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Aspects particuliers de l'utilisation de l'emblème de la croix rouge ou du croissant rouge

31-10-1989 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 779, de Antoine Bouvier

  Antoine Bouvier   est licencié en droit de l'Université de Genève. Il est membre de la Division juridique du Comité international de la Croix-Rouge depuis 1984.  

     

  Introduction  

Contemporain de la Convention de 1864 - dont il constitue l'une des innovations les plus marquantes - l'emblème de la croix rouge n'a depuis lors cessé de susciter discussions, questions, voire controverses quant à sa nature, ses buts et ses destinataires ainsi qu'aux conditions qui doivent guider son usage.

L'emblème de la croix rouge, comme celui du croissant rouge, a très rapidement acquis un rôle crucial dans l'application et la mise en oeuvre des règles du droit international humanitaire (DIH). On peut aujourd'hui affirmer que des pans entiers de l'édifice constitué par le droit des conflits armés dépendent du respect de l'emblème et de ses conditions d'utilisation.

«Victime» de son succès, l'emblème - qui n'avait été créé que comme signe distinctif des services de santé des années et de leurs troupes auxiliaires - a vu le cercle de ses utilisateurs s'élargir considérablement au fil des années.

Cet inexo rable élargissement de l'usage de l'emblème peut être diversement qualifié: négativement si l'on pense aux innombrables abus de l'emblème qui peuvent être constatés, en temps de paix comme en temps de guerre, abus qui proviennent bien souvent d'une certaine dilution, dans l'esprit du public, du but fondamental visé au moyen de l'emblème; très positivement si l'on se réfère, par exemple, aux nombreuses victimes qui ont pu être sauvées par des personnes qui ne devaient leur statut protégé qu'aux modifications apportées - en matière d'emblème - dans les versions successives des Conventions de Genève ou dans leurs Protocoles additionnels.

La communauté internationale, comme les rapports de force qui la régissent, est en constante mutation. Corollaire logique, la forme des conflits armés - comme des affrontements en général - évolue elle aussi constamment.

Eu égard à son but fondamental - la protection de l'élément le plus faible de la société internationale, l'individu - le droit humanitaire doit lui aussi s'adapter. Plus peut-être qu'aucune autre branche du droit international, le droit des conflits armés ne peut en effet se permettre d'être, selon l'expression consacrée, «en retard d'une guerre».

On trouvera dans les pages qui suivent une réponse à trois questions délicates relatives à l'usage de l'emblème qui se sont récemment posées:

a) L'utilisation à titre protecteur de l'emblème par des Sociétés nationales, en période de conflit armé, sans autorisation expresse d'Autorités qui ne sont plus à même d'exercer leurs responsabilités (cadre conventionnel).

b) L'utilisation de l'emblème en période de troubles intérieurs et de tensions internes (cadre extra-conventionnel).

c) L'usage de l'emblème par des organismes qui ne font pas partie du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Les règles actuelles du DIH ne donnent pas de réponses claires à ces questions. Ce n'est donc que par une interprétation des règles juridiques que des solutions pourront être trouvées. Pour l'intelligence de l'exposé, il a paru nécessaire de rappeler sommairement quelques-unes des règles fondamentales relatives à l'emblème.

Sans préjuger des solutions qui pourront être trouvées, il paraît nécessaire de rappeler préalablement que tout élargissement de l'usage de l'emblème ne peut être encouragé qu'après une pesée attentive de deux éléments antagonistes: d'une part, les risques d'abus posés par une telle extension et, d'autre part, les bénéfices directs qui peuvent en être attendus pour les victimes. [1 ]

Un autre souci devra guider notre recherche, celui de l'efficacité.  Il   est en effet bien possible que - face à de telles questions et eu égard à la diversité des cadres nationaux - toute tentative de «légiférer» apparaisse intempestive (sinon contre-productive) et que des approches pr agmatiques se révèlent préférables.

Il n'en reste pas moins que ces questions préoccupent aujourd'hui les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ainsi que certains organismes sanitaires non Croix-Rouge et que des réponses doivent leur être données.

  I. L'EMBLÈME: CADRE GÉNÉRAL, ÉTAT DU DROIT APPLICABLE  

Avant d'aborder la question d'une éventuelle extension de l'usage de l'emblème à des situations non couvertes par les règles du droit aujourd'hui en vigueur, il paraît nécessaire d'évoquer quelques-uns des aspects les plus importants de ces règles.

Il convient avant tout de rappeler que l'emblème est d'abord un moyen qui permet d'atteindre un but fondamental: alléger les souffrances des blessés, malades et naufragés ou, plus généralement, de tous les individus victimes de conflits armés.

A cette fin, il protège les personnes chargées de porter secours aux victimes, les biens affectés à cette fin, ainsi que les hôpitaux et les unités sanitaires abritant les victimes ou dévolus à des tâches médicales.

Point n'est besoin d'entrer ici dans le détail des règles juridiques relatives à l'emblème. On rappellera cependant que, pour l'essentiel, ces règles figurent dans les Conventions de 1949, dans leurs Protocoles additionnels de 1977, dans certaines résolutions adoptées par les Conférences internationales de la Croix-Rouge ainsi que dans le Règlement sur l'usage de l'emblème de la croix rouge ou du croissant rouge par les Sociétés nationales. [2 ]

Ces règles ont ailleurs fait l'objet de nombreuses études et de commentaires explicatifs détaillés. [3 ]

Quant au but poursuivi par les règles - souvent très détaillées relatives à l'usage de l'emblème, il est clair. En définissant le plus précisément possible les conditions d'utilisation de l'emblème ainsi que le cercle de ses utilisateurs ou titulaires, on a cherché à attribuer à l'emblème un pouvoir de protection le plus étendu possible, ainsi qu'à limiter au maximum les possibilités d'utilisation abusive de celui-ci.

Nous l'avons déjà dit, les risques éventuels d'abus doivent être très attentivement examinés, chaque fois que l'on songe à élargir le cercle des titulaires de l'emblème. En effet, en tant que tel, l'emblème ne protège rien; seul le respect scrupuleux des règles qui régissent son usage lui permet de jouer le rôle que lui attribuent les Conventions. A partir du moment où l'emblème est utilisé dans un cadre non strictement délimité (notamment lorsque des mécanismes de contrôle de cet usage sont inexistants ou déficients), des abus sont prévisibles sinon certains. Or, et l'expérience le montre à l'envi, des abus même isolés et circonscrits à un seul domaine conduisent inexorablement à une baisse générale de l'autorité de l'emblème, et donc de la protection de ceux qui y ont droit.

  Etat du droit applicable  

L'article 44 de la ler Convention de 1949 prévoit deux usages différents de l'emblème de la croix rouge ou du croissant rouge sur fond blanc [4 ] :

a) L'usage de l'emblème est réputé protecteur lorsque celui-ci est la manifestation visible de la protection accordée par les Conventions à des personnes ou à des biens (service sanitaire des armées, personnel de sociétés de secours reconnues fonctionnant comme auxiliaire de ces services, véhicules et matériel sanitaires, ambulances, etc.). Utilisé à ce titre, l'emblème devra être de la plus grande taille possible et ne porter aucune mention afin de garantir sa visibilité et, de ce fait, assurer une protection maximale. Afin de limiter au maximum les risques d'abus, l'emblème ne peut être utilisé, à titre protecteur, qu'aux conditions suivantes:

- les utilisateurs doivent y être autorisés par l'Etat;

- ils doivent être placés sous le contrôle de l'Etat (lequel est garant de son usage correct et tenu responsable de ses abus);

- l'emblème ne peut être utilisé que pour des activités sanitaires.  

b) L'emblème est utilisé à   titre indicatif lorsqu'il sert à montrer qu'une personne ou une chose a un lien avec l'institution de la Croix-Rouge, mais sans qu'on puisse, ni qu'on entende la placer sous la protection de la Convention. Il ne peut alors être utilisé que sous réserve des conditions suivantes:

- que cet usage soit conforme à la législation nationale;

- qu'il ne couvre que des activités conformes aux principes de la Croix-Rouge.

  Il. CAS PARTICULIERS D'USAGE DE L'EMBLÈME PAR DES SOCIÉTÉS NATIONALES DE LA CROIX-ROUGE ET DU CROISSANT-ROUGE  

Le droit des Sociétés nationales à l'usage de l'emblème varie sensiblement en temps de paix et en période de conflits armés.

  En temps de paix  

C'est à titre indicatif (et aux conditions susmentionnées) que la Société nationale utilise l'emblème en temps de paix. L'article 44 de la Ier Convention, principale base légale en la matière, ne donne aucune précision quant à la taille et aux dimensions de l'emblème «indicatif».  Cet article précise cependant que, dans le cas où des activités de temps de paix se poursuivent en temps de guerre, les «conditions de l'emploi de l'emblème devraient être telles qu'il ne puisse être considéré comme visant à conférer la protection de la Convention (n.d.l.r.: usage   protecteur); l'emblème sera relativement de petites dimensions et il ne pourra être apposé sur un brassard ou une toiture».

Afin d'éviter toute confusion en cas de conflit et pour les dispenser de procéder à une réduction des signes utilisés en temps de paix (opération forcément difficile et coûteuse), les Sociétés nationales sont invitées, «lorsqu'elles font un usage indicatif de l'emblème, à utiliser un emblème de dimensions relativement petites en temps de paix déjà». [5 ]

En règle générale, l'emblème utilisé à titre indicatif devra donc être de petites dimensions, en temps de paix comme en temps de guerre. Il existe néanmoins des cas - en temps de paix uniquement - dans lesquels «on ne doit cependant pas exclure l'utilisation d'un emblème de grandes dimensions (... ), notamment lors d'événements où il est important que les secouristes soient vite identifiés». [6 ]

On relèvera par ailleurs que: «avec le consentement de l'Autorités la Société nationale peut, dès le temps de paix, signaliser au moyen de l'emblème (... ) les unités et les moyens de transport dont l'affectation sanitaire en cas de conflit armé est déjà déterminée». [7 ] Il ne s'agit pas ici d'un usage «protecteur» de l'emblème mais uniquement d'une préparation de moyens qui, en cas de conflit, seraient autorisés à arborer l'emblème à titre protecteur. Dans ce cas les emblèmes seront de grandes dimensions.

  En temps de guerre [8 ]

Dans ces circonstances et pour autant que la législation nationale le permette, les Sociétés nationales peuvent continuer à utiliser l'emblème à titre indicatif pour leurs activités autres que le concours fourni aux services de santé officiels. Dans ces cas, l'emblème sera toujours de petites dimensions.

Quant à l'usage de l'emblème à titre protecteur, les Sociétés nationales n'y ont pas un droit propre; elles n'y ont droit que pour la partie de leur personnel:

- qui prête son concours au Service sanitaire militaire: ce personnel doit remplir les mêmes fonctions que le personnel sanitaire militaire; il est soumis aux lois et règlements militaires et est donc pratiquement assimilé au service sanitaire de l'armée;

- qui est exclusivement affecté à des hôpitaux civils ou aux services sanitaires des organismes de protection civile.

Ces conditions très strictes s'expliquent par la crainte d'utilisations abusives. On a en effet admis, pour limiter les cas d'abus, que seuls les membres du personnel sanitaire directement soumis au contrôle des Autorités devraient être autorisés à utiliser l'emblème à titre protecteur.

Le Protocole I élargit certes ces conditions, en ouvrant la possibilité d'être protégés par l'emblème à tout le personnel sanitaire des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge d'une part, à celui des autres sociétés nationales de secours volontaires dûment reconnues et autorisées, d'autre part, et enfin aux hôpitaux et matériel sanitaire gérés par ces sociétés. Mais cet usage élargi de l'emblème doit être «dûment reconnu et autorisé» par les Autorités, dont la responsabilité est ainsi réaffirmée.

  II.1 Usage protecteur de l'emblème par une Société nationale, en période de conflit armé, sans autorisation expresse des Autorités  

Nous venons de le voir, les règles du DIH subordonnent l'usage protecteur de l'emblème à une condition absolue: que l'utilisateur de cet emblème agisse sous la responsabilité de l'Autorités qui doit donc exercer un contrôle propre à éviter les abus. Dans les circonstances actuelles, l'utilisation de l'emblème protecteur par une Société nationale, sans accord des Autorités, est donc j uridiquement exclue.  

Il convient cependant de s'interroger ici sur l'opportunité d'un élargissement des règles en vigueur, élargissement qui devrait permettre aux règles de DIH de «coller» mieux encore aux réalités de certains types nouveaux de situations conflictuelles. On notera en passant qu'un tel effor t d'adaptation a caractérisé toute l'évolution du DIH, et notamment celle des règles relatives à l'usage de l'emblème. Lorsque les plénipotentiaires réunis en 1864 décidèrent «un drapeau distinctif et uniforme sera adopté pour les hôpitaux, les ambulances et les évacuations», ils n'imaginaient certainement pas que, moins de 125 ans plus tard, ce drapeau pourrait - le plus légalement du monde, et sans que sa valeur de protection ait été notablement altérée - servir à désigner des postes de secours routiers, à décorer des médailles ou à animer des campagnes de récolte de fonds en faveur des Sociétés nationales, etc. [9 ]

La question de l'utilisation de l'emblème protecteur sans accord des Autorités - comme d'ailleurs tout autre élargissement de l'usage de l'emblème - doit être examinée en tenant scrupuleusement compte de deux paramètres difficilement conciliables. En effet, si l'on s'oppose strictement à cet usage, on court le risque de paralyser l'action efficace menée par certaines Sociétés nationales en faveur des victimes et de mettre inutilement en danger la vie de leurs secouristes. En y consentant, on peut craindre une multiplication des utilisations abusives et, partant, une diminution de la protection de ceux qui ont déjà droit à l'usage de l'emblème.

Quels sont en fait les cas dans lesquels une utilisation de l'emblème sans accord de l'Autorité pourrait être envisagée? Deux cas de figure nous paraissent identifiables:

  Le premier cas est celui dans lequel, suite à la complication et à l'intensité d'un conflit, les structures de l'appareil étatique sont atteintes au point que le gouvernement n'est plus en mesure de prendre et de faire appliquer les décisions normalement de sa compétence. Dans une telle situation, la Société nationale peut deveni r l'une des dernières institutions fonctionnant en matière de secours aux victimes du conflit. A l'origine simple auxiliaire des services de santé, la Société nationale acquiert donc peu à peu un rôle principal, qui la libère d'un contrôle devenu, par la force des choses, inexistant.

Le second cas peut se présenter lors de conflits internes de grande intensité. Il peut alors arriver que l'identification même des Autorités contrôlant réellement une partie du territoire devienne impossible et qu'une Société nationale active sur tout le territoire soit amenée à prendre des initiatives sans être en mesure de demander l'autorisation normalement requise.

Avant d'examiner les arguments favorables ou contraires au principe de l'usage sans autorisation et à celui de son éventuelle réglementation, trois remarques de nature générale doivent être faites:

a) Ce qui caractérise les cas nous intéressant ici, c'est l'impossibilité pratique pour les Autorités de contrôler l'usage de l'emblème. Ce n'est pas le fait que la Société nationale soit la seule entité à effectuer des activités sanitaires;

b) Ne sont pas visés les cas dans lesquels les membres de Sociétés nationales travaillent dans le cadre d'une action du CICR ou de la Ligue;

c) Contrairement à nombre d'autres questions d'application du DIH, les questions posées par l'usage de l'emblème sans autorisation et les solutions qui peuvent y être trouvées - ne paraissent pas différer selon que l'on se trouve en période de conflit armé international ou non international.

  Avantages et désavantages de l'usage protecteur de l'emblème par les Sociétés nationales, sans autorisation expresse des Autorités  

  a)   Arguments en faveur de l'utilisation sans autorisation  

1. En élargissant le champ d'utilisation de l'emblème (et donc le nombre de secouristes pouvant bénéficier de sa protection), on multiplie le nombre des victimes sauvées;

2. En autorisant l'usage autonome de l'emblème, on responsabilise les Sociétés nationales et on augmente leur liberté de manoeuvre. Ce dernier point parait particulièrement important lors des conflits non internationaux, dans lesquels l'indépendance de la Société nationale par rapport au pouvoir central est fondamentale;

3. Dans les cas où l'appareil étatique est devenu si faible qu'il ne peut plus ni autoriser, ni contrôler les activités d'une Société nationale, l'usage sans autorisation permet d'éviter la paralysie d'une Société nationale;

4. En augmentant la liberté de manoeuvre d'une Société nationale, on diminue le risque, en période de conflit non international, de voir se créer des sociétés «dissidentes». L'usage de l'emblème protecteur sans autorisation peut donc contribuer au respect du principe fondamental de l'Unité.  

  b)   Arguments défavorables à l'utilisation sans autorisation  

1 . Tout élargissement du droit à l'usage de l'emblème entraîne des abus au détriment de ceux qui ont déjà droit à sa protection;

2. Les conditions d'usage de l'emblème posées par le droit applicable (arts. 44, 53 de la ler Convention de Genève, Règlement sur l'usage de l'emblème, etc.) ont fait l'objet de longues négociations. Seul leur respect assure à l'emblème un réel pouvoir de protection;

3. En acceptant l'usage de l'emblème sans autorisation dans certains cas, on risque de déresponsabiliser les Etats en général. Ils pourraient se reposer dès lors entièrement sur les services de la Société nationale, renoncer à tout contrôle et cesser de combattre les abus de l'emblème;

4. En autorisant les Sociétés nationales à utiliser l'emblème sans autorisation, on risque de voir d'autres organisations (non liées par le respect des Principes fondamentaux de la Croix-Rouge) exiger à leur tour le droit d'utiliser l'emblème.

La comparaison de ces divers arguments nous conduit à penser que - malgré certains risques - l'usage de l'emblème sans autorisation expresse doit en principe être reconnu puisqu'il contribue à l'amélioration de la protection des victimes et facilite le travail des Sociétés nationales.

  Réglementation éventuelle de l'usage de l'emblème protecteur sans   autorisation  

Ayant admis l'intérêt d'accepter, sous de strictes conditions, l'utilisation par les Sociétés nationales de l'emblème protecteur sans autorisation quand les Autorités ne sont plus en mesure d'assumer leur rôle, on peut se demander s'il est nécessaire de formaliser cette tolérance en cherchant à modifier le droit ou à obtenir la reconnaissance d'une telle pratique dans une résolution d'une Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Nous ne le pensons pas pour les raisons suivantes:

1. On voit mal des gouvernements prévoir dans des règles l'hypothèse de leur propre incapacité;

2. Même s'ils le faisaient, l'applicabilité de la règle poserait de   sérieux problèmes pour la même raison (le gouvernement contesterait son incapacité);

3. Une telle règle formulée en commun pourrait donner prétexte à des organisations, même non membres du Mouvement, à utiliser l'emblème sans faire preuve d'une rigueur appropriée, avec l'inévitable conséquence d'affaiblir rapidement sa valeur de protection;

4. Enfin et surtout, le droit actuel permet de justifier cet usage:

- Les Protocoles additionnels, on l'a vu ci-dessus, permettent aux Autorités de donner aux Sociétés nationales une large autorisation - tout en gardant leur responsabilité de contrôle d'utiliser l'emblème protecteur pendant les conflits armés, pour leurs activités sanitaires. Cette évolution n'a été contestée par personne et on doit admettre que même des Etats non parties aux Protocoles sont habilités à donner une telle autorisation;

- En l'absence de la possibilité pratique des Autorités de donner l'autorisation, et en présence de besoins humanitaires évidents, la Société nationale peut présumer l'autorisation des Autorités.  D'une part, au titre interne du Mouvement, le principe d'humanité la pousse à agir ainsi et, d'autre part, elle n'a pas à craindre la sanction du droit international général: l'essence du droit international comme de toute norme juridique est d'être au service des hommes et, devant une flagrante nécessité humanitaire, un obstacle formel ne saurait bloquer des initiatives correspondant aussi évidemment à l'esprit du droit.

  Conclusions  

1.   L'usage à titre protecteur de l'emblème par une Société nationale agissant en période de conflit armé, sans autorisation spécifique des Autorités, doit être admis quand ces dernières ne sont plus en mesure d'assumer leurs responsabilités;

2. Cette tolérance se limite aux activités sanitaires;

3. Il faut souligner l'importance encore accrue du strict respect des Principes fondamentaux du Mouvement par la Société nationale dans de telles circonstances;

4. Il n'est pas nécessaire ni opportun de formaliser les conclusions dégagées ci-dessus, car elles trouvent leur fondement juridique dans le droit existant.

Ces conclusions nous paraissent confirmées par l'examen de la pratique actuelle. L'expérience montre en effet que, dans les cas où des Sociétés efficaces (c'est-à-dire acceptées et respectées par toutes les Parties à un conflit) ont utilisé l'emblème sans autorisation spécifique des Autorités, le respect et le prestige de celui-ci n'ont pas diminué, alors que le nombre de victimes sauvées a pu être notablement augmenté.

  11.2 Utilisation à titre protecteur de l'emblème en période de troubles intérieurs et de tensions internes  

Une autre question préoccupe de nombreuses Sociétés nationales: celle de l'amélioration de la protection du personnel et des moyens matériels engagés par ces Sociétés pour porter secours aux victimes d'actes de violence commis en période de troubles intérieurs et de tensions internes. Estimant que les moyens de protection actuellement à leur disposition sont insuffisants, les Sociétés nationales souhaiteraient pouvoir utiliser l'emblème à titre protecteur dans ces situations.

Les notions de troubles intérieurs et de tensions internes ont déjà fait l'objet de définitions très précises. [10 ]  Nous n'y reviendrons pas ici, si ce n'est pour rappeler que, ces situations n'étant pas assimilables à des conflits armés, les seules règles du DIH dont l'applicabilité puisse être invoquée sont celles prévues pour le temps de paix.

Or, l'utilisation de l'emblème à titre protecteur en dehors de conflits armés n'est tout simplement pas envisagée par le DIH.

Face aux problèmes réels éprouvés par les Sociétés nationales dans ces situations, il convient d'examiner si un élargissement des règles relatives à l'usage de l'emblème doit être envisagé ou si c'est dans le cadre des règles existantes que des solutions peuvent être trouvées.

  Préoccupation des Sociétés nationales  

Il vaut ici la peine d'examiner de plus près la préoccupation des Sociétés nationales. Dans la majorité des cas, ces Sociétés constatent que le personnel sanitaire qu'elles engagent ne bénéficie pas d'une signalisation, d'une visibilité suffisante et qu'en conséquence ce personnel peut être paralysé dans son action, voire, s'il intervient malgré tout, molesté par les émeutiers ou par les forces de l'ordre.

Le souhait des Sociétés nationales n'est pas de voir leur personnel «placé sous la protection de la Convention» [11 ] (Convention qui, on l'a dit, ne s'applique de toute façon pas aux situations de troubles intérieurs) et donc formellement autorisé à utiliser l'emblème à titre protecteur. Ce que ces Sociétés revendiquent est beaucoup plus prosaïque: elles veulent que leur personnel puisse utiliser des emblèmes de grandes dimensions, qu'il puisse être clairement identifiable afin de bénéficier d'une protection maximale.

  Analyse du droit existant  

Une grande partie des problèmes éprouvés en ce domaine par les Sociétés nationales nous paraît découler d'une lecture exagérément restrictive des règles applicables en la matière.

En effet, ces règles stipulant que l'emblème «indicatif» devra être de «relativement petites dimensions», [12 ] «généralement» ou «habituellement de petites dimensions» [13 ] , les Sociétés nationales se sont peu à peu convaincues que, lorsqu'il est utilisé à titre indicatif, l'emblème doit toujours être petit et que ce n'est que lorsqu'il est utilisé à titre protecteur que l'emblème peut être de grandes dimensions. C'est, à notre avis, cette interprétation erronée du droit qui incite les Sociétés nationales à revendiquer l'usage de l'emblème à titre protecteur en période de troubles et de tensi ons internes.

L'hypothèse de l'opportunité d'un élargissement des règles relatives à l'usage protecteur de l'emblème peut ainsi être abandonnée; c'est donc sur l'interprétation et l'exploitation des règles relatives à l'usage indicatif de l'emblème qu'il convient de se pencher. Plus précisément, c'est la question de l'utilisation à titre indicatif d'emblèmes de grandes   dimensions qui doit être réexaminée ici.

«Lorsqu'elles font un usage indicatif de l'emblème, les Sociétés nationales sont invitées à utiliser un emblème de dimensions relativement petites, en temps de paix déjà» [14 ] . Le but de cette invitation (et non obligation, notons-le) est clair: éviter que lorsque l'emblème peut aussi être utilisé à titre protecteur - c'est-à-dire uniquement en période de conflit armé international ou non international - des confusions surviennent entre usage protecteur et indicatif de l'emblème.  Ce n'est donc que pour éviter des confusions, et dispenser les Sociétés nationales de travaux longs et coûteux (si l'on pense par exemple à l'effacement de grands emblèmes «indicatifs» peints sur des toitures) que les règles du DIH recommandent l'adoption d'emblèmes «indicatifs» de petites dimensions en temps de paix.

Dans la grande majorité des cas, ce principe est parfaitement justifié: un emblème indicatif de petites dimensions est, en effet, généralement suffisant et la distinction augmente certainement le prestige et le pouvoir de protection de l'emblème lorsque celui-ci est utilisé dans sa fonction la plus importante, c'est-à-dire à titre protecteur.

Le principe selon lequel, lorsqu'il est utilisé à titre indicatif, l'emblème doit être de petites dimensions n'est cependant pas absolu.  On doit en effet admettre que, dans certaines circonstances précises, les avantages apportés (en termes d'aide aux victimes et d'amélioration de la protection des secouristes, rationes legis de toute norme humanitaire) par l'utilisation de grands emblèmes «indicatifs» l'emportent sur les risques de confusion, voire d'abus, mentionnés précédemment. A cet effet, le Règlement sur l'usage de l'emblème adopté à titre provisoire en 1987 [15 ] stipule que: «L'on ne doit cependant pas exclure l'utilisation d'un emblème de grandes dimensions dans certains cas, notamment lors d'événements où il est important que les secouristes soient vite identifiés». [16 ] Les auteurs du Règlement n'ont pas voulu définir les situations auxquelles ce commentaire fait allusion. Il nous paraît cependant évident que l'aide prodiguée par les secouristes d'une Société nationale aux personnes blessées lors de troubles intérieurs en fait partie.

On relèvera en passant que la croix rouge ou le croissant rouge ont, dans ce cas, de facto une valeur de protection. Est-ce dû au respect de l'emblème en tant que tel ou par respect pour les activités de la Société nationale? La réponse est incertaine. Mais il est clair que ce respect sera fonction, d'une part, de l'image que s'est forgée la Société nationale de par la qualité de ses prestations, d'autre part, de l'effort qui aura été consenti pour la diffusion du droit internationa l humanitaire.

Enfin, il convient de rappeler que l'usage d'emblèmes de grandes dimensions en temps de paix doit être autorisé par la législation nationale ou, en tout cas, pas interdit par celle-ci. Les Conventions laissent ici la porte ouverte.

  Conclusions  

1. Le droit international n'envisage pas l'utilisation de l'emblème à titre protecteur en période de troubles intérieurs et de tensions internes;

2. En règle générale, lorsqu'il est utilisé à titre indicatif, l'emblème doit être de petite taille, mais uniquement pour éviter la confusion en période de conflit armé et, donc, éviter l'embarras de devoir modifier des emblèmes si des hostilités éclatent;

3. En temps de paix, des emblèmes de grandes dimensions peuvent cependant être utilisés à titre indicatif sans violer le droit, à moins que ce ne soit expressément interdit par la législation nationale;

4. L'aide impartiale apportée par une Société nationale aux victimes d'actes de violence commis lors de troubles intérieurs et de tensions internes peut donc en principe être conduite sous le couvert d'emblèmes de grandes dimensions;

5. Il n'y a pas lieu de se formaliser du fait que l'emblème peut prendre, de facto, une valeur protectrice en ces circonstances.

  III. L'USAGE DE L'EMBLÈME PROTECTEUR PAR DES ORGANISMES NON CROIX-ROUGE  

En guise d'intro duction à ce chapitre, il est nécessaire de rappeler brièvement certains éléments de nature historique.

Dès le début des années soixante-dix, un certain nombre d'organismes médicaux d'un type tout à fait nouveau ont fait leur apparition, oeuvrant dans le cadre des conflits internationaux et surtout non internationaux. De plus en plus actifs, ces organismes se sont très vite trouvés confrontés à certains problèmes opérationnels bien connus du CICR relatifs aux questions de sécurité ou de libre accès aux victimes, notamment.

Peu protégés par les règles du droit international humanitaire - ils n'existaient pas en 1949 et le législateur de 1977 n'a examiné qu'avec une grande réticence leurs revendications - ces organismes volontaires n'ont pas tardé à faire un usage de plus en plus généralisé de l'instrument de protection probablement le plus efficace: l'emblème de   la croix rouge, mais en «oubliant» que son usage est strictement réglementé par le DIH.

Les craintes exprimées, au sein du CICR comme à l'extérieur, face à une telle utilisation de l'emblème, ne doivent pas être comprises comme procédant d'un quelconque souci de juridisme; elles découlent d'une constatation très simple: en tant que tel, l'emblème n'offre aucune garantie. Seul un respect très strict des conditions légales auxquelles son utilisation est soumise permet d'exiger son respect de la part des Parties au conflit et, donc, d'assurer une protection efficace.

Les réflexions qui suivent ont pour but de concilier deux objectifs apparemment antagonistes: le souci de freiner les cas d'utilisation abusive de l'emblème protecteur tout en définissant, dans les limites du DIH, la plus grande protection possib le à des organismes le plus souvent parfaitement honorables et efficaces.

Pour des raisons de clarté et de concision, l'étude qui suit n'aborde pas du tout certaines questions annexes (telles celle des bâtiments ou des transports protégés ou celle de l'utilisation de l'emblème à titre indicatif); elle ne traite que brièvement d'autres (il en est ainsi de l'usage de l'emblème par des entités sanitaires «classiques»: services sanitaires des armées, des Sociétés nationales ... ) pour se concentrer sur la question réellement délicate du droit des organismes non Croix-Rouge à utiliser l'emblème.

  La protection de la mission médicale: aperçu juridique  

Outre la protection supplémentaire conférée par l'emblème à certaines entités déterminées, le DIH contient un certain nombre de dispositions instituant une protection générale de la mission médicale.  Ce sont ces dispositions générales que nous examinerons dans un premier temps, avant d'aborder, de manière plus détaillée, celles concernant le droit d'arborer l'emblème. Rappelons pour mémoire qu'en tout état de cause, le personnel sanitaire est protégé en tant que personne civile contre les effets des hostilités.

  Protection générale de la mission médicale  

Agissant en fonction de son but premier, le secours aux victimes, le DIH a progressivement élargi l'éventail des catégories de personnel soignant protégées. Les conflits modernes affectant de plus en plus la population civile, les Etats ont jugé nécessaire d'étendre à l'ensemble du personnel soignant la protection du droit.

Trois dispositions (arts. 18, al. 3 de la Ier Convention, 16 du Protocole I et 10 du Protocole II) établissant une protection générale de la mission médicale ont ainsi été adoptées en 1949 et en 1977. Aux termes de ces dispositions, nul ne doit être inquiété ou condamné pour avoir donné des soins conformes à la déontologie médicale.

Le caractère général de ces dispositions s'applique au personnel sanitaire d'une Partie au conflit affecté à des tâches sanitaires, comme au médecin appelé à intervenir de sa propre initiative.

Bien qu'au bénéfice de cette protection de base, les organismes non Croix-Rouge concernés l'ont jugée insuffisante et, on l'a dit, ont de plus en plus souvent décidé d'utiliser la protection supplémentaire qu'offre le DIH: celle conférée par l'emblème de la croix ou du croissant rouge.

  Protection particulière conférée par l'emblème  

  1. En période de conflits armés internationaux  

a)  Entités habilitées à arborer l'emblème  

Les Conventions de 1949 (C. I, arts. 24 à 27, C. IV, arts. 18-20) et le Protocole I (arts. 12, 15, 62, 64) de 1977 autorisent les catégories définies ci-dessous à arborer l'emblème protecteur:

- le personnel militaire exclusivement affecté à des tâches sanitaires;

- le personne l militaire temporairement affecté à des tâches sanitaires;

- le personnel sanitaire de la Société nationale de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge d'une Partie au conflit et celui des autres sociétés de secours volontaires reconnues par leur gouvernement comme auxiliaires des services de santé des forces armées et travaillant sous le contrôle des autorités (cf. supra chap. II).

- le personnel des organismes internationaux de la Croix-Rouge;

- le personnel des Sociétés nationales de Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge d'Etats neutres et autres Etats non Parties au conflit et celui d'autres sociétés de secours volontaire   reconnues par de tels Etats comme auxiliaires des services de santé des forces armées et travaillant sous le contrôle des autorités d'une Partie au conflit (nous soulignons);  

- le personnel sanitaire des organismes de protection civile;

- le personnel des hôpitaux civils dûment reconnu et autorisé.

b)  Conditions posées aux organismes non Croix-Rouge pour l'usage de l'emblème protecteur  

On le constate, les Sections nationales des organismes non Croix-Rouge peuvent être autorisées, en période de conflit armé international, à utiliser l'emblème. Elles n'y ont cependant droit que sous réserve des conditions suivantes:

- être reconnues comme auxiliaires des services de santé de leur Etat d'origine;

- n'effectuer que des activités sanitaires conformes aux principes de la déontologie;

- être dûment autorisées à intervenir par leur propre pays d'origine et par l'autorité d'une Partie au conflit;

- agir sous le contrôle des autorités de cette dernière.

NB: En période de conflit armé international, il existe donc bien une possibilité - pour ces organismes non Croix-Rouge - de bénéficier de la protection de l'emblème. Cependant, leur volonté maintes fois répétée de travailler en toute indépendance - et donc sans le contrôle de quiconque - rend cette possibilité hautement théorique. Cela d'autant plus qu'à notre connaissance, aucun des organismes en question n'a jusqu'ici été reconnu comme auxiliaire des services sanitaires de son Etat d'origine.

  2. En période de conflits armés non internationaux  

C'est dans le cadre de tels conflits que se posent les problèmes les plus épineux. Les conflits internationaux forment en effet la majorité des conflits contemporains et constituent donc le terrain d'action privilégié des organisations humanitaires.

De plus, les règles juridiques relatives à ces conflits sont sensiblement moins claires - et moins développées - que c elles applicables aux conflits armés internationaux.

a)  Entités habilitées à arborer l'emblème  

Alors qu'ils ont défini assez clairement les conditions de l'usage de l'emblème protecteur dans le cadre de conflits internationaux, les Etats n'ont fait qu'effleurer ce problème s'agissant des conflits non internationaux.

article 3 commun, principale base légale en la matière, ne contient ainsi aucune mention d'un droit à l'usage de l'emblème protecteur, ce qui n'a pas manqué de poser de sérieux problèmes d'interprétation.

Cependant, sur la base de considérations juridiques et d'une pratique constante, le CICR et les Etats ont admis que l'usage de l'emblème à des fins de protection devait être autorisé dans le cadre des conflits non internationaux. [17 ]

Le Protocole Il a clarifié ce point en fixant des règles relatives à l'utilisation de l'emblème. On admettra que ces règles sont aujourd'hui opposables à tous les Etats (qu'ils soient ou non Parties au Protocole II) et applicables à l'ensemble des conflits non internationaux du fait qu'elles éclairent le droit antérieurement applicable sans le développer.

Les deux principales dispositions du Protocole Il qu'il convient de mentionner ici sont les articles 9 et 12. La première de ces dispositions énonce le principe fondamental de la protection du personnel sanitaire et religieux en période de conflit armé non international. La deuxième affirme le droit d'utiliser l'emblème dans de telles situations et définit les conditions auxquelles l'usage de celui-ci est soumis.

La principale difficulté d'interprétation que posent ces dispositions découle du fait que, contrairement aux Conventions de 1949 ou au Protocole I [18 ] , le Protocole Il ne contient pas de définition explicite   du personnel sanitaire protégé.  

Seuls donc les travaux d'experts, les Actes de la CDDH et les projets d'articles finalement non retenus dans la version définitive du Protocole Il fournissent des éléments de définition des catégories de personnel sanitaire que l'on a voulu protéger en 1977.

S'agissant du personnel sanitaire qui nous intéresse plus particulièrement ici, celui des organismes non Croix-Rouge, il apparaît que les Etats participant à la CDDH ont entendu distinguer le cas des organismes non Croix-Rouge locaux de celui des organismes étrangers.  

Selon cette interprétation - qui est celle du CICR et est également retenue par les auteurs du Commentaire des articles 9 et 12 du Protocole Il [19 ] - seuls les organismes de secours local   peuvent être autorisés à utiliser l'emblème.  

Quant aux organismes non Croix-Rouge étrangers, ils ne sont pas   autorisés à utiliser l'emblème en période de  

  conflit non   international.  Un motif important a d'ailleurs été donné à ce sujet pendant la Conférence diplomatique par un délégué gouvernemental: celui d'éviter «qu'un groupe privé de l'extérieur du pay s ne s'y installe en se prévalant de la qualité de Société de secours et ne soit reconnu par les insurgés». [20 ]

b)  Conditions posées aux organismes locaux non Croix-Rouge pour arborer l'emblème  

Un organisme local non Croix-Rouge est autorisé à utiliser l'emblème protecteur pour autant que les trois conditions suivantes soient réunies:

- Il s'agit d'une «Société de secours volontaire» au sens du DIH, c'est-à-dire reconnue comme auxiliaire des Services de santé de la partie gouvernementale ou «dissidente»;

- Elle déploie ses activités et arbore l'emblème en accord et sous le contrôle d'une partie au conflit;

- Ses activités s'inscrivent strictement dans le cadre imposé par le DIH pour l'emploi de l'emblème protecteur, c'est-à-dire sont exclusivement sanitaires. [21 ]

c)  Problèmes spécifiques aux conflits armés non internationaux. Contrôle par les autorités «dissidentes»  

L'usage de l'emblème protecteur est conditionné, on l'a vu, par l'exigence d'une autorisation et d'un contrôle des autorités.

Si l'identité des autorités du côté étatique ne pose, en règle générale, pas de problème, il n'en est bien souvent pas de même du côté des forces «dissidentes».  

Le Commentaire de l'article 12 du Protocole Il déclare à cet égard «qu'il appartiendra à chaque autorité responsable de prendre les mesures nécessaires pour rendre ce contrôle (d'un usage correct de l'emblème) effectif. L'autorité compétente peut être civile ou militaire. Pour ceux qui sont en lutte contre le gouvernement légal, ce sera l'autorité en place, de facto» (nous soulignons). [22 ]

Cette compétence accordée à la partie dissidente a naturellement pour corollaire des obligations: il convient donc d'appliquer, par analogie et mutatis mutandis, les règles prévues pour les conflits armés internationaux (ex.: arts. 53, 54 de la ler Convention, ainsi que les dispositions prévues à cet égard dans les législations nationales). Sans entrer dans les détails touchant à l'étendue et à la nature du contrôle de l'usage de l'emblème qui doit être effectué par les autorités, on peut cependant rappeler que celui-ci doit être étroit et permanent.

Bien qu'il apparaisse, dans la plupart des cas, peu réaliste d'attendre des autorités dissidentes une application intégrale de l'ensemble des dispositions pertinentes, celles-ci devront néanmoins prévoir et mettre en oeuvre, au minimum, des mécanismes simplifiés de contrôle. La condition du contrôle de l'usage correct de l'emblème est en effet impérative et l'inobservation de cette règle - qu'elle soit volontaire ou qu'elle découle d'un manque d'efficacité des autorités - doit donc être considérée comme une violation du DIH.

d)  Risques subsistant en cas d'utilisation licite de l'emblème  

Rappelons ici que l a question de l'utilisation licite ou non de l'emblème ne préjuge en rien de la question de savoir si un organisme sanitaire peut travailler sur le territoire contrôlé par une partie rebelle sans avoir également reçu l'autorisation du gouvernement légal.

Sur la base de l'article 3 commun, on peut l'admettre tout en relevant qu'une telle interprétation n'est probablement pas acceptée par l'ensemble des Etats.

On ne saurait cependant sous-estimer le risque que le gouvernement en place qui capture un membre du personnel sanitaire autorisé à travailler pour la partie «dissidente», mais entré sans l'accord de ce gouvernement, ne condamne cette personne - en se fondant sur son droit interne - pour entrée illégale sur son territoire.

e)  Protection juridique d'un organisme non Croix-Rouge oeuvrant sans aucune autorisation  

Dans l'hypothèse d'un organisme non Croix-Rouge travaillant sans aucune autorisation, la seule protection dont celui-ci peut se réclamer est la protection générale de la mission médicale découlant des articles 18 de la Ier Convention, 16 du Protocole I et 10 du Protocole Il.

Les membres d'une telle organisation ne sauraient se voir poursuivis pour le seul fait d'avoir prodigué des soins, si leur activité est conforme à la déontologie. Ils risquent cependant, l'expérience l'a malheureusement prouvé, d'être poursuivis pour entrée illégale sur le territoire, par la partie gouvernementale, voire accusés d'espionnage par l'une et l'autre des Parties.

f)  Remarques finales  

En conclusion de ce paragr aphe consacré à l'usage de l'emblème dans des conflits non internationaux, et plus précisément à la situation juridique des organismes non Croix-Rouge oeuvrant dans de telles situations, résumons les réponses que donne le DIH aux principales questions se posant en la matière:

1 . L'organisme a-t-il le droit de travailler?

Pour autant que cet organisme remplisse les caractéristique mentionnées ci-dessus, le DIH dit:

a) clairement oui, si c'est avec l'accord du gouvernement en place et, sur le territoire contrôlé par les autorité «dissidentes», si c'est avec l'accord de celles-ci;

b) oui, sur le territoire contrôlé par les autorités «dissidentes avec l'accord de celles-ci et même sans l'accord du gouvernement en place, mais avec le risque que celui-ci n'accepte pas cette interprétation et considère qu'il y a entrée illicite sur son territoire;

c) non, si c'est sans l'accord des autorités contrôlant le territoire où s'effectue le travail.

2. Même quand il est illégal ou jugé tel, le travail des organisme répondant aux critères de l'éthique médicale ne peut être condamné pour lui-même. Seule l'entrée sans autorisation sur le territoire pourrait être condamnée.

3. Hormis le cas du CICR, l'usage de l'emblème à des fins protection, lors des conflits armés non internationaux, réservé aux activités médicales effectuées sous le contrôle d'une partie au conflit par son propre personnel médical ou par des organismes sanitaires locaux, à l'exclusion d'organisations étrangères. Il s'agit donc de cond itions qui s'ajoutent à celles posées pour le simple droit de travailler.

  Notes  

1. Les résultats d'une telle pesée des intérêts peuvent évidemment varier. Cependant, si l'on se réfère aux consultations dont le projet de Règlement sur l'usage de l'emblème a fait l'objet (et plus encore au texte adopté lors du Conseil des Délégués de 1987), c'est une tendance restrictive, «anti-abus», qui nous paraît

aujourd'hui prédominer au sein du Mouvement.

2. On rappellera que ce Règlement - qui succédait à un Règlement homonyme adopté en 1965 par la XXe Conférence internationale de la Croix-Rouge - a été adopté à titre provisoire par le Conseil des Délégués tenu à Rio de Janeiro en novembre 1987 (Doc. CD/5/1).

3. Pour un exemple récent, cf.  Guide à l'intention des Sociétés nationales de la   Croix-Rouge et du Croissant-Rouge sur leurs activités en cas de conflit, document établi par le CICR et présenté lors de la XXVe Conférence internationale de la Croix-Rouge, Genève, 1986.

4. Cela sans mentionner le cas particulier des organismes internationaux de la Croix-Rouge, qui bénéficient d'un statut privilégié et peuvent utiliser l'emblème pour toutes leurs activités conformes aux Principes fondamentaux de la Croix-Rouge, que ce soit à titre protecteur ou à titre indicatif.

5.     Cf.  Règlement sur l'usage de l'emblème ( Rio de Janeiro   1987), op. cit., commentaire à l'article 4, p.   16.

6. Ibid.  

     

7. Ibid., art. 13, p. 23.

8. Sont visés ici les cas de conflits armés internationaux et non internationaux, à l'exclusion des situations de troubles intérieurs et de tensions internes.

     

9. Pour ne citer que quelques exemples autorisés par le Règlement sur l'usage de   l'emblème.  

     

10. Cf. par exemple, «Activités de protection et d'assistance du CICR dans les situations non couvertes par le droit international humanitaire», Revue internationale de   la Croix-Rouge (RICR), No 769, janvier-février 1988, pp. 12-13.

11. Cf. Les Conventions de Genève du 12 août 1949; Commentaire, CICR, Genève, 1952, art. 44 de la ler Convention, p. 369

12. Cf. art. 44 de la ler Convention.

     

13. Cf.  Règlement sur l'usage de l'emblème, art. 16, p.24.

14. Ibid., art. 4, Commentaire, p. 16.

15. Notons que le Règlement diffère, sur ce point, des Conventions et paraît avoir assoupli les conditions de l'art. 44, puisqu'il n'interdit plus que des brassards soient utilisés à titre indicatif.

16. Cf.  Règlement sur l'usage de l'emblème, art. 4, Commentaire, p. 16.

17. Cf. Conférence d'experts gouvernementaux, documentation présentée par le CICR, 1971, CE/5, p. 53 ss.

18. Cf. p. ex. Ier Convention, chap. IV; IVe Convention, art. 20; Protocole I, art. 8.

19. Pour plus de précisions quant aux bases de cette interprétation: cf. Commentaire des Protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux Conventions de Genève   du 12 août 1949, ed. Y. Sandoz, C. Swinarski, B. Zimmermann, CICR, Martinus Nijhoff Publishers, Genève, 1986 - Commentaire des articles 9 et 12 du Protocole II, voir plus spécialement para. 4660, p. 1440; paras. 4664-66, 4667, pp.1441-1442; paras 4739, 4740, p. 1462.

20. Cf.  Actes de la Conférence diplomatique sur la réaffirmation et le   développement du droit international humanitaire applicable dans les conflits armés (Genève, 1974-1977), vol. XII, p. 279, CDDH/Il/SR.80, para. 16; cité dans le Commentaire des Protocoles, op. cit., para. 4667, p. 1442.

21. A ce propos on doit rappeler que seuls le CICR et la Ligue sont autorisés à utiliser l'emblème protecteur pour leurs activités de secours.

22. Cf. Commentaire des Protocoles, op. cit., art. 12, Protocole II, para. 4746, p. 1463.




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