Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Enrôlement. Travail
    ARTICLE 51. - ENROLEMENT. - TRAVAIL (1)


    [p.313] Généralités

    Dans quelle mesure une Puissance occupante est-elle autorisée à requérir des services de la population du territoire occupé ? Pour répondre à cette question, le présent article distingue entre deux sortes de services : le service militaire, qui fait l'objet de l'alinéa premier, et le service civil, auquel sont consacrés les alinéas 2 à 4 ainsi que l'article suivant .
    Le Règlement de La Haye prévoyait déjà que les réquisitions de services devaient être en rapport avec les ressources du pays et qu'elles ne pouvaient être réclamées qu'avec l'autorisation du commandant de la localité occupée (2). Ces règles ont été souvent [p.314] transgressées et le problème est devenu particulièrement ardu lors de la seconde guerre mondiale lorsqu'on a pu voir telle Puissance occupante procéder d'une manière systématique au recrutement forcé et massif d'habitants de territoires occupés pour alimenter en main-d'oeuvre son économie. Une partie de ces travailleurs ont servi sur place mais l'immense majorité, soit plusieurs millions d'individus, ont été envoyés à l'étranger, le plus souvent sur le territoire de la Puissance occupante.
    Non seulement les pays occupés voyaient ainsi leur potentiel de production diminuer et leur économie faiblir dangereusement, mais encore, ce qui était particulièrement grave du point de vue humanitaire, les civils embauchés de force se trouvaient dénués de toute protection conventionnelle. Victimes d'une sorte de renaissance de l'esclavage, ils étaient souvent l'objet de rigoureuses mesures de coercition et astreints à des conditions de travail peu respectueuses de la dignité humaine. Les autorités qui les tenaient à leur merci n'admettaient aucune immixtion dans leurs rapports avec ces travailleurs. Ce n'est qu'au début de 1945 que le Comité international de la Croix-Rouge a pu, en dépit de maints obstacles, soulager un peu ces souffrances par l'institution du système des messages civils (3), l'envoi de colis de secours, l'assistance aux travailleurs malades, etc. (4).
    Emu du sort tragique de ces civils, le Comité international a suggéré une nouvelle réglementation d'ensemble des réquisitions de services, la suppression complète de celles-ci ne paraissant pouvoir être acceptée par les gouvernements. La XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, puis la Conférence diplomatique ont adopté et développé ces suggestions.


    Alinéa premier. - Enrôlement

    Cet alinéa énonce une règle capitale pour la population d'un territoire occupé. Il est interdit à la Puissance occupante d'astreindre des personnes protégées à servir dans ses forces armées ou auxiliaires.
    Cette prohibition n'est pas nouvelle puisque, selon un principe fondamental et universellement reconnu dans le droit de la guerre, il est strictement interdit aux belligérants de forcer des sujets [p.315] ennemis à prendre les armes contre leur patrie (5). Elle a cependant été fréquemment violée au cours des deux guerres mondiales ; aussi, a-t-il paru nécessaire de la réaffirmer dans la nouvelle convention. Ce faisant, la Conférence diplomatique a précisé qu'étaient interdits non seulement l'enrôlement dans les forces armées ou auxiliaires de l'occupant, mais encore toute pression ou propagande tendant à des engagements volontaires.
    L'interdiction a un caractère impératif et ne souffre aucune dérogation. Elle a pour but de protéger les habitants du territoire occupé contre les atteintes portées à leurs sentiments patriotiques et à leur allégeance envers leur patrie. Le Règlement de La Haye ne proscrit explicitement, dans l'article précité, que la participation forcée des nationaux de la partie adverse aux opérations de guerre dirigées contre leur propre pays. La Conférence diplomatique a élargi la portée de cette interdiction en visant d'une manière générale tout enrôlement dans l'armée de la Puissance occupante, quels que soient le théâtre des opérations ou l'adversaire à combattre : forces armées de la partie non occupée du territoire, d'un gouvernement en exil, d'un Etat allié ou encore mouvements de résistance agissant sur le territoire occupé.
    Certaines délégations à la Conférence diplomatique ont contesté le caractère illicite de la propagande visant à provoquer l'engagement volontaire de personnes protégées dans les forces armées ou auxiliaires de la Puissance occupante ; aussi ont-elles demandé la suppression de la seconde phrase de l'alinéa premier. Mais cette suggestion a été écartée. Se souvenant de la fâcheuse impression laissée par certaines propagandes durant les deux dernières guerres mondiales, la Conférence s'est prononcée pour le maintien de cette interdiction, à juste titre, semble-t-il, étant donné la difficulté de distinguer la propagande de la contrainte plus ou moins déguisée (6).
    Comme on l'a vu à propos de l'article 40 , le principe énoncé au présent alinéa vaut également pour les étrangers de nationalité ennemie se trouvant, lors de l'ouverture des hostilités, sur le territoire d'une Partie au conflit.
    On relèvera enfin qu'en faisant figurer « le fait de contraindre une personne protégée à servir dans les forces armées de la Puissance [p.316] ennemie » au nombre des infractions graves définies à l'article 146 , la Conférence a montré l'importance qu'elle attachait à cette interdiction essentielle.


    Alinéa 2. - Travail

    1. ' Première phrase. - Age limite '

    L'exemption du travail obligatoire de toutes les personnes protégées n'ayant pas atteint dix-huit ans est inconditionnelle et valable quant à l'ensemble des travaux autorisés au sens de la Convention. Elle s'ajoute dans la liste des mesures préférentielles en faveur des enfants et des personnes protégées mineures (7). Il convient en effet, pour la sauvegarde de l'enfance, de proscrire définitivement des faits aussi regrettables que ceux qui ont consisté à embaucher de force des enfants et des adolescents, pour les astreindre à des travaux qui souvent dépassaient de loin leurs aptitudes physiques et, en tout état de cause, les séparaient de leurs parents.


    2. ' Travaux autorisés '

    A. ' Travaux nécessaires aux besoins de l'armée d'occupation '

    Sur ce point, la Convention ne fait que confirmer, dans les termes mêmes du Règlement de La Haye, une pratique remontant à un usage fort ancien.
    La formule « travaux nécessaires aux besoins de l'armée d'occupation » est très large et son interprétation est sujette à discussion. Bornons-nous ici à constater qu'une grande diversité de services sont compris dans cette clause, tels que services de quartier et de fourrage, transports, réparation de routes, de ponts, de ports, de voies ferrées, établissement de lignes téléphoniques et télégraphiques. En revanche, on admet généralement que les habitants du territoire occupé ne pourront être requis pour des travaux tels que la construction de fortifications, de tranchées, de bases aériennes. Ce sont, en effet, les besoins de l'armée d'occupation pour sa subsistance qui sont visés ici et non ses besoins d'ordre stratégique ou tactique. C'est là une différence essentielle, qui mérite d'être soulignée. Elle est confirmée par une disposition que nous examinerons plus loin et selon laquelle la Puissance occupante [p.317] ne peut astreindre des personnes protégées à des travaux qui les obligeraient à prendre part aux opérations militaires.
    Quant aux réquisitions de services de renseignements et de « guide », la Convention a consacré à ce problème, comme nous l'avons vu, une disposition spéciale, au commentaire de laquelle nous nous référons (8).
    La mention des « travaux nécessaires aux besoins de l'armée d'occupation » ne figurait pas dans le Projet de Stockholm (9) ; elle fut insérée par la Conférence diplomatique en vue d'harmoniser le texte adopté avec les dispositions du Règlement de La Haye (10). Notons, cependant, que la portée de cette clause est sensiblement réduite, du fait que les armées d'aujourd'hui ont un haut degré d'autonomie, qui les rend beaucoup moins dépendantes des services de la population des pays occupés.


    B. ' Travaux nécessaires aux besoins de la population '

    Un second groupe de services concerne les besoins de la population ; le droit de requérir des travaux ayant trait à ces services appartient à la Puissance occupante en tant qu'autorité responsable de l'ordre public et de la vie des populations.
    En ce qui concerne les travaux nécessaires aux services d'intérêt public, rappelons que c'était là le seul genre de travaux que l'article correspondant du projet du Comité international envisageait. La XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, estimant nécessaire de préciser l'expression « services d'intérêt public », y ajouta les mots « tels que services des eaux, du gaz, de l'électricité, des transports, d'hygiène et services analogues » (11). Bien que la Conférence diplomatique n'ait pas maintenu ces divers exemples, il est néanmoins évident que ce sont de tels services qu'elle a visés et que c'est en ce sens qu'il faut entendre la notion : « services d'intérêt public » (12).
    Aux exemples donnés ci-dessus, on peut ajouter les services postaux, télégraphiques et téléphoniques, qu'on considère en général également comme faisant partie des « services d'intérêt public ».
    [p.318] Le maintien du bon fonctionnement des services d'intérêt public est d'une importance capitale pour l'ordre et la vie en territoire occupé et une défaillance de ce côté ne manquerait pas d'avoir de profondes répercussions sur la population tout entière. C'est donc pour sauvegarder les intérêts de celle-ci, en premier lieu, que l'occupant peut et doit exercer, si besoin est, son droit de réquisition. Cela est d'ailleurs conforme aux dispositions de l'article 43 du Règlement de La Haye , qui enjoint à l'occupant de prendre « toutes les mesures qui dépendent de lui en vue de rétablir et d'assurer, autant qu'il est possible, l'ordre et la vie publics ». Et c'est aussi à cette fin que servent certaines dispositions de l'article 54 de la Convention, article que nous commenterons plus loin et qui concerne les magistrats et fonctionnaires publics.
    La Conférence diplomatique a ajouté à la mention des services d'utilité publique une énumération de diverses sortes de travaux auxquels l'occupant peut également astreindre les personnes protégées : il s'agit des travaux nécessaires à l'alimentation, au logement, à l'habillement, aux transports ou à la santé de la population du pays occupé (13). Ce sont là, on se le rappelle, les cinq catégories de travaux qu'un belligérant peut, en vertu de l'article 40 , imposer à des personnes protégées de nationalité ennemie se trouvant sur son territoire.
    La reconnaissance à la Puissance occupante du droit de réquisition des personnes, dans les divers domaines ainsi mentionnés, sert à assurer la continuité aussi bien de la production industrielle que de la production agricole et minière (14).
    Etant donné que les travaux appartenant aux catégories spécifiées dans cet alinéa présentent un intérêt vital pour toute l'économie du pays occupé et qu'ils touchent de près aux intérêts de chaque individu, il est à prévoir qu'ils continueront d'être exécutés et que l'occupant n'aura, en principe, à intervenir qu'exceptionnellement. D'autant que la Puissance occupante ne pourra, en aucun cas ni d'aucune manière, mettre les personnes protégées au service de sa propre économie nationale ; c'est uniquement, comme la Convention le souligne, pour répondre aux besoins « de la population du pays occupé » que ces travaux pourront être imposés.
    Notons, enfin, que le droit de requérir des services de la part des personnes protégées apparaît comme corollaire des obligations très étendues qui incombent à une Puissance occupante vis-à-vis [p.319] de la population d'un pays occupé, notamment pour l'approvisionnement en vivres, la santé et l'hygiène publiques, obligations que la Convention a précisées dans les articles 55 ,56 et 59 et suivants .


    3. ' Deuxième phrase. - Interdiction d'astreindre des personnes
    protégées à des travaux qui les obligeraient à prendre part à
    des opérations militaires '

    Cette prescription reproduit l'article 52 du Règlement de La Haye . Elle est aussi à rapprocher de l'article 40, alinéa 2 , de la présente Convention, qui dispose que les personnes protégées de nationalité ennemie se trouvant sur le territoire d'une Partie au conflit ne pourront être astreintes à certains travaux que si ces travaux « ne sont pas en relation directe avec la conduite des opérations militaires », formule qui, comme nous l'avons montré, procède des Conventions de 1929 et de 1949 relatives au traitement des prisonniers de guerre.
    Plus générale encore que la prohibition de l'article 52 du Règlement de La Haye , celle-ci vise non seulement les travaux impliquant une participation des populations aux « opérations de guerre contre leur patrie », mais, d'une manière générale, tout travail « qui les obligerait à prendre part à des opérations militaires ». Cela est important si l'on songe aux cas où l'occupant a pu chercher à se soustraire au droit de la guerre en prétendant qu'il ne poursuit plus d'opérations de guerre contre la patrie des personnes dont il requiert le travail. Quoique ce raisonnement n'ait pas été admis par les tribunaux qui, après la seconde guerre mondiale, ont dû se prononcer à ce sujet, il est néanmoins utile que la nouvelle disposition interdise d'une façon claire et sans aucune équivoque possible tout travail impliquant une participation quelconque de personnes protégées aux opérations militaires, que celles-ci soient dirigées ou non contre leur patrie.
    Quant aux travaux à considérer comme obligeant les personnes protégées à prendre part à des opérations militaires, nous rencontrons les mêmes difficultés qu'à propos de l'article 42 . Il est cependant certain que la Puissance occupante ne pourra exiger des personnes protégées qu'elles remettent en marche l'industrie de guerre du pays occupé, ni les forcer à produire du matériel de guerre. En revanche, cette Puissance peut réclamer les services dont elle a besoin pour l'entretien de l'armée d'occupation et dont nous avons donné quelques exemples ci-dessus.
    [p.320] N'oublions pas que la présente Convention s'applique à des civils. Par définition, ceux-ci sont hors des combats. Tout ce qui, de la part de la Puissance occupante aurait pour effet de les y inclure, directement ou indirectement (15), et par là même de les soustraire à la protection spéciale de la Convention, doit être considéré comme illicite. L'application de cette clause dépend donc dans une large mesure de la bonne foi de l'occupant, qui doit apprécier, dans chaque cas concret et avec un sens total de sa responsabilité, si le travail requis est ou non compatible avec l'esprit dont s'inspire le présent texte.


    4. ' Troisième phrase. - Interdiction de contraindre les
    personnes protégées à assurer par la force la
    sécurité des installations où elles exécutent
    un travail imposé '

    Il est indifférent, pour l'application de cette clause, qu'il s'agisse de travaux à exécuter au profit de l'armée d'occupation ou de la population ; quant aux attaques, peu importe qu'elles proviennent de forces armées régulières, de mouvements de résistance ou de simples saboteurs. Dans tous ces cas, c'est l'occupant lui-même qui doit assurer la sécurité des lieux de travail, ce qui est entièrement conforme à son rôle de garant de l'ordre public.
    Cette prescription complète fort opportunément l'article 28 relatif aux zones dangereuses ainsi que l'article 34 concernant la prise d'otages, avec lesquels elle présente une certaine parenté, ces articles prohibant, comme nous l'avons vu, l'emploi de personnes protégées pour prévenir des actes dont elles ne sont pas responsables et sur lesquels elles n'ont aucune influence.
    Nous verrons plus loin, lors de la discussion de l'article 54 , dans quelle mesure les constatations ci-dessus sont susceptibles de réserves en ce qui concerne la situation particulière dans laquelle se trouve la police du territoire occupé.


    Alinéa 3. - Conditions de travail

    L'interdiction d'imposer aux personnes protégées un travail en dehors du territoire occupé résulte déjà de l'article 49, alinéa premier , qui établit, comme nous l'avons vu, une prohibition générale des « déportations ». Cependant, étant donné l'expérience [p.321] pénible de la dernière guerre mondiale, il a paru nécessaire de réaffirmer ici ce principe essentiel.
    La Convention précise que les personnes requises seront, dans la mesure du possible, maintenues à leur lieu habituel de travail. Ce lieu est aussi, le plus souvent, celui où réside leur famille. En ce sens, cette disposition est à rapprocher de l'article 27 , qui proclame le principe du respect des droits familiaux.
    Le présent alinéa énonce une série de conditions supplémentaires, qui ont donné lieu à des débats circonstanciés à la Conférence de Genève (16). Cela ne signifie pas que les conditions de travail doivent rester immuables pendant toute la période d'occupation. Au contraire, la Conférence diplomatique a reconnu qu'il est probable que la législation du travail sera modifiée de temps à autre pendant l'occupation, et en particulier que les salaires peuvent être affectés par des variations, si les prix augmentent dans des proportions appréciables ; elle a estimé tenir compte de ces contingences en se référant à la « législation en vigueur » dans le territoire occupé (17).
    Ces dispositions très détaillées, et développées par la Conférence diplomatique à la suggestion de l'Organisation internationale du Travail (18), procurent aux personnes protégées des garanties humanitaires et sociales précieuses (19).


    Alinéa 4. - Statut civil des travailleurs

    Cette clause est tirée du projet de Stockholm, qui précisait en outre que les réquisitions de main-d'oeuvre ne pourraient avoir qu'un caractère « temporaire ».
    La Conférence diplomatique estima que cette précision pourrait nuire à l'exécution de travaux utiles à l'économie du pays et qu'il était préférable d'y renoncer. Elle a, en revanche, insisté sur l'idée que ces réquisitions ne sauraient aboutir à une « mobilisation des travailleurs » en excluant formellement tout « régime militaire ou semi-militaire » des équipes de travailleurs. Elle a voulu éviter [p.322] ainsi la reconstitution d'organisations formées au cours de la dernière guerre et fort peu compatibles avec la qualité de civils de ceux qui en faisaient partie (20).

    Notes: (1) [(3) p.312] Pour la genèse de l'article, voir Actes,
    I, p. 119 ; II-A, pp. 649-650, 760-761, 783,
    811-812 ; II-B, p. 414 ; III, p. 134;

    (2) [(1) p.313] L'article 52 de ce règlement se lit
    ainsi : « Des réquisitions en nature et des
    services ne pourront être réclamés des communes ou
    des habitants, que pour les besoins de l'armée
    d'occupation. Ils seront en rapport avec les
    ressources du pays et de telle nature qu'ils
    n'impliquent pas pour les populations l'obligation de
    prendre part aux opérations de la guerre contre leur
    patrie.
    Ces réquisitions et ces services ne seront
    réclamés qu'avec l'autorisation du commandant dans
    la localité occupée.
    Les prestations en nature seront, autant que
    possible, payées au comptant, sinon elles seront
    constatées par des reçus »;

    (3) [(1) p.314] Voir p. 206;

    (4) [(2) p.314] Voir ' Rapport du Comité international
    de la Croix-Rouge sur son activité pendant la
    seconde guerre mondiale ', vol. I, pp. 685 sq.;

    (5) [(1) p.315] L'article 23 du Règlement de La Haye est
    formel sur ce point. Le second alinéa de cet article
    se lit ainsi : « Il est également interdit à un
    belligérant de forcer les nationaux de la Partie
    adverse à prendre part aux opérations de guerre
    dirigées contre leurs pays, même dans le cas où
    ils auraient été à son service avant le
    commencement de la guerre »;

    (6) [(2) p.315] Voir Actes, II-A, pp. 649, 760;

    (7) [(1) p.316] Voir p. 199;

    (8) [(1) p.317] Voir p. 237;

    (9) [(2) p.317] Voir Actes, I, p. 119;

    (10) [(3) p.317] Voir Actes, II-A, pp. 760-761;

    (11) [(4) p.317] Voir Actes, I, p. 119;

    (12) [(5) p.317] En anglais : « Public utility
    services » ; cela est d'ailleurs confirmé par les
    Actes de la Conférence (Voir Actes, II-A, p. 760);

    (13) [(1) p.318] Voir Actes, II-A, pp. 649, 811;

    (14) [(2) p.318] Voir Actes, I, p. 119, et II-A, pp. 649,
    760;

    (15) [(1) p.320] Par exemple leur emploi comme ouvriers
    dans une usine d'armement sujette à être bombardée
    comme « objectif militaire »;

    (16) [(1) p.321] Voir Actes, II-A, p. 812;

    (17) [(2) p.321] Voir Actes, II-A, pp. 760, 812 ; II-B,
    p. 414;

    (18) [(3) p.321] Voir Actes, II-A, pp. 649, 760 ; III,
    p. 134;

    (19) [(4) p.321] Cet alinéa est à rapprocher des
    articles 40, al. 3 (Travail des étrangers de
    nationalité ennemie se trouvant sur le territoire
    d'une Partie au conflit), 95, al. 3 (Travail des
    internés) de la présente Convention et 51 (Travail
    des prisonniers de guerre) de la IIIe Convention;

    (20) [(1) p.322] Voir Actes, II-A, pp. 650, 760-761, 812.