Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Puissances protectrices
    ARTICLE 9. - PUISSANCES PROTECTRICES


    Généralités et historique


    I. ' Aperçu historique '

    La Convention relative au traitement des prisonniers de guerre de 1929 contenait déjà, dans son article 86 , une disposition relative à l'intervention de la Puissance protectrice dans l'application de la Convention. Lorsqu'il s'est agi de créer, en 1949, la nouvelle Convention relative à la protection des civils, c'est tout naturellement qu'on a songé à y introduire des dispositions identiques.
    La Puissance protectrice est, on le sait, un Etat, chargé par un autre Etat (dit Puissance d'origine), de sauvegarder ses intérêts et [p.89] ceux de ses ressortissants auprès d'un troisième Etat (dit Etat de résidence). On voit donc immédiatement que l'activité d'une Puissance protectrice est subordonnée à deux accords : le premier entre la Puissance d'origine et la Puissance protectrice et le second entre la Puissance protectrice et l'Etat de résidence.
    L'origine de la Puissance protectrice remonte au XVIe siècle ; à cette époque, seuls les grands Etats entretenaient des ambassades et, pour des raisons de prestige, ils ont souvent protégé les intérêts des petites et des moyennes Puissances et de leurs ressortissants. Dans la suite, certaines de ces petites et moyennes Puissances demandèrent aux grandes Puissances de se charger de la protection de leurs intérêts dans les pays où elles n'étaient pas représentées. Cette pratique existe, du reste, encore à l'heure actuelle.
    Les activités des Puissances protectrices, dans ce domaine, étaient très diverses. Elles allaient de démarches particulières effectuées sur mandat spécial jusqu'à la protection générale et permanente des intérêts des ressortissants du pays protégé. Bien entendu, cette activité ne pouvait pas tendre à soustraire les personnes protégées aux lois de l'Etat de résidence, visant plutôt à leur assurer un traitement conforme aux lois de l'Etat de résidence, aux traités et aux usages internationaux. Ce qui précède est important, car la protection des intérêts étrangers en temps de guerre n'est qu'un cas de protection parmi d'autres, avec cette différence, toutefois, que l'état de guerre la rend plus nécessaire, tout en lui imposant aussi certaines restrictions. En fait, en temps de guerre, le rôle de la Puissance protectrice se limitait souvent à la garde des bâtiments et des archives diplomatiques et consulaires et à la transmission de rares documents.
    Telle était, en bref, la situation, lorsque éclata, en 1914, la première guerre mondiale. Le nombre très élevé des prisonniers de guerre, de part et d'autre, et la durée de leur captivité, posèrent très vite le problème jusqu'alors non résolu du contrôle de leur traitement. Le Règlement annexé à la IVe Convention de La Haye de 1907 contenait certaines règles sommaires sur le traitement des prisonniers de guerre, mais ne prévoyait rien au sujet d'un contrôle possible. Quant aux civils, internés sur le territoire des Parties au conflit ou détenus dans les territoires occupés, ils n'étaient l'objet d'aucun texte international ; seul un droit coutumier, pour autant qu'on ait pu le déterminer, pouvait leur être appliqué.
    Le Comité international de la Croix-Rouge, très rapidement, parvint à obtenir des principaux belligérants la permission de visiter les camps de prisonniers de guerre et il y envoya de [p.90] nombreuses missions. Dans plusieurs cas également, ses délégués furent admis à visiter les civils ennemis internés sur le territoire des Parties au conflit. Les Puissances protectrices obtinrent les mêmes prérogatives et visitèrent, elles aussi, les camps de prisonniers de guerre et d'internés civils. En revanche, dans les territoires occupés, ni le Comité international de la Croix-Rouge, ni les Puissances protectrices ne purent agir pour tout ce qui concerne les rapports entre l'occupant et la population des territoires occupés.
    En 1929, lors de l'établissement de la Convention relative au traitement des prisonniers de guerre, la nécessité d'un contrôle fut reconnue et ce rôle fut dévolu aux Puissances protectrices.
    Cependant, la Puissance protectrice, dans le système de la Convention de 1929, restait un mandataire particulier, nullement obligatoire du reste : on ne pouvait pas lui dicter un devoir qu'elle ne tenait que de son mandant. Tout au plus reconnaissait-on son activité et lui donnait-on une base légale en imposant à la Puissance détentrice l'obligation de la tolérer et même de la faciliter. C'est pourquoi l'article 86 de la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre débutait par les termes suivants : « Les Hautes Parties contractantes reconnaissent que l'application de la présente Convention trouvera une garantie dans la possibilité de collaboration des Puissances protectrices chargées de sauvegarder les intérêts des belligérants... ».
    Cette disposition légalisait pour l'avenir - en rendant hommage au passé - ce qu'avaient réussi certaines Puissances protectrices. En donnant par ailleurs certaines précisions sur l'activité que peuvent exercer les Puissances protectrices, elle levait d'avance bien des obstacles matériels ou politiques. Leurs représentants, dorénavant, apparaîtraient moins facilement comme suspects de sympathie pour l'ennemi, leur intervention étant prévue et souhaitée.
    Cependant, cet article présentait aussi l'inconvénient de cristalliser la situation particulière des Puissances protectrices : celle de mandataires des Etats belligérants. Sans rendre leur contrôle obligatoire, il ne leur laissait aucun pouvoir d'initiative ; la Puissance protectrice devait se contenter d'exécuter les instructions qu'elle recevait, tout en restant libre, bien entendu, de ne pas le faire si, dans certains cas particuliers, elle estimait que les démarches à entreprendre pouvaient lui être préjudiciables.
    Tel quel, l'article 86 de la Convention de 1929 se révéla, au cours de la seconde guerre mondiale, d'une très grande utilité. Beaucoup d'Etats neutres surent donner une noble ampleur à leur mission protectrice, que certaines circonstances facilitèrent également ; [p.91] en effet, dans plusieurs cas, la même Puissance protectrice se trouva être le mandataire de deux Etats ennemis. Cette situation modifia sensiblement le caractère de leur activité : dès l'instant où une Puissance représentait les intérêts de deux belligérants adverses, elle assumait entre eux en quelque sorte le rôle d'arbitre et cette situation favorable lui permettait - pour obtenir les améliorations souhaitables - de recourir à l'argument de l'intérêt réciproque.
    Le contrôle de l'application de la Convention par les Puissances protectrices a fait certainement ses preuves au cours de la deuxième guerre mondiale. Quant aux civils, tout comme lors de la première guerre mondiale, ils n'étaient pas au bénéfice de dispositions précises. Cependant, nous l'avons vu, les ressortissants ennemis internés sur le territoire des Parties au conflit furent pour la plupart assimilés à des prisonniers de guerre et mis au bénéfice des dispositions visant ceux-ci, notamment en ce qui concerne l'activité des Puissances protectrices. Celles-ci exercèrent à leur égard la même activité. Elles purent aussi exercer, en faveur des civils ennemis non internés sur le territoire des Parties au conflit, une activité bienfaisante, en leur transmettant notamment des subsides ou des secours provenant de leur Etat d'origine. En revanche, dans les territoires occupés, l'activité des Puissances protectrices fut, dans la plupart des cas, impossible, soit que l'accès du territoire leur ait été refusé, soit que, par suite de
    l'occupation totale du pays occupé, elles n'aient plus été reconnues comme telles ; tout au plus a-t-on vu, dans certains cas, les Puissances protectrices admises à visiter des camps de civils ennemis internés en territoire occupé ; encore ne s'agissait-il pas de ressortissants du territoire occupé. C'est ainsi, par exemple, que les citoyens britanniques ou américains internés en France par les autorités allemandes, purent être visités par les agents des Puissances qui représentaient les intérêts britanniques et américains en Allemagne.
    Le système des Puissances protectrices a présenté cependant, au cours de la deuxième guerre mondiale, certaines lacunes importantes. Le fonctionnement d'une Puissance protectrice suppose des accords auxquels trois Etats sont parties. Or, il suffit qu'un de ces Etats ne reconnaisse pas le Gouvernement de l'un des deux autres pour que la désignation d'une Puissance protectrice devienne impossible. Ce fut le cas, par exemple, de tous les Gouvernements des pays occupés installés en dehors du territoire national. Dans d'autres cas, les Puissances protectrices, malgré leur entière bonne volonté, ne purent exercer une activité réelle en faveur des victimes de la guerre.
    [p.92] Les expériences de la deuxième guerre mondiale ont montré la nécessité absolue d'un contrôle. C'est lorsqu'il a fait défaut - qu'il s'agisse des prisonniers de guerre dépourvus de Puissance protectrice ou de la population civile des territoires occupés - que les violations, voire les exactions, ont été les plus nombreuses et les plus graves et que les victimes ont le plus souffert.
    Aussi le Comité international, dès 1945, dans ses travaux préparatoires, eut-il en vue trois buts :

    a) l'extension à toutes les Conventions du contrôle exercé par les
    Puissances protectrices ;

    b) le caractère obligatoire du contrôle ;

    c) une procédure de remplacement en cas d'absence de Puissance
    protectrice.

    De ces études sortit le projet qui allait servir de base aux travaux de la Conférence diplomatique : « La présente Convention sera appliquée avec le concours et sous le contrôle des Puissances protectrices chargées de sauvegarder les intérêts des Parties au conflit... ».
    Les dispositions relatives à la visite des personnes protégées faisaient l'objet d'une disposition séparée, de même que celles qui introduisent un substitut obligatoire de la Puissance protectrice, lorsque celle-ci fait défaut.


    2. ' Les débats à la Conférence diplomatique de 1949 '

    Fait remarquable, le projet de Stockholm ne souleva guère d'objections à la Conférence diplomatique (1). La nouvelle tournure proposée : « La Convention sera appliquée avec le concours et sous le contrôle... » ne fut même pas discutée, tant la nécessité de renforcer le contrôle s'imposait à tous les esprits. C'est sur la traduction anglaise du mot « contrôle » que s'éleva le plus long débat, tant à la Commission mixte qu'au Comité spécial de cette Commission. Comme elles l'avaient déjà fait à Stockholm, les délégations de langue anglaise s'opposèrent unanimement à l'adoption du mot anglais « control ». Avec raison d'ailleurs, car ce dernier vocable n'est nullement l'équivalent du premier. Il est beaucoup plus fort [p.93] et implique une idée de domination. Il faut reconnaître d'ailleurs que, de plus en plus fréquemment, on emploie en français le mot « contrôle » dans son acception anglaise. Il n'est pas rare d'entendre dire qu'une société « contrôle » une entreprise lorsqu'elle en possède la majorité des actions et par conséquent la dirige, ou qu'une
    troupe « contrôle » un passage dont elle s'est rendue maîtresse. Quatre traductions furent successivement proposées et longuement discutées jusqu'à ce que l'accord se fît sur le mot « scrutiny ». Ce débat n'était pas seulement académique. Il permettait de déterminer exactement les pouvoirs que la Conférence entendait conférer à la Puissance protectrice (2).
    Le renforcement du contrôle admis, le reste allait sans difficulté. Personne ne songea à contester à la Puissance protectrice le droit de recruter du personnel supplémentaire. Au contraire, la Puissance protectrice n'étant plus seulement autorisée à contrôler, mais étant chargée de le faire, on attachait d'autant plus d'importance à ce qu'elle pût disposer d'un personnel qualifié en nombre suffisant. C'est dans ce sens que, faisant sienne une proposition nouvelle, la Conférence assimila le personnel consulaire de la Puissance protectrice à son personnel diplomatique, seul mentionné dans le projet.
    On obtenait ainsi un article des plus satisfaisants. Malheureusement, il courut le risque d'être considérablement affaibli par le dépôt de l'amendement additionnel suivant :

    Or, en ce qui concerne le concours à l'application des Conventions et le contrôle de cette application, l'activité des Puissances protectrices ou de leurs délégués ne doit pas violer la souveraineté de l'Etat et aller à l'encontre des intérêts de sécurité de l'Etat et des exigences militaires.

    Dans l'idée de ses auteurs, cet amendement avait pour objet d'empêcher qu'une Puissance fût accusée de violer la Convention, pour avoir limité momentanément l'activité de la Puissance protectrice, en raison d'exigences militaires ou de sûreté exceptionnelles (3). Il fut vivement combattu, soit qu'on voulût l'écarter, soit qu'on préférât, s'il pouvait être temporairement nécessaire de limiter l'activité de la Puissance protectrice, prévoir cette limitation à propos d'une disposition particulière plutôt que dans l'article général. Une formule de conciliation fut alors proposée (4), pour être finalement adoptée comme alinéa 3, après une légère, mais significative, [p.94] modification : à l'exception « leur mission telle qu'elle est définie par la présente Convention », la Conférence substitua celle, plus souple : « leur mission telle qu'elle ressort de la présente Convention ». On faisait remarquer que la Convention ne définit pas, à proprement parler, le rôle des Puissances protectrices (5).


    Alinéa premier. - Rôle des Puissances protectrices en général


    A. ' Première phrase. - Caractère obligatoire '

    La disposition est impérative. Le texte anglais, qui fait foi à l'égal du français, ne permet aucun doute à cet égard (6). Ce n'est donc plus, comme dans la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre, une simple possibilité de collaboration et une autorisation de contrôle.
    C'est en première ligne aux Parties au conflit et aux Puissances occupantes que cet ordre s'adresse, puisque ce sont elles qui sont responsables de l'application. Elles doivent accepter le concours de la Puissance protectrice et au besoin le requérir. Toute la Convention montre qu'on a voulu exclure toute situation où des personnes protégées ne bénéficieraient pas de l'activité d'une Puissance protectrice ou de son substitut.
    L'obligation vise aussi la Puissance protectrice, pour autant qu'elle est partie à la Convention. Elle ne doit pas attendre que la Partie au conflit auprès de laquelle elle sauvegarde les intérêts de son mandant lui réclame son concours ; elle doit prendre l'initiative de le donner ; elle est tenue de participer, en ce qui la concerne, à l'application d'une Convention qui la lie. L'article 9 constitue la base de l'activité de la Puissance protectrice dans le cadre de cette Convention. Cependant, la Puissance protectrice est mentionnée à de très nombreuses reprises dans des dispositions particulières de la Convention. L'article 143 est particulièrement important, puisqu'il fixe les conditions dans lesquelles les délégués des Puissances protectrices auront accès auprès des personnes protégées. Les autres mentions de la Puissance protectrice sont souvent importantes, par exemple celle de l'article 30 , qui établit le droit pour toute personne protégée de s'adresser à la Puissance protectrice [p.95] de ses intérêts. Au total, les différentes mentions de la Puissance protectrice dans la présente Convention atteignent le chiffre de 37 (7).
    Indépendamment des mentions expresses de la Puissance protectrice, il est certain que celle-ci doit non seulement veiller à l'application totale de la Convention, mais encore, au besoin, y concourir ; elle n'est pas limitée par ces mentions. La Conférence diplomatique a voulu lui donner un mandat impératif très large et des pouvoirs étendus pour le remplir.
    La première phrase de l'article 9 n'est pas une simple clause de style. Elle a sa valeur propre. Elle permet à la Puissance protectrice toute intervention, toute initiative aux fins de vérifier l'application de n'importe quelle disposition de la Convention ou de contribuer à améliorer cette application. Ce sont les circonstances du conflit et les moyens dont pourra disposer la Puissance protectrice qui en décideront.
    La mission confiée aux Puissances protectrices peut être, dans certaines hypothèses, extrêmement lourde pour les Etats qui ne disposent pas d'un personnel diplomatique nombreux. Ce sera souvent un problème que de mettre sur pied une organisation qui, pour un seul pays, pourra nécessiter plusieurs centaines d'employés, et il faudra trouver des locaux et disposer de certains moyens matériels. Le plus souvent, ces services seront installés dans les locaux de l'ambassade ou de la légation du pays dont les intérêts sont protégés, bâtiments que la Puissance protectrice doit généralement, en vertu de son mandat, sauvegarder et gérer. Quant aux frais d'une telle activité, c'est certainement à la Puissance dont les intérêts sont protégés qu'il appartiendra de les supporter. Des arrangements particuliers fixeront les conditions financières.
    Pratiquement, la désignation d'une Puissance protectrice - qui n'est pas réglée par la Convention - s'effectue d'une manière assez simple. La Puissance belligérante qui désire obtenir la protection de ses intérêts demande à une Puissance neutre si elle accepterait de la représenter. Si cette Puissance neutre accepte le mandat qui lui est proposé, elle demande à la Puissance ennemie l'autorisation de l'exercer. Si cet accord est donné, la Puissance protectrice entre en fonctions. Cependant, la Puissance ennemie n'est pas obligée d'accepter automatiquement n'importe quelle Puissance neutre. Elle peut, pour des raisons politiques par [p.96] exemple, estimer que la Puissance neutre en question n'est pas suffisamment neutre à ses yeux pour assumer sa mission protectrice d'une manière impartiale. Cependant, si la Puissance ennemie n'est pas forcée d'accepter n'importe quelle Puissance neutre, elle ne peut pas refuser toutes les Puissances neutres ; ce serait totalement contraire à l'esprit de la Convention et du droit international coutumier.
    La Puissance protectrice exercera tout naturellement son activité sur le territoire de l'Etat belligérant et ses dépendances, sauf arrangements contraires. Qu'en est-il des territoires occupés ? L'activité de la Puissance protectrice des intérêts de l'Etat occupé auprès de l'adversaire s'étend progressivement à ces territoires, au fur et à mesure qu'ils sont occupés. Mais il est concevable qu'une autre Puissance protectrice soit désignée pour les territoires occupés. Qu'en est-il si l'occupation du territoire de l'Etat est totale ? Les Puissances protectrices, dans de telles hypothèses, ont estimé parfois que leur mission était terminée. C'est ainsi, par exemple, que les Puissances neutres qui protégeaient les intérêts de l'Allemagne ont jugé que leur mission avait pris fin lors de la disparition du Gouvernement allemand à la suite de la capitulation de mai 1945.
    On peut se demander si, dans l'esprit de la nouvelle Convention, une telle attitude, de la part des Puissances neutres, ne devrait pas être exclue et si les Puissances neutres ayant reçu un mandat régulier d'un Gouvernement reconnu ne devraient pas continuer leur activité tant qu'il existe des personnes protégées au sens de la Convention. En effet, comme nous le disons par ailleurs, si pour l'ensemble de leur activité les Puissances protectrices travaillent sur la base d'un mandat spécial d'un Gouvernement déterminé, en ce qui concerne les Conventions de Genève, elles tiennent leur mandat non seulement de ce Gouvernement, mais de l'ensemble des Etats parties aux Conventions. De toute manière, si la Puissance neutre désignée considérait son activité comme terminée dans une telle situation, les dispositions de l'article 11 entreraient en jeu et un substitut devrait être recherché.
    Dans les territoires occupés, l'activité des Puissances protectrices sera particulièrement lourde. En effet, il ne s'agit pas seulement, en ce qui concerne ces territoires, de vérifier et de contrôler la situation de personnes, mais aussi d'apprécier la compatibilité avec la Convention des dispositions adoptées par la Puissance occupante. Par exemple, la Puissance protectrice, selon l'article 55 , peut vérifier en tout temps et sans entraves l'état d'approvisionnement en vivres et en médicaments des territoires occupés. [p.97] D'autre part, tout le domaine de la législation pénale édictée par la Puissance occupante est soumis à l'appréciation de la Puissance protectrice. Enfin, rappelons aussi que, dans les territoires occupés, c'est l'ensemble de la population qui est protégée par la Convention et que, selon l'article 30 , chaque personne protégée a le droit de s'adresser à la Puissance protectrice. On peut donc facilement imaginer que le fonctionnement d'une Puissance protectrice en territoire occupé imposera la création de services encore bien plus importants que ceux qui
    ont été établis sur le territoire des Parties au conflit au cours de la deuxième guerre mondiale par différentes Puissances protectrices.


    B. ' Deuxième et troisième phrases. - Agents d'exécution '

    Tous les membres du personnel diplomatique et consulaire de la Puissance protectrice sont, ipso facto, en vertu de leur seule qualité de représentants officiels de leur Gouvernement, habilités à exercer les activités découlant de la Convention. Il ne s'agit pas seulement des membres de ce personnel en fonction au moment du déclenchement des hostilités, mais encore de ceux qui sont envoyés en renfort. Peu importe qu'ils soient affectés uniquement à l'accomplissement des tâches de Puissance protectrice ou qu'ils exercent simultanément d'autres activités diplomatiques ou consulaires. Ils n'ont donc pas besoin d'autre formalité (agrément, exequatur) que celle que comporte, en temps normal, leur grade diplomatique ou consulaire. Seuls ont besoin d'un agrément ad hoc les délégués auxiliaires nommés spécialement par la Puissance protectrice et n'ayant pas la qualité diplomatique ou consulaire. Il s'agira le plus souvent de personnes recrutées dans le pays même où la Puissance protectrice doit agir, parmi ses ressortissants ou parmi ceux
    de pays neutres. Il est donc normal que l'Etat de résidence puisse refuser son agrément, notamment au cas où il aurait des raisons de craindre que ces délégués auxiliaires, connaissant le pays, y ayant peut-être des relations, ne profitent des facilités de déplacement et de contact que leur procureraient leurs fonctions, pour se livrer à une activité n'ayant que de lointains rapports avec l'application de la Convention, et susceptible de nuire à la sécurité de l'Etat.
    Dans les territoires occupés, la Puissance protectrice sera souvent obligée de créer des délégations permanentes, en se servant de ses propres consulats, s'il en existe. Elle pourra probablement aussi utiliser, dans une certaine mesure, les bâtiments publics de [p.98] l'Etat dont elle protège les intérêts, pour autant que ceux-ci, naturellement, ne seront pas réquisitionnés par l'occupant ou utilisés par les services d'administration locaux. Une collaboration devra certainement s'établir aussi avec les autorités du territoire occupé restées sur place.


    Alinéa 2. - Facilités

    Cette disposition a une portée tout à fait générale et s'applique à toutes les activités de la Puissance protectrice. Il est aisé de s'imaginer, compte tenu de ce que nous avons dit plus haut, les nombreuses facilités matérielles dont aura besoin une Puissance protectrice pour exercer sa mission dans des conditions satisfaisantes : locaux, moyens de déplacement, visas, etc.


    Alinéa 3. - Limites

    Cet alinéa est un texte de compromis. Il a été adopté pour donner partiellement satisfaction aux partisans d'un amendement jugé par la majorité trop limitatif et permettant de paralyser pratiquement toute activité de la Puissance protectrice (8). Les délégués à la Conférence, en cherchant à faire prévaloir dans toute la mesure du possible les exigences de l'humanité, ne pouvaient tout à fait oublier, en tant que représentants de Gouvernements, celles de la souveraineté nationale. On trouve donc, dans cet alinéa, un rappel de cette souveraineté nationale, par ailleurs sérieusement entamée, depuis la première Convention de 1864, dans maintes dispositions des diverses Conventions de Genève - pour ne pas parler de toutes les autres Conventions ou institutions internationales qui tendent de plus en plus à la restreindre, au bénéfice d'un intérêt supérieur.
    La première phrase, avec son appendice « ils devront notamment tenir compte... », est dépourvue de sanctions. Qu'adviendra-t-il si les agents de la Puissance protectrice dépassent leur mission ? Si, à l'occasion de l'accomplissement de celle-ci, ils se livrent à des actes nuisibles à la sécurité de l'Etat ? Le texte étant muet à cet égard, la situation est la même que si la disposition n'existait pas. Même dans ce cas, le gouvernement qui aurait de bons motifs de se plaindre de l'activité d'un agent de la Puissance protectrice pourrait [p.99] y mettre bon ordre en faisant les représentations nécessaires, en demandant le rappel ou en retirant l'agrément de l'agent fautif, en lui refusant les facilités nécessaires.
    Dans ces conditions, on doit se demander si, du moment que cette disposition existe, une Puissance belligérante ne serait pas tentée de l'invoquer facilement et, par là, de restreindre d'une manière ou d'une autre l'activité, même purement humanitaire, de la Puissance protectrice. Essayons toutefois, puisque la Conférence a cru devoir adopter cette disposition - beaucoup moins parce qu'elle en ressentait le besoin que pour mieux faire échec à un amendement autrement restrictif - de voir ce qu'elle offre de positif.
    Dépourvue de sanctions, elle se présente comme un rappel solennel, fait à la Puissance protectrice, du caractère de sa mission. Celle-ci apparaît sous l'aspect d'une collaboration avec la Puissance belligérante, responsable en première ligne de l'application de la Convention. La Puissance protectrice, mandataire de l'adversaire, n'est plus seulement autorisée à exercer le droit de contrôle de celui-ci en tant que co-contractant. Non seulement elle ' doit ' l'exercer, mais elle doit encore apporter ' son concours ' à l'application. Or, le seul but de la Convention est d'assurer le respect d'un principe supérieur : les personnes protégées doivent toujours être traitées avec humanité et sans aucune distinction défavorable... Ainsi, en donnant ses instructions à ses agents, la Puissance protectrice ne manquera pas de signaler cette disposition à leur attention. Elle leur rappellera que, désignés pour la représenter aux fins de la Convention, tous leurs actes doivent tendre vers le but de celle-ci, et ne tendre qu'à ce but ; que leur tâche est
    trop noble et trop impérieusement exigée par l'humanité pour souffrir le moindre écart qui, en jetant la suspicion sur eux, et peut-être sur leurs collègues et leur gouvernement, pourrait la compromettre, ou même simplement la restreindre ; ce qui reviendrait à augmenter les souffrances de la guerre.
    Dans la Ire et la IIe Conventions, cet alinéa est assorti d'une restriction supplémentaire contenue dans la phrase suivante : « Seules des exigences militaires impérieuses peuvent autoriser, à titre exceptionnel et temporaire, une restriction de leur activité. » Cette restriction peut se comprendre, car ces deux Conventions trouvent application principalement sur le champ de bataille et dans ses environs immédiats, de telle manière qu'il est difficile d'imaginer que les belligérants puissent autoriser des représentants de la Puissance protectrice à se rendre sur place. Cette restriction n'avait pas à figurer dans la présente Convention, dont l'application [p.100] a lieu principalement à l'arrière, même si, comme nous l'avons déjà dit, elle trouve application dès qu'une troupe ennemie pénètre sur le territoire de l'adversaire.


    Conclusion

    Tel qu'il est, l'article 9 n'est pas parfait, loin de là. Mais si l'on songe au pas gigantesque qu'il fait faire au droit international humanitaire ; que pour y parvenir, les diplomates assemblés à Genève avaient à tenir compte de points de vue divergents ; qu'il leur fallait marier les exigences de la souveraineté de leur pays à celles de l'humanité ; qu'ils devaient concilier deux conceptions opposées du rôle de la Puissance protectrice, selon qu'ils la voyaient comme leur mandataire - dont on demande le maximum - ou comme celui de l'ennemi - auquel on n'accorde que le minimum ; que la nature juridique des rapports de la Puissance protectrice avec sa mandante d'une part, et avec l'Etat de résidence d'autre part, revêtent les aspects les plus divers ; alors, on doit reconnaître que cet article est, dans l'ensemble, satisfaisant.
    L'article 9 présuppose l'existence d'une Puissance protectrice désignée par la Puissance d'origine. Il ne rend pas cette désignation obligatoire et n'affecte en rien l'institution de la Puissance protectrice telle qu'elle est régie par les usages internationaux. La Puissance protectrice reste donc le mandataire particulier d'une des Parties au conflit. Elle le reste, d'abord, dans l'accomplissement des tâches politiques, administratives ou autres que l'usage ou le mandat lui confèrent, mais aussi en ce qui concerne l'application de la Convention. Mais, sur ce dernier plan, sa fonction la désigne automatiquement pour recevoir, des mains de l'ensemble des Parties contractantes, y compris celle auprès de qui elle exerce sa fonction, un mandat supérieur qui s'ajoute au premier.
    En érigeant en devoir ce qui n'était que l'exercice facultatif d'un droit, l'article 9 renforce le contrôle d'une saine application de la Convention, et par conséquent l'efficacité de celle-ci. Bien plus, il appelle une tierce Puissance, neutre, donc exempte de cette exacerbation de sentiments contraires que provoque la guerre et qui fausse si souvent l'appréciation des valeurs morales les plus solidement admises, à collaborer au respect de ces valeurs fondamentales.
    Si la Puissance protectrice n'est pas partie à la Convention, ce mandat n'est obligatoire que pour autant qu'elle l'accepte expressément. En revanche, si elle est liée par la Convention, il l'oblige [p.101] par le seul fait qu'elle a accepté de remplir le rôle de Puissance protectrice.
    « Les Hautes Parties contractantes », dit l'article premier , « s'engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention en toutes circonstances ». Cet engagement vaut autant pour la Puissance protectrice partie à la Convention que pour les Puissances belligérantes. Partenaire à l'application de la Convention comme elle l'a été à sa conclusion, elle en est responsable dans la mesure où son concours lui est demandé. Sa responsabilité est certes moins lourde que celle des Parties au conflit. Ne pouvant guère agir que par le truchement de quelques représentants en pays étrangers, la Puissance protectrice dispose de moyens infimes en regard de ceux que les Puissances belligérantes peuvent mettre en oeuvre pour exécuter leurs propres obligations. Mais, dans les limites de ces moyens, sa responsabilité existe. Il est bon qu'il en soit ainsi. Cela illustre la solidarité des nations dans la défense du barrage protecteur qu'elles ont élevé contre la guerre, et contre leurs propres défaillances s'il le faut, en signant
    les Conventions de Genève.

    Notes: (1) [(1) p.92] Dans le projet de Stockholm, la
    disposition qui nous occupe figurait comme article 7.
    C'est donc sous le numéro d'article 6/7/7/7 qu'elle
    fut discutée par la Conférence diplomatique de
    Genève, avant de devenir, dans le texte définitif,
    l'article 8/8/8/9;

    (2) [(1) p.93] Voir Actes, II-B, art. 6/7/7/7,
    pp. 18-19, 55;

    (3) [(2) p.93] Voir Actes, II-B, art. 6/7/7/7, p. 57;

    (4) [(3) p.93] Ibid., p. 71;

    (5) [(1) p.94] Ibid., p. 28;

    (6) [(2) p.94] « The present Convention shall be
    applied with the cooperation... » C'est un futur
    impératif;

    (7) [(1) p.95] Articles 9, 11, 12, 14, 23, 30, 35, 39,
    42, 43, 45, 49, 52, 55, 59, 60, 61, 71, 72, 74, 75,
    76, 83, 96, 98, 101, 102, 104, 105, 108, 109, 111,
    123, 129, 137, 143, 145;

    (8) [(1) p.98] Voir p. 93.