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Éditorial - RICR juin 2010 No 878

30-06-2010 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 878, de Toni Pfanner

En 1950, moins de 30 % de la population mondiale vivait en milieu urbain. Aujourd’hui, plus de la moitié de la population mondiale vit en ville. Autrement dit, en chiffres absolus, quelque 730 millions de personnes vivaient en milieu urbain en 1950 contre plus de 3,3 milliards de personnes 60 ans plus tard. Dans son rapport « État de la population mondiale 2007 », le Fonds des Nations Unies pour la population parle de l’aube d’un « millénaire urbain » pour qualifier cette croissance fulgurante de l’urbanisme.

Les villes sont au carrefour de rencontres entre pouvoir politique, innovations économiques et activités culturelles. Elles attirent la population, car elles offrent bien souvent de meilleures possibilités d’emploi, d’éducation et de logement, et de meilleurs services de santé et davantage de divertissements. Les villes sont aussi les moteurs de la prospérité et de la diversité. Cependant, elles sont de plus en plus gravement touchées par la pollution, la promiscuité, l’insalubrité, l’exclusion sociale, la violence et la criminalité.

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La rapide urbanisation a mis les ressources et les services à rude épreuve. Dans les pays en développement, la plupart des citadins pauvres qui parviennent à trouver du travail ont de fortes chances de n’occuper que des emplois instables et mal payés tout au long de leur vie. En outre, les migrants ruraux sont souvent obligés de s’installer dans des bidonvilles où règne une pauvreté extrême. L’urbanisation massive actuelle va de pair avec un sentiment de vulnérabilité croissante chez les citadins qui sont exposés à l’insécurité des r ues et à divers dangers et n’ont pas suffisamment accès aux biens et services essentiels tels que l’eau, la nourriture et les soins de santé. Selon le Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-HABITAT), un milliard de personnes environ vivent dans des logements insalubres et surpeuplés, dans des bidonvilles ou autres abris de fortune.

Le sort tragique des victimes du tremblement de terre en Haïti montre à quel point les zones urbaines densément peuplées peuvent être vulnérables aux conséquences terribles des catastrophes naturelles et combien il peut être difficile pour les organisations humanitaires de venir en aide aux sinistrés. S’ajoutant aux risques de catastrophe naturelle, la violence urbaine constitue un autre défi de taille pour les personnes vulnérables. La pauvreté, les inégalités économiques, le chômage, l’exclusion sociale et la marginalisation exacerbent en effet tous les problèmes. Et alors que la population est de plus en plus urbaine, la violence atteint des niveaux sans précédent dans de nombreuses villes ; dans certains quartiers, la vie quotidienne est pratiquement comparable à la vie dans une zone de conflit.

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La violence urbaine et la criminalité en général – allant des vols et agressions aux fusillades entre gangs et à la criminalité organisée – sont une source croissante de préoccupations et de craintes. Les facteurs de risque sont très variés. La violence coïncide souvent avec un niveau élevé de pauvreté, une forte discrimination, de grandes disparités économiques et inégalités sociales, et une consommation ou un trafic de stupéfiants généralisés. Parmi les autres facteurs qui contribuent au phénomène, on compte l’instabilité politique ou économique, la prolifération des armes de petit calibre et la présence de gangs et d’autres groupes organisés. Les facteurs de risque peuvent souvent être regroupés en catégories. Ils ne sont pas nécessairement des causes profondes du problème, mais ils peuvent contribuer à anticiper les manifestations de violence, leur évolution et leur éventuelle intensification.

L’une des manifestations les plus connues de la violence urbaine est le phénomène ancien des gangs. Au XVIIIe siècle, bon nombre des orphelins et des enfants pauvres de Londres survivaient en rejoignant des gangs de voleurs à la tire menés par des criminels adultes. Au début du XIXe siècle, en Grande-Bretagne, les criminels mineurs étaient punis comme les adultes. Ils étaient placés dans des prisons pour adultes, déportés dans les colonies pénitentiaires australiennes, fouettés ou même condamnés à mort pour de menus larcins. Toutefois, les meurtres liés à ces gangs, à l’intérieur comme à l’extérieur des prisons, se concentraient dans une large mesure dans les plus grandes villes des États-Unis.

L’expression « violence des gangs » désigne principalement des actes illégaux et apolitiques de violence perpétrés contre des biens, des citoyens ordinaires ou des membres d’autres gangs. Les gangs ont habituellement recours à la coercition, à la corruption et à la complicité pour parvenir à leurs fins. Leurs membres ont généralement entre 9 et 25 ans. Des dizaines de milliers de gangs existent à travers le monde, dont certains sont de vastes organisations, souvent criminelles. Selon le National Youth Gang Center (Centre national sur les gangs de jeunes) aux États-Unis, les gangs de rue comptaient quelque 785 000 membres actifs en 2006. En El Salvador, on estime qu’entre 25 000 et 50 000 personnes font partie d’un gang. Les cartels de la drogue mexicains pourraient compter jusqu’à 100 000 recrues. Au Japon, les Yakuza, de vastes organisations criminelles, totaliseraient quelque 90 000 membres connus, contre environ 160 000 membres pour les triades de Hong Kong. Les différentes mafias italiennes comptent pour leur part des dizaines de milliers de membres à travers le monde, tout comme les Bratvas, ces groupes criminels dirigés par des Russes, des Tchétchènes, des Ukrainiens, des Géorgiens ou des personnes provenant d’autres anciennes républiques soviétiques. Enfin, les gangs nigériens et sud-africains gagnent eux aussi en importance.

Le trafic de stupéfiants et la criminalité institutionnalisée ont profondément changé la nature des gangs de rue qui, par le passé, se limitaient principalement à s’affronter les uns les autres. Aujourd’hui, les gangs sont davantage impliqués dans la criminalité et la violence, souvent transnationales, ce qui exige parfois une action militaire. Dans certains pays, les gangs sont parvenus à remettre en question le monopole du pouvoir de l’État. Ainsi, dans ces pays, il y a des quartiers et parfois même de larges zones du territoire, où l’État n’assume plus son devoir de protection envers les citoyens qui découle normalement de ce monopole. De fait, les organisations criminelles de la place ont infiltré la vie sociale et économique, et il arrive qu’elles exercent les fonctions de base de l’État.

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L’ampleur de la violence armée organisée et le nombre de morts imputables à cette dernière sont particulièrement impressionnants dans les grandes agglomérations. Ce type de violence peut se révéler plus dévastateur qu’un conflit armé classique. Les guerres qui se sont déroulées en Amérique centrale dans les années 1980, par exemple, ont causé moins de victimes que les crimes commis de nos jours par les gangs.

La vie dans les centres urbains peut être perturbée faute de services publics et sociaux (eau et assainissement, soins de santé, éducation, etc.) ou du fait du contrôle territorial strict exercé par les groupes organisés ou par les forces de l’État, qui tentent de venir à bout de ces groupes. Certaines zones deviennent inaccessibles, même pour les travailleurs humanitaires et sociaux, et y apporter l’aide nécessaire est souvent difficile, voire impossible. 

La violence des gangs et des autres organisations criminelles et la déstabilisation qui en découle pour l’État constituent peut être aujourd’hui la plus grande menace sécuritaire dans les pays d’Amérique latine. Les conséquences sur le plan humanitaire sont évidentes : des blessés, des morts, des personnes disparues, des réfugiés et des déplacés internes, des personnes victimes d’agressions sexuelles et du trafic des êtres humains, et une population privée des services essentiels. Dans certains cas, les conditions semblent réunies pour qualifier la situation de conflit armé aux termes du droit international humanitaire, à savoir une force organisée dotée d’une structure hiérarchique et des affrontements d’une certaine intensité. La motivation qui sous-tend la violence n’est en effet pas ce qui détermine l’applicabilité du droit international humanitaire.

Les gangs et les autres entités criminelles sont souvent très organisés et disposent d’une branche armée aux capacités militaires équivalentes ou même supérieures aux forces armées étatiques. Ils ont fréquemment le contrôle de territoires définis et sont souvent capables de lancer de vastes opérations militaires, ou assimilables. Même s’ils ne tentent pas nécessairement de renverser le gouvernement en place, ils visent néanmoins à exercer une forme de contrôle sur une certaine partie de la population et/ou du territoire, de manière à pouvoir mener leurs activités sans entrave et à jouir de l’impunité pour leurs pratiques criminelles.

Bien que le droit international humanitaire puisse s’appliquer dans une certaine mesure à l’activité des gangs, nombreux sont ceux qui doutent que cette branche du droit fournisse une réponse appropriée à ce phénomène dans la plupart des situations. Selon eux, si certains aspects du droit international humanitaire portent sur des problèmes engendrés par la violence urbaine, notamment la violence des gangs , cette branche du droit international n’est que peu applicable aux situations relevant de la criminalité pure ou impliquant des gangs, qui, fondamentalement, exigent une réponse de maintien de l’ordre. Plus particulièrement, la distinction entre les civils et les combattants – ou simplement entre les personnes participant directement aux hostilités et les autres – serait difficile à appliquer, et les garanties pénales et constitutionnelles du droit à la vie pourraient être affaiblies si le seuil d’applicabilité était fixé trop bas.

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Le séisme qui a frappé Haïti en janvier 2010 a fourni une preuve de la vulnérabilité des zones urbaines densément peuplées aux catastrophes naturelles. De même, la ville de Gaza a dû faire face à un conflit armé classique début 2009. De nombreuses autres villes telles que Kaboul, Bagdad et Mogadiscio ont été le théâtre de conflits armés au fil des ans. Les civils, qui bien trop souvent sont tués ou blessés – les survivants restant souvent handicapés à vie –, ont payé un tribut particulièrement lourd et ont en outre enduré des souffrances indirectes de la destruction partielle ou totale de leurs maisons et de l’effondrement des infrastructures dont ils dépendent. Surtout, lors de bombardements aériens, les citadins sont bien plus touchés que les personnes vivant dans les zones rurales. Les règles de la distinction et de la proportionnalité sont donc au cœur de l’attention dans ces cas-là, et sont d’ailleurs d’autant plus importantes dans les situations de conflit asymétrique. La formulation même de la règle de proportionnalité tend pourtant à suggérer que la nécessité militaire prévaudra toujours. Et ce en dépit du fait que la distinction entre civils et combattants et le concept de dommages collatéraux aient aujourd’hui une importance cruciale dans les environnements urbains, et que les préoccupations humanitaires aient permis d’accorder toujours davantage d’attention aux intérêts de la population civile, lorsqu’il s’agit de se prononcer sur la proportionnalité d’une action.

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L’urbanisation rapide pose de nouveaux défis aux organisations qui s’emploient à fournir une aide humanitaire et à prévenir les conflits. Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge appelle les gouvernements et les autorités locales à prendre davantage de mesures pour répondre aux problèmes de la violence urbaine. En tant qu’auxiliaires des pouvoirs publics dans le domaine humanitaire, les Sociétés nationales – pour autant qu’elles soient solidement ancrées dans les communautés qu’elles servent – peuvent aider les gouvernements à prévenir et à atténuer la violence en offrant des possibilités de formation et d’emploi et, par là même, une alternative à la violence armée. Promouvoir l’inclusion sociale, ainsi qu’une culture de la non-violence et de la paix, est l’une des priorités du Mouvement. À cet égard, les agglomérations urbaines sont particulièrement importantes.

Si le CICR intervient principalement en cas de conflit armé, il a aussi pour mandat d’agir dans le cadre des « autres situations de violence », des situations que l’on retrouve également dans les villes. Œuvrant souvent en partenariat avec les Sociétés nationales, il peut déployer son action partout où son profil international, son expérience, son indépendance et sa neutralité peuvent apporter une aide aux personnes que la violence urbaine rend vulnérables. En effet, ce ne sont pas les causes de la violence qui justifient l’intervention du CICR, mais plutôt l’impact de cette violence sur le plan humanitaire.

  Toni Pfanner  

  Rédacteur en chef  

La version originale anglaise a été publiée dans International Review of the Red Cross , Vol. 92, N° 878, juin 2010, pp. 309-312.