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Considérations juridiques sur le statut d'observateur du Comité international de la Croix-Rouge auprès des Nations Unies

28-02-1991 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 787, de Christian Koenig

  Christian Koenig   est né le 5 mars 1961 à Münster en Westphalie. Après avoir étudié le droit à l'Université de Berlin et à celle de Mayence, il fit un stage de deux mois, en 1985, à la division juridique du CICR. A l'issue de ce stage, il entreprit des études universitaires supérieures, notamment de droit international public, à la London School of Economics.  Puis, tout en étant collaborateur scientifique à l'Université de Marbourg, il termina en 1988 sa thèse de doctorat intitulée Der nationale Befreiungskrieg im modernen humanitären Völkerrecht.  Il prépare désormais l'agrégation de droit à la faculté de droit de l'Université de Marbourg. Les ouvrages qu'il a publiés jusqu'ici partent en particulier sur des problèmes d'actualité en matière de droit international public et de droit européen.  

     

Au début de l'été 1990, le projet de conférer le statut d'observateur au Comité international de la Croix-Rouge (CICR) s'est affirmé au siège des Nations Unies à New York. Si ce projet a en principe trouvé une adhésion inconditionnelle, de nombreuses questions se sont posées quant à son application institutionnelle. Ces questions ont porté pour l'essentiel sur le statut unique en son genre du CICR dans les relations internationales, notamment sur sa nature d'«organisation non gouvernementale (ONG), à caractère spécial pourvue d'une personnalité juridique fonctionnelle».

Très rapidement, ces problèmes ont été mis au point surtout au niveau des experts juridiques au sein du Secrétariat général des Nations Unies et auprès des représentations permanentes à New York, et avec le concours discret du CICR.

Le 16 octobre 1990, l'Assemblée générale des Nations Unies a adopté par consensus la résolution 45/6: «Attribution du statut d'observateur au Comité international de la Croix-Rouge, eu égard au rôle et aux mandats particuliers qui lui ont été assignés par les Conventions de Genève du 12 août 1949». Cette résolution prend pour base le projet A/45/191 du 17 août 1990 dont la teneur est identique.

La résolution rappelle tout d'abord dans sa partie préliminaire les mandats que les Conventions de Genève du 12 août 1949 ont assignés au Comité international de la Croix-Rouge, ainsi que son rôle particulier dans les «relations humanitaires internationales». Ensuite, la résolution souligne le désir de promouvoir la coopération entre l'Organisation des Nations Unies et le CICR. Dans le dispositif de la résolution, l'Assemblée générale invite le CICR «à participer en qualité d'observateur aux sessions et aux travaux de l'Assemblée générale». Enfin, l'Assemblée générale prie le Secrétaire général de faire le nécessaire pour assurer l'application de la résolution.

L'article ci-après porte sur les considérations juridico-institutionnelles qui ont précédé la résolution 45/6 de l'Assemblée générale et son projet A/45/191, et sur les diverses possibilités d'organiser un statut d'observateur.

  I. Comparaison de la situation passée avec le statut actuel d'observateur conféré au CICR  

Avant le 16 octobre 1990, le Comité international de la Croix-Rouge n'avait pas de statut d'observateur auprès des Nations Unies, que détiennent les institutions spécialisées de l'ONU, des organisations internationales à caractère régional, des Etats non membres ou certains mouvements de libération nationale.

En revanche, à l'instar de nombreuses ONG, le CICR était doté du statut consultatif auprès du Conseil économique et social des Nations Unies. La base de droit constitutionnel de ce statut se trouve à l'article 71 de la Charte des Nations Unies, en vertu duquel le Conseil économique et social peut «prendre toutes dispositions utiles pour consulter les organisations non gouvernementales qui s'occupent de questions relevant de sa compétence».

Contrairement au statut formel d'observateur, le statut consultatif ne confère pas le droit de prendre part, à titre permanent, aux sessions et aux conférences des principaux organes des Nations Unies. En outre, le statut d'observateur est lié à des privilèges d'ordre technique dont les ONG ne jouissent pas en raison de leur statut consultatif; cette question est traitée au chapitre II ci-après.

En raison de son statut consultatif auprès du Conseil économique et social, le CICR dépendait jusqu'ici, comme d'autres ONG, d'une invitation aux différentes sessions - portant sur des questions humanitaires - des principaux organes des Nations Unies, ou il devait faire exposer par des représentants des Etats les problèmes humanitaires du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge; le statut consultatif ne donne pas aux ONG consultées l'initiative d'intervention, que ce soit au Conseil économique et social lui-même ou dans les autres organes principaux. Ce n'est que dans certaines commissions du Conseil économique et social, notamment celle des droits de l'homme ou le Comité chargé de coordonner la coopération avec les ONG (Comité chargé des ONG), qu'un statut de participation ou un droit d'initiative sont conférés à titre permanent à quelques ONG au moyen du règlement intérieur applicable de cas en cas.

Ce simple statut consultatif nécessitait donc pour le CICR de longues discussions avec les représentants de divers Etats afin que ceux-ci accueillent ou soutiennent l'initiative humanitaire, et que le CICR soit invité à s'exprimer lors de la session concernée. Le fait que le CICR n'ait pas eu un statut de représentation permanente, comportant normalement les privilèges accordés aux observateurs, a exigé un engagement technique considérable et constant de ses délégués à New York et à Genève, que le statut d'observateur permanent permet désormais d'éviter.

Des réserves peuvent être émises à l'encontre du statut d'observateur conféré au CICR, en particulier la crainte que des ONG moins universellement reconnues, voire contestées - notamment dans le domaine des droits de l'homme -, et ne disposant pas de la personnalité juridique fonctionnelle telle qu'en dispose le CICR, suivent et aspirent elles aussi à un statut d'observateur. A ces réserves, l'on peut précisément opposer l'argument selon lequel le CICR, contrairement à toutes les ONG, jouit d'une «personnalité j uridique fonctionnelle» découlant du droit international humanitaire, et ce, en vertu de l'attribution des tâches dévolues principalement par les IIIe et IVe Conventions de Genève de 1949, de même que par le Protocole additionnel I de 1977 (notamment en tant que substitut humanitaire de la Puissance protectrice dans les conflits armés internationaux) [1 ] . Le CICR jouit également, dans les conflits armés de caractère non international, d'un droit d'initiative particulier, conformément à l'article 3, alinéa 2, commun aux quatre Conventions de Genève de 1949; il peut offrir ses services humanitaires aux Parties au conflit, sans que cela soit considéré comme une ingérence illicite dans leurs «affaires intérieures».

A cela s'ajoute que le CICR a conclu de nombreux accords avec des Etats en vue du maintien de délégations, surtout dans des régions frappées par des crises. Néanmoins, dans certains Etats avec lesquels de tels accords n'ont pas été conclus, le CICR est traité pratiquement comme une organisation intergouvernementale.

Il y a également lieu de relever dans ce contexte le statut consultatif spécial dont le CICR jouit déjà au sein de certains organismes interétatiques, notamment dans le Mouvement des pays non alignés, l'Organisation de l'Unité africaine, l'Organisation des Etats américains, le Conseil de l'Europe, l'Organisation maritime internationale (ONU) et l'Organisation internationale pour les Migrations (OIM).

Un point intéressant à relever en ce qui concerne la position du CICR dans les relations internationales: son budget est couvert, pour la majeure partie, par des contributions des Etats.

Les prémisses d'une assimilation du CICR aux ONG dans le domaine des droits de l'homme, quant au statut consultatif, paraissaient déjà fort incertaines sur un point: en effet, m ême si le CICR est une association privée au sens du Code civil suisse, il ne lui en incombe pas moins un rôle direct de participant dans les relations entre Etats dans le domaine du droit international humanitaire. Ce rôle découle des Conventions de Genève et des Protocoles additionnels, de nombreux accords de délégation, de même que de sa position particulière envers certains organismes interétatiques, ce qui n'est pas le cas des autres ONG. [2 ]

Certains se demandent si l'association plus étroite du CICR avec les Nations Unies par l'octroi du statut d'observateur ne pourrait pas comporter un risque politique, à savoir que, dans des situations de crise, la stricte neutralité et la discrétion du CICR qui sous-tendent ses activités réelles, surtout dans les conflits armés non internationaux et les troubles intérieurs, pourraient être mises en doute. A cette interrogation, il y a lieu de répondre comme suit:

- Le statut d'observateur attribué au CICR ne changera rien à la stricte neutralité et à la discrétion de ses activités; le mandat confidentiel confié au CICR, par exemple en ce qui concerne les visites à des prisonniers dans un conflit armé non international, sur la base d'une autorisation du gouvernement, demeure inchangé;

- Les informations confidentielles recueillies dans le contexte de conflits armés non internationaux ou de troubles intérieurs ne seront jamais transmises à des organismes intéressés au sein des Nations Unies ou représentés auprès de l'Organisation, mais en principe uniquement à l'Etat ayant autorisé la mission humanitaire sur son territoire;

- Les missions humanitaires du CICR, d'une part, et les opérations de maintien de la paix des Nations Unies, d'autre part, reposent sur des mandats et des bases juridiques totalement différents. L'octroi du statut d'obser vateur au CICR ne changera rien à cette distinction; il sera exclu à l'avenir également de mêler les deux mandats.

  Il. Les bases juridiques du statut consultatif et du statut d'observateur auprès des Nations Unies  

  1. Le statut consultatif en vertu de l'article 71 de la Charte et de la résolution 1296 (XLIV) du Conseil économique et social  

Depuis la fondation de la Société des Nations, les ONG ont participé de façon croissante aux processus de codification et d'application du droit international, bien que les statuts de la SDN n'aient pas contenu, en eux-mêmes, de base juridique à cet égard [3 ] . Ce n'est que la Charte des Nations Unies qui a donné une base de droit constitutionnel à la coopération entre les organisations internationales et les ONG. En se fondant sur la disposition de l'article 71 de la Charte, le Conseil économique et social a établi trois catégories d'organisations non gouvernementales dans sa résolution 1296 (XLIV) du 23 mai 1968:

- La catégorie I comprend les ONG dont les domaines d'activité coïncident avec ceux du Conseil économique et social et dont les activités accomplies jusqu'alors ont démontré qu'elles sont en mesure de promouvoir efficacement les objectifs des Nations Unies en ce qui concerne les questions économiques et sociales. Les ONG de la catégorie I doivent en outre être largement représentatives, de par la structure de leurs adhér ents, de secteurs importants de la population dans un grand nombre de pays;

- La catégorie Il concerne les ONG qui possèdent des compétences particulières et universellement reconnues dans des sphères d'activités spécifiques du Conseil économique et social. Les organisations des droits de l'homme classées dans la catégorie Il doivent avoir un rayon d'action international et ne pas limiter leurs activités à la défense des intérêts de certains groupes de personnes ou d'Etats en particulier;

- D'autres organisations qui n'entrent pas dans les deux catégories qui précèdent, mais qui peuvent apporter une contribution utile aux travaux des Nations Unies, selon l'avis du Conseil économique et social ou du Secrétaire général, et en accord avec le Conseil susnommé ou son Comité chargé des organisations non gouvernementales, figurent sur une liste (désignée sous le nom de «rester» ou la Liste), et peuvent être consultées dans des circonstances particulières. [4 ]

Jusqu'ici, en sa qualité d'organisation classée dans la catégorie Il, en dépit de sa personnalité juridique fonctionnelle unique en son genre, le CICR a eu la possibilité de prendre part, à l'instar des ONG actives dans le domaine des droits de l'homme, uniquement après avoir consulté le Comité chargé des ONG, à des sessions du Conseil économique et social et de ses organes subsidiaires ayant trait à des questions humanitaires spécifiques. Les ONG des catégories I et II ont le droit de faire part au Conseil économique et social, à l'invitation de ce dernier, de leur prise de position sur des questions relevant de leur sphère d'activité, et ce, en vertu des articles 83 et 84 de son règlement intérieur. Si une ONG des catégories I ou II demande, de sa propre initiative, à être consultée par le Conseil économique et social ou par ses organes subsidiaires, elle doit le faire savo ir au Secrétaire général, en vertu de l'article 83 du règlement intérieur, au plus tard cinq jours après réception de l'ordre du jour du Conseil économique et social; le Conseil se prononce alors sur cette demande de consultation. Seul le règlement intérieur des «Commissions techniques» du Conseil économique et social (notamment celui de la Commission des droits de l'homme) prévoit à l'article 75 que les ONG des catégories I et Il peuvent désigner des observateurs autorisés qui assisteront aux séances publiques de la commission et de ses organes subsidiaires.

Le CICR n'avait pas eu la possibilité jusqu'ici, du fait de son statut consultatif, de prendre part directement aux sessions d'autres organes principaux des Nations Unies, tels que l'Assemblée générale ou le Conseil de sécurité. Si, par exemple, l'Assemblée générale ou le Conseil de sécurité se réunissaient en session extraordinaire pour discuter de l'escalade de la violence dans les territoires occupés par Israël, c'était précisément l'organisation disposant d'un grand capital d'expérience humanitaire dans l'assistance aux victimes du conflit israélo-arabe, du fait de ses activités strictement neutres et impartiales, qui était systématiquement exclue d'une participation directe aux discussions.

  2. Le statut d'observateur en tant que fondement d'une présence permanente  

E. Suy considère que les éléments les plus importants du statut d'observateur résident dans la possibilité d'accès directe à pratiquement tous les organes des Nations Unies [5 ] , sans qu'il faille recourir au processus consultatif astreignant réservé aux ONG, décrit ci-dessus, et réservé institutionnellement au Conseil économique et social. L'accès direct à l'Organisation des Nations Unies, la participation aux sessions et l'accès au réseau de communications de l'institution permettent d'exercer une influence beaucoup plus grande sur les processus de décision au sein d'une organisation internationale que le simple statut consultatif, même si le droit de vote proprement dit n'est pas accordé à l'observateur.

Alors que les ONG des catégories I et II sont normalement limitées à la présentation d'une demande auprès du Secrétaire général ou du Comité chargé des ONG pour pouvoir participer, sur invitation spéciale, aux sessions du Conseil économique et social - un droit spécifique d'initiative ne leur étant de toute façon reconnu qu'à l'égard du Comité chargé des ONG [6 ] - les observateurs jouissent fondamentalement d'un droit d'accès permanent et direct aux nombreux organes principaux des Nations Unies. L'étendue et la portée de ce droit dépendent cependant de la nature et des fonctions des observateurs en cause:

a) Les Etats membres des Nations Unies qui néanmoins ne font pas partie du «forum» concerné ont, parmi les observateurs, les possibilités de participation les plus étendues à pratiquement toutes les réunions, à l'exception de celles du Conseil de sécurité, dans ce dernier cas, leur participation dépend de l'invitation du Conseil, en vertu de l'article 32 de la Charte.

b)   Les Etats qui ne sont pas membres des Nations Unies, comme c'est le cas actuellement de la Suisse, de la Corée du Nord, de la Corée du Sud ou du Saint-Siège, entretiennent une mission d'observateur permanent. Ces Etats bénéficiant du statut d'observateur ont le droit d'être présents dans pratiquement tous les organes, sous-commissions et conférences des Nations Unies. Dans la pratique de l'Assemblée générale, toutefois, un droit d'intervention ne leur est pas régulièrement accordé en Assemblée plénière; les Etats observateurs peuvent cependant prendre une part active aux délibérations des commissions principales de l'Assemblée générale [7 ] . On constate que le règlement intérieur de l'Assemblée générale peut être appliqué avec souplesse à cet égard dans la pratique. En ce qui concerne le Conseil de sécurité, l'article 32 de la Charte contient une disposition formelle en vertu de laquelle « ... tout Etat qui n'est pas Membre des Nations Unies, s'il est partie à un différend examiné par le Conseil de sécurité, est convié à participer, sans droit de vote, aux discussions relatives à ce différend». Selon l'article 72, alinéa 1, de son règlement intérieur, le Conseil économique et social a invité de façon réitérée les Etats observateurs à prendre la parole en Assemblée plénière sur des questions qui les intéressent [8 ] . Les Etats non membres sont également invités régulièrement, avec les mêmes droits, à des conférences spéciales placées sous les auspices de l'Assemblée générale ou du Conseil économique et social, afin de satisfaire au principe de l'universalité.

c)  Un statut juridique perpétuellement privilégié a été reconnu aux mouvements de libération en Afrique et à l'Organisation de libération de la Palestine (OLP) en ce qui concerne leur présence auprès des Nations Unies: en qualité d'«Etats in statu nascendi», il leur est attribué de toute façon une nouvelle catégorie de personnalité juridique de droit international [9 ] , sans que l'on se fonde sur des critères traditionnels tels que «la souveraineté territoriale effective». Il est intéressant de relever à cet égard la coopération renforcée qui existe entre l'Organisation des Nations Unies et des organisations régionales telles que l'Organisation de l'Unité africaine (OUA) ou la Ligue des Etats arabes sur la question du statut d'observateur des mouvements de libération; les résolutions suivantes de l'Assemblée générale ont été édictées en vue de cette coopération: résolution 3280 (XXIX) «Coopération entre l'Organisation des Nations Unies et l'Organisation de l'Unité africaine», en date du 10 décembre 1974; résolution 35/167, en date du 15 décembre 1980, et résolution 37/104, en date du 16 décembre 1982, «Statut d'observateur des mouvements de libération nationale reconnus par l'Organisation de l'Unité africaine ou la Ligue des Etats arabes». [10 ]

Le privilège d'observateur est accordé à l'Organisation de libération de la Palestine, selon une pratique qui s'est confirmée au fil du temps, ce qui lui permet de faire circuler parmi les Etats membres des documents relatifs à des questions concernant la Palestine. L'Assemblée générale a déjà invité l'OLP, par la résolution 3237 (XXIX) «à participer aux sessions et aux travaux de toutes les conférences internationales convoquées sous les auspices de l'Assemblée générale en qualité d'observateur». La même résolution recommande en outre que l'OLP soit habilitée «à participer aux sessions et aux travaux de toutes les conférences internationales convoquées sous les auspices des autres organes des Nations Unies» [11 ] . Le Conseil économique et social s'est conformé à cette recommandation instamment formulée en ce sens que l'article 73 de son règlement intérieur stip ule désormais que les mouvements de libération reconnus en vertu de résolutions adoptées par l'Assemblée générale sont invités à participer, sans droit de vote, aux discussions du Conseil économique et social qui les intéressent particulièrement. L'article 70 du règlement intérieur prévoit une clause correspondante pour les «Commissions techniques» du Conseil économique et social (notamment la Commission des droits de l'homme).

d)  Les organisations internationales interétatiques, c'est-à-dire les organisations régionales (par exemple, l'Organisation de l'Unité africaine ou l'Organisation des Etats américains) et les institutions spécialisées des Nations Unies (par exemple, l'Organisation mondiale de la santé ou l'Agence internationale de l'énergie atomique) ont des sièges d'observateurs à titre permanent dans les principaux organes des Nations Unies qui traitent de leurs activités. Dans plusieurs de ses dispositions, la Charte elle-même contient des réglementations relatives aux relations entre les Nations Unies, d'une part, et les organisations interétatiques régionales («accords régionaux»), ainsi que les institutions spécialisées des Nations Unies, d'autre part. L'article 52 encourage «l'existence d'accords ou d'organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales ... ». Quant à l'article 57, il prévoit que «les diverses institutions spécialisées créées par accords intergouvernementaux et pourvues, aux termes de leurs statuts, d'attributions internationales étendues dans les domaines économique, social, de la culture intellectuelle et de l'éducation, de la santé publique et autres domaines connexes, sont reliées à l'Organisation conformément aux dispositions de l'article 63».

En vertu de l'article 63 de la Charte, «le Conseil économique et social peu t conclure, avec toute institution visée à l'article 57, des accords fixant les conditions dans lesquelles cette institution sera reliée à l'Organisation». Ces accords sont ensuite approuvés par l'Assemblée générale avec les institutions spécialisées.

L'article 75 du règlement intérieur du Conseil économique et social, ainsi que l'article 71 du règlement intérieur de ses «Commissions techniques» disposent qu'après la conclusion de ces accords, les institutions spécialisées des Nations Unies ont le droit:

- d'être représentées aux séances du Conseil, de ses comités, commissions et organes subsidiaires, et - de participer, sans droit de vote, aux délibérations concernant des questions qui les intéressent et de présenter, au sujet de ces questions, des propositions qui peuvent être mises aux voix à la demande d'un membre du Conseil, de la commission ou de l'organe subsidiaire.

L'article 70 de la Charte prévoit en outre un statut réciproque et permanent de présence entre le Conseil économique et social, d'une part, et les institutions spécialisées des Nations Unies, d'autre part: «Le Conseil économique et social peut prendre toutes dispositions pour que des représentants des institutions spécialisées participent, sans droit de vote, à ses délibérations et à celles des commissions instituées par lui, et pour que ses propres représentants participent aux délibérations des institutions spécialisées». Le Conseil de tutelle des Nations Unies a également la possibilité, en vertu de l'article 91 de la Charte et de l'article 13 de son règlement intérieur, d'inviter des représentants des institutions spécialisées des Nations Unies à participer à ses sessions conformément aux accords prévus par l'article 63 de la Charte. En ce qui concerne les réunions du Conseil de sécurité, ni la Charte, ni son règlement intérieur ne prévoient de possibil ité expresse de participation permanente pour les institutions spécialisées des Nations Unies. L'article 39 de son règlement intérieur stipule cependant que le Conseil de sécurité peut inviter des membres du Secrétariat, toute organisation, voire toute personne, «qu'il considère qualifiée à cet égard, à lui fournir des informations ou à lui donner leur assistance par d'autres moyens, dans l'examen des questions relevant de sa compétence». En revanche, l'accès au Conseil de sécurité a été accordé à plusieurs reprises à l'OLP et un droit de parole conféré à son représentant, sur la base d'une décision très contestée et qui n'est pas prévue par la teneur du règlement intérieur. La participation de représentants des institutions spécialisées des Nations Unies aux réunions du Conseil de sécurité est plus solidement ancrée, du point de vue institutionnel, par l'article 39 de son règlement intérieur. Les accords conclus en vertu de l'article 63 entre les Nations Unies et les institutions spécialisées prévoient déjà, dans certains cas, une possibilité d'accès au Conseil de sécurité. L'article VII, alinéa 2, de l'accord entre les Nations Unies et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) dispose ainsi que le directeur général de cette dernière peut prendre part aux réunions du Conseil de sécurité, dans le but de l'informer sur les questions qui relèvent de la compétence de l'AIEA. [12 ]

  III. Les possibilités d'organiser le statut d'observateur et les voies institutionnelles à cette fin  

La description des différentes catégories d'observateurs a montré que tant le s droits de participation que ceux d'accès dépendent de la nature et des fonctions des observateurs.

En ce qui concerne les institutions spécialisées des Nations Unies, la Charte et surtout les règlements intérieurs des principaux organes des Nations Unies contiennent déjà des dispositions qui peuvent être appliquées avec souplesse, conjointement avec les accords conclus entre le Conseil économique et social et les institutions spécialisées, en vertu de l'article 63 de la Charte (par exemple, la possibilité de participation de l'Agence internationale de l'énergie atomique aux réunions du Conseil de sécurité).

Le CICR n'est certes pas un organisme interétatique comme ces institutions spécialisées, au sens de l'article 57 de la Charte, mais bien, comme chacun sait, une association privée au sens du Code civil suisse, qui dispose en même temps - fait unique dans le droit des organisations internationales - d'une «personnalité juridique fonctionnelle» découlant du droit international humanitaire [13 ] . Par conséquent, il n'est pas possible d'appliquer sans plus au CICR les mécanismes qui règlent normalement le statut d'observateur des institutions spécialisées des Nations Unies; un rôle d'observateur réciproque, instauré entre les Nations Unies, d'une part, et le CICR, d'autre part, tel qu'il est prévu à l'article 70 de la Charte entre le Conseil économique et social et les institutions spécialisées, ne va pas de soi, en raison du caractère strictement confidentiel des activités menées par le Comité «exclusif» de Genève.

Le mandat et l'expertise particuliers du CICR en sa qualité de garant des intérêts humanitaires dans les conflits armés, mais aussi dans le cas d'un grand nombre de troubles intérieurs, exigent la mise au point d'un statut d'observateur particulier pour cette organisation. Par conséquent, un accord pourrait être conclu entre le CICR et l'Organisation des Nations Unies, afin de tenir compte des besoins de consultation spécifiques entre les deux organisations. Il existe certainement sur ce point une position de départ comparable aux accords pouvant être conclus entre le Conseil économique et social et les institutions spécialisées en vertu de l'article 63 de la Charte. Comme dans le cas de l'article VII, alinéa 2, de l'accord conclu avec l'Agence internationale de l'énergie atomique, en vertu duquel le directeur général de cette dernière peut participer aux réunions du Conseil de sécurité qui concernent les questions nucléaires, il y aurait également lieu d'accorder au CICR la possibilité de participer directement aux réunions du Conseil de sécurité, lorsque des situations ayant un rapport direct avec les intérêts du droit international humanitaire y sont discutées (par exemple, les réunions du Conseil de sécurité relatives à la situation dans les territoires occupés par Israël).

En établissant une analogie circonspecte avec l'article 63 de la Charte - celui-ci n'étant pas applicable directement du fait que le CICR ne présente pas un caractère interétatique -, on pourrait conclure un accord approprié entre le CICR et le Conseil économique et social, moyennant l'approbation de l'Assemblée générale. Les règlements intérieurs respectifs des principaux organes des Nations Unies devraient en outre être modifiés en fonction des possibilités de participation reconnues spécifiquement au CICR dans l'accord. Néanmoins, une autre voie à désormais été empruntée: l'Assemblée générale a accordé, par une résolution adoptée en date du 16 octobre 1990, le statut d'observateur au CICR et a en même temps invité le Secrétaire général à prendre les mesures nécessaires en vue de faire appliquer cette décision.

En sa qualité de principal organe politique de l'Organisation des Nations Unies, l'Assemblée générale a urait également été qualifiée pour «recommander» l'accès au statut d'observateur auprès des autres organes [14 ] . Les autres organes principaux auraient alors dû se conformer à une recommandation correspondante de l'Assemblée générale en modifiant leurs règlements intérieurs; en effet, il incombe sur ce point à chacun de ces principaux organes de fixer lui-même les modalités de l'accès et de la participation à ses sessions.

  IV. Résumé  

Le statut d'observateur consolidera à maints égards la coopération pratique qui a existé jusqu'ici entre les Nations Unies et le CICR et permettra par la même occasion d'épargner à ce dernier le déploiement technique considérable qui a résulté par le passé de son statut consultatif de la catégorie des ONG, pour que sa «Realpolitik inter arma caritas» trouve audience avant tout auprès des principaux organes des Nations Unies.

  Notes:  

* Christian Koenig a travaillé à la Représentation permanente de la République fédérale d'Allemagne auprès de l'Organisation des Nations Unies à New York, de mai à juillet 1990, à titre de stagiaire. Pendant cette période, il a rédigé un avis d'experts en matière juridique sur le statut d'observateur du CICR, avis qui a servi de document de discussion dans le cadre de la Coopération politique européenne (CPE) au siège des Nations Unies à New York. Cet avis constitue pour l'essentiel la base du présent article.

1. Voir A. Verdross, B. Simna, Universelles Völkerrecht, 3e édition, Berlin, 1984, par. 420, p. 254; D. Bindschedler-Robert, " Red Cross " , in Bernhardt (éd.), Encyclopedia of Public International Law 5, 1983, p. 251; D.P. Forsythe, " The Red Cross as Transnational Movement " , International Organization, vol. 30, 1976, pp. 607 et ss.; Y. Sandoz, «Le droit d'initiative du Comité international de la Croix-Rouge», German Yearbook of International Law, vol. 22, 1979, pp. 352 et ss.; seul G. Barile est d'un avis différent dans «Caractère du Comité internationai de la Croix-Rouge», Rivista di diritto internazionale 62, 1979, p. 115. Il conteste la personnalité juridique en droit international du CICR en évoquant l'argument que ce dernier n'est pas «titulaire de situations juridiques subjectives internationales», et ne peut donc pas faire valoir des droits subjectifs internationaux propres. Barile méconnaît ainsi l'institution moderne de la «personnalité juridique fonctionnelle en droit international» et part d'une conception surannée et trop étroite de la personnalité juridique internationale. En outre, le fait de dénier au CICR la titularité de situations juridiques subjectives internationales méconnaît le caractère de traités internationaux de nombre d'accords conclus par le CICR.

2. Voir également Ch. Dominicé, «La personnalité juridique internationale du CICR», dans Etudes et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes   de la Croix-Rouge en l'honneur de Jean Pictet, Christophe Swinarski, rédacteur, Genève, La Haye, CICR, Martinus Nijhoff Publishers, 1984, pp. 663 et ss.; P. Reuter, «La personnalité juridique internationale du Comité international de la Croix-Rouge», ibid., pp. 783 et ss.

3. E. Suy, " Me Status of Observers in International Organiz ations " , Recueil des Cours de l'Académie de droit international 160, 1978/Il, pp. 83 et ss., p. 102.

4. Voir résolution 1296 de l'ECOSOC (XLIV) du 23 mai 1968, alinéas 16-19; le document F/1989/INF/11 de I'ECOSOC du 24 octobre 1989 contient la liste en vigueur actuellement des organisations non gouvernementales classées en trois catégories.

5. E. Suy, op. cit., note 3, p. 103.

6. R.G. Sybesma-Knol, The Status of Observers in the UN , Vrije Universiteit Brussel, Bruxelles, 1981, p, 302.

7. Ibid., p. 72.

     

8. Ibid., p. 75.

9. K. Ginther, «Die völkerrechtliche Stellung nationaler Befreiungsbewegungen im südlichen Afrika», Ôsterreichische Zeitschrift für öffentliches Recht und   Völkerrecht 32, 1982, p. 144.

10. Voir Ch. Koenig, Der nationale Befreiungskrieg im modernen humanitären   Völkerrecht , Francfort/Berne/New York/Paris, 1988, p. 82.

11. Voir les directives du Secrétariat général relatives au statut d'observateur de certains mouvements de libération dans UN Juridical Yearbook 1975, p. 166.

12. Voir E. Suy, op. cit.. note 3, p. 110.

13. Voir à ce sujet les notes 1 et 2.

14. E. Suy, op. cit., note 3, p. 156.




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