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Commentaire - Protection des biens indispensables à la survie de la population civile
    [p.1477] Article 14 - Protection des biens indispensables à la survie de la population civile


    Généralités

    4790 L'article 14 met en oeuvre le principe général de protection énoncé à l'article 13 (' Protection de la population civile ').

    4791 [p.1478] Par le terme «famine», il faut entendre «une disette générale d'aliments par laquelle une population souffre de la faim, meurt de faim» (1). L'objet de cette disposition est d'interdire de provoquer délibérément une telle situation et de préserver les moyens de subsistance de la population civile, afin de rendre effective la protection qui lui est octroyée. Il convient de l'interpréter à la lumière des articles 17 (' Interdiction des déplacements forcés ') et 18 (' Sociétés de secours et actions de secours ') qui, étant également des modalités d'application du principe général, permettent de mieux en déterminer la portée.

    4792 Cet article est une version simplifiée de l'article 54 (' Protection des biens indispensables à la survie de la population civile '), paragraphe 1 et première moitié du paragraphe 2, du Protocole I, rédigé dans des termes analogues.

    4793 L'interdiction d'utiliser la famine à l'encontre des civils et la protection spécifique des biens indispensables à la survie de la population sont des règles nouvelles qui complètent et développent le droit existant. Le problème avait cependant déjà été abordé dans les Conventions. En effet, l'article 23 de la IVe Convention prévoyait déjà une assistance, notamment en vivres, aux catégories les plus vulnérables de la population civile (2). Il faut également mentionner l'article 53 de cette même Convention, qui a pour objet de préserver les biens nécessaires à l'existence des civils en cas d'occupation (3).

    4794 Pour ce qui est du droit applicable dans les conflits armés non internationaux, la règle est nouvelle, mais elle ne fait qu'expliciter l'article 3 commun, qui confère aux parties au conflit l'obligation de garantir un traitement humain à toutes les personnes ne participant pas aux hostilités, interdisant notamment les atteintes portées à la vie (4). L'importance que revêt la protection juridique spécifique des biens indispensables à la survie de la population civile est d'autant plus grande que le Protocole II (5), à la différence du Protocole I (6), n'établit pas de protection générale des biens de caractère civil.


    Première phrase

    4795 L'interdiction de recourir à la famine à l'encontre de la population civile est une règle à laquelle il ne peut être dérogé. Une formule, faisant une exception en cas de nécessité militaire impérieuse, n'a pas été retenue (7).

    4796 [p.1479] Cette règle est édictée au profit des personnes civiles. Par conséquent, le blocus et le siège demeurent des méthodes de combat licites à condition d'être dirigés exclusivement contre des combattants (8).

    4797 Il faut rappeler que le blocus consiste à interrompre les échanges maritimes d'un pays ou d'une de ses provinces côtières. Le siège est l'encerclement d'une localité ennemie coupant ceux qui se trouvent à l'intérieur de toute communication pour les amener à se rendre. Le blocus a essentiellement pour but d'empêcher l'approvisionnement nécessaire à la lutte armée (matériel militaire) et n'est pas dirigé spécialement contre les civils. En fait, ces derniers sont, le plus souvent, touchés en premier lieu, particulièrement les enfants. Il en est de même dans une situation de siège, dont les civils sont les premiers à pâtir. De cas en cas, pour des raisons humanitaires, ils sont parfois évacués, mais, jusqu'à ce jour, il n'y avait aucune règle explicite de droit positif qui oblige une force assiégeante à ne pas laisser mourir de faim les civils.

    4798 L'interdiction d'utiliser la famine contre les personnes civiles pourrait alors paraître irréaliste à certains, mais il n'en est rien. Le Protocole II est conçu de telle façon que cette règle humanitaire puisse être respectée, quelles que soient les circonstances. L'article 18 (' Sociétés de secours et actions de secours '), paragraphe 2, prévoit, en effet, l'organisation d'actions de secours internationales en faveur de la population civile lorsque cette dernière souffre de privations excessives par manque d'approvisionnements essentiels à sa survie. Ces deux dispositions, étroitement liées, ne permettent pas d'invoquer les impératifs de la défense pour affamer la population civile. Si les biens indispensables venaient à manquer, il faudrait dès lors autoriser les actions internationales prévues à l'article 18 (' Sociétés de secours et actions de secours '), afin de respecter l'obligation qui découle de l'article 14.

    4799 Le texte fait référence aux «méthodes de combat», tandis que, dans le Protocole I, le Titre III se dénomme «Méthodes et moyens de guerre». Le projet du CICR proposait d'utiliser uniformément l'expression «méthodes et moyens de combat» dans les deux instruments (9). Dans le Protocole I, la Conférence a préféré les termes «Méthodes et moyens de guerre», pour la raison que l'on pourrait donner au mot «combat» un sens plus étroit qu'au mot «guerre» (10). En revanche, il a été jugé inopportun de parler de guerre dans un instrument relatif aux conflits armés non internationaux (11). Le Groupe de travail n'a toutefois cherché à définir aucun de ces deux mots (12). Il s'agit simplement d'une adaptation de la [p.1480] terminologie, la guerre étant apparue comme un terme plus approprié dans le contexte d'une lutte armée interétatique (13). La famine est interdite comme méthode de combat, c'est-à-dire lorsqu'elle est utilisée comme une arme pour anéantir la population civile. Il convient de relever que, même si la famine n'est pas l'objet d'une prohibition juridique formelle, aujourd'hui, il ne s'agit plus d'un phénomène admis, quelle que soit son origine (désastre naturel ou provoqué par l'homme). Une prise de conscience et une mobilisation de l'opinion publique de plus en plus grandes mettent les gouvernements face à leurs responsabilités et incitent la communauté internationale à organiser des actions de secours, toujours insuffisantes vu l'ampleur du problème à l'échelle mondiale.


    Deuxième phrase

    4800 Elle développe le principe de l'interdiction de recourir à la famine à l'encontre des personnes civiles en indiquant ses modalités d'application les plus fréquentes. L'expression «par conséquent» met l'accent sur certains actes, mais n'est pas limitative. L'omission peut également provoquer la famine. Décider délibérément de ne pas prendre de mesures pour approvisionner une population en biens indispensables pour survivre deviendrait alors en quelque sorte une méthode de combat par abstention, interdite au sens de cet article.

    4801 Les verbes «attaquer, détruire, enlever ou mettre hors d'usage» ont été employés cumulativement, pour prévoir toutes les éventualités, y compris la pollution, par des agents chimiques, des réserves d'eau, ou encore l'anéantissement de récoltes par des défoliants (14).

    4802 Comme l'indique l'expression «tels que», la liste des biens protégés est indicative. Une liste limitative aurait pu, en effet, conduire à un oubli ou à une sélection arbitraire (15).

    4803 Par «biens indispensables à la survie», il faut entendre des biens qui, en raison de leur valeur de subsistance, représentent un intérêt vital pour la population.

    4804 L'article 18 (' Sociétés de secours et actions de secours '), paragraphe 2, mentionne «les approvisionnements essentiels». Il convient de relever que ces deux expressions sont synonymes dans leur contexte.

    4805 Les termes «denrées alimentaires et zones agricoles qui les produisent» doivent être pris dans leur acception la plus large, afin de couvrir l'infinie variété des besoins propres aux populations de toutes les régions géographiques du monde.

    4806 Le texte ne fait pas la distinction entre les biens destinés aux militaires et ceux destinés aux civils. Sauf dans les cas où il s'agirait de stocks de ravitaillement préparés spécifiquement pour les combattants, il est interdit de détruire ou d'attaquer des biens indispensables à la survie, même si l'adversaire en tire profit. L'interdiction n'aurait aucune portée si l'on pouvait invoquer l'éventualité d'une utilisation par des membres des forces armées ou de l'opposition armée. On ne saurait exclure, par exemple, qu'une source d'eau potable soit utilisée, une fois ou l'autre, par des soldats.

    4807 [p.1481] Qu'en sera-t-il si ces biens gênent l'ennemi dans l'observation ou l'attaque? Ce pourrait être le cas de cultures très hautes, propices à se dissimuler dans une zone d'affrontement. Il est interdit de détruire ou d'attaquer des biens dans l'intention d'affamer des civils. Mais si ces biens sont utilisés à des fins militaires par l'adversaire, ils peuvent devenir un objectif militaire et il ne saurait être exclu de les détruire exceptionnellement, à condition toutefois qu'une telle action ne risque pas de réduire la population civile à la famine (16).

    4808 Existe-t-il une obligation générale de respecter ces biens sur l'ensemble du territoire, c'est-à-dire non seulement ceux situés sur la portion de territoire contrôlé par l'adversaire, mais également les siens propres?

    4809 Lorsque l'expert du CICR présenta l'article à la Commission, cette question reçut une réponse positive (17). Pendant les débats, cette interprétation, qui fit l'objet de longues discussions pour l'article correspondant du Protocole I, n'a été ni confirmée, ni contredite pour le Protocole II. On a fait valoir que, dans un conflit armé international, le droit d'un Etat sur la portion de son territoire qu'il contrôle restait réservé et que l'on ne saurait, par conséquent, exclure totalement une destruction de ses propres biens en cas de nécessité militaire impérieuse, pour retarder l'avance de troupes ennemies, par exemple.

    4810 Pour ce qui est du Protocole II, il convient de faire deux remarques, l'une d'ordre juridique et l'autre d'ordre pratique. En devenant Partie contractante aux Conventions et au Protocole II, un Etat a accepté de toute manière, à des fins purement humanitaires, des règles applicables à ses propres ressortissants dans les limites de son propre territoire. Si l'on prend en considération les caractéristiques de ce type de situations, il faut constater que les biens en possession de l'une des parties peuvent changer de mains très rapidement et plusieurs fois en fonction de la portion de territoire contrôlé.

    4811 Par ailleurs, il ne saurait être admis que l'une des parties puisse détruire ou mettre hors d'usage les biens indispensables à la survie d'une fraction de la population qui vit sur la portion de territoire qu'elle contrôle parce qu'elle soupçonnerait de sa part un appui ou une sympathie pour l'adversaire. Il convient également de rappeler que les peines collectives et le pillage sont interdits par le Protocole (18).

    4812 Priver la population civile de biens indispensables à sa survie a pour conséquence, le plus souvent, un déplacement de cette population, qui n'a d'autre ressource que celle de fuir ailleurs. Ces déplacements sont provoqués par l'utilisation de la famine, qui équivaut, dans de tels cas, à l'usage de la force. Or, les déplacements forcés sont interdits, sauf l'exception prévue à l'article 17 (' Interdiction des déplacements forcés ').

    4813 [p.1482] Dans le cas où un déplacement forcé est licite selon ledit article, «toutes les mesures doivent être prises pour que la population civile soit accueillie dans des conditions satisfaisantes de logement, de salubrité, d'hygiène, de sécurité et d'alimentation». En cas de pénurie et de manque de moyens pour organiser les secours, les autorités responsables devront alors avoir recours à des actions de secours internationales, telles qu'elles sont prévues à l'article 18 (' Sociétés de secours et actions de secours '), paragraphe 2.


    S.J.

    Notes:

    (1) Robert, op. cit., vol. II, p. 830;

    (2) Complété par l'art. 70 du Protocole I (Actions de secours);

    (3) Complété par l'art. 69 du Protocole I (Besoins essentiels dans les territoires occupés);

    (4) Art. 3 commun, alinéa 1, chiffre 1, lettre a in fine. Il faut également relever que la famine peut entraîner la disparition totale ou partielle de groupes entiers de personnes, ce qui pourrait constituer un génocide, si ce procédé était intentionnel. Le génocide est un crime contre l'humanité, prohibé et sanctionné par la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948, laquelle s'applique à tout génocide, y compris celui qui serait perpétré par un gouvernement sur son territoire contre ses propres ressortissants (voir ' Les Nations Unies et les Droits de l'homme ', New York, 1973, p. 21);

    (5) L'intervention de la délégation du Saint-Siège a permis que cet article soit adopté par consensus en séance plénière de la Conférence. Voir Actes VII, pp. 138-140, CDDH/SR.52, par. 79-94;

    (6) Art. 52, Protocole I et son commentaire, p. 645;

    (7) CE 1972, ' Commentaires ', p. 40;

    (8) Selon le Rapporteur de la Commission III: «L'interdiction d'affamer les civils ne modifie pas le droit applicable au blocus naval» (Actes XV, p. 287, CDDH/215/Rev.1). Ce droit est consigné dans la Déclaration de Londres relative à la guerre navale, du 24 février 1909, dans laquelle sont énoncées les conditions de l'établissement d'un blocus. Cette Déclaration, signée par dix pays, a une valeur coutumière, mais n'a jamais été ratifiée. Voir également commentaire art. 54, Protocole I, p. 669. Il convient de préciser qu'en droit classique, une déclaration de blocus dans un conflit armé interne valait reconnaissance de belligérance, supra, p. 1344. Cependant, le blocus est une notion de droit international public applicable aux conflits armés internationaux à laquelle il n'est fait référence, dans le contexte du Protocole II, que par analogie à des situations de fait;

    (9) ' Commentaires projets ', p. 42 (Protocole I, Titre III) et p. 157 (Protocole II, Titre IV);

    (10) Actes XV, p. 275, CDDH/215/Rev.1, par. 20;

    (11) Ibid., p. 411, CDDH/236/Rev.1, par. 57;

    (12) Ibid., p. 275, CDDH/215/Rev.1, par. 20;

    (13) Voir commentaire art. 35, par. 3, Protocole I, p. 412, qui précise que les termes «méthodes de guerre» couvrent également le combat, expression qui apparaît d'ailleurs parfois dans le Protocole (art. 18, par. 3; art. 65, par. 3);

    (14) Actes XIV, p. 148, CDDH/III/SR.16, par. 41;

    (15) Ibid., pp. 149-150, par. 46;

    (16) Voir art. 54, par. 3, al. b, Protocole I et son commentaire, p. 674;

    (17) Actes XIV, p. 149, CDDH/III/SR.16, par. 43;

    (18) Art. 4, par. 2, al. b et g, supra, pp. 1398 et 1400.