Bases de données du CICR sur le droit international humanitaire
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Commentaire - Bureaux nationaux
    ARTICLE 136. - BUREAUX NATIONAUX


    Généralités

    Les Bureaux nationaux de renseignements ont été créés en faveur des prisonniers de guerre par l'article 14 du Règlement de La Haye , étendu et complété en 1929, lorsque cette matière fut reprise par la Convention de Genève. Leur tâche est de centraliser tous les renseignements sur les prisonniers retenus dans le pays et de répondre aux demandes les concernant.
    Au début de la deuxième guerre mondiale et après que le Comité international de la Croix-Rouge eût obtenu des belligérants l'application aux civils internés des règles relatives aux prisonniers militaires, ces Bureaux, et dans certains pays des Bureaux institués spécialement à cet effet, recueillirent et transmirent en outre à l'Agence centrale à Genève les informations concernant les civils internés par les Autorités de leur pays. Cette pratique qui rendit, sur le plan humanitaire, des services incalculables, est désormais sanctionnée par la Convention.
    [p.558] Toutes les dispositions qui, dans la IIIe Convention, ont trait aux Bureaux nationaux pour les prisonniers de guerre, se trouvent dans un seul et même article (122 ), fort long et qui ne contient pas moins de neuf alinéas. La IIIe Commission de la Conférence diplomatique, en donnant leur forme définitive aux stipulations correspondantes pour les civils, choisit une voie différente. Pour des raisons de clarté principalement, elle décida de scinder le projet qu'elle avait sous les yeux, et qui était similaire au texte concernant les prisonniers, en quatre articles distincts, qui sont devenus les articles 136 à 139.


    Alinéa premier. - Constitution du bureau

    Cet alinéa fixe la règle générale. Il ne précise pas la nature, la composition et les modes de travail du Bureau ; toutes ces questions sont laissées à la libre décision de chaque Partie. Pas davantage, il ne précise quelle sera l'autorité chargée de le mettre sur pied et responsable. En 1946, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge avaient formulé le voeu de se voir désignées pour remplir ce rôle. La Conférence préféra ne rien fixer et laisser aux Gouvernements toute liberté dans ce domaine. Rien n'empêche d'ailleurs que ce Bureau soit le même que celui qui sera créé, en vertu de la IIIe Convention, en faveur des prisonniers de guerre, ou simplement une annexe de celui-ci.
    Durant la seconde guerre mondiale, les Bureaux qui furent chargés de transmettre à l'Agence centrale les informations relatives aux internés civils étaient de nature et d'origine diverses. Dans certains cas, ils se confondaient avec les Bureaux responsables des prisonniers ; dans d'autres, ils étaient une création de la Société nationale de Croix-Rouge ; le plus souvent cependant, ils relevaient directement des Autorités gouvernementales : Ministère de l'Intérieur ou de la Sécurité. Il semble que c'est à cette dernière solution que l'on s'arrêtera de préférence, puisque, dans la règle, c'est de ces Autorités que dépendent non seulement les internés civils, mais en général tous les civils de nationalité ennemie résidant sur le territoire national.
    L'article débute par les mots « Dès le début d'un conflit et dans tous les cas d'occupation... » Ils doivent être pris dans un sens strict. Les Parties au conflit n'attendront pas, pour organiser ledit Bureau, que, par exemple, des demandes de renseignements leur parviennent sur d'éventuels civils ennemis qui se trouveraient sur leur territoire, de même qu'elles n'attendront pas d'avoir fait [p.559] des prisonniers de guerre pour créer le Bureau les concernant. Elles sont tenues ici d'agir spontanément dès le début. Il serait même souhaitable qu'elles prennent les devants et, dès le temps de paix, arrêtent les directives établissant ces Bureaux et en fixent déjà les modalités de travail, de manière à n'être pas prises au dépourvu.
    En cas d'occupation de territoire, que cette occupation rencontre de la résistance armée ou non, la création d'un Bureau de renseignements est immédiate et en quelque sorte automatique. Ce Bureau sera, le plus souvent sans doute, installé sur le territoire occupé proprement dit. Il pourra même, si un Bureau était également ouvert sur le territoire national de la Puissance occupante, être doté d'une autonomie plus ou moins grande à son égard, autonomie qui se justifierait par la limitation géographique de son activité, par la situation spéciale des personnes protégées du pays occupé, différente en bien des points de celle des personnes sur le territoire national, et aussi par le fait qu'il dépendra probablement des Autorités militaires, tout au moins dans la première période de l'occupation.
    Les personnes sur lesquelles porteront les informations à transmettre ne sont donc plus seulement les seuls civils internés, comme cela avait été le cas durant la seconde guerre mondiale, mais les « personnes protégées », c'est-à-dire celles qui sont définies à l'article 4 de la Convention. Soulignons d'emblée qu'il ne s'agit pas de n'importe quelle information à propos de n'importe quelle personne protégée. Nous verrons plus bas le genre de renseignements qui devront être communiqués au Bureau national et par lui et quelles personnes protégées ils concerneront.
    Remarquons encore, à propos de cet alinéa, que la disposition correspondante de la IIIe Convention (art. 122, al. I ) contient trois clauses qui n'ont pas été reprises ici. La première stipule que les Puissances neutres ou non belligérantes seront également tenues de constituer un Bureau de renseignements lorsque des personnes protégées par cette Convention se trouveront sur leur territoire. Une clause analogue avait bien été prévue à l'article qui nous occupe par la Conférence des experts gouvernementaux. Le Comité international de la Croix-Rouge a toutefois jugé qu'étant donné le caractère particulier de l'accueil qui serait réservé à ces personnes et les objections que celles-ci pourraient peut-être soulever contre la communication des informations les concernant à certaines autorités, il était préférable de la supprimer dans la Convention pour les civils. Les intéressés pourront d'ailleurs, dans un grand nombre de cas, bénéficier des facilités postales ; ils auront en outre toute latitude pour s'adresser eux-mêmes aux organismes susceptibles [p.560] de les
    mettre en contact, s'ils le désirent, avec leur famille. Ce point de vue, repris par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, fut partagé par la Conférence diplomatique. L'on peut remarquer d'ailleurs qu'une telle stipulation n'aurait eu aucune raison d'être, la IVe Convention n'imposant pas d'obligations aux Puissances neutres.
    Quant aux deux autres clauses, elles sont nouvelles dans la IIIe Convention ; l'une impose aux Parties de veiller à l'efficacité du Bureau et à lui accorder toutes facilités en locaux, matériel et personnel. Une telle précision, si elle est indicative de l'importance qu'il faut accorder à la disposition, ne paraît cependant pas indispensable, car il est évident que l'obligation faite à la Puissance détentrice de créer ces Bureaux contient déjà implicitement celle de leur permettre de fonctionner normalement. L'autre clause prévoit que la Puissance détentrice pourra employer des prisonniers de guerre dans son Bureau. Les Puissances peuvent, en effet, avoir des difficultés à recruter un personnel qualifié, en particulier quant à la connaissance des langues, et une disposition analogue les invitant à faire appel, si besoin est, aux compétences des internés civils aurait pu leur faciliter d'emblée la tâche. L'on a pensé cependant qu'il fallait ici tenir compte du fait qu'une des principales raisons qui motivent l'internement
    de civils est précisément que l'on se méfie d'eux. Néanmoins rien n'empêche ces Puissances de s'inspirer de cette disposition de la IIIe Convention et de faire appel à des civils qualifiés et sûrs, tout en respectant bien entendu les stipulations de la IVe Convention qui ont trait au travail et à sa rémunération (1), et dans la mesure où des motifs nés de la nécessité de maintenir une certaine discrétion ne s'y opposeraient pas.


    Alinéa 2. - Centralisation. - Objet et nature des renseignements


    1. ' Centralisation '

    Il est nécessaire, pour que le Bureau de renseignements puisse remplir sa tâche, que la centralisation de tous les renseignements soit organisée sur l'ensemble du territoire de la Puissance détentrice. Si la Convention se prononce sur la nécessité, pour ce Bureau, de recevoir ces informations « dans le plus bref délai possible », elle laisse toute liberté à la Puissance détentrice sur la manière [p.561] dont ces informations seront transmises par les services, administrations ou autres autorités qui ont la charge des personnes protégées.


    2. ' Objet des renseignements '

    La première phrase de l'alinéa définit les personnes protégées qui feront obligatoirement l'objet de renseignements transmis au Bureau national. Ce sont celles qui ont été appréhendées depuis plus de deux semaines, qui sont mises en résidence forcée ou qui sont internées.
    Dès le début de ses études, le Comité international de la Croix-Rouge avait estimé que les règles générales de l'internement devaient s'appliquer également aux civils arrêtés soit pour des infractions commises contre l'occupant, soit pour des raisons de sécurité, et que leur nom et le fait de leur arrestation devaient être communiqués à la Puissance d'origine. Ce point de vue, partagé par les Conférences d'experts qui suivirent, fut approuvé par la Conférence diplomatique, qui alla même plus loin encore. Remarquant en effet que, durant la seconde guerre mondiale, un grand nombre de personnes disparurent sans laisser de traces, elle jugea que le Bureau national de renseignements devait enregistrer, pour en garder toujours la trace, toute espèce de détention, tant pour des motifs politiques que pour des infractions de droit commun, et quelle que pût être l'autorité responsable. Cet enregistrement ne sera cependant pas nécessaire si la détention ne dépasse pas deux semaines (2).
    La mention des personnes mises en résidence forcée ou internées confirme la disposition plus détaillée de l'article 43 , qui stipule que la Puissance détentrice communiquera à la Puissance protectrice les noms de ces personnes, à moins qu'elles ne s'y opposent (3).
    L'énumération des personnes protégées qui devront faire l'objet d'une transmission de renseignements s'arrête là. L'on peut cependant concevoir que d'autres catégories de personnes seront également, selon les circonstances, signalées au Bureau de renseignements, soit qu'elles le fassent elles-mêmes, soit qu'une autorité s'en charge. Il s'agirait en particulier des personnes qui auraient été transférées à une autre Puissance détentrice, conformément à [p.562] l'article 45 (4), ou qui auraient été évacuées, comme le prévoit l'article 49 , ou encore que des événements militaires ou une catastrophe quelconque auraient contraintes à se déplacer, à fuir leur lieu de résidence. Le critère qui indiquera, dans chaque cas, si une personne protégée doit faire l'objet d'une transmission d'information sera toujours basé sur des motifs d'humanité et, en particulier, sur la nécessité de ne jamais perdre sa trace afin de maintenir le contact entre elle et ses proches.


    3. ' Nature des renseignements '

    La deuxième phrase de l'alinéa énumère les diverses modifications qui peuvent survenir dans l'état d'une personne appréhendée, internée ou mise en résidence forcée et qui devront obligatoirement faire l'objet d'une communication au Bureau de renseignements, de la part des services ou organes intéressés. Contrairement aux renseignements d'identité, qui ne peuvent être donnés que par la personne protégée elle-même et qui font l'objet de l'article 138 , les informations mentionnées ici sont toutes connues de la Puissance détentrice, qui ne peut donc invoquer aucune excuse dans le cas où elle manquerait à son obligation de les transmettre.
    La Puissance détentrice est tenue également d'informer son Bureau des objections éventuelles que formulerait une personne protégée à la communication à sa Puissance d'origine des renseignements la concernant.
    De plus, cette Puissance veillera à ce que la communication d'informations à son Bureau ait lieu régulièrement, sitôt que survient l'un des événements mentionnés. Il faut, en effet, permettre à ce Bureau d'obéir aux prescriptions impératives de l'article 137 suivant, qui lui ordonne de faire suivre ces renseignements « d'urgence, par les moyens les plus rapides. »
    La liste qui est donnée ici des différents événements ou situations qui feront l'objet d'une information appelle quelques remarques. Par ' transferts ', il faut entendre les changements qui surviennent dans les lieux de résidence ou les camps où logent les personnes protégées, puisque cette liste s'applique aux personnes [p.563] appréhendées depuis plus de deux semaines, mises en résidence forcée ou internées.
    La mention des ' hospitalisations ' doit être rapprochée de l'alinéa 2 de l'article 138 , qui prévoit la transmission régulière, si possible hebdomadaire, de renseignements sur l'état de santé des internés malades ou blessés gravement atteints. Cette disposition justifie également la transmission, en cas de ' naissance ', d'informations sur l'état de santé de la mère et de l'enfant.
    La question importante des ' décès ' a été étudiée plus haut, à propos des articles 129 et 130 . Rappelons ici que non seulement la nouvelle du décès, mais aussi les ' actes de décès ', devront être communiqués. L'alinéa 3 de l'article 129 stipule que la Puissance protectrice et l'Agence centrale prévue à l'article 140 devront recevoir une copie certifiée conforme des actes de décès des internés civils. Ce sont donc deux copies certifiées conformes de ces documents que les services compétents devront adresser au Bureau national.
    L'énumération des renseignements qui devront être mis à disposition du Bureau national ne s'arrête pas à cette liste. La Convention mentionne en effet deux autres tâches de ces Bureaux, auxquelles des services spécialisés doivent également collaborer et qui ont été omises :

    a) ' Enfants '. - L'alinéa 4 de l'article 50 prescrit au Bureau national de renseignements de créer une section spéciale chargée de prendre toutes les mesures nécessaires pour identifier les enfants dont l'identité serait incertaine et de consigner les indications sur leurs père et mère ou sur d'autres proches parents (5).

    b) ' Liste des tombes '. - L'alinéa 3 de l'article 130 prescrit au Bureau national de renseignements de transmettre, dès que les circonstances le permettront et au plus tard à la fin des hostilités, les listes des tombes des internés civils décédés (6). Il appartiendra aux administrations des camps ou aux services spécialisés - qui pourront être les « Services des tombes » créés par l'article 17 de la Ire Convention de 1949 (7) et l'article 120 de la IIIe Convention - de fournir à leur Bureau les renseignements que cet article leur commande de transmettre.

    Notes: (1) [(1) p.560] Voir art. 95, 96 et 98;

    (2) [(1) p.561] Voir ' Rapport sur les travaux de la
    Conférence d'experts gouvernementaux ', p. 311 et
    Actes, II-A, p. 829;

    (3) [(2) p.561] Les articles 43, 136 et 137 se
    complètent mutuellement sur la teneur des
    informations et sur le mode de transmission de
    celles-ci;

    (4) [(1) p.562] Remarquons que
    ces personnes rentrent dans la catégorie de celles
    dont le nom doit être communiqué car, ou bien elles
    sont déjà internées ou mises en résidence
    forcée, ou bien le transfert lui-même constitue une
    mise en résidence forcée;

    (5) [(1) p.563] Voir p. 311;

    (6) [(2) p.563] Voir p. 539;

    (7) [(3) p.563] Voir ' Commentaire de la Ire Convention
    de 1949 ', pp. 197-200.