Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Puissances protectrices
    ARTICLE 8 . - PUISSANCES PROTECTRICES

    [p.94] Généralités


    I. ' Aperçu historique '

    Cette disposition, nouvelle dans la présente Convention, est issue de l'article 86 de la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre , dont le contenu, singulièrement renforcé, a été introduit dans les quatre Conventions de 1949.
    L'idée de charger une tierce Puissance de concourir à l'application d'un traité et d'en contrôler la fidèle observation est encore assez originale pour qu'il soit nécessaire d'en faire un bref historique.
    La Puissance protectrice est, on le sait, un Etat, chargé par un autre Etat (dit Puissance d'origine) de sauvegarder ses intérêts et ceux de ses ressortissants auprès d'un troisième Etat (dit Etat de résidence). Ce n'est pas une création délibérée du droit international. Plus qu'une institution, c'est un vieil usage. Usage que le temps, certes, a consacré, et à qui de très belles réalisations ont conféré ses lettres de noblesse, mais usage qui, s'il tend vers une certaine uniformisation, est encore loin d'être codifié.
    [p.95] L'origine de la Puissance protectrice remonte au XVIe siècle. Seuls les grands Etats entretenaient des ambassades. Les ressortissants de moyens et petits pays, lorsqu'ils résidaient à l'étranger, y étaient généralement privés de protection de la part de leur pays d'origine. Cela n'allait pas sans inconvénients, surtout lorsque les moeurs, la législation, ou le degré de civilisation étaient très différents de ceux de leur patrie. Certaines grandes Puissances, pour des raisons de prestige et d'influence autant que par intérêt, revendiquèrent alors et se firent reconnaître, par traité conclu avec le pays de résidence, le droit de prendre sous la protection de leurs ambassades les ressortissants étrangers dépourvus de représentation nationale.
    Par la suite, l'initiative passa de la Puissance protectrice à la Puissance d'origine. Celle-ci, devenant de plus en plus consciente de ses droits et de ses devoirs envers ses nationaux à l'étranger, prit l'habitude de recourir d'elle-même aux bons offices d'une tierce Puissance. Cet usage se généralisa. Toutefois, il n'était pas uniforme. Le mandat de protection pouvait revêtir les caractères les plus divers. Il allait de la représentation temporaire, limitée à certains actes déterminés, à la représentation générale des intérêts de la Puissance d'origine dans tous les pays où la Puissance protectrice possédait des représentants diplomatiques ou consulaires. En outre, la nature juridique même du mandat de Puissance protectrice était considérée de façons non moins diverses. Alors que certains pays se considéraient comme subrogés à la Puissance d'origine et traitaient officiellement en son nom, d'autres se bornaient à autoriser leurs consuls dans l'Etat de résidence, à prêter leurs bons offices aux ressortissants de la Puissance d'origine.
    Quelles que fussent sa nature, sa durée ou son étendue, le mandat de Puissance protectrice ne pouvait jamais, en droit moderne, soustraire les personnes protégées aux lois de l'Etat de résidence. Il tendait, au plus, à leur assurer, de la part de cet Etat, un traitement conforme à ses lois, aux traités et aux usages internationaux.
    Il importe de tenir compte de ce qui précède, car la protection des intérêts étrangers en temps de guerre n'est qu'un cas de protection parmi les autres. Avec cette différence toutefois [p.96] que la caducité de la plupart des traités internationaux et la promulgation de lois d'exception, provoquées par la guerre, la rendent plus nécessaire, en même temps qu'elles la restreignent. En fait, le rôle de la Puissance protectrice en temps de guerre se limitait souvent à la simple garde des locaux et des archives diplomatiques et consulaires de la Puissance d'origine et à la transmission de rares documents.
    Telle était, en bref, la situation, lorsque éclata, en 1914, la première guerre mondiale. Un problème, au cours du conflit, attira l'attention du monde et fut à l'origine d'un développement de la notion de Puissance protectrice : le sort des prisonniers de guerre. Jamais on avait dénombré autant de prisonniers. Jamais de telles masses de captifs n'étaient restées aussi longtemps aux mains de l'ennemi. Sans doute y avait-il le Règlement de La Haye de 1907 (1). Mais les règles sommaires qu'il contenait sur le traitement des prisonniers de guerre n'étaient pas toujours suffisamment respectées. Le monde s'émut. Le Comité international de la Croix-Rouge, pour sa part, renouvelant des initiatives antérieures, avait fondé à Genève, dès les premiers jours, cette Agence centrale de renseignements qui, avec ses sept millions de fiches, devait lui valoir une grande notoriété. Il fit plus : se fondant sur le Règlement de La Haye, qui autorisait la distribution de secours, il envoya des missions visiter les camps.
    Si une simple institution privée pouvait exercer par ce moyen une sorte de contrôle - inofficiel mais non inefficace - de l'application du Règlement de La Haye, à plus forte raison ce pouvoir appartenait-il à des Puissances protectrices, dont l'une des attributions est d'assurer à leurs protégés un traitement conforme aux usages et traités internationaux. Et, de fait, les représentants de plusieurs d'entre elles, en dépit de bien des obstacles, en dépit de l'impopularité de fonctions qui les faisaient apparaître, aux yeux de l'opinion publique, comme des agents de l'ennemi, surent-ils donner une importance notable à cette partie de leur rôle. Visitant eux aussi les camps, ils [p.97] obtinrent souvent de substantielles améliorations au traitement des prisonniers de guerre ou s'entremirent pour la conclusion, entre les parties adverses, d'accords spéciaux destinés à combler les lacunes du Règlement de La Haye.
    La guerre avait révélé les insuffisances de la Convention de Genève de 1906 et celles du Règlement de La Haye. Sitôt le conflit terminé, le Comité international de la Croix-Rouge entreprit, à la lumière de l'expérience, l'étude de la revision de la première et de l'élaboration d'une Convention nouvelle, véritable code des prisonniers de guerre, destinée à compléter le second.
    L'espèce de contrôle qu'avaient constitué ses visites dans les camps, comme celles de représentants de Puissances protectrices, s'était révélé trop utile - encore qu'insuffisant - pour qu'on n'éprouvât pas le besoin de le « légaliser » pour l'avenir. Aussi, en exécution d'une résolution de la Xe Conférence internationale de la Croix-Rouge, en 1921, le Comité international inséra-t-il dans son projet de Convention nouvelle une disposition aux termes de laquelle les gouvernements lui confieraient, en temps de guerre, la mission de déléguer des commissions itinéraires chargées de s'assurer de l'application régulière de la Convention. Ce n'était ni plus ni moins qu'un contrôle organisé, officiel cette fois. On ne citait pas les Puissances protectrices, parce qu'elles tenaient déjà de leur mandat, au moins théoriquement, la possibilité d'exercer aussi ce contrôle. De plus, mandataires particuliers de la Puissance ennemie et agissant au nom et d'ordre de celle-ci, elles ne revêtaient pas nécessairement ce caractère de Neutralité et d'impartialité que pouvait avoir un organisme indépendant de tout Gouvernement. Les deux actions pouvaient d'ailleurs coexister, l'une dans l'intérêt particulier des belligérants, l'autre dans l'intérêt général de l'humanité.
    Mais la Conférence diplomatique de 1929, saisie des projets du Comité international de la Croix-Rouge, en décida autrement. Des représentants de Gouvernements ayant assumé le rôle de Puissance protectrice exprimèrent le désir que ce rôle fût clairement défini et leur tâche nettement déterminée. Ce désir était fort légitime. Il trahissait les difficultés auxquelles [p.98] s'étaient heurtées les Puissances protectrices qui avaient pris leur tâche à coeur et avaient voulu s'occuper du sort des prisonniers de guerre. L'institution de la Puissance protectrice n'étant régie par aucune loi internationale, n'étant qu'une coutume considérée de manières très diverses, l'étendue du mandat de cette Puissance dépendait non seulement des instructions du mandat, mais encore de sa propre acceptation et surtout de l'accord de la Puissance détentrice. Or, celle-ci ne voyait guère d'un bon oeil l'activité des représentants des intérêts de l'Etat ennemi et ne leur ouvrait pas volontiers les portes des camps.
    La Conférence diplomatique de 1929 entra dans ces vues. Mais elle ne pouvait aller bien loin. La Puissance protectrice restant un mandataire particulier, d'ailleurs nullement obligatoire, on n'avait pas à lui dicter un devoir qu'elle ne tient que de son mandat. Tout au plus pouvait-on ' reconnaître ' son activité, lui donner une base légale et imposer à la Puissance détentrice l'obligation de la supporter et même de la faciliter. Et c'est ainsi qu'après bien des discussions et des rédactions successives, on arriva au texte de l'article 86 de la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre (2), conçu en ces termes :

    «Les Hautes Parties contractantes reconnaissent que l'application régulière de la présente Convention trouvera une garantie dans la possibilité de collaboration des Puissances protectrices chargées de sauvegarder les intérêts des belligérants ; à cet égard, les Puissances protectrices pourront, en dehors de leur personnel diplomatique, désigner des délégués parmi leurs propres ressortissants ou parmi les ressortissants d'autres Puissances neutres. Ces délégués devront être soumis à l'agrément du belligérant auprès duquel ils exerceront leur mission.

    Les représentants de la Puissance protectrice ou ses délégués agréés seront autorisés à se rendre dans toutes les localités, sans aucune exception, où sont internés des prisonniers de guerre. Ils auront accès dans tous les locaux occupés par des prisonniers et pourront s'entretenir avec ceux-ci, en règle générale sans témoin, personnellement ou par l'intermédiaire d'interprètes.

    [p.99] Les belligérants faciliteront dans la plus large mesure possible la tâche des représentants ou des délégués agréés de la Puissance protectrice. Les autorités militaires seront informées de leur visite. Les belligérants pourront s'entendre pour admettre que des personnes de la propre nationalité des prisonniers soient admises à participer aux voyages d'inspection.»

    Tel quel, cet article était excellent. Il légalisait pour l'avenir - en rendant hommage au passé - ce qu'avaient réussi certaines Puissances protectrices. Il levait d'avance bien des obstacles matériels ou politiques qui s'opposaient à l'activité de la Puissance Protectrice ; il réduisait l'hostilité à laquelle elle s'était trop souvent heurtée. Dorénavant, ses représentants apparaîtraient moins facilement comme suspects de sympathie avec l'ennemi, comme des agents de celui-ci ; leur intervention était souhaitée.
    L'inconvénient de cet article, c'est qu'il abandonnait l'idée d'un contrôle obligatoire par un organisme neutre et indépendant, dont il n'était pourtant pas exclusif.
    L'article 86 de la Convention sur les prisonniers de guerre n'était pas le seul à mentionner les Puissances protectrices. Celles-ci étaient expressément citées dans une douzaine de dispositions particulières. Mais ces dispositions ne leur imposaient aucun devoir ; elles leur accordaient un droit de regard ou les désignaient pour recevoir et transmettre des documents, tâches qui leur incombaient déjà naturellement en leur qualité de mandataires.
    La deuxième guerre mondiale devait donner une preuve éclatante de la valeur de cet article. Il est vrai que des Etats neutres surent donner une noble ampleur à leur mission protectrice. Il est vrai aussi que diverses circonstances facilitèrent leur tâche : contrairement à ce qui se passait jusqu'alors, beaucoup de belligérants choisirent une seule et même Puissance protectrice pour les représenter auprès de tous leurs adversaires. De plus, l'extension du conflit, en raréfiant les Etats demeurés neutres, réunit dans les mains de ceux-ci un grand nombre de mandats de Puissance protectrice. Enfin, pour les mêmes raisons, ces pays neutres se virent de plus en plus chargés simultanément de la représentation des intérêts de deux adversaires [p.100] l'un à l'égard de l'autre (3). Tout cela leur donna un surcroît d'autorité. Cette dernière circonstance, en outre, modifia le caractère de leur activité : dès l'instant qu'une Puissance représentait les intérêts de deux belligérants adverses, elle devenait moins le mandataire particulier de chacun d'eux que leur mandataire commun, une sorte d'arbitre. Et cela lui permettait de faire jouer directement, pour obtenir les améliorations souhaitables, le puissant levier qu'est la réciprocité.
    Le contrôle souhaité et autorisé par l'article 86 de la Convention sur les prisonniers de guerre avait donc fait ses preuves. Encore n'avait-il profité qu'aux seuls prisonniers de guerre et encore fallait-il qu'il y eût une Puissance protectrice. Or, des millions de prisonniers de guerre en avaient été dépourvus en raison de la non-reconnaissance de leur Etat d'origine par la Puissance détentrice, ou en avaient été brusquement privés par suite des circonstances. Le caractère monstrueux de certaines violations commises là où il n'y avait pas eu de contrôle, modifiait la conception qu'on se faisait de celui-ci. Il ne s'agissait plus seulement de reconnaître le droit d'un belligérant à surveiller l'application de la Convention par son adversaire et de lui en faciliter l'exercice. A la notion de l'intérêt particulier de chacun des belligérants se substituait celle de l'intérêt général supérieur de l'humanité, qui exigeait ce contrôle non plus comme un droit mais comme un devoir.
    Tenant compte de tout cela, et encouragé par les avis de la Conférence préliminaire de la Croix-Rouge de 1946 et de la Conférence des experts gouvernementaux de 1947, convoquées par lui (4), le Comité international de la Croix-Rouge dirigea ses travaux dans trois directions :

    1. Extension à toutes les Conventions du contrôle par la Puissance protectrice.

    2. [p.101] Institution d'une procédure de remplacement de la Puissance protectrice défaillante.

    3. Caractère obligatoire du contrôle.

    De ces études sortit le projet qui, approuvé et complété par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, réunie à Stockholm, allait servir de base aux travaux de la Conférence diplomatique de 1949 :

    «La présente Convention sera appliquée avec le concours et sous le contrôle des Puissances protectrices chargées de sauvegarder les intérêts des Parties au conflit. A cet effet, les Puissances protectrices pourront, en dehors de leur personnel diplomatique, désigner des délégués parmi leurs propres ressortissants ou parmi les ressortissants d'autres Puissances neutres. Ces délégués devront être soumis à l'agrément de la Puissance auprès de laquelle ils exerceront leur mission. Celle-ci ne pourra refuser son agrément que si des raisons sérieuses étaient invoquées.

    Les Parties au conflit faciliteront, dans la plus large mesure possible, la tâche des représentants ou délégués des Puissances protectrices.»

    Comme on le voit, ce projet reprenait l'essentiel de l'article 86 de la Convention de 1929 sur les prisonniers de guerre - à l'exception des dispositions sur les visites de camps qui, ne concernant que les prisonniers de guerre et les internés civils, sont traitées à part dans les conventions protégeant ces catégories de victimes de la guerre. Mais il en élargissait la portée :

    1. En le reproduisant dans chacune des quatre Conventions,

    2. En remplaçant sa tournure facultative - « possibilité de collaboration des Puissances protectrices » - par une formule impérative : « La présente Convention sera appliquée avec le concours et sous le contrôle des Puissances protectrices... »

    3. En le complétant par un projet d'article séparé introduisant un substitut obligatoire de la Puissance protectrice défaillante (5).


    2. [p.102] ' Les débats à la Conférence diplomatique de 1949 '

    Fait remarquable, le projet de Stockholm ne souleva guère d'objections à la Conférence diplomatique (6). La nouvelle tournure proposée : « La Convention sera appliquée avec le concours et sous le contrôle... » ne fut même pas discutée, tant la nécessité de renforcer le contrôle s'imposait à tous les esprits. C'est sur la traduction anglaise du mot « contrôle » que s'éleva le plus long débat, tant à la Commission mixte qu'au Comité spécial de cette Commission. Comme elles l'avaient déjà fait à Stockholm, les délégations de langue anglaise s'opposèrent unanimement à l'adoption du mot anglais « control ». Avec raison d'ailleurs, car ce dernier vocable n'est nullement l'équivalent du premier. Il est beaucoup plus fort et implique une idée de domination. Il faut reconnaître d'ailleurs que, de plus en plus fréquemment, on emploie en français le mot « contrôle » dans son acceptation anglaise. Il n'est pas rare d'entendre dire qu'une société « contrôle » une entreprise lorsqu'elle en possède la majorité des actions et par conséquent la dirige, ou qu'une troupe « contrôle » un passage dont elle s'est rendue maîtresse. Quatre traductions furent successivement proposées et longuement discutées jusqu'à ce que l'accord se fît sur le mot « scrutiny ». Ce débat n'était pas seulement académique. Il permettait de déterminer exactement les pouvoirs que la Conférence entendait conférer à la Puissance protectrice (7).
    Le renforcement du contrôle admis, le reste allait sans difficulté. Personne ne songea à contester à la Puissance protectrice le droit de recruter du personnel supplémentaire. Au contraire, la Puissance protectrice n'étant plus seulement autorisée à contrôler, mais étant chargée de le faire, on attachait d'autant plus d'importance à ce qu'elle pût disposer d'un personnel qualifié en nombre suffisant. C'est dans ce sens que, [p.103] faisant sienne une proposition nouvelle, la Conférence assimila le personnel consulaire de la Puissance protectrice à son personnel diplomatique seul mentionné dans le projet. En revanche, elle ne put se résoudre à adopter la dernière phrase du premier alinéa, hâtivement et généreusement ajoutée par la Conférence de Stockholm au projet initial du Comité international de la Croix-Rouge : « celle-ci ne pourra refuser son agrément que si des raisons sérieuses étaient invoquées ». La majorité des délégations estima que la Puissance protectrice ne pouvait imposer n'importe qui à un Etat belligérant. En temps normal - et à plus forte raison en temps de guerre - un gouvernement peut refuser son agrément ou son exequatur à des diplomates et à des consuls, sans être tenu d'indiquer les motifs de son refus. On ne comprendrait pas que des délégués occasionnels, nommés à titre temporaire et auxiliaire, eussent à cet égard un statut privilégié.
    Quant au deuxième alinéa du projet de Stockholm, conséquence logique du premier, il fut adopté sans discussion.
    On obtenait ainsi un article des plus satisfaisants. Malheureusement, il courut le risque d'être considérablement affaibli par le dépôt de l'amendement additionnel suivant :

    «Or, en ce qui concerne le concours à l'application des Conventions et le contrôle de cette application, l'activité des Puissances protectrices ou de leurs délégués ne doit pas violer la souveraineté de l'Etat et aller à l'encontre des intérêts de sécurité de l'Etat et des exigences militaires.»

    Dans l'idée de ses auteurs, cet amendement avait pour objet d'empêcher qu'une Puissance fût accusée de violer la Convention, pour avoir limité momentanément l'activité de la Puissance protectrice en raison d'exigences militaires ou de sûreté exceptionnelles (8). Il fut vivement combattu, soit qu'on voulût l'écarter, soit qu'on préférât, s'il pouvait être temporairement nécessaire de limiter l'activité de la Puissance protectrice, prévoir cette limitation à propos d'une disposition [p.104] particulière plutôt que dans l'article général. Une formule de conciliation fut alors proposée (9), pour être finalement adoptée comme alinéa 3, après une légère, mais significative modification : à l'expression « leur mission telle qu'elle est définie par la présente Convention, la Conférence substitua celle, plus souple : « leur mission telle qu'elle ressort de la présente Convention ». On faisait remarquer que la Convention ne définit pas, à proprement parler, le rôle des Puissances protectrices (10).


    Alinéa premier. - Rôle des Puissances protectrices en général


    A. ' Première phrase '. - « La Convention sera appliquée avec le concours... ». - C'est un ordre. Le texte anglais, qui fait foi à l'égal du français, ne permet aucun doute à cet égard (11). Il n'y a plus seulement, comme sous l'empire de la Convention de 1929 sur le traitement des prisonniers de guerre, possibilité de collaboration et autorisation de contrôle.
    C'est, en première ligne, aux Parties au conflit que cet ordre s'adresse puisque c'est elles qui sont responsables de l'application. Il leur est ordonné d'accepter le concours de la Puissance protectrice. Au besoin, elles doivent le requérir. Cela est abondamment établi par toute l'évolution de l'idée et par la volonté, sans cesse manifestée au cours des débats, de renforcer le contrôle, d'en faire une institution obligatoire de la Convention, au point que tout est prévu, par l'article 10 ci-après , pour pallier la carence de la Puissance protectrice.
    Mais l'ordre s'adresse aussi à la Puissance protectrice, pour autant qu'elle est partie à la Convention. Elle ne doit pas attendre que la Partie au conflit auprès de laquelle elle sauvegarde les intérêts de son mandant lui réclame son concours; elle doit prendre l'initiative de le donner. Elle est tenue de participer, [p.105] en ce qui la concerne, à l'application d'une Convention qui la lie.
    En quoi consiste le rôle de la Puissance protectrice, et que faut-il entendre par « concours » et « contrôle » ?
    Remarquons d'abord que l'article 8 n'est pas le seul à mentionner l'intervention de la Puissance protectrice. Cinq autres dispositions la prévoient expressément. Ce sont :

    a) Parmi les dispositions générales communes aux quatre Conventions :

    l'article 11 : offre de bons offices en cas de contestations sur l'interprétation de l'application des Conventions ;
    et l'article 48 : transmission des traductions de Conventions pendant les hostilités.

    b) Parmi les dispositions propres à la Ire Convention :

    l'article 16 : transmission des renseignements sur les blessés, les malades et les morts ;

    l'article 17, al. 2 (par référence à l'article 16 ) ;

    l'article 23 : offre de bons offices pour la création des zones et localités sanitaires.

    Remarquons encore, en passant, que la IIe Convention ne contient qu'une seule disposition propre citant la Puissance Protectrice, tandis que les IIIe et IVe Conventions en ont respectivement 27 et 33.
    La question se pose donc de la manière suivante : le concours et le contrôle posés en principe par l'article 8 consistent-ils uniquement dans les actes visés par les articles 11 , 16 , 17 , 23 et 48 , ou bien la Puissance protectrice reçoit-elle de l'article 8 une mission générale qui lui donne le droit - et le devoir - d'intervenir en dehors de ces cas particuliers.
    La réponse ressort suffisamment de la tendance, manifestée par les débats à la Conférence diplomatique, de créer une véritable institution de contrôle et de lui donner des pouvoirs étendus. Les seules restrictions - d'ailleurs temporaires et [p.106] exceptionnelles - que l'on ait mises à l'activité de la Puissance protectrice sont celles qui peuvent être justifiées par des exigences militaires impérieuses. Si, dans les Ire et IIe Conventions, on a maintenu cette possibilité de restriction, alors qu'on la supprimait dans les IIIe et IVe, c'est que les deux premières Conventions, à l'inverse des deux autres qui s'occupent des prisonniers de guerre et des civils, sont destinées à être appliquées principalement « sur le champ de bataille ». Il est concevable, alors, de réserver les nécessités militaires impérieuses (12). Or, aucune des dispositions que nous venons de citer ne comporte une activité mettant en péril les opérations militaires. En maintenant la restriction figurant en fin de l'article, on visait donc d'autres activités de la Puissance protectrice que l'offre de bons offices des articles 11 et 23 et le rôle de simple agent de transmission des articles 16 et 48 . De plus, aucune de ces quatre dispositions ne comporte une activité de « contrôle ». Elles concernent le « concours ». Si la mission de la Puissance protectrice était limitée aux seuls articles particuliers, l'expression de l'article 8 : « sous le contrôle des Puissances protectrices », serait vide de sens. Enfin, comme on vient de le voir, c'est à dessein que la Conférence a modifié la rédaction de l'alinéa 3 ci-après. Les mots « leur mission telle qu'elle est définie par la présente Convention » ont été remplacés par « leur mission telle qu'elle ressort de la présente Convention », précisément parce que la mission de la Puissance protectrice n'est pas exactement définie, ou délimitée, par ces seuls articles (13).
    Ainsi, il est clair que la première phrase de l'article 8 n'est pas une simple clause de style. Elle a sa valeur propre. Elle permet à la Puissance protectrice toute intervention, toute initiative lui permettant de vérifier l'application de n'importe quelle disposition de la Convention, ou de contribuer à améliorer cette application. Il n'est pas possible d'imaginer ici tous les cas où la Puissance protectrice aurait à intervenir, ni les modalités de ces interventions. Ce sont les circonstances du conflit, et les moyens dont pourra disposer la Puissance protectrice qui [p.107] en décideront. En répétant que la Ire Convention exige de la Puissance protectrice une tâche beaucoup moins importante que les IIIe et IVe Conventions, on peut néanmoins citer quelques articles qui, s'ils ne nomment pas la Puissance protectrice, peuvent plus spécialement donner lieu à une intervention de celle-ci :

    Articles 12 et 13 : Visite d'hôpitaux et autres établissements sanitaires pour contrôler la protection,
    le traitement et les soins accordés aux blessés et aux malades.

    Article 17 : Contrôle des prescriptions relatives à l'inhumation des cadavres. Concours éventuel en cas d'observation de rites particuliers. Collaboration avec le Service des tombes pour l'identification.

    Article 28 : Contrôle du sort et du traitement réservés au personnel protégé retenu. Concours à l'organisation de la relève de ce personnel.

    Article 30 : Contrôle et collaboration à l'organisation du rapatriement du personnel sanitaire et religieux.

    Articles 33 et 34 : Contrôle de l'emploi des biens protégés.

    Article 52 : Collaboration à l'organisation d'enquêtes au sujet de violations alléguées.

    On pourrait en citer d'autres.

    B. ' Deuxième et troisième phrases. - Agents d'exécution '. - Tous les membres du personnel diplomatique et consulaire de la Puissance protectrice sont, ipso facto, en vertu de leur seule qualité de représentants officiels de leur Gouvernement, habilités à exercer les activités découlant de la Convention. Il ne s'agit pas seulement des membres de ce personnel en fonction au moment du déclenchement des hostilités, mais encore de ceux qui sont envoyés en renfort. Peu importe qu'ils soient affectés uniquement à l'accomplissement des tâches de Puissance [p.108] protectrice ou qu'ils exercent simultanément d'autres activités diplomatiques ou consulaires. Ils n'ont donc pas besoins d'autre formalité (agrément, exequatur) que celle que comporte, en temps normal, leur grade diplomatique ou consulaire. Seuls ont besoin d'un agrément ad hoc les délégués auxiliaires nommés spécialement par la Puissance protectrice et n'ayant pas la qualité diplomatique ou consulaire. Il s'agira le plus souvent de personnes recrutées dans le pays même où la Puissance protectrice doit agir, parmi ses ressortissants ou parmi ceux de pays neutres. Il est donc normal que l'Etat de résidence puisse refuser son agrément, notamment au cas où il aurait des raisons de craindre que ces délégués auxiliaires, connaissant le pays, y ayant peut-être des relations, ne profitent des facilités de déplacement et de contact que leur procureraient leurs fonctions, pour se livrer à une activité n'ayant que de lointains rapports avec l'application de la Convention, et susceptible de nuire à la sécurité de l'Etat.


    Alinéa 2. - Facilités

    Cette disposition, également reprise de l'article 86 de la Convention sur les prisonniers de guerre de 1929 , n'appelle guère de commentaires. Dans l'article 86 , elle se rapportait uniquement aux visites de camps. Placée à l'article 8, elle a une portée tout à fait générale et s'applique à ' toutes ' les activités de la Puissance protectrice.


    Alinéa 3. - Limites

    Cet alinéa est un texte de compromis. Il a été adopté pour donner partiellement satisfaction aux partisans d'un amendement jugé par la majorité trop limitatif et permettant de paralyser pratiquement toute activité de la Puissance protectrice (14). Les délégués à la Conférence, en cherchant à faire prévaloir dans toute la mesure du possible les exigences de l'humanité, ne pouvaient tout à fait oublier, en tant que représentants de [p.109] Gouvernements, celles de la souveraineté nationale. On trouve donc, dans cet alinéa, un rappel de cette souveraineté nationale, par ailleurs sérieusement entamée, depuis la première Convention de 1864, dans maintes dispositions des diverses Conventions de Genève - pour ne pas parler de toutes les autres Conventions ou institutions internationales qui tendent de plus en plus à la restreindre au bénéfice d'un intérêt supérieur.
    La première phrase, avec son appendice « ils devront notamment tenir compte... », est dépourvue de sanctions. Qu'adviendra-t-il si les agents de la Puissance protectrice dépassent leur mission ? Si, à l'occasion de l'accomplissement de celle-ci, ils se livrent à des actes nuisibles à la sécurité de l'Etat ? Le texte étant muet à cet égard, la situation est la même que si la disposition n'existait pas. Même dans ce cas, le gouvernement qui aurait de bons motifs de se plaindre de l'activité d'un agent de la Puissance protectrice pourrait y mettre bon ordre en faisant les représentations nécessaires, en demandant le rappel ou en retirant l'agrément de l'agent fautif, en lui refusant les facilités nécessaires.
    Dans ces conditions, on doit se demander si, du moment que cette disposition existe, une Puissance belligérante ne serait pas tentée de l'invoquer facilement et, par là, de restreindre d'une manière ou d'une autre l'activité, même purement humanitaire, de la Puissance protectrice. Essayons toutefois, puisque la Conférence a cru devoir adopter cette disposition - beaucoup moins parce qu'elle en ressentait le besoin que pour mieux faire échec à un amendement autrement restrictif - de voir ce qu'elle offre de positif.
    Dépourvue de sanctions, elle se présente comme un rappel solennel, fait à la Puissance protectrice, du caractère de sa mission. Celle-ci se présente sous l'aspect d'une collaboration avec la Puissance belligérante, responsable en première ligne de l'application de la Convention. La Puissance protectrice, mandataire de l'adversaire, n'est plus seulement autorisée à exercer le droit de contrôle de celui-ci en tant que co-contractant. Non seulement elle ' doit ' l'exercer, mais elle doit encore apporter son ' concours ' à l'application. Or, le seul but de la Convention est d'assurer le respect d'un principe supérieur : [p.110] les blessés et les malades doivent être recueillis et soignés, sans distinction. Ils ont droit à la protection et au respect par le seul fait qu'ils sont blessés ou malades. Ainsi, en donnant ses instructions à ses agents, la Puissance protectrice ne manquera pas de signaler cette disposition à leur attention. Elle leur rappellera que, désignés pour la représenter aux fins de la Convention, tous leurs actes doivent tendre vers le but de celle-ci, et ne tendre qu'à ce but ; que leur tâche est trop noble et trop impérieusement exigée par l'humanité pour souffrir le moindre écart qui, en jetant la suspicion sur eux, et peut-être sur leurs collègues et leur gouvernement, pourrait la compromettre, ou même simplement la restreindre ; ce qui reviendrait à augmenter les souffrances de la guerre.
    Quant à la phrase finale, qui, vivement combattue, a été supprimée des articles généraux des IIIe et IVe Conventions, on a vu plus haut pourquoi elle a été introduite ici : la Ire Convention s'applique principalement sur le champ de bataille ou dans ses environs immédiats. A l'arrière, les blessés et les malades sont, en territoire relevant de l'ennemi, protégés par la Convention relative au traitement des prisonniers de guerre. Il faut admettre que, sur le front, même quelquefois à l'arrière, une Puissance belligérante a un intérêt majeur à prendre des mesures d'interdiction exceptionnellement sévères pour garder le secret d'opérations militaires. Il est des cas où un représentant de la Puissance protectrice, d'entière bonne foi, pourrait, à son insu, surprendre et répandre quelque secret militaire ce qui, en modifiant le cours de la bataille, augmenterait peut-être le nombre des victimes. Mais les Puissances belligérantes ne doivent jamais perdre de vue le but de l'activité conventionnelle de la Puissance protectrice, à savoir la protection des blessés et des malades, but si sacré que même la guerre, depuis 1864, doit le respecter. Elles doivent donc éviter de faire échec à cette activité en invoquant à la légère, ou par commodité, les « exigences militaires impérieuses ».
    Qui appréciera la validité des motifs invoqués par la Puissance belligérante pour justifier une restriction exceptionnelle ? Le belligérant lui-même ? Il serait juge et partie. Seule la Puissance protectrice, en sa qualité d'organe de contrôle, pourrait [p.111] dire si les exigences militaires sont suffisamment impérieuses. Or, elle se verrait précisément privée d'exercer son contrôle sur ce point. Ce n'est qu'après coup que l'on pourra constater si la restriction était justifiée ou non.
    La disposition en question doit être considérée non pas comme une autorisation de restreindre l'activité de la Puissance protectrice, mais bien, si l'on peut dire, comme une restriction des possibilités de la restreindre. Elle signifie, et c'est l'essentiel, qu'en principe l'activité de la Puissance protectrice ne peut pas être réduite.
    La restriction de l'activité de la Puissance protectrice, si motifs il y a, ne peut donc être qu'exceptionnelle et temporaire. Ajoutons qu'elle ne peut être que partielle. La règle étant que l'activité ne doit pas être restreinte et seules des exigences militaires ' impérieuses ' pouvant justifier une dérogation, celle-ci ne saurait être maintenue que pour la durée des exigences qui la justifient et que sur le secteur de l'activité de la Puissance protectrice qui se heurte à ces exigences. La Puissance belligérante peut momentanément interdire aux agents de la Puissance protectrice, par exemple, d'inspecter les établissements sanitaires dans une région déterminée. Elle ne saurait prendre prétexte d'exigences militaires, si impérieuses fussent-elles, pour suspendre toute activité conventionnelle de la Puissance protectrice.


    Conclusions

    Tel qu'il est, l'article 8 n'est pas parfait, loin de là. Mais si l'on songe au pas gigantesque qu'il fait faire au droit international humanitaire ; que pour y parvenir, les diplomates assemblés à Genève avaient à tenir compte de points de vue divergents ; qu'il leur fallait marier les exigences de la souveraineté de leur pays à celles de l'humanité ; qu'ils devaient concilier deux conceptions opposées du rôle de la Puissance protectrice, selon qu'ils la voyaient comme leur mandataire - dont on demande le maximum - ou comme celui de l'ennemi - auquel on n'accorde que le minimum ; que la nature juridique [p.112] des rapports de la Puissance protectrice avec sa mandante d'une part, et avec l'Etat de résidence d'autre part, revêtent les aspects les plus divers ; alors, on doit reconnaître que cet article est, dans l'ensemble, satisfaisant.
    L'article 8 présuppose l'existence d'une Puissance protectrice désignée par la Puissance d'origine. Il ne rend pas cette désignation obligatoire et n'affecte en rien l'institution de la Puissance protectrice telle qu'elle est régie par les usages internationaux. La Puissance protectrice reste donc le mandataire particulier d'une des parties au conflit. Elle le reste, d'abord, dans l'accomplissement des tâches politiques, administratives ou autres que l'usage ou le mandat lui confèrent, mais aussi en ce qui concerne l'application de la Convention. Mais, sur ce dernier plan, sa fonction la désigne automatiquement pour recevoir, des mains de l'ensemble des Parties contractantes, y compris celle auprès de qui elle exerce sa fonction, un mandat supérieur qui s'ajoute au premier.
    En érigeant en devoir ce qui n'était que l'exercice facultatif d'un droit, l'article 8 renforce le contrôle d'une saine application de la Convention, et par conséquent l'efficacité de celle-ci. Bien plus, il appelle une tierce Puissance, neutre, donc exempte de cette exacerbation de sentiments contraires que provoque la guerre et qui fausse si souvent l'appréciation des valeurs morales les plus solidement admises, à collaborer au respect de ces valeurs fondamentales.
    Si la Puissance protectrice n'est pas partie à la Convention, ce mandat n'est obligatoire que pour autant qu'elle l'accepte expressément. En revanche, si elle est liée par la Convention, il l'oblige par le seul fait qu'elle a accepté de remplir le rôle de Puissance protectrice.
    « Les Hautes Parties contractantes », dit l'article premier , « s'engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention en toutes circonstances ». Cet engagement vaut autant pour la Puissance protectrice partie à la Convention que pour les Puissances belligérantes. Partenaire à l'application de la Convention comme elle l'a été à sa conclusion, elle en est responsable dans la mesure où son concours lui est demandé. Sa responsabilité est certes moins lourde que celle des Parties au [p.113] conflit. Ne pouvant guère agir que par le truchement de quelques représentants en pays étrangers, la Puissance protectrice dispose de moyens infimes en regard de ceux que les Puissances belligérantes peuvent mettre en oeuvre pour exécuter leurs propres obligations. Mais, dans les limites de ces moyens, sa responsabilité existe. Il est bon qu'il en soit ainsi. Cela illustre la solidarité des nations dans la défense du barrage protecteur qu'elles ont élevé contre la guerre, et contre leurs propres défaillances s'il le faut, en signant
    les Conventions de Genève.
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    Notes: (1) [(1) p.96] « Règlement concernant les lois et
    coutumes de la guerre sur terre » - Annexe à la
    IVe Convention de La Haye du 18 octobre 1907;

    (2) [(1) p.98] Voir ' Actes de la Conférence
    diplomatique de 1929 ', pp. 512 sq.;

    (3) [(1) p.100] A un moment donné, la Suisse, à elle
    seule, était Puissance protectrice de 35 pays
    belligérants !;

    (4) [(2) p.100] Voir « Rapport sur les travaux de la
    Conférence préliminaire des Sociétés nationales
    de la Croix-Rouge » et « Rapport sur les travaux de
    la Conférence des experts gouvernementaux »;

    (5) [(1) p.101] Voir l'article 10 et son commentaire,
    pp. 123 sq.;

    (6) [(1) p.102] Dans le projet de Stockholm, la
    disposition qui nous occupe figurait comme article 6
    (article 7 des Conventions II, III et IV). C'est donc
    sous le numéro d'article 6/7/7/7 qu'elle fut
    discutée par la Conférence diplomatique de Genève,
    avant de devenir, dans le texte définitif,
    l'article 8/8/8/9;

    (7) [(2) p.102] Voir Actes, II-B, ad art. 6/7/7/7,
    pp. 18-19 ; 55;

    (8) [(1) p.103] Voir Actes, II-B, ad art. 6/7/7/7, p. 57;

    (9) [(1) p.104] Ibid., p. 71;

    (10) [(2) p.104] Ibid., p. 28;

    (11) [(3) p.104] « The present Convention shall be
    applied with the cooperation... ». C'est un futur
    impératif;

    (12) [(1) p.106] Voir Actes, II-B, ad. art. 6/7/7/7,
    pp. 339 sq.;

    (13) [(2) p.107] Voir p. 103;

    (14) [(1) p.108] Voir p. 103.