Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Besoins essentiels dans les territoires occupés
    [p.833] Article 69 - Besoins essentiels dans les territoires occupés


    [p.834] Paragraphe 1 - Devoirs de la Puissance occupante

    2779 Ce paragraphe complète le paragraphe 1 de l'article 55 de la IVe Convention, qui pose, pour une Puissance occupante, l'obligation «d'assurer l'approvisionnement de la population [du territoire occupé] en vivres et en produits médicaux». Il part de l'idée qu'il est trop restrictif de limiter cette obligation d'approvisionner la population du territoire occupé aux seuls vivres et produits médicaux. Sont donc ici mentionnés, en sus, la fourniture de vêtements, de matériel de couchage et de logements d'urgence. On peut, en effet, aussi souffrir, voire mourir, de chaleur ou de froid et il est essentiel que la population civile dispose de vêtements, de couvertures et d'abris adéquats. Une action urgente pour fournir des logements s'impose notamment si le territoire occupé a subi des dommages à la suite de bombardements. La fourniture sans délai de logements de fortune (tentes, maisons préfabriquées ou autres) est un préalable indispensable à une action de reconstruction à plus long terme.

    2780 Mais l'article ne contient pas une énumération limitative et il fait porter la responsabilité de la Puissance occupante sur tous les «autres approvisionnements essentiels à la survie de la population civile». Le mot ' autres ' indique bien qu'on a voulu que l'énumération ne soit pas limitative. C'est d'ailleurs la sagesse même. Il dépend, en effet, des conditions locales qu'un bien soit, ou ne soit pas, essentiel. Ainsi, du combustible peut être essentiel dans une région froide, des embarcations dans une île isolée. Le devoir de la Puissance occupante est donc fonction de ces conditions locales.

    2781 L'obligation est, en outre, étendue aux objets nécessaires au culte. A cet égard, la Puissance occupante avait déjà l'obligation, prévue par l'article 58 de la IVe Convention, ' d'accepter ' les «envois de livres et d'objets nécessaires aux besoins religieux» et de ' faciliter ' leur «distribution en territoire occupé». L'article 69 du Protocole va donc un peu plus loin, puisqu'il impose l'obligation à la Puissance occupante de fournir elle-même ces objets au cas où la population du territoire occupé en est dépourvue et ne peut se les procurer par elle-même. Les objets eux-mêmes ne sont évidemment pas décrits, dépendant de la religion de la population concernée.

    2782 Si le territoire occupé est insuffisamment approvisionné, la Puissance occupante doit importer des approvisionnements. Cette obligation, découlant, selon l'article 55, alinéa 1 , de la IVe Convention, de l'obligation d'assurer l'approvisionnement en vivres ou en produits médicaux, s'étend ici à l'ensemble des approvisionnements essentiels ci-dessus mentionnés.

    2783 L'obligation imposée à la Puissance occupante ne l'est cependant que «dans toute la mesure de ses moyens». Cette restriction était déjà contenue à l'article 55, alinéa 1 , de la IVe Convention. Lors de la Conférence diplomatique, il fut proposé de la supprimer. Les délégations qui le proposaient (1) craignaient qu'elle ne permette à la Puissance occupante d'échapper aux obligations du présent [p.835] article (2). Elle a finalement été maintenue, notamment pour garder, sur ce point, le parallélisme indispensable entre l'article 55 de la IVe Convention et le présent article, qui le complète. Il a cependant été bien précisé, à ce sujet, que «la Puissance occupante a l'obligation formelle et absolue d'employer tous les moyens disponibles pour fournir les approvisionnements dont il s'agit» (3) et que la Puissance occupante a «l'obligation de veiller à ce que d'autres mesures soient prises si elle ne peut satisfaire les besoins en question à l'aide de ses propres ressources ou de celles du territoire occupé» (4).

    2784 C'est sur la base de ces explications que l'article a été adopté par consensus en Commission II et c'est donc bien ainsi qu'il faut le comprendre. On ne peut donc dénier l'existence d'une ' obligation ' d'accepter les actions de secours pour une Puissance occupante qui n'a pas d'autres moyens de subvenir aux besoins essentiels de la population civile de territoires occupés. Il paraît légitime d'admettre que ces actions de secours devront répondre à la condition de présenter un «caractère humanitaire et impartial» (5). Il s'agit toutefois de ne pas utiliser abusivement ce critère pour écarter toute action.

    2785 L'article 69, paragraphe 1, indique enfin que la fourniture de ces approvisionnements doit se faire «sans aucune distinction de caractère défavorable», obligation qui s'applique aussi bien aux secours directement fournis par la Puissance occupante qu'aux actions de secours. On trouve des mentions similaires dans de nombreuses autres dispositions des Conventions et des Protocoles (6). On a vu, plus haut (7), que certains délégués avaient contesté la possibilité d'introduire ce principe dans le cadre d'une obligation générale, imposée aux Parties au conflit, qui viserait également la propre population de ces Parties. Cette objection tombait dès le moment où l'article ne concernait que la population du territoire occupé. Rappelons en outre qu'elle n'interdit pas toute distinction, mais seulement celle fondée sur des critères autres que médicaux ou humanitaires. Donner plus de couvertures à des personnes âgées ou un supplément de nourriture à des femmes qui allaitent, par exemple, ne contrevient évidemment pas au principe, mais, au contraire, répond à son esprit (8).


    Paragraphe 2 - Actions de secours

    2786 Ce paragraphe est essentiellement un renvoi à la IVe Convention, en ce qui concerne les actions de secours entreprises en faveur des populations de territoires occupés, et un rappel des dispositions pertinentes de cette Convention. Ces dispositions concernent d'abord les secours collectifs (article 59 ) ou individuels (article 62 ) destinés à l'ensemble de la population et déterminent les [p.836] obligations de la Puissance occupante à l'égard de ces secours (article 60 ) et les modalités des distributions (article 61 ). L'élargissement, précisé à l'article 69, paragraphe 1, du Protocole, des secours considérés comme essentiels, n'a pas à être mentionné au paragraphe 2, car le contenu des secours à apporter n'est pas déterminé de façon limitative par la IVe Convention (l'article 59 dit que ces actions «consisteront notamment en des envois de vivres, produits médicaux et vêtements»).

    2787 Les autres dispositions mentionnées concernent les envois de secours en faveur des internés civils. Elles posent les principes généraux de tels envois (article 108 ) et règlent les questions des secours collectifs (article 109 ), des franchises de port et de transport (article 110 ) et des transports spéciaux (article 111 ) (9).

    2788 Deux précisions supplémentaires sont néanmoins données en ce qui concerne les actions de secours à la population civile de territoires occupés:

    - les dispositions sur le personnel participant aux actions de secours, prévues à l'article 71 du Protocole (' Personnel participant aux actions de secours '), sont applicables à ces actions. Il n'y a pas de disposition sur le personnel dans la IVe Convention. Nous examinerons leur contenu dans le cadre du commentaire de l'article 71 (' Personnel participant aux actions de secours ') (10);
    - ces actions seront «menées sans délai». Le caractère souvent urgent de telles actions est ainsi souligné. Cette expression, toutefois, n'impose pas à qui que ce soit une obligation précise d'entreprendre les actions. L'article 59 de la IVe Convention spécifie que les actions de secours «pourront être entreprises soit par des Etats, soit par un organisme humanitaire impartial, tel que le Comité international de la Croix-Rouge». On peut déduire de cela une certaine responsabilité, à l'égard de telles actions, pour les Etats et les organismes qui sont en mesure de les entreprendre, mais pas une obligation juridique précise. On y verra surtout le rappel d'un principe de solidarité internationale (11), pour ces cas d'extrême nécessité, qui s'adresse évidemment en priorité à ceux qui ont les moyens et sont en mesure d'apporter l'aide requise.

    2789 Mais l'injonction s'adresse également, et d'une manière plus pressante, à la Puissance occupante qui n'est pas en mesure d'assurer l'approvisionnement de la population et aux Puissances devant accorder aux envois de secours le libre passage sur leur territoire. Ces Puissances ont réellement un devoir de diligence et doivent accélérer au maximum les procédures nécessaires au bon déroulement des actions de secours. Des retards dus à des raisons de pure procédure seraient inadmissibles.


    Y.S.

    Notes:

    (1) Cf. Actes III, p. 293, CDDH/II/70;

    (2) Actes XII, p. 349, CDDH/II/SR.87, par. 17;

    (3) Ibid., p. 350, par. 20;

    (4) Ibid., p. 349, par. 15;

    (5) Sur le sens à donner à cette expression, cf. commentaire art. 70, infra, p. 840;

    (6) Cf. notamment art. 12, Ire Convention; 12, IIe Convention; 16, IIIe Convention; 27, IVe Convention; 10, par. 2 et 15, par. 3 et 75, par. 1, Protocole I; 2, par. 1, Protocole II;

    (7) Introduction à la Section, supra, p. 828;

    (8) Voir également commentaire art. 70, infra, pp. 839-840;

    (9) Pour plus de précisions sur ces diverses dispositions, cf. ' Commentaire IV ';

    (10) Infra, p. 853;

    (11) Principe que l'on peut déduire, notamment, de la Déclaration adoptée par la résolution 2675 de l'Assemblée générale de l'ONU, mentionnée ci-dessus (cf. supra, introduction à la présente Section II, pp. 827-828).