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La diplomatie multilatérale et la coordination humanitaire : extrait du Rapport d’activité 2009 du CICR

19-05-2010 Rapport d'activité

Les forums internationaux constituent pour le CICR des lieux privilégiés qui lui permettent de faciliter ses opérations sur le terrain, de défendre et de promouvoir son action neutre, impartiale, indépendante et strictement humanitaire, et d'empêcher que des activités humanitaires soient utilisées à des fins militaires ou politiques.

Ces contacts multilatéraux et bilatéraux visent aussi à promouvoir la connaissance, la compréhension et – lorsqu’il y a lieu – le renforcement du droit international humanitaire (DIH), à suivre les tendances politiques et à influencer le débat humanitaire en faisant connaître la position du CICR sur certaines questions, et enfin à sensibiliser le plus grand nombre au sort tragique des personnes touchées par les conflits armés et les autres situations de violence.
 

Le CICR établit et entretient des relations étroites avec un grand nombre d'organisations intergouvernementales, notamment l’Organisation des Nations Unies (ONU), l’Union africaine (UA), le Conseil de l’Europe, la Ligue des États arabes, l’Organisation des États américains (OEA), l’Organisation de la Conférence islamique (OCI), l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) et l’Organisation de coopération de Shanghai. Ces contacts sont établis depuis le siège du CICR à Genève mais aussi à partir de ses délégations qui couvrent des pays comptant parmi les principaux acteurs de la diplomatie mondiale où ces organisations ont leur siège, notamment à Addis Abeba (Éthiopie), à Bruxelles (Belgique), au Caire (Égypte), à Kuala Lumpur (Malaisie), à Moscou (Fédération de Russie), à New York et à Washington (États-Unis d’Amérique). Le CICR suit aussi les travaux des institutions spécialisées des Nations Unies à Genève et New York. Il a des échanges réguliers avec les principales institutions humanitaires – qu’elles fassent ou non partie du système des Nations Unies –, par l’intermédiaire notamment du Comité permanent inter-agences, avec les ONG et leurs organisations faîtières, avec l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et d’autres organisations similaires, ainsi qu’avec des entreprises privées et leurs associations.

L’Unité diplomatie multilatérale et coordination humanitaire assure la coordination des relations entre le CICR et ces organisations, dans le but de favoriser un environnement qui permette au CICR de conduire des opérations efficaces en disposant des ressources adéquates. Il faut souvent du temps pour que les résultats de cet engagement à long terme soient mesurables, qu'ils se traduisent, par exemple, par des références au DIH dans des résolutions et des documents d’orientation clés, ou encore par un soutien aux efforts déployés par le CICR pour accéder aux victimes des conflits.

 
Influencer le débat humanitaire lors des forums internationaux 
 

En 2009, le fossé politique s'est creusé entre les pays donateurs traditionnels, qui préconisent une intégration accrue des ressources politiques, militaires, humanitaires et de développement dans les interventions en cas de crises, et les pays qui sont les premiers touchés par ces crises, qui privilégient des approches nationales ou régionales. Le CICR est directement concerné par ce débat, qui a eu une incidence sur la place réservée à une action humanitaire neutre, impartiale et indépendante.

Avec la création de son Département de la coopération internationale et des affaires humanitaires, l’OCI est un des principaux défenseurs des systèmes d’intervention régionaux, et elle s’est engagée dans un dialogue de fond avec le CICR au sujet de la coordination des questions humanitaires. Le CICR participe en tant qu’observateur aux réunions à haut niveau de l’OCI ; il a ainsi assisté en 2009 à la 36e session du Conseil des ministres des Affaires étrangères à Damas (République arabe syrienne).

Le CICR a déployé des efforts similaires auprès du Mouvement des pays non alignés, ainsi que de l’ASEAN, qui a adopté ses trois Blueprints (Traités réglementant la communauté de l’ASEAN) et a créé en 2009 une Commission intergouvernementale sur les droits de l’homme. Un dialogue a été établi avec l’Unité gestion des catastrophes et intervention en cas de catastrophe de la nouvelle Commission, de même qu’avec son Conseil permanent. En Amérique latine, le CICR a révisé son approche diplomatique multilatérale, prenant en compte les organisations sous-régionales émergentes.

En Europe, les parties au conflit en Géorgie et les co-présidents des pourparlers de Genève (OSCE, UE et ONU) ont entendu l'appel du CICR qui les priait de ne pas politiser les questions humanitaires (notamment la question des personnes disparues), et les rapports du Conseil de l’Europe ont reflété la position de l’institution.

Ces forums multilatéraux ont favorisé des échanges plus substantiels au niveau opérationnel et ont permis que les questions relevant du DIH soient abordées par des parlements nationaux. Les parlementaires qui travaillent sur le problème complexe des personnes disparues et de leurs familles peuvent désormais s’appuyer sur un manuel produit conjointement par l’Union interparlementaire et le CICR. L’OTSC et le CICR ont signé un protocole d’intention visant à renforcer leurs relations institutionnelles et à faciliter les contacts entre le CICR et les autorités et forces armées de tous les États membres.

L’ONU a régulièrement consulté le CICR, qui a observé de près son processus de réforme et sa mise en œuvre, et a suivi les questions et décisions débattues dans les instances onusiennes, tant à New York qu’ à Genève. Il a été fait pression avec succès sur les États membres pour qu'ils intègrent des dispositions concernant la protection et l'assistance des victimes des conflits dans les décisions multilatérales et les positions nationales. Le CICR a rappelé aux États les obligations qui leur incombent au titre du DIH, a aidé à préciser ces obligations ainsi que les droits des personnes protégées en vertu du DIH, a contribué à protéger l’impartialité et la neutralité de l’action humanitaire, de même que l’indépendance de celle-ci vis-à-vis des objectifs politiques et militaires, et, enfin, a empêché le DIH d’être affaibli par de nouvelles tendances en droit international.

Le savoir-faire du CICR a été utile au Comité permanent inter-agences (IASC) dans le cadre du processus qu'il a engagé sur les principes et l’espace humanitaires, ainsi qu'au CIAB (Conseil international des agences bénévoles), qui a lancé une initiative similaire. Avec World Vision, le CICR a dirigé la révision d’un document politique sur la coordination entre militaires et humanitaires, publié par le Comité directeur pour l’intervention humanitaire et devant servir de référence pour les organisations humanitaires.

Le CICR a suivi les travaux du Conseil des droits de l’homme, dont le Comité consultatif a intégré ses contributions en matière de DIH et son mécanisme d’examen périodique universel. Des liens étroits ont été entretenus avec le Humanitarian Liaison Working Group (Groupe de travail de liaison humanitaire), un forum qui se tient à Genève et qui réunit des représentants des principaux pays donateurs et des organisations humanitaires. Quelque 50 futurs diplomates de l'ONU ont participé à un atelier sur le DIH organisé par le CICR et l'Académie de droit international humanitaire de Genève.

Dans des discussions publiques sur des questions liées à ses activités, le CICR a encouragé ses interlocuteurs à mieux connaître et soutenir sa mission et son action. 

 
Améliorer la coopération et la coordination entre les acteurs humanitaires 
 

Vu l’ampleur et la complexité des besoins résultant des crises et le nombre croissant d’organisations humanitaires, le CICR a poursuivi ses consultations et sa coordination avec les autres acteurs humanitaires, tant au siège que sur le terrain, tout en soutenant et conseillant ses délégations en matière de coordination humanitaire. En Irak, et plus récemment au Pakistan, des postes de délégués à plein temps ont été créés pour assurer la coordination avec les autres fournisseurs d'aide, en particulier les institutions spécialisées des Nations Unies.

Le CICR a continué à participer à des réunions et à des groupes de travail du Comité permanent inter-agences en sa qualité d’invité permanent, et ses contributions actives aux délibérations ont permis de mieux faire comprendre que l'action humanitaire est neutre, impartiale et indépendante, à l'image du Mouvement, ce qui s’est reflété dans les décisions prises par le Comité. Des délégués du CICR ont coopéré avec des collaborateurs de l’ONU à l'élaboration de plans d’action humanitaire communs. Tous les appels conduits par l’ONU ont été revus afin de veiller à ce que les opérations du Mouvement soient correctement mentionnées. Le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (OCHA) a reconnu la contribution du CICR aux mécanismes de coordination.

Sur les plans opérationnel et institutionnel, le CICR entretient des relations bilatérales étroites avec diverses organisations humanitaires incluses ou non dans le système des Nations Unies (OIM, HCDH, HCR, UNICEF, PAM). Ces relations lui ont permis de mieux connaître les approches, les méthodes de travail, les points forts et les points faibles des autres acteurs et, sur cette base, de renforcer la coordination et la coopération avec eux. Des réunions au plus haut niveau avec le HCR, le PAM et MSF ont facilité la coordination sur le terrain, comme l’a montré l’engagement mutuel pris par le HCR et le CICR d'assurer la complémentarité de leurs actions respectives. 

Les ONG principales de la planète ont plusieurs fois demandé l’avis du CICR, soit de façon bilatérale, soit par l’intermédiaire de groupements d’ONG. Le CICR bénéficie d’un statut d’observateur auprès du CIAB, et participe au Dispositif mondial d’aide humanitaire ( Global Humanitarian Platform) . Il est aussi un membre à part entière du Comité directeur pour l’intervention humanitaire, dont il a utilisé la contribution dans son processus d’examen interne relatif à son obligation de rendre des comptes à ses bénéficiaires.

Les entreprises présentes dans les zones de conflit peuvent influencer le cours des conflits. Le CICR a acquis une meilleure connaissance de ce phénomène en participant à plusieurs processus et initiatives. Les initiatives engagées par Le Pacte mondial des Nations Unies, l’OCDE, le Représentant spécial des Nations Unies chargé de la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises, les Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme, ainsi que diverses initiatives sectorielles, se sont appuyées sur l’expertise du CICR.