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Commentaire - Activités du Comité international de la Croix-Rouge
    ARTICLE 9. - ACTIVITES DU COMITE INTERNATIONAL DE LA CROIX-ROUGE



    Aperçu historique

    Cette disposition est l'ancien article 88 de la Convention de 1929 sur le traitement des prisonniers de guerre , complété, généralisé et étendu aux quatre Conventions de 1949. Son origine remonte à l'activité déployée par le Comité international de la Croix-Rouge pendant la première guerre mondiale. Dès les premiers jours du conflit, en 1914, le Comité international, renouvelant une initiative antérieure, avait ouvert une Agence destinée, en recueillant et centralisant les renseignements sur les prisonniers de guerre, à faciliter la recherche des disparus et à rétablir le lien entre les captifs et leur famille. De plus, profitant de la possibilité laissée par le Règlement de La Haye aux sociétés de secours agréées d'exercer leur action charitable, il avait envoyé des délégués visiter les camps d'internement. [p.114] Ces visites ne lui avaient pas seulement permis de s'enquérir des besoins et d'apporter aux prisonniers de guerre des secours et un réconfort moral, elles constituaient encore une sorte de contrôle de l'application du Règlement de La Haye de 1907 (1). Ce contrôle spontané, bénévole, si incomplet fût-il, contribua souvent à apporter des substantielles améliorations.
    Aussi se préoccupa-t-on lors de l'élaboration d'une convention nouvelle relative au traitement des prisonniers de guerre, d'y fournir au Comité international de la Croix-Rouge une base légale au renouvellement d'initiatives aussi utiles. A cet égard, la Convention de 1929 ne procède pas par des dispositions impératives, mais en reconnaissant simplement, et à deux reprises, le droit d'initiative du Comité international. L'article 79 décidait la création d'une Agence centrale de renseignements sur les prisonniers de guerre, dont le Comité international de la Croix-Rouge pouvait, « s'il le jugeait utile », proposer l'organisation aux Puissances intéressées. Pourque cette clause ne parût pas épuiser les possibilités d'intervention du Comité international, un alinéa final de cet article précisait que « ces dispositions ne devront pas être interprétées comme restreignant l'activité humanitaire du Comité international de la Croix-Rouge » (2).
    En ce qui concerne l'organisation du contrôle, la Conférence de 1929 se borna, comme on l'a vu plus haut (3), à reconnaître à la Puissance protectrice le droit de visiter les prisonniers de guerre, et à lui faciliter l'exercice de ce droit. Mais, pour bien montrer que ce droit n'était exclusif ni d'une réédition du contrôle inofficiel que le Comité international avait exercé durant le conflit de 1914-1918, ni d'aucune autre initiative humanitaire, elle stipula à l'article 88 que : « Les dispositions qui précèdent » - c'est-à-dire les articles 86 et 87 relatifs à l'organisation du contrôle - « ne font pas obstacle à l'activité humanitaire que le Comité international de la Croix-Rouge [p.115] pourra déployer pour la protection des prisonniers de guerre moyennant l'agrément des belligérants intéressés ».
    Cette base d'action était à la fois large et étroite. Large en ce que, ne précisant pas les tâches du Comité international de la Croix-Rouge, elle ne les limitait pas. Etroite, parce que cette imprécision, et l'absence de caractère obligatoire des dispositions, ne permettaient au Comité international de la Croix-Rouge d'invoquer aucun ordre, ni de s'appuyer sur aucune mission déterminée, pour imposer ses initiatives aux Parties intéressées.
    A y réfléchir pourtant, c'était suffisant. En premier lieu, il eût été presque inconcevable, à l'époque, de charger de tâches officielles un organisme qui, loin d'être une institution internationale de droit public, de caractère intergouvernemental ou supragouvernemental, n'était, en droit, qu'une simple association privée de quelques citoyens suisses. Mais le seul fait de citer le Comité international de la Croix-Rouge dans une Convention était plus qu'un hommage rendu à son activité passée. Cela lui donnait une autorité accrue.
    En second lieu, en chargeant le Comité international de la Croix-Rouge d'obligations déterminées, et en imposant son activité aux parties belligérantes, on eût peut-être incité celles-ci à se décharger sur lui du soin de remplir ce qui était leurs propres obligations.
    Enfin, la formule adoptée, en ne liant le Comité international de la Croix-Rouge en aucune manière, laissait intacte son indépendance.
    C'est en se fondant sur cette base fragile que le Comité international de la Croix-Rouge entreprit et réussit, pendant la deuxième guerre mondiale, une activité considérable. Il n'est pas question de la décrire, ni même de la résumer ici. On consultera, à ce sujet, le Rapport présenté par le Comité international de la Croix-Rouge à la XVIIe Conférence internationale de Stockholm, en 1948 (4). N'en retenons que quelques chiffres :

    [p.116] Agence centrale des prisonniers de guerre : 40.000.000 de fiches environ ;
    Visites dans les camps de prisonniers de guerre : 11.000 ;

    Secours pour les prisonniers de guerre transportés par le Comité international de la Croix-Rouge et distribués dans les camps : 450.000 tonnes, soit l'équivalent de 90.000.000 de colis de 5 kg.

    Et retenons surtout que cette oeuvre - avec tout ce qu'elle comporte d'initiative, de travail, de négociations avec les Puissances belligérantes, et jusqu'à la constitution d'une flotte pour acheminer les secours, en plein blocus, d'un côté à l'autre du front - ne fut possible, sauf de rares exceptions, que là où la Convention de 1929 sur les prisonniers était en vigueur (5). Ainsi, dans le temps que ses délégués visitaient journellement des camps de prisonniers de guerre, qu'il y faisait acheminer des secours par trains entiers, le Comité international de la Croix-Rouge se voyait interdire l'accès d'autres camps ou secteurs de camps, et ne pouvait y faire pénétrer un seul gramme de vivres, parce que ces camps ou secteurs de camps renfermaient des prisonniers de guerre dont le pays d'origine n'était pas lié par la Convention avec la Puissance détentrice (6).
    Bien que son droit d'initiative ne fût reconnu que dans la Convention de 1929 sur les prisonniers, le Comité international de la Croix-Rouge s'efforça d'intervenir en faveur d'autres catégories de victimes de la guerre. Et là encore, s'il parvint, dans certains cas, à protéger des milliers d'êtres humains, et si, en matière de secours aux populations civiles notamment, il put, soit seul, soit conjointement avec d'autres, accomplir des actions de ravitaillement importantes, ses tentatives incessantes [p.117] en faveur des détenus des camps de concentration se heurtèrent à des refus, voire à une hostilité constante (7).
    Tout cela illustre de façon éclatante la valeur de l'article 88 de la Convention sur les prisonniers de guerre de 1929 . C'est pourquoi, tout naturellement, l'idée en fut reprise dans les quatre projets de Conventions revisées ou nouvelle. La Conférence des experts gouvernementaux de 1947 ayant constaté que cet article ne couvrait pas l'activité du Comité international de la Croix-Rouge dans le domaine des secours, le projet de Convention fut complété dans ce sens :

    «Les dispositions de la présente Convention ne font pas obstacle aux activités humanitaires que le Comité international de la Croix-Rouge entreprendra pour la protection des blessés et des malades ainsi que des membres du personnel sanitaire et religieux et les secours à leur apporter, moyennant l'agrément des Parties au conflit intéressées (8).»

    Les débats à la Conférence diplomatique furent assez brefs (9). Le principe n'était contesté par personne. Tout au contraire, le projet fut complété par la mention, après celle du Comité international de la Croix-Rouge, de « tout autre organisme humanitaire impartial ». On voulait éviter, en citant le Comité international seul, de fermer la porte à d'autres institutions susceptibles d'apporter une contribution à la protection des victimes de la guerre. Ce souci n'était que trop justifié ; aussi est-ce sans débat et sans opposition que l'article, ainsi précisé, fut adopté en séance plénière.


    Commentaire de l'article

    On a vu plus haut (10) que, dans la Convention sur les prisonniers de guerre de 1929, le droit d'initiative du Comité international de la Croix-Rouge n'était réservé qu'à propos [p.118] d'activités particulières, celles des articles 79 (Agence centrale des prisonniers de guerre) , 86 et 87 (Organisation du contrôle) . Son insertion à l'article 9 des Conventions nouvelles, parmi les articles généraux, de même que son libellé, lui donnent une portée beaucoup plus large. Elles signifient ' qu'aucune ' disposition de la Convention n'est exclusive d'une activité humanitaire de la part du Comité international de la Croix-Rouge ou d'un organisme analogue. Cela est important surtout pour les IIIe et IVe Conventions, dont les articles particuliers nommant le Comité international risqueraient, par leur grand nombre, de paraître limitatifs. Dans la présente Convention, trois articles seulement, en dehors de celui qui nous occupe et de l'article 3 , qui tient lieu à lui seul de convention pour les conflits non internationaux, visent l'intervention du Comité international de la Croix-Rouge : les articles 10 (substituts des Puissances protectrices) , 11 (procédure de conciliation) et 23 (zones et localités sanitaires) (11).
    Ainsi, outre celles qui y sont prévues, toutes autres activités humanitaires sont théoriquement admises. Elles le sont toutefois sous certaines conditions touchant à la qualité de l'organisme qui les entreprend, à leur nature et à leur but, et enfin à la volonté des parties au conflit.


    1. ' Organismes qualifiés '

    Les activités humanitaires admises ici doivent être entreprises par le Comité international de la Croix-Rouge ou par tout autre organisme ' humanitaire impartial '. Le Comité international est cité à double titre : pour lui-même, en raison de sa nature et de ses initiatives antérieures qu'on lui demande de renouveler, le cas échéant, et qu'on veut lui faciliter ; et comme exemple de ce qu'on entend par « organisme humanitaire impartial ». Le Comité international de la Croix-Rouge, [p.119] rappelons-le, est aujourd'hui encore, comme à ses débuts, une simple association privée, ayant son siège à Genève et composé uniquement de citoyens suisses recrutés par cooptation. Il est donc neutre par définition et indépendant de tout gouvernement comme de tout groupement politique. Organe fondateur de la Croix-Rouge et promoteur des Conventions de Genève depuis celle de 1864, il est mieux que tout autre qualifié, par sa tradition comme par sa structure, pour contribuer efficacement à sauvegarder les principes dont les Conventions sont l'expression.
    Il faut un organisme ' humanitaire ', c'est-à-dire ayant en vue le sort de l'homme pris en sa seule qualité d'être humain, et non pour la valeur qu'il représente en tant qu'élément militaire, politique, professionnel ou autre. Et cet organisme doit être ' impartial '. L'article 9 n'exige pas qu'il soit international. Comme l'a fait remarquer le délégué des Etats-Unis à la Conférence, il eût été regrettable d'interdire à des organisations humanitaires qui n'ont pas le caractère international de déployer leur activité en période d'hostilité (12). Le Comité international de la Croix-Rouge, lui-même, n'est pas international quant à sa composition. Mais son action s'exerce sur le plan international, d'où son nom. La Convention n'exige pas davantage que l'organisme soit neutre.


    2. ' Nature des activités admises '

    Il ne suffit pas que l'organisme qui propose ses services soit humanitaire et impartial. Son activité est soumise à des conditions.
    Elle doit, elle aussi, être purement humanitaire, c'est-à-dire s'adresser à l'être humain comme tel. Elle doit être dépourvue de toute considération politique ou militaire. Toute la Convention est conçue pour permettre la mise en pratique du principe contenu à l'article 12 . Par conséquent, toute activité auxiliaire qui tend à y contribuer et qui ne tend qu'à cela, est non seulement [p.120] autorisée mais encore désirable au sens de l'article 9. A cet effet, elle peut consister :

    1. En démarches, interventions, suggestions et mesures pratiques touchant à la ' protection ' conventionnelle ;

    2. Dans l'envoi de personnel médical, sanitaire ou autre, ainsi que de matériel ;

    3. Dans l'envoi et la distribution de secours (vivres, vêtements, médicaments), en bref de tout ce qui peut contribuer à assurer le traitement humain et les soins exigés par l'article 12 .

    Cette activité doit aussi - cela découle du texte - être ' impartiale '. A ce propos, il faut préciser qu'impartialité ne signifie pas nécessairement - en fait, cela ne signifie presque jamais - égalité mathématique. Si un sauveteur n'a que dix pansements à distribuer à cent blessés, l'impartialité n'exige nullement qu'il divise chaque pansement en dix fragments égaux - mais inutilisables -, encore moins qu'il renonce à les distribuer pour ne pas commettre une inégalité. Elle lui interdit de laisser dicter son choix par un parti-pris, ou par des considérations touchant à la personne de ceux à qui il donnera ou refusera son aide. L'impartialité est respectée si, les cent blessés étant dispersés, le sauveteur remet ses pansements aux dix premiers, quels qu'ils soient, qu'il peut atteindre ; ou si, les ayant tous à sa portée, il se laisse guider dans son choix par la gravité apparente des blessures, sans distinction entre amis, alliés ou ennemis. L'idéal serait de pouvoir ne tenir compte que des besoins réels dans la répartition des secours.
    De fait, pendant la deuxième guerre mondiale, l'activité du Comité international de la Croix-Rouge lui-même, quoique impartiale, fut très inégale. Le Comité international de la Croix-Rouge devait-il renoncer à faire ses 11.000 visites dans les camps où il avait accès, sous prétexte que d'autres camps lui étaient rigoureusement fermés ? Certes non. Son impartialité résidait dans le fait qu'il avait offert des services égaux à toutes les Puissances belligérantes. De même, les 450.000 tonnes de [p.121] secours acheminés dans les camps de prisonniers de guerre et distribués sous son contrôle étaient répartis fort inégalement entre prisonniers de différentes nationalités. C'est que là, le Comité international de la Croix-Rouge n'était pas le donateur. Il n'était que l'intermédiaire, le canal unique par lequel les colis pouvaient franchir le blocus. Devait-il refuser à des mères de transmettre les paquets confectionnés pour leurs fils, ou à telle Société nationale de la Croix-Rouge les copieux colis destinés à ses compatriotes prisonniers de l'ennemi, parce que d'autres mères ne pouvaient en envoyer, ou que ceux d'autres Sociétés nationales étaient moins volumineux ? Pas davantage. L'action du Comité international de la Croix-Rouge était impartiale en ce que son intermédiaire était à l'égale disposition de ' toutes ' les mères et de ' toutes ' les Sociétés nationales. Ce qui ne l'a pas empêché d'attirer à plusieurs reprises l'attention des Sociétés donatrices sur les inégalités qu'il constatait, et d'obtenir, dans les derniers jours du conflit, alors qu'en Allemagne des camps entiers étaient évacués en hâte vers l'intérieur du pays, l'autorisation de distribuer les colis, sans distinction d'origine ou de destination, aux convois de prisonniers de guerre qui mouraient de faim et de froid sur les routes.
    Il n'est pas nécessaire que les activités humanitaires procurent directement une protection ou des secours. Elles peuvent être de n'importe quel ordre, et s'exercer de n'importe quelle façon, même indirecte, compatible avec la souveraineté et la sécurité de l'Etat intéressé.
    Enfin, toutes ces initiatives humanitaires sont soumises à une dernière condition : l'agrément des Parties au conflit intéressées. Cette condition, évidemment, est sévère. Mais on pourrait presque dire qu'elle va de soi. Il serait inconcevable d'obliger une Puissance belligérante à tolérer chez elle toute initiative de n'importe quelle institution étrangère. Ces Puissances n'ont pas à justifier leur refus. Elles en sont maîtresses. Mais, étant tenues d'appliquer la Convention, elles assument seules la responsabilité d'écarter des moyens auxiliaires qui leur aideraient à respecter leurs engagements.
    Par « Parties intéressées », il faut entendre celles dont il dépend que l'activité envisagée puisse être exercée. Ainsi, par [p.122] exemple, en cas d'envoi de secours, il faudra le consentement, non seulement de l'Etat de destination, mais encore de l'Etat d'origine, du pays de transit et - s'il faut franchir un blocus - des Puissances qui commandent ce blocus.


    3. ' Portée de l'article '

    L'article 9 de la présente Convention a, c'est évident, une portée pratique infiniment moindre que les articles correspondants des IIIe et IVe Conventions (13). C'est surtout en faveur des prisonniers de guerre et des civils que le Comité international de la Croix-Rouge et d'autres organismes humanitaires impartiaux peuvent utilement proposer leurs initiatives charitables. La première Convention, répétons-le, trouve principalement son application sur le champ de bataille. Le blessé ou le malade recueilli ou capturé par l'ennemi devient un prisonnier de guerre. Il est protégé à ce titre - sous réserve de l'article 12 ci-après - par la IIIe Convention, et c'est surtout en vertu des dispositions de cette Convention que la charité internationale pourra s'exercer en sa faveur.
    Cependant, il a sa valeur pratique propre. Nul ne peut prévoir ce que serait une guerre future, dans quelles conditions elle se déroulerait et quels besoins elle ferait naître. Il est donc bon que la porte soit laissée ouverte à toute initiative, à toute action, si imprévisibles soient-elles aujourd'hui, qui concourent efficacement à protéger, à soigner, à secourir des blessés et des malades.
    En outre, l'article 9 a une grande valeur juridique : en face des réalités inhumaines de la guerre, le droit se fait réaliste et humain. Il garde présent à l'esprit le but de la Convention, qui est la vie de l'homme, et la paix entre l'homme et l'homme ; et il a conscience qu'il n'est qu'un instrument - dérisoirement faible en face de la guerre - pour atteindre ce but. Alors, ayant tout réglé par les méthodes juridiques ordinaires et extraordinaires, par des droits et des devoirs, par les obligations des belligérants et par la mission des Puissances protectrices, [p.123] il fait une place à ce qu'aucun texte de loi ne peut ordonner, mais qui est encore un des moyens les plus efficaces de lutter contre la guerre : la charité, c'est-à-dire l'esprit de paix.
    Et c'est par là que l'article 9 a enfin une incommensurable valeur symbolique. Par lui, la Convention - les quatre Conventions de Genève de 1949 - reviennent à leur vraie origine : le geste d'Henry Dunant sur le champ de bataille. L'article 9 est plus qu'un hommage à Henry Dunant. Il invite tous les hommes de bonne volonté à perpétuer son geste.
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    Notes: (1) [(1) p.114] Voir, ad article 8, pp. 96 et
    97;

    (2) [(2) p.114] Voir article 79 de la Convention sur le
    traitement des prisonniers de guerre de 1929;

    (3) [(3) p.114] Voir, article 8, p. 98;

    (4) [(1) p.115] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ' - Trois volumes, Genève
    1948. Volume I - Activité de caractère général,
    767 pages ; Volume II - L'Agence centrale des
    prisonniers de guerre, 344 pages ; Volume III -
    Actions de secours, 583 pages;

    (5) [(1) p.116] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', Volume I, Chap. XI et XII;

    (6) [(2) p.116] Voir op. cit., spécialement vol. I,
    chap. XI et XII. Voir aussi ' Inter Arma Caritas ' -
    L'oeuvre du Comité international de la Croix-Rouge
    pendant la seconde guerre mondiale. Genève 1947;

    (7) [(1) p.117] Voir ' Documents sur l'activité du
    Comité international de la Croix-Rouge en faveur des
    civils détenus dans les camps de concentration en
    Allemagne ' (1939-1945). Voir aussi ' Inter Arma
    Caritas ', chap. VIII;

    (8) [(2) p.117] La désignation des personnes protégées
    était adaptée à chaque Convention;

    (9) [(3) p.117] Voir Actes, II-B, pp. 20-21 ; 29 ; 58 ;
    106 et 342;

    (10) [(4) p.117] Voir p. 114;

    (11) [(1) p.118] Voir article 10, p. 123,
    article 11, p. 138 et 23, p. 227. On peut ajouter
    l'article 16 (et par référence à celui-ci
    l'article 17) qui, sans désigner nommément le
    Comité international de la Croix-Rouge, vise
    l'activité de l'Agence centrale des prisonniers de
    guerre, laquelle est, en principe, créée par le
    Comité international de la Croix-Rouge;

    (12) [(1) p.119] Voir Actes, II-B, p. 58;

    (13) [(1) p.122] IIIe Convention, art. 9 ; IVe Convention,
    art. 10.