cf. ibid., p. 411, par. 24-27;

    (16) A ce sujet, cf. Actes XIII, p. 380, CDDH/406/Rev.1, par. 51, Actes XII, pp. 410-414, CDDH/II/SR.92, par. 16-44;

    (17) En ce sens, cf. Actes XII, p. 414, CDDH/II/SR.92, par. 42-44;

    (18) A ce sujet, cf. commentaire art. 61, al. b, supra, pp. 750-753;

    (19) Cf. Actes XIII, p. 380, CDDH/406/Rev.1, par. 51;

    (20) Cf. Actes XII, p. 411, CDDH/II/SR.92, par. 28;

    (21) Ibid., p. 412, par. 29;

    (22) Cf. art. 70, par. 5;

    (23) Cf. également commentaire art. 70, par. 5, infra, p. 851;

    (24) Cf. Actes XII, p. 132, CDDH/II/SR.66, par. 4;

    (25) Ibid., p. 65, CDDH/II/SR.60, par. 48;

    (26) Ibid., p. 408, CDDH/II/SR.92, par. 5-8;

    (27) En ce sens, cf. ibid., p. 410, par. 15;

    (28) Ibid.;

    (29) Cf. commentaire par. 1, 1re phrase, supra, pp. 767-769;

    (30) Cf. Actes III, p. 271, CDDH/II/324 (art. 57, par. 2);

    (31) Actes XII, p. 133, CDDH/II/SR.66, par. 9;

    (32) Cf. notamment art. 59, IVe Convention, et art. 69, par. 2, du présent Protocole;

    (33) La mention, ici, «d'organismes internationaux de coordination», plutôt que d'«organismes internationaux compétents» comme au paragraphe précédent, n'est pas destinée à viser des organismes différents. C'est bien les organismes - encore pratiquement inexistants - mentionnés au paragraphe 2 dont il est ici question;

    (34) Actes XIII, p. 380, CDDH/406/Rev.1, par. 53.