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保护武装冲突中的平民——红十字国际委员会的视角
09-05-2007 发言
红十字国际委员会总干事安杰洛•格内丁格尔先生在人道协调员和常驻协调员会议上的发言，日内瓦，2007年5月9日
主席先生、亲爱的同事们、朋友们：
很高兴能在今天下午和你们共聚一堂，首先请允许我感谢联合国人道事务协调办公室，谢谢你们邀请红十字国际委员会来参加这一盛会并发言。这是一个很好的机会，让我们彼此能更好地了解对方的工作方法，从而更有效的合作以帮助处于危险之中的人们。我还想代表我个人向诸位人道协调员和常驻协调员表示感谢。
我知道在设有我们代表处的大多数国家中，你们和联合国国家小组与红十字国际委员会建立了良好的关系。人道协调员和常驻协调员对红十字国际委员会的使命、特殊性、能力及所受制约的透彻理解确实给我们援助有需求的受害者带来了实际帮助，这样的例子我能举出很多。事实上这已成为一种规则——我们之间缺乏这种理解或相互交流时出现“译不达意”的某些例外情况恰恰反证了这一规则。
我们今天讨论的话题是保护，这是创立145年来红十字国际委员会身份的核心内容。保护和援助是我们行动方法中相互关联、不可分离的两个方面。在这两种活动中，保护工作往往更富挑战性和更加敏感。
我今天想概括介绍一下红十字国际委员会保护受武装冲突和其他暴力局势影响的平民的方法。我还将补充说明一下红十字国际委员会和联合国人道系统之间的互补性，希望我的发言能起到抛砖引玉的作用。
近十年来，我们注意到国际社会正日益关注保护问题并就此作出承诺。我们对此非常欢迎，当然我无需在这次会议上强调在当今的全球背景下平民保护问题有多么重要，以及武器携带者有意漠视其义务的事情发生得有多么频繁。另外大家都知道，作为这一进程的核心，我们正经历着一段人道环境发生巨变的时期。在这一不断变化的时期，熟知彼此的使命和工作方式日趋重要。为了对受援助人群产生最为积极的影响，我们必须积极寻求如何使我们的工作得以互补。就此而言，熟知我们各自的长处和短处以及我们所能提供的附加值是首要的。
联合国人道事务协调办公室及秘书长在提升保护的公共意识方面发挥着核心的作用。秘书长所做的众多关于保护武装冲突中平民的详细报告就是充分的证明，这些报告由紧急救灾协调员定期提交给安理会。这些努力为保护问题赢得了很大的政治支持，安理会和联合国大会所通过的大量具有里程碑意义的决议就体现了这一点。
亲爱的同事们：
任何保护行动都是以法治理念为基础的，其目的在于赋予法治理念以现实中的相关性。在此，我们从广义上来理解这一表述，其中也包括地方传统和习俗。对这一工作至关重要的是援引法律义务以及了解适用的规范框架，特别是国际人道法、人权法和国内立法。
因此，保护工作首先是一项持久的和多面的工作，旨在建立一个有利于法治的环境。我们需要积极鼓励对相关国际条约的遵守、国内法律的通过、可靠机构的建立、内部管理、与强制性规范和禁止性措施有关的教育和信息，对违法行为的制裁，以及对受害者的援助和赔偿。
毫无疑问有关当局负有向个人提供直接保护的主要责任。在此，我指的还是广义上的“当局”，包括各类当局：政府、事实上的当局，武装组织或是任何其他对某一既定区域实施控制的实体。这包括国际部队，不论他们是伊拉克的多国部队、阿富汗的北约国际安全援助部队还是在刚果的联合国维和部队。履行上述责任至少需要政治意愿和一定的能力。如果有关当局或武器携带者们没有相应的政治意愿，人道组织所实施的保护工作也不会产生有意义的影响。实际上，我们通过保护行动来检验和培养的正是这种政治意愿。
现在我将尽量简要的介绍一下红十字国际委员会在由各类行动者参与的全面保护工作中所做的独特贡献。
亲爱的同事们，
我相信你们都知道，红十字国际委员会有义务不加区别地代表所有受武装冲突和其他形式的暴力影响的人们采取行动。依据我们的职责及使命声明，红十字国际委员会是一个公正、中立和独立的组织，其特有的人道使命是保护武装冲突和 内部暴力局势受难者的生命和尊严，并向他们提供援助。我想详细地说明这一声明的组成部分。
1、首先，公正、中立和独立的基本原则2、第二：保护的定义
今天，在日益多极化的全球环境中，有人对中立和独立的人道行动产生了怀疑。但是我们依然坚信这些原则是十分关键的，它们能使红十字国际委员会得以进入许多冲突地区、与所有武装组织展开对话并作为中立调解者提供服务（例如，最近埃塞俄比亚东部的中国石油工人被欧加登民族解放阵线释放一事）。
值得强调的是红十字国际委员会是在协商准入的基础上开展工作的。对红十字国际委员会的这种工作方式而言，在特定局势下与所有相关的中央和地方当局、交战各方、叛乱分子和武装组织建立联系是十分重要的。而且，地理位置上靠近受影响的人群也是一个重要的行动原则。不掌握一线有待解决的特定人道问题的一手信息，红十字国际委员会就无法开展有意义的行动。因此与冲突各方开展和保持对话至关重要。这种持续的对话，不仅是我们接近受害者和保护一线工作人员安全的基础，也是让这些当局和团体参与保护工作必不可少的先决条件。
基于我们的一线经验，也正如皮克泰50年前所做的一样，今天我们同样强烈主张承诺并遵守基本的人道原则，皮克泰曾表示这些原则“赋予红十字本质的特色，因为它们恰恰道出了运动存在的根本理由。”他断定，如果不能忠实于这些原则，红十字运动将不会长久。
被包括红十字国际委员会在内的多数机构所接受的保护的定义这样描述保护的实质：“所有旨在确保相关法律条文和精神所规定的个人权利和当局/武器携带者的责任得到完全尊重的努力”。
在红十字国际委员会内部，我们正在做以下区分：
- 一方面是努力应对违法行为和虐待行为的起因和细节（换句话说，预防、终止和避免违法行为和人类苦难的再次发生）。
- 另一方面是应对违法行为和虐待行为产生的后果（通过减轻人类苦难以及帮助人们克服违法行为的后果）。
红十字国际委员会的行动包括保护和援助两方面，建立在坚实的法律框架之上，委员会在武装冲突和暴力局势中的长期经验已证明了该框架的相关性。因此，红十字国际委员会发展了一种跨领域的应对能力。我们希望能够应对特定局势下各类受影响人群的所有基本需求。一个单独的组织想要具备你们11个人道服务“组”的几乎全部能力确实是一大挑战，因此这也成为红十字国际委员会管理工作的头等大事。但是我们相信，这一跨领域的工作方式将是红十字国际委员会能够带来附加值的关键因素。
多年以来，红十字国际委员会在许多领域的援助能力得以发展，从医疗卫生到经济安全再到恢复水供应。红十字国际委员会在探视工作、重建家庭联系以及近来旨在应对遭受性虐待的女童和妇女的特别需求和促进儿童兵重新融入社会的项目等方面也发展了专业技能和独特的工作方法。此外，红十字国际委员会有一个强大的法律部门负责制定新的保护性法律文件。红十字国际委员会为推动和传播国际人道法和其他法律标准也投入了大量的精力。
具体就红十字国际委员会的保护工作而言，值得一提的是，为预防或终止违法行为，红十字国际委员会参与了一系列的行动，主要可分为两大类：
1、针对应为违法行为负责任人群的行动：在此我首先指的是代表身陷危险的人与主管当局进行交涉，其次还 有我们为推进国家立法所提供的支持，包括向武装部队提供国际人道法培训，就特定的人道问题与交战各方进行联系。
2、以减少个人脆弱性或遭受暴力威胁为直接目标的行动。这包括登记有关人员信息，寻找失踪人员、偶尔组织人员撤离、举办提高警惕地雷意识的活动，并开展旨在减少危险发生的援助项目。
亲爱的同事们，
我想更加具体地谈谈我们在保护工作中所使用的战略。在了解情况、搜集信息（特别是通过与违法行为目击者和受害者的面谈）和综合分析的基础上，红十字国际委员会依照特定战略明确规定了各种局势下的行动。每个代表处必须决定如何运用我们所说的不同行动模式，那就是：
- 通过劝说来影响执政当局；
- 支持当地的机构；
- 代替无法提供服务的当局向受益者提供直接服务；
- 动员第三方力量；
- 以及，作为最后手段，公开谴责。
红十字国际委员会首选的行动模式就是开展保密的双边对话，旨在说服有关人员采取所需的行动。实际上，红十字国际委员会可能是唯一一个系统性地从劝说开始采取行动的人道机构。
如果我们仔细思考一下这种方式，有两个因素很快浮出水面：首先，正如上面所说的，这种方式只有在满足以下两种条件时才适用，即我们能动员最低限度的政治意愿，而且对话者有权在其组织内部实行真正的变革。
其次，能够快速建立足够的接受度、融洽关系和信任是很重要的。随着时间的推移，红十字国际委员会一直关注于发展这一能力。总的说来，强大的网络——频繁且结构化的专业联系——是重要的因素。获取信任也在很大程度上取决于红十字国际委员会以往在尊重保密性方面做得怎样以及是否在付诸实施的意愿和能力上值得信赖。这也是红十字国际委员会为何如此热衷于维护其中立和独立的人道组织形象的原因所在。
对红十字国际委员会而言，保密只是个工具，绝不是目的。重要的是我们的努力产生什么效果。如果在一段合理的时间内通过保密交涉无法获得进展，红十字国际委员会可能会考虑动员其他人来采取行动。在此情况下，委员会将谨慎地接触能对有关当局施加一定影响的第三方。
最后，在一些特定情况下，红十字国际委员会确实会采取公开谴责的方式。但这只是最后的手段。当今的人道社会有许许多多的参与者，与红十字国际委员会相比，其中的许多参与者能够更好地向公众施加有效的压力。这使我们需要谈一谈互补性的问题。
亲爱的同事们，
正如前面所说，当今武装冲突中和其他暴力局势下平民的保护危机的存在，不是因为法律体系不完善，而是由于没有很好的遵守它们。如果我们希望能够有效地鼓励那些掌权者来履行其责任，就必须确保影响来自各方。红十字国际委员会的保密双边对话及其在该领域的专长非常重要，但是却不能单独存在或被孤立看待。当对话方倾向于听从我们的建议并予以执行时，这常常是由于其他各方在同一问题上采取了有效或有潜力的行动或施加了压力。
在这方面，人道协调员和常驻协调员可以发挥实质性的作用。你们与外交官，来访代表团和地方当局有定期接触。由于被授权处理各类领域的问题，你们与联合国秘书处有着直接联系，也因此与各类联合国机构和机制建立了联系。你们有能力影响联合国大会和安理会的政治决定。此外，在当局不得不改变其政策时，你们拥有能够发挥作用的合法性和影响力。确实，我们期望协调员们能就保护问题向国际社会做出有效报告并动员必要的政治支持。坦率地讲，我们认为人道协调员和常驻协调员就保护问题畅所欲言将为改善整个保护环境做出巨大贡献。当然，这应当以一种战略的、协调的和相关联的方式来推进。因此我们鼓励红十字国际委员会的一线工作人员与你们保持定期联系以便就重大保护问题交换看法。
另一方面，我们要表明的是红十字国际委员会代表将不会要求你们代表他们讲话。我们将始终确保红十字国际委员会自己直接掌控以委员会名义做出的和提及委员会的陈述和公开声明。
此外，我们愿鼓励 你们更多地引用“硬法”，特别是国际人道法，人权法和难民法。而不是将自己局限在“软法”中。我们注意到在各类论坛上，人们都不大愿意谈及联合国的指导原则（例如那些与国内流离失所者相关的原则）或联合国安理会决议之外的其他法律原则。长期来说，这种倾向可能会导致条约法遭到忽视，而反过来，这又将削弱现行的保护标准。
这些都是你们还想继续讨论的问题。但是在我们开始讨论之前，我想简单地说一下保护领域参与者增多的问题。确实，我们看到直接参与保护活动的人道工作者数量显著增加了。这本身是一大积极进展，因为这提高了对相关人员苦难的认识并有助于促进对国际标准的尊重。但是，我们需要确保运用相同的规范性标准，同时我们至少需要具备最起码的专业水平。最后，我们不应错误地认为，单靠派遣许多保护官员或红十字国际委员会代表到一线去就能够解决保护方面的问题。
挑战在于以优势互补的方式兼收各种参与者的长处以扩大给身陷危险之中的人所带来的积极影响，同时避免负面的后果。基于经验，我们发现了几方面风险，例如：
- 重复工作和实际竞争；
- 集中援助容易接触到的受害者，不利于居住在偏远地区的人们；
- 集中援助特定群体如国内流离失所者，有时不利于其他类别的脆弱群体如常住居民，或事实上制造了有关保护的双重标准；
- 过于强调某些问题，这可能部分由于缺乏全球视野或未能设计出更复杂而实际上更具风险的保护战略来援助暴力活动猖獗地区的受害者；
- 受害者或当局在与不同的组织反复探讨同一个问题却未得到任何有关援助或其他服务的实质性投入，由此对我们的联合保护工作产生反感。
接下来，我想把时间留给大家进行讨论。希望我们能探讨一下尊重彼此间差异方面所面临的挑战。我们如何能避免重复开展工作——或事实上的竞争？我们如何能避免制造混乱，特别是在受害者和/或与我们合作的当局面前？而且，回到上述问题上，我们怎样才能开展协调互补的工作？我们怎样才能充分发挥各自的潜力，特别是当你参与到有活跃的维和部队参加的联合任务之中时（例如刚果）？我们如何能保证我们的工作能够让处于危险之中的人们生活有所改善？非常感谢，尽请发表意见。
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