Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Personnel participant aux actions de secours
    [p.853] Article 71 - Personnel participant aux actions de secours


    Généralités

    2870 Cet article n'était pas prévu dans le projet et les Conventions ne contiennent pas de dispositions spéciales pour le personnel des actions de secours.

    2871 [p.854] Hormis le personnel intégré à des actions placées sous la responsabilité du CICR, qui bénéficie de ce fait de la protection de l'emblème de la croix rouge (1), le personnel participant aux actions de secours, hors le régime du Protocole, n'est protégé que par les règles générales s'appliquant aux civils d'Etats non Parties au conflit. Ces personnes bénéficient certes de la protection générale des populations contre certains effets de la guerre (2) et, en tant que civils, ne doivent pas être attaquées, mais elles ne sont pas toujours couvertes par la IVe Convention, qui exclut certaines d'entre elles de son champ d'application (3). Elles n'ont pas un ' droit ' d'accomplir une tâche déterminée et l'intérêt de leur donner un statut dans le droit international humanitaire est de leur permettre ' d'agir ' efficacement en faveur de la population civile privée de biens essentiels.

    2872 La mention du personnel participant aux actions de secours a d'abord été faite dans un amendement au projet d'article 62 (actuel article 70 - ' Actions de secours '), afin de l'inclure, avec les fournitures et équipements de secours, dans les éléments dont les Parties concernées doivent autoriser le transit (4).

    2873 La proposition a ensuite été faite de le mentionner également dans le paragraphe consacré aux obligations de la Partie bénéficiaire (5).

    2874 Finalement, la question a été reprise par un Groupe de travail de la Commission II, qui a proposé d'introduire un nouvel article spécialement consacré au personnel participant aux actions de secours. Cet article a été adopté, avec quelques modifications, par la Commission II, puis par la Conférence.

    2875 Sur la formation d'un tel personnel en temps de paix déjà, voir en outre l'article 6 (' Personnel qualifié ').


    Paragraphe 1 - Buts et conditions

    2876 La participation de personnel à une action de secours, telle que prévue au présent article, couvre aussi bien les actions à destination de territoires occupés (6) que les actions à destination d'autres territoires contrôlés par des Parties en conflit (7).

    2877 La participation de ce personnel n'est pas automatique. On peut envisager des envois de secours simplement remis à la Partie bénéficiaire sur un aéroport, dans un port ou, dans le cas de transport par terre, à la frontière, voire de simples envois postaux. Mais, sans personnel intégré à l'action, le contrôle que doit exercer la Puissance protectrice ou son substitut risque d'être plus délicat et de requérir, pour être efficace, un personnel nombreux.

    2878 [p.855] Si du personnel de secours n'est intégré à l'action ' qu'en cas de nécessité ', cette nécessité peut donc n'être pas purement technique, mais répondre à l'exigence d'une action menée ' sans aucune distinction de caractère défavorable '.

    2879 Les qualités requises de ce personnel sont techniques - spécialistes en transport, en gestion des secours, en organisation - pour permettre aux secours d'être acheminés à leur destination en bon état et d'être distribués efficacement. Mais elles sont aussi morales: en plus du sens particulier de l'humain requis de toute personne s'engageant dans une activité humanitaire, le personnel de secours doit être en mesure, le cas échéant, de collaborer étroitement avec la Puissance protectrice ou l'organisme responsable de contrôler la distribution de l'assistance.

    2880 La participation de personnel médical ou paramédical n'est pas expressément mentionnée, mais pas exclue, et il faut certainement l'envisager favorablement. Bien souvent des hygiénistes, des nutritionnistes, des infirmiers ou même des médecins peuvent apporter un complément d'aide utile, sinon nécessaire, suivant les secours apportés et le personnel à disposition sur place. Le statut de ce personnel pose toutefois un problème particulier que nous examinerons ci-dessous (8).

    2881 La participation du personnel de secours, enfin, «sera soumise à l'agrément de la Partie sur le territoire de laquelle il exercera son activité». Il faut entendre, par là, la Partie qui exerce le contrôle sur ce territoire soit notamment, dans le cas de territoires occupés, la Puissance occupante et non la Partie dont le territoire est occupé.

    2882 Le principe de la participation de personnel est donc soumis à l'agrément de ces Parties, comme le principe de l'action elle-même. En fait, il ne s'agit pas de deux décisions, mais d'un accord global, étant entendu que la participation de personnel est, en soi, un élément important de cet accord. La présence de ce personnel peut d'ailleurs aussi être jugée indispensable par la Puissance protectrice ou l'organisme de substitution responsable de contrôler la distribution de l'assistance, et son refus, de ce fait, peut également remettre en cause l'accord des donateurs ou de la Partie autorisant le travail.

    2883 L'expression ' personnel de secours ' est générale, mais on ne saurait exclure la possibilité, pour la Partie bénéficiaire, de refuser non pas le principe de la participation de personnel, mais l'une ou l'autre personne déterminée, d'autant plus que le droit de mettre fin à la mission ' d'un membre ' du personnel de secours est expressément prévu au paragraphe 4 (9).

    2884 Il y aurait lieu, dans ce cas, de se plier à cette exigence, dans la mesure où elle resterait exceptionnelle, serait motivée, et ne constituerait pas une entrave dissimulée à l'action elle-même. Car rappelons, à cet égard, que l'assentiment requis de la Partie bénéficiaire pour l'action ne donne pas à cette Partie un pouvoir discrétionnaire de refuser une action de secours (10).


    [p.856] Paragraphe 2 - Protection

    2885 Les notions de ' respect ' et de ' protection ' ont déjà été examinées (11). L'obligation de respecter et protéger le personnel de secours s'adresse à l'ensemble des Parties au conflit, qui doivent, notamment, informer et instruire leurs forces armées de ne pas attaquer ce personnel.

    2886 Le déplacement éventuel de ce personnel dans des zones dangereuses pose toutefois un problème particulier, puisqu'il n'a pas le droit - exception faite du personnel participant à une action de secours internationale de la Croix-Rouge - d'arborer l'emblème protecteur de la croix rouge.

    2887 Deux hypothèses sont dès lors à envisager si des actions de secours doivent se dérouler dans des zones dangereuses, soit, notamment, des zones dont le contrôle est disputé par les Parties au conflit: dans la première, l'action peut bénéficier du signe distinctif de la croix rouge. Il s'agira en principe, dans le cadre d'un conflit armé, d'une action placée sous la responsabilité du CICR. Ce problème a déjà été examiné (12).

    2888 Dans la deuxième hypothèse, le convoi ne bénéficie pas de l'emblème protecteur. Dans ce cas, il appartiendra aux promoteurs de l'action, à la Puissance protectrice (ou à son substitut) chargée de son contrôle et à la Partie au conflit bénéficiaire de décider s'ils veulent ou non adjoindre une escorte armée au convoi, une telle escorte étant envisageable dans ce cas.

    2889 Si du personnel médical participe aux actions de secours, il n'aura, hormis le personnel des actions placées sous l'égide de la Croix-Rouge, par l'autorisation d'arborer l'emblème, à moins d'être placé ' sous le contrôle ' de la Partie au conflit bénéficiaire (13), condition pour qu'il puisse bénéficier du statut de personnel sanitaire. Mais cette condition risque d'être jugée inacceptable par les promoteurs de l'action ou par la Puissance protectrice (ou son substitut) chargée d'en assurer le contrôle. Le personnel n'ayant pas droit à la protection de l'emblème bénéficie néanmoins, évidemment, du respect et de la protection accordés à l'ensemble du personnel participant aux actions de secours.

    2890 Si, enfin, le personnel participant aux actions de secours vient à tomber au pouvoir de la Partie adverse de la Partie bénéficiaire, il doit, bien sûr, également être respecté et protégé. Aucune règle n'est expressément prévue pour son rapatriement, mais, comme tout civil d'un Etat non Partie au conflit, il ne doit pas être retenu, mais mis en mesure de regagner son pays dès que possible.

    2891 En attendant, il sera bien traité et recevra une nourriture, un logement et, si nécessaire, des soins adéquats (14).


    [p.857] Paragraphe 3 - Obligations de la Partie bénéficiaire

    2892 Ce paragraphe n'appelle pas de longs commentaires. Le devoir général d'assistance n'est pas à confondre avec le devoir de protection du paragraphe 2, examiné ci-dessus. Il s'agit, pour la Partie bénéficiaire, de tout mettre en oeuvre pour faciliter la tâche de ce personnel, notamment en simplifiant autant que possible les formalités administratives, en lui permettant de trouver un logement, si cela présente un problème, et en informant la population et les autorités concernées.

    2893 On n'exclut pas certaines limitations des activités de ce personnel et de ses déplacements, mais uniquement «en cas de nécessité militaire impérieuse» (15).

    2984 La limitation des activités pourrait, par exemple, consister à interdire des distributions à des populations dont on sait qu'elles transmettent des vivres aux forces armées adverses. Mais un tel comportement ne pourrait pas être admis non plus par la Puissance protectrice ou l'organisme chargé d'assurer le contrôle, qui aurait aussi le devoir d'intervenir.

    2895 En réalité, de telles limitations devraient donc, avant toute décision unilatérale, faire l'objet d'une concertation entre la Partie bénéficiaire et la Puissance protectrice ou l'organisme chargé d'assurer le contrôle de l'action.

    2896 La limitation de déplacement est évidemment parfois justifiée et doit faire l'objet d'une décision rapide, pour tenir compte du développement des hostilités. Elle ne doit toutefois pas se prolonger au-delà de la période nécessaire: il est expressément mentionné qu'elle est ' temporaire ' et toute prolongation doit être dûment motivée.


    Paragraphe 4 - Obligations du personnel

    2897 Si l'article dans son ensemble est destiné à donner un certain statut au personnel participant aux actions de secours, le paragraphe 4 fixe les limites de ces droits et les obligations qu'ils impliquent.

    2898 L'obligation faite au personnel de ' n'outrepasser les limites de sa mission en aucune circonstance ' souligne la nécessité, pour ce personnel, de ne faire bénéficier des secours transportés que les bénéficiaires légitimes, ce qui est très exactement le but de sa mission. Il s'agit donc, notamment, de ne pas remettre des vivres ou autres biens à des combattants.

    2899 On ne saurait, en revanche, faire grief au personnel de secours de l'extorsion de tels biens par ces combattants. Dans de tels cas, c'est l'action elle-même, ou ses modalités, qui seraient remises en cause.

    2900 Les soins donnés par du personnel médical participant à une action de secours à des combattants blessés rencontrés occasionnellement, à quelque Partie qu'ils appartiennent, ne sauraient pas non plus être reprochés à ce personnel, même si de tels soins n'entrent pas exactement dans le cadre de sa mission. La mission médicale, en effet, bénéficie d'une protection générale (16).

    2901 [p.858] En revanche, on soulignera le devoir de discrétion de ce personnel, notamment si sa mission lui donne accès à des informations d'ordre militaire. La transmission de telles informations outrepasserait certainement les limites de la mission.

    2902 C'est en ce sens que les exigences de sécurité de la Partie sur le territoire de laquelle se déroule l'action sont mentionnées. Elles impliquent aussi, de la part du personnel participant aux actions de secours, de se plier aux exigences techniques que les autorités pourraient imposer (itinéraire, horaire, couvre-feu, etc.). Certes, ces exigences ne doivent pas avoir pour but de nuire à l'action, et l'activité du personnel, on l'a vu, ne doit être limitée qu'en cas de nécessité militaire impérieuse. Mais ces limites une fois négociées et fixées, il n'appartient plus à chaque membre du personnel participant à l'action de les apprécier. Il doit s'y plier.

    2903 La sanction à édicter à la suite d'actions outrepassant les limites de la mission par un membre du personnel, est claire: il peut être mis fin à sa mission. Concrètement, cela signifie que le membre du personnel visé peut être prié de quitter le territoire de la Partie bénéficiaire dans les plus brefs délais.

    2904 Cette individualisation de la mesure est une bonne chose, en ce sens qu'un comportement individuel contraire au Protocole ne remet pas forcément toute l'action en cause.

    2905 En principe, toutefois, et pour éviter les abus, une telle décision sera prise après consultation des responsables de l'action et sera dûment motivée. Il en va de la confiance qui doit continuer de régner entre la Partie bénéficiaire et les responsables de l'action.

    2906 D'éventuelles poursuites judiciaires de la Partie bénéficiaire à l'encontre du personnel participant à une action de secours ne sont pas expressément exclues. Elles seront cependant évitées, autant que possible, vu les conséquences néfastes qu'elles pourraient avoir sur l'ensemble de l'action.

    2907 Il est souhaitable, par ailleurs, que l'immunité judiciaire du personnel participant à l'action de secours soit prévue dans le cadre de l'accord concernant cette action.


    Y.S.

    Notes:

    (1) Au sujet duquel cf. infra, p. 856;

    (2) Cf. IVe Convention, Titre II;

    (3) Cf. IVe Convention, art. 4, al. 2. Le personnel d'actions de secours à destination de territoires autres que des territoires occupés n'est en effet pas couvert par la IVe Convention, sauf dans le cas, exceptionnel, où l'Etat dont ils sont ressortissants n'a pas une représentation diplomatique normale auprès de l'Etat bénéficiaire (cf. art. 4, IVe Convention);

    (4) Cf. Actes III, p. 295, CDDH/II/398 et Add. 1, par. 2;

    (5) Cf. Actes XII, p. 332, CDDH/II/SR.84, par. 46;

    (6) Cf. art. 69, par. 2;

    (7) Cf. art. 70, par. 1;

    (8) Commentaire par. 2, infra, p. 856;

    (9) A ce sujet, cf. commentaire par. 4, infra, pp. 857-858;

    (10) Cf. commentaire art. 70, par. 1, supra, p. 841;

    (11) Cf. commentaire art. 10, supra, pp. 148-149;

    (12) Cf. commentaire art. 70, par. 4, supra, pp. 850-851;

    (13) Cf. art. 27, al. 1, Ire Convention;

    (14) On s'inspirera, à cet égard, de l'article 32 de la Ire Convention, qui traite du retour du personnel sanitaire des Etats non Parties au conflit tombé au pouvoir de la Partie adverse de celle au sein de laquelle il accomplissait sa mission;

    (15) Sur le sens à donner à cette expression, cf. commentaire art. 54, par. 5, supra, pp. 675-677;

    (16) Cf. commentaire art. 16, par. 1, supra, pp. 199-202.