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援助：简介
01-03-2000
摘自红十字国际委员会特别报告：援助
保护与援助——红十字国际委员会的唯一立场
红十字国际委员会的任务是任何时候都努力确保对在武装冲突和国内暴乱中平民和军事受害者的保护和援助。
红十字国际委员会是基于日内瓦公约及其附加议定书的国家成员方的特别授权而采取行动的。这一授权勾画出了红十字国际委员会的任何行动所遵守的两条主要轴线，即：为了保持武装冲突和国内暴乱的受害者的身体上的完整和尊严，为了使他们能够尽可能快的重新获得自治，而对其进行保护和援助。经常性的互补和互助的本质，都是建立在红十字的基本原则基础之上的，例如中立，公正和独立，二者都尊重那些体现红十字国际委员会的唯一立场，并且没有他们将无法运转的东西。
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Ref. SD-D-00081-10
“保护”体现在红十字国际委员会为帮助那些武装冲突中被俘获的人逃离危险，被虐待的境地，为了使他们避免遭受这些痛苦而采取的所有行动中。红十字国际委员会采取保护的第一条途径是维护法律，这就是红十字国际委员会设立日益广泛的确保能够保护战争中的受害者的规则以及向卷入冲突中的有关当局做出请求以阻止或者结束违反人权法的行为的原因。 红十字国际委员会进行援助行动的首要目标是为了保护受害者的生命健康，改善他们所处地困境并且确保冲突带来的后果——疾病、伤害、饥饿、位置的改变或者暴露——不会危害他们的将来。为了应对那些随着特定地区或者危机而出现的不断变化的各种需要，红十字国际委员会在采取行动时经常需要一种多元化的战略。
在武装冲突中，红十字会并不是仅仅提供那种体现红十字国际委员会唯一特征的援助，而更多的是类似于同一枚硬币的两面的援助与保护的结合。在战争中，当需要提供中立性的服务时，保护就成为成功进行援助行动的先决条件，反之亦然。例如，红十字国际委员会或者其他机构的努力成功地使那些逃难人们的营地免受敌人的攻击，但他们却死于流行病，那么这种保护没有任何意义。相反地，在一所经常会受到攻击的营地建立医疗机构有什么意义呢？战争期间，援助行为本身经常会使受害者陷入敌对和猜疑的环境中。因此，受害者必须得到保护，并且必须在冲突各方中就通过权和分发权达成一致。
在一些冲突中，冲突的任何一方都有可能采取非法的策略，例如封锁、切断水源、故意破坏农作物或者其基础下部组织，这些都可能会严重的影响平民的数量。红十字国际委员会在提供援助之前，为了阻止或者结束那些违背国际人权法的行为，应使有关各方就责任问题达成共识。
红十字国际委员会的援助途径
现代日趋复杂的人道主义紧急事件，如极端恐怖的有组织和偶然发生的出于政治动机的事件，经常是伴随着其他一些悲剧发生，例如饥荒、流行病、经济危机和政治不稳定。这些综合因素有时会使受害者的不安全感到了一种难以忍受的程度，也可能会使得一些人道主义组织试图使有害影响最小化的努力受阻。
Ref. YU-D-00044-05
红十字国际委员会对武装冲突和国内暴乱中受害者的援助是从减少对外界援助的依赖，使受害者维持一种足够生活标准的角度出发来维持或者恢复其生活条件。一般包括食品和/或者药品，但是通常是在其能力范围内提供一些必要的服务，例如建立或者修复供水系统或者医疗设施，培训初级的健康护理人员、外科医生、矫形外科技师等。
援助行动同时也是为了尽可能快速有效地降低武装冲突和国内暴乱中受害者的发病率和死亡率。经过公正的战场评估后，援助行动的优先权将按照“援助金字塔”的概念进行排序，见下面插图。
Ref. HK-D-00076-14
“援助金字塔”建立了这样一种体制，那就是基础性的东西享有优先选择的权利。使用水、食物及其他为了生存所必需的基本物质应该优于卫生和医疗而成为主优先权。当然了，这种途径应当是当地的文化习俗所中所具有的。
这一整体方案体现出建立在来自于各种不同背景的专家综合分析的基础上所做出的以受害者为导向的反应。为了在特定条件下为不同的人道主义需求提供最为合适的反应，他们综合起来考虑确定了进行干涉的优先权。
为使其援助行动的合作更为便利，红十字国际委员会近来对其内部组织设置进行了调整，使其能够适应战场上的真实情况。重新组织了前健康与救济部，形成了一种新的结构；健康与救济部（OP/SANSEC）负责援助事务，后勤部（OP/LOG）负责后勤事务。
新的健康与救济部分成了三个单位：经济安全、水与居住地、健康服务。每个单位都有一些具有专业知识和技能的人员组成，由于对战场中的代表处提供支持，他们成为了令人瞩目的焦点。设计这种新的结构是为了在补充服务中促进其协作。这一结构重新将重点着眼于受害者，有助于发展在制度上更为连贯的公共卫生政策，有助于使责任更为清晰，有助于提高效率。
实施中的挑战
人道主义组织在计划并实施一些向冲突中的受害者提供援助计划时，他们往往会连续地遇到很多有不同限制或束缚。下面就详细讲述几项。
Ref. AF-D-00059-19
从定义上来看，冲突具有一种危险的内在因素，在这种环境下，对双方受害者和人道主义工作者的安全保障是有限的。接近受害者，成功的实施援助计划以及提供适当的后勤保障途径等诸如此类地问题都太过于依赖冲突的发展程度。因此一个程序可能会由于与受害者的需要无关而成比例的减少甚至停止。同样的，不稳定的安全条件可能会导致初期评估、方案制定和现实之间的巨大变化。
政治环境撤出战略
Ref. YE-D-00047
任何援助计划都要对抗一定的政治背景，并且人们可能希望来承担一些政治压力，甚至从某一援助行动中获得一些好处。因此人道主义组织应该与冲突各方保持持续性的对话，向他们解释某一具体行动的原因，通过这种方式来防止外部的政治操作或者来防止对救济物资的盗用。
当救援人员从某个冲突地区撤出后，如何来防止整个体系的瘫痪？任何一项救援行动中的基本原理之一就是为了改善那些已经得到确认的问题，人道主义组织的行为往往来替代当地的组织机构。这就常常需要执行一些方案，虽然通常来说很难（例如维持城市的供水系统，向数以千计的人分发物品，对医院进行管理等），同时当地的组织机构在冲突发生之前就已经没有能力来实施这些方案了。为了防止由于这一突然到来又很快结束的冲突导致外界对该系统大量的援助进一步削弱，当政治环境出现好转时，移交和撤出战略从一开始就应成为援助方案的一部分，这一点是很有必要的。目前关于冲突之后和紧急情况恢复之后的发展问题争论的焦点就是这些。
Ref. RU-D-00058-66
所有的人道主义工作和援助计划都需要大量的熟练工作人员，他们往往具有不同的专业背景，具有起草并实行日趋复杂的计划方案的专业技能和个人能力。这样一来，建立一个永久性的包揽各个学科有着实践经验的专家库显得尤为重要。因此，对每一次行动的成功来说，合理的人员补充和培训就显得十分重要。
如果在合适的时间框架内，合理的后勤设置不能及时提供援助计划所要求数量的物资，那么这一援助行动注定是要失败的。气象、地理、安全以及程序上的因素都有可能成为它所面临的主要挑战。
为了实施这些行动，红十字国际委员会在世界范围内配置了3，000辆卡车和其他车辆，以及950个仓库。此外，在任何时间保证有15架飞机和2—5艘轮船处于可使用状态。红十字国际委员会战场和紧急事件物资储备的平均价值是6亿瑞士法郎 ，其每年的支出价值25亿瑞士法郎。
1998年12月设立了后勤部，它和健康与救济部有着显著的区别；1999年，分布于战场上的后勤专家由40人上升到140人，他们得到了大约2，000名当地工作人员的支持（购买者、舰队管理者、医疗后勤工作人员和仓库管理人员）。大约有50%的有效战场后勤保障来自国家。红十字国际委员会建立了两个世界范围的后勤保障中心，一个位于内罗毕（专门从事救济，这里有大量紧急救援食品和一个可以容纳10万多人居住三个月的场所。），另外一个位于日内瓦（专门从事提供医疗、水和卫生设备）。1999年，依靠这两个中心红十字国际委员会对巴尔干地区（每月提供25，000公吨的援助物资），东帝汶及安哥拉的危机做出了快速的反应。
目前后勤部面临的主要困难是信息技术的发展和应用，而这一问题涉及到后勤工作的管理和相关报告。该部门所面临的另一个挑战是怎样更好的控制在行动地区的成本，在这些地方条件是很容易发生变化的。例如，在一次重大危机发生期间和发生之后，或者在安全得不到保障的情形下舰队所需要的交通工具的数量需要重新计算，为了减少战场上的物资储量以避免这些物资过期或者被劫走，就需要迅速地把这些供应物资分发出去。
假定人道主义灾难的本质和热衷于寻求进行这些计划的组织的数量巨大，人道主义协调工作也并不总是那么完美的，这一点对于国际社会和那些捐赠者来说或许是不言自明的。在这里目的并不是来分析红十字国际委员会在这一运动中的同伴及其他人道主义工作者强调保证那些比现存计划更为复杂的计划没有发展或者计划好的原因是什么，而是强调红十字国际委员会的重要性。实质上这主要是为了避免多次援助的受益人重复。在过去几年中，大家为人道主义工作制定一种标准化途径和行动守则的努力一直没有停止。红十字国际委员会是“红十字会、红月会和非政府组织国际灾难救助行动行为守则”的初始方之一。红十字国际委员会也支持作为“全球”计划一部分的基础技术标准的发展，这一计划试图寻求一种适合各种援助行动的全球化的最低标准。
在这一运动行为守则的框架内，行动的次数不断增加，例如在巴尔干地区，而且越来越多的民族机构在红十字国际委员会的行动中起到了作用，特别是在代表方案的形成中起到了很大的作用。为使这些联合行动能够有效地进行，这就要求后勤保障程序和装备标准化上达到一致。各同伴的电话和无线电通讯系统常常与红十字国际委员会的不兼容，分发到同一受益人手中的物资常常质量差别很大，在报告的格式上差别也很大，这些情况就使得对这些统计数据进行比较都非常困难。类似地，为了避免出现多发或者短 缺的情况，红十字国际委员会也要确保其与世界食品计划署的行动是互补的。
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