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Commentaire - Activités du Comité international de la Croix-Rouge
    ARTICLE 10. - ACTIVITES DU COMITE INTERNATIONAL DE LA CROIX-ROUGE


    Généralités et Historique

    Au cours de la première guerre mondiale, le Comité international de la Croix-Rouge, en dehors de tout fondement juridique, a exercé une activité considérable en faveur des prisonniers de guerre et, dans une certaine mesure, des civils. On se rappellera notamment que c'est au cours de ce conflit qu'il créa l'Agence centrale de renseignements sur les prisonniers de guerre, qui devait rendre d'immenses services, et qu'il généralisa la visite des camps de prisonniers [p.102] de guerre par ses délégués. En 1929, lors de l'établissement de la Convention relative au traitement des prisonniers de guerre, la Conférence diplomatique reconnut la situation particulière du Comité international. Tout en lui confiant la tâche de proposer aux Puissances intéressées la création d'une Agence centrale de renseignements sur les prisonniers de guerre, l'article 79 précisait, par un alinéa final , que « ces dispositions ne devront pas être interprétées comme restreignant l'activité humanitaire du Comité international de la Croix-Rouge ». De même, en prévoyant l'activité des Puissances protectrices en faveur des prisonniers de guerre, l'article 88 stipulait que ces dispositions « ne font pas obstacle à l'activité humanitaire que le Comité international pourra déployer pour la protection des prisonniers de guerre, moyennant l'agrément des belligérants intéressés ». On sait quel usage le Comité international a fait de la liberté d'action qui lui était laissée par ces dispositions.
    En revanche, pour les civils, le Comité international n'avait aucune base juridique d'action lorsque survint, en 1939, la deuxième guerre mondiale. Certes, il travaillait depuis plusieurs années à l'établissement d'une Convention protégeant les ressortissants ennemis sur le territoire des Parties au conflit et les populations des territoires occupés. Mais, comme on le sait, la réalisation de ce projet fut interrompue par l'ouverture des hostilités.
    Cependant, le droit d'initiative du Comité international existe, indépendamment de toute mention qui en est faite dans une Convention internationale. Il découle de sa tradition, de ses propres statuts et de ceux de la Croix-Rouge internationale, qui lui reconnaissent, dans ce domaine, une compétence étendue. C'est dans cet esprit que le Comité international a proposé, nous l'avons déjà dit, aux belligérants d'appliquer, dès le début de ces hostilités, le projet dit « de Tokio », adopté par la XVe Conférence internationale de la Croix-Rouge, en 1934 (1). Le résultat de cette initiative, quoique restreint, fut appréciable, puisque tout au moins les ressortissants ennemis se trouvant sur le territoire des Puissances belligérantes et internés par elles furent mis au bénéfice des dispositions relatives aux prisonniers de guerre.
    Indépendamment de ces efforts, le Comité international exerça en faveur des populations civiles une importante activité de secours, qui, même dans certains cas, prit des proportions énormes. Il fonda, avec la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge, la Commission Mixte de secours de la Croix-Rouge internationale, destinée à venir [p.103] en aide aux populations civiles des pays éprouvés par la guerre (2). De son côté, le Comité international a entrepris seul, en faveur de la population civile des territoires occupés, des actions de secours parfois considérables. Il suffit de rappeler le cas des îles de la Manche, des « poches » allemandes en France, de la Hollande, etc. Rappelons aussi l'action de secours menée en Grèce avec le Gouvernement suédois en faveur de la population civile, qui a pris des proportions gigantesques (3). Dans d'autres domaines, on peut signaler également les envois de secours du Comité international en faveur des détenus des camps de concentration en Allemagne, de même qu'en faveur des Israélites
    dans différents pays occupés par l'Allemagne, envois qui, faute des autorisations nécessaires, restèrent malheureusement bien inférieurs à l'ampleur des besoins. Nous renvoyons pour tous ces points au rapport du Comité international de la Croix-Rouge (4). Comme on le voit, dans toutes les directions, le Comité international, recourant à son droit d'initiative, a entrepris tout ce qui était en son pouvoir pour venir au secours des personnes civiles.
    La codification intervenue en 1949, lors de l'établissement de la présente Convention, a, dans une très grande mesure, tenu compte des efforts du Comité international. Beaucoup de dispositions sont fondées sur son expérience. Cependant, même si les activités principales du Comité international en faveur des civils ont été expressément prévues dans la nouvelle Convention, les auteurs de celle-ci ont jugé nécessaire de réserver la possibilité, pour le Comité international, de continuer à agir sur un plan plus large en faveur des personnes civiles. Tel est le sens de l'article 10.
    Les débats à la Conférence diplomatique furent assez brefs (5). Le principe n'était contesté par personne. Tout au contraire, le projet fut complété par la mention, après celle du Comité international, de « tout autre organisme humanitaire impartial » ; on voulait éviter, en citant le Comité international seul, de fermer la porte à d'autres institutions susceptibles d'apporter une contribution [p.104] à la protection des victimes de la guerre. Ce souci n'était que trop justifié. Aussi est-ce sans débats et sans opposition que l'article, ainsi précisé, fut adopté en séance plénière.


    Commentaire de l'article

    Dans la Convention relative aux prisonniers de guerre de 1929, le droit d'initiative du Comité international n'était réservé qu'à propos d'activités particulières : création de l'Agence centrale des prisonniers de guerre et organisation des visites de camps. Son insertion parmi les articles généraux des quatre Conventions de 1949, de même que son libellé, lui donnent une portée beaucoup plus large. Ils signifient qu'aucune disposition de ces Conventions n'est exclusive d'une activité humanitaire de la part du Comité international ou d'un organisme analogue. Cela est important pour la présente Convention, qui mentionne dix-sept fois le Comité international de la Croix-Rouge (6). En outre, l'Agence centrale de renseignements prévue à l'article 140 , qui peut être créée sur proposition du Comité international, est également mentionnée à de nombreuses reprises.
    Ainsi, outre celles qui sont prévues, toutes autres activités humanitaires sont théoriquement admises ; elles sont soumises à certaines conditions touchant à la qualité de l'organisme qui les entreprend, à leur nature et à leur but, et enfin à la volonté des Parties au conflit.
    Notons en terminant, pour préciser la position du Comité international, que les dispositions qui le mentionnent ne lui imposent pas des obligations juridiques ; elles lui donnent la faculté d'agir ou l'invitent à intervenir ; mais il est certain qu'il existe à la charge du Comité international une obligation morale d'intervenir lorsque son concours est nécessaire.


    I. ' Organismes qualifiés '

    Les activités humanitaires admises ici doivent être entreprises par le Comité international de la Croix-Rouge ou par tout autre organisme ' humanitaire impartial '. Le Comité international est cité à un double titre : pour lui-même, en raison de sa nature et de ses initiatives antérieures, qu'on lui demande de renouveler, le cas [p.105] échéant, et qu'on veut lui faciliter ; et comme exemple de ce qu'on entend par « organisme humanitaire impartial ». Le Comité international de la Croix-Rouge, rappelons-le, est aujourd'hui encore, comme à ses débuts, une simple association privée, ayant son siège à Genève et composé uniquement de citoyens suisses recrutés par cooptation. Il est donc neutre par définition et indépendant de tout gouvernement comme de tout groupement politique. Organe fondateur de la Croix-Rouge et promoteur des Conventions de Genève depuis celle de 1864, il est mieux que tout autre qualifié, par sa tradition comme par sa structure, pour contribuer efficacement à sauvegarder les principes dont
    les Conventions sont l'expression.
    Il faut un organisme ' humanitaire ', c'est-à-dire ayant en vue le sort de l'homme pris en sa seule qualité d'être humain, et non pour la valeur qu'il représente en tant qu'élément militaire, politique, professionnel ou autre. Et cet organisme doit être ' impartial '. L'article 10 n'exige pas qu'il soit international. Comme l'a fait remarquer le délégué des Etats-Unis à la Conférence, il eût été regrettable d'interdire à des organisations humanitaires qui n'ont pas le caractère international de déployer leur activité en période d'hostilités (7). Le Comité international de la Croix-Rouge, lui-même, n'est pas international quant à sa composition. Mais son action s'exerce sur le plan international, d'où son nom. La Convention n'exige pas davantage que l'organisme soit neutre.


    2. ' Nature des activités admises '

    Il ne suffit pas que l'organisme qui propose ses services soit humanitaire et impartial. Son activité, elle aussi, est soumise à des conditions. Elle doit être purement humanitaire, c'est-à-dire s'adresser à l'être humain comme tel. Elle doit être dépourvue de toute considération politique ou militaire. Toute la Convention est conçue pour permettre la mise en pratique du principe général contenu à l'article 27 . Par conséquent, toute activité auxiliaire qui tend à y contribuer et qui ne tend qu'à cela, est non seulement autorisée, mais encore désirable au sens de l'article 10. A cet effet, elle peut consister :

    1) en démarches, interventions, suggestions ou mesures pratiques
    touchant à la protection conventionnelle ;

    2) [p.106] dans l'envoi et la distribution de secours (vivres,
    vêtements, médicaments), en bref de tout ce qui peut contribuer
    à assurer le traitement humain prévu par l'article 27 ;

    3) dans l'envoi de personnel, médical ou autre.

    Cette activité doit aussi - cela découle du texte - être impartiale. A ce propos, il faut préciser qu'impartialité ne signifie pas nécessairement égalité mathématique. L'importance et l'urgence des besoins doivent être prises en considération, dans la distribution de secours par exemple.
    De fait, pendant la deuxième guerre mondiale, l'activité du Comité international lui-même, quoique impartiale, fut souvent inégale. Dans certains pays, il put visiter par exemple telle catégorie de civils, tandis que dans d'autres l'accès auprès de cette même catégorie de civils lui était interdit. Son impartialité résidait dans le fait qu'il avait offert des services égaux à toutes les Puissances belligérantes. Dans le domaine des secours également, l'action a parfois été inégale. C'est que le Comité international n'était pas le donateur : il n'était que l'intermédiaire. Mais cet intermédiaire était offert également à tous. D'ailleurs, il s'est toujours efforcé, lorsqu'il constatait qu'une catégorie de victimes de la guerre était particulièrement dépourvue de ce qui lui était nécessaire, d'obtenir pour elle des secours. Et il y a réussi à de nombreuses reprises.
    Il n'est pas nécessaire que les activités humanitaires procurent directement une protection ou des secours. Elles peuvent être de n'importe quel ordre et s'exercer de n'importe quelle façon, même indirecte, compatibles avec la souveraineté et la sécurité de l'Etat intéressé.
    Enfin, toutes ces initiatives humanitaires sont soumises à une dernière condition : l'agrément des Parties au conflit intéressées. Cette condition, évidemment, est sévère. Mais on pourrait presque dire qu'elle va de soi. Il serait inconcevable d'obliger une Puissance belligérante à tolérer chez elle toute initiative de n'importe quelle institution étrangère. Ces Puissances n'ont pas à justifier leur refus. Elles en sont maîtresses. Mais, étant tenues d'appliquer la Convention, elles assument seules la responsabilité d'écarter des moyens auxiliaires qui leur aideraient à respecter leurs engagements.
    Par « Parties intéressées », il faut entendre celles dont il dépend que l'activité envisagée puisse être exercée. Ainsi, par exemple, en cas d'envoi de secours, il faudra le consentement, non seulement [p.107] de l'Etat de destination, mais encore de l'Etat d'origine, du pays de transit et - s'il faut franchir un blocus - des Puissances qui commandent ce blocus.


    3. ' Portée de l'article '

    La Convention que nous étudions compte 159 articles et l'on pourrait penser qu'ils règlent toutes les situations qui peuvent se présenter, d'après l'expérience des conflits antérieurs. Cependant, nul ne peut prévoir ce que serait une guerre future, dans quelles conditions elle se déroulerait et quels besoins elle ferait naître. Il est donc bon de laisser la porte ouverte à toute initiative, à toute action si imprévisible soit-elle aujourd'hui, qui concourent efficacement à protéger les personnes civiles. Signalons que si la Convention relative à la protection des personnes civiles de 1949 a réglé en détail le sort des personnes civiles se trouvant au pouvoir de l'ennemi, elle ne traite que d'une manière très sommaire le sort de l'ensemble des populations des Parties au conflit. C'est tout au plus en prévoyant la possibilité de créer des zones sanitaires et de sécurité que la Convention envisage la protection des populations civiles contre les dangers de la guerre elle-même. Le Comité international, depuis 1950, étudie avec une attention particulière ce qui pourrait être fait pour éviter aux populations civiles les horreurs entraînées par les bombardements et l'emploi d'armes de destruction massive aux effets indiscriminés.
    En outre, l'article 10 a une grande valeur juridique : en face des réalités inhumaines de la guerre, le droit se fait réaliste et humain. Il garde présent à l'esprit le but de la Convention, qui est la vie de l'homme, et la paix entre l'homme et l'homme ; et il a conscience qu'il n'est qu'un instrument - dérisoirement faible en face de la guerre - pour atteindre ce but. Alors, ayant tout réglé par les méthodes juridiques ordinaires et extraordinaires, par des droits et des devoirs, par les obligations des belligérants et par la mission des Puissances protectrices, il fait une place à ce qu'aucun texte de loi ne peut ordonner, mais qui est encore un des moyens les plus efficaces de lutter contre la guerre : la charité, c'est-à-dire l'esprit de paix.
    Et c'est par là que l'article 10 a enfin une incommensurable valeur symbolique. Par lui, la Convention - les quatre Conventions de Genève de 1949 - reviennent à leur vraie origine : le geste d'Henry Dunant sur le champ de bataille. L'article 10 est plus qu'un hommage à Henry Dunant. Il invite tous les hommes de bonne volonté à perpétuer son geste.

    Notes: (1) [(1) p.102] Voir p. 8;

    (2) [(1) p.103] Voir ' Rapport de la Commission Mixte de
    la Croix-Rouge internationale ', 1941-1946, Genève
    1948. La valeur des secours expédiés par cette
    Commission, de 1941 à 1946, atteignit plus de
    314 millions de francs suisses, représentant plus de
    165.000 tonnes de marchandises;

    (3) [(2) p.103] Voir ' Rapport de la Commission de
    gestion pour les secours en Grèce sous les auspices
    du Comité international de la Croix-Rouge ' -
    Athènes 1949;

    (4) [(3) p.103] ' Rapport du Comité international de la
    Croix-Rouge sur son activité pendant la seconde
    guerre mondiale ', trois volumes, Genève, 1948 ;
    Volume I, Activités de caractère général,
    767 pages ; Volume II, Agence centrale des prisonniers
    de guerre, 344 pages ; Volume III, Actions de secours,
    583 pages;

    (5) [(4) p.103] Voir Actes, II-B, pp. 20-21, 29, 58, 106
    et 342;

    (6) [(1) p.104] Articles 3, 11, 12, 14, 30, 59, 61, 76,
    96, 102, 104, 108, 109, 111, 140, 142, 143;

    (7) [(1) p.105] Voir Actes, II-B, p. 58.