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Commentaire - Protection des biens culturels et des lieux de cultes
    [p.1487] Article 16 - Protection des biens culturels et des lieux de culte


    [p.1488] Généralités

    4825 Cet article correspond à l'article 53 (' Protection des biens culturels et des lieux de culte '), alinéas a et b, du Protocole I (1). Il fait figurer les biens culturels et les lieux de culte au petit nombre des biens protégés par le Protocole II.

    4826 La protection des biens culturels en cas de conflit armé faisant déjà l'objet de la Convention de La Haye de 1954 (2), adoptée sous les auspices de l'UNESCO, le CICR n'avait pas prévu de règles y relatives dans ses projets de Protocoles. Un amendement déposé auprès de la Commission III pendant la troisième session de la Conférence diplomatique est à l'origine de cette disposition (3).

    4827 L'insertion de la protection des biens culturels dans les Protocoles a pour objet de mettre en relief l'importance de conserver le patrimoine de l'humanité. Les auteurs de la proposition l'ont également justifiée par le fait que l'ensemble de la communauté internationale n'est pas encore lié par la Convention de La Haye précitée (4).

    4828 Cet article a fait l'objet de vives controverses, portant en particulier sur l'opportunité de mentionner les lieux de culte et sur celle de réserver explicitement l'application de la Convention de La Haye. Ainsi, la mention des lieux de culte et du patrimoine spirituel, qui figurait dans le texte initial, a été supprimée en Commission, puis réintroduite par un amendement soumis en séance plénière (5). Ces deux points seront développés ci-dessous.

    4829 Il faut relever que deux délégations, tout en étant favorables au principe de la protection des biens culturels, ont estimé qu'une telle règle n'avait pas sa place dans un instrument simplifié, alors que de nombreuses autres normes humanitaires, relatives notamment à la conduite des hostilités, n'avaient pas été retenues (6).


    [p.1489] La mention de la Convention de La Haye

    4830 Elle précise les relations entre les deux instruments pour éviter des interprétations divergentes.

    4831 La Convention de La Haye est expressément applicable aux situations de conflits armés non internationaux (7).

    4832 L'expression «sous réserve» signifie que les conditions d'application de la Convention ne sont pas modifiées par le Protocole (8), pour autant, bien entendu, que la partie contractante soit liée par la Convention. Si tel n'était pas le cas, l'article 16 s'appliquerait seul.

    4833 La protection que confère la Convention est dans un sens plus étendue. En effet, elle prescrit, d'une part, la sauvegarde des biens culturels contre les effets prévisibles d'un conflit armé, laquelle implique des mesures à prendre dès le temps de paix (9); de l'autre, elle prescrit le respect de ces biens en interdisant de les utiliser, ainsi que leurs dispositifs de protection et leurs abords immédiats, à des fins qui pourraient les exposer à une destruction ou à une détérioration en cas de conflit armé et en s'abstenant de tout acte d'hostilité à leur égard (10).

    4834 Les Hautes Parties contractantes s'engagent en outre à interdire, à prévenir et, au besoin, à faire cesser tout acte de vol, de pillage ou de détournement de biens culturels, pratiqué sous quelque forme que ce soit, ainsi que tout acte de vandalisme à l'égard desdits biens. Il convient de relever que la Convention prévoit une possibilité de dérogation en cas de nécessité militaire impérative (11) alors que l'article 16 du Protocole stipule l'interdiction de commettre tout acte d'hostilité sans exception.

    4835 Enfin, la Convention de La Haye prévoit l'octroi d'une protection spéciale à un nombre restreint de refuges, de centres monumentaux et d'autres biens culturels immeubles de très haute importance, pour autant que trois conditions soient réalisées:

    - se trouver à une distance suffisante de tout objectif militaire important;
    - ne pas être utilisé à des fins militaires;
    - [p.1490] être inscrit au «Registre international des biens culturels sous protection spéciale» tenu par l'UNESCO (12).

    4836 A la différence de la protection générale prévue à l'article 4 paragraphe 1 , de la Convention, qui peut être levée en cas de nécessité militaire impérative, l'immunité des biens sous protection spéciale peut être levée seulement en cas de nécessité militaire inéluctable, laquelle ne peut être constatée que par un chef d'une formation égale ou supérieure en importance à une division; de surcroît, la partie adverse doit en être avertie (article 11, paragraphe 2 , de la Convention).

    4837 Il convient de relever que, contrairement à l'article 53 (' Protection des biens culturels et des lieux de culte ') du Protocole I, l'article ici commenté ne contient pas de référence à d'autres instruments internationaux applicables. En l'absence d'explication sur ce point dans les Actes, on peut constater que les Conventions de La Haye de 1907 (13) ne sont pas spécifiquement applicables aux conflits armés non internationaux. Quant au Pacte Roerich (14), il a été conçu pour le temps de paix et de guerre; il serait donc applicable en tout temps. Par contre, il semble que le législateur ait omis la Convention concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicite des biens culturels, ainsi que la Convention concernant la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel, adoptées respectivement en 1970 et 1972 par l'UNESCO (15). Ces omissions n'ont aucune conséquence matérielle sur la protection.


    Les monuments historiques et les oeuvres d'art

    4838 Le présent article contient une référence générique aux monuments historiques et aux oeuvres d'art, qu'il faut entendre dans le sens généralement admis de ces termes. L'article 1 de la Convention de La Haye est, à cet égard, une référence utile et donne la définition suivante:

    «Définition des biens culturels
    Aux fins de la présente Convention, sont considérés comme biens culturels, quels que soient leur origine ou leur propriétaire:
    a) les biens meubles ou immeubles, qui présentent une grande importance pour le patrimoine culturel des peuples, tels que les monuments d'architecture, d'art ou d'histoire, religieux ou laïques, les sites archéologiques, les ensembles de constructions qui, en tant que tels, présentent un intérêthistorique ou artistique, les oeuvres d'art, les manuscrits, livres et autres [p.1491] objets d'intérêt artistique, historique ou archéologique, ainsi que les collections scientifiques et les collections importantes de livres, d'archives ou de reproductions des biens définis ci-dessus;
    b) les édifices dont la destination principale et effective est de conserver ou d'exposer les biens culturels meubles définis à l'alinéa a, tels que les musées, les grandes bibliothèques, les dépôts d'archives, ainsi que les refuges destinés à abriter, en cas de conflit armé, les biens culturels meubles définis à l'alinéa a;
    c) les centres comprenant un nombre considérable de biens culturels qui sont définis aux alinéas a et b, dits «centres monumentaux».»


    Les lieux de culte

    4839 L'article comporte une mention des lieux de culte. Bien que certaines délégations l'aient souhaité (16), tous les lieux de culte ne sont pas visés ici, mais seulement les plus importants d'entre eux «qui constituent le patrimoine culturel ou spirituel des peuples». Il s'agit de lieux qui, indépendamment de leur valeur culturelle, ont une valeur spirituelle et expriment la conscience d'un peuple (17).


    Le patrimoine culturel et spirituel

    4840 Il faut entendre par «patrimoine culturel ou spirituel des peuples» des biens dont la valeur dépasse les frontières et qui présentent un caractère unique en étant liés à l'histoire et à la culture d'un peuple (18).

    4841 La proposition initiale mentionnait le patrimoine d'un pays, mais il a été jugé préférable de se référer au patrimoine «des peuples», car des problèmes de tolérance pourraient se poser à l'égard des cultes qui n'appartiennent pas au pays en question et à l'égard des lieux où ces cultes sont célébrés.

    4842 Le membre de phrase «qui constituent le patrimoine culturel ou spirituel des peuples» vise à préciser les expressions «monuments historiques, oeuvres d'art ou lieux de culte» et se rapporte à tous les termes de l'énumération (19).

    4843 En général, le qualificatif «spirituel» s'appliquera aux lieux de culte, mais l'on ne saurait exclure qu'une valeur spirituelle, dans le sens relatif à la vie de l'esprit, soit attribuée à un monument historique ou à une oeuvre d'art. Réciproquement, un édifice religieux peut revêtir une valeur culturelle.

    4844 L'article 1 précité de la Convention de La Haye fait référence aux biens qui «présentent une grande importance pour le patrimoine», tandis que le Protocole mentionne les biens «qui constituent le patrimoine». Il ne semble pas qu'il faille voir là des notions différentes. Cependant, les références aux lieux de culte et au [p.1492] patrimoine spirituel apportent une précision quant à la qualification des biens protégés, en introduisant le critère de la spiritualité. Par ailleurs, il ressort du texte et des débats que l'intention du législateur est de protéger surtout les biens les plus importants, que l'on pourrait apparenter à des biens qui mériteraient une protection spéciale, telle que prévue à l'article 8 de la Convention de La Haye. Le fait qu'aucune possibilité de dérogation n'ait été introduite dans le texte semble aller dans ce sens.


    La portée de la règle de protection

    4845 La protection des biens culturels et des lieux de culte est assurée au moyen de deux interdictions complémentaires:

    1) l'interdiction de commettre tout acte d'hostilité: «tout acte d'hostilité dirigé contre». Un acte d'hostilité doit s'entendre de tout acte lié au conflit portant ou pouvant porter une atteinte matérielle aux biens protégés. L'article n'interdit en effet pas seulement les atteintes elles-mêmes, mais tout acte ' dirigé ' contre les biens protégés. Un dommage n'est donc pas nécessaire pour que cette disposition soit violée (20);
    2) l'interdiction d'utiliser les biens protégés à l'appui de l'effort militaire.

    4846 Il faut entendre par «effort militaire» toutes les activités militaires destinées à la conduite des hostilités. La deuxième interdiction est la contrepartie indispensable de la première pour assurer le respect de la règle. Utilisés à l'appui de l'effort militaire, ces biens pourraient devenir des objectifs militaires si leur destruction, totale ou partielle, offrait à l'adversaire un avantage militaire précis et leur protection deviendrait ainsi illusoire. On peut se demander, dans une telle hypothèse, si, et à partir de quel moment, il y aurait un droit d'attaquer ces biens protégés au cas où la deuxième interdiction ne serait pas respectée. Une telle éventualité ne saurait être admise sans prendre en considération le fait qu'il s'agit de biens d'un intérêt exceptionnel et de valeur universelle. Toutes les mesures devraient être prises pour tenter de faire cesser une utilisation à l'appui de l'effort militaire (avertissements, sommations, par exemple) afin d'éviter de les détruire ou de les endommager. Tel est en tout cas l'esprit de cette disposition, qui invite à préserver le patrimoine de l'humanité.


    S.J.

    Notes:

    (1) On pourra se référer au commentaire de l'art. 53, Protocole I, p. 657;

    (2) Convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, ci-après dénommée «la Convention de La Haye», Règlement d'exécution de la Convention de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé et Protocole de La Haye du 14 mai 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé;

    (3) Actes IV, p. 66, CDDH/III/GT/95. Au cours de la deuxième session de la Conférence, une proposition similaire avait été avancée pour le Protocole I (Actes III, p. 220, CDDH/III/17), laquelle a été par la suite reprise pour le Protocole II, en supprimant la mention de l'interdiction des représailles;

    (4) La Conférence a par ailleurs adopté une résolution 20, relative à la protection des biens culturels, priant les Etats d'y devenir Parties;

    (5) Voir Actes XV, p. 523, CDDH/407/Rev.1, Annexe II; Actes IV, p. 66, CDDH/436 et CDDH/436/Rev.1 et Corr.1; Actes VII, p. 118, CDDH/SR.51, par. 64; p. 143, CDDH/SR.53, par. 1;

    (6) Actes VII, pp. 159, 163-164, CDDH/SR.53, Annexe (Finlande, Royaume-Uni); pour d'autres raisons de vote négatif ou d'abstention, cf. ibid., pp. 159-162 (Inde, Indonésie, Pays-Bas). Finalement mis au vote, l'article a été adopté par 35 voix contre 15, avec 32 abstentions (ibid., p. 144, CDDH/SR.53, par. 6);

    (7) Art. 19 de la Convention: «Conflits de caractère non international
    1. En cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l'une des Hautes Parties contractantes, chacune des Parties au conflit sera tenue d'appliquer au moins les dispositions de la présente Convention qui ont trait au respect des biens culturels.
    2. Les Parties au conflit s'efforceront de mettre en vigueur par voie d'accords spéciaux tout ou partie des autres dispositions de la présente Convention.
    3. L'Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture peut offrir ses services aux Parties au conflit.
    4. L'application des dispositions qui précèdent n'aura pas d'effet sur le statut juridique des Parties au conflit»;

    (8) Les termes «sous réserve» ont remplacé ceux de «sans préjudice» utilisés à l'article 53, Protocole I, sans qu'il y ait modification de sens. Voir Actes VII, p. 145, CDDH/SR.53, par. 12. La version anglaise est d'ailleurs identique aux art. 53, Protocole I, et 16, Protocole II, dans lesquels l'expression «without prejudice» est utilisée;

    (9) Voir art. 3 et 19, Convention de La Haye;

    (10) Voir art. 4, par. 1, Convention de La Haye;

    (11) Ibid., art. 4, par. 2;

    (12) Voir art. 8, Convention de La Haye: «Octroi de la protection spéciale». Il convient de noter que, jusqu'ici, la protection spéciale n'a été accordée, à une exception près, qu'à des refuges;

    (13) Règlement de La Haye de 1907, art. 27 et 56. Cf. également Convention n° IX de La Haye de 1907 concernant le bombardement par des forces navales, art. 5, et commentaire art. 53, Protocole I, p. 657;

    (14) Traité pour la protection, en temps de guerre et de paix, des monuments historiques, des musées et des institutions scientifiques et artistiques, dit Pacte Roerich, du nom de son initiateur, le Professeur Nicolas Roerich, adopté le 15 avril 1935;

    (15) Actes ' de la Conférence générale de l'UNESCO ', 16e et 17e sessions;

    (16) Voir Actes XV, p. 544, CDDH/236/Rev.1, par. 62;

    (17) Dans ce contexte, le terme «peuple» se réfère à une notion culturelle. Pour le concept juridique de «peuple», voir commentaire art. premier, par. 4, Protocole I, p. 41;

    (18) Actes XV, p. 228, CDDH/III/SR.59, par. 68;

    (19) Ibid., p. 109, CDDH/III/SR.49, par. 17;

    (20) Voir également, sur ce point, commentaire art. 53, al. a, Protocole I, p. 665.