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Commissions interministérielles de mise en oeuvre du DIH

05-12-1997 de María Teresa Dutli

  I. Introduction  

En tant que complément de la demande adressée au CICR d'accroître ses activités dans les domaine des Services consultatifs, la réunion du Groupe d'experts intergouvernemental pour la protection des victimes de la guerre, réunie à Genève, en janvier 1995, demande dans sa Recommandation V que :

" les États soient encouragés à créer des commissions nationales, avec l'appui des Sociétés nationales, afin d'apporter conseil et assistance aux gouvernements dans la mise en oeuvre et la diffusion du droit international humanitaire " .

Dès le début de ses démarches récentes dans le domaine de mise en oeuvre, consécutives à la Résolution V de la XXVe Conférence internationale de la Croix-Rouge (Genève, 1986), le CICR a insisté sur la création dans chaque État partie aux Conventions de Genève, de commissions nationales interministérielles.

Ces commissions, chargées de coordonner la mise en oeuvre du droit humanitaire sur le plan national, devraient être composées de représentants des Ministères concernés par l'application de ce droit (Défense, Justice, Intérieur, Affaires étrangères, Santé, ...) et, dans la mesure du possible, être élargies aux Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge qui pourraient, comme mentionné plus haut, y apporter leur expertise. Le travail de telles commissions doit comprendre l'évaluation de la législation nationale e n relation avec les obligations découlant des traités du droit humanitaire en vue de faire des propositions pour rendre effective son application.

     

  II. Nombre des commissions nationales créées  

Selon les informations transmises au CICR, un certain nombre de ces commissions ont été constituées. Certaines, grâce aux efforts soutenus des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et du CICR dans les pays où il est présent; d'autres en tant que suivi des recommandations proposées par lui dans le cadre de la mise en oeuvre.

Sur la base des informations dont dispose le CICR, dix-sept commissions nationales interministérielles ont été constituées. La liste des pays dans lesquelles ces commissions ont été créées, ainsi que des indications sur leur composition et leur mandat, est annexée.

Ces données - qui ne sont pas nécessairement exhaustives - se fondent sur les renseignements qui ont été communiqués au CICR. Ce dernier reçoit régulièrement des informations sur les travaux de certaines commissions. Quant aux autres, le CICR n'a reçu que des informations relatives à leur existence sans qu'il ait pu suivre leurs travaux ni collaborer avec elles.

Nous sommes conscients qu'un certain nombre d'autres commissions, comités ou organismes d'État, en charge des questions relatives au droits de l'homme, traitent très souvent, avec ou sans la participation des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, des questions r elatives à la promotion et à l'application des traités du droit humanitaire et accomplissent également un important travail dans c e domaine. Toutefois, étant donné l'absence d'informations précises à ce sujet, nous ne sommes pas en mesure de faire connaître leur existence.

D'après ces mêmes informations, ces commissions nationales ont des mandats et des compositions diverses. Certaines s'occupent ou se sont occupées plus ponctuellement de l'adoption des mesures nationales de mise en oeuvre - législatives, réglementaires ou pratiques - d'autres se sont partiellement consacrées aux activités de diffusion. Les unes ont un caractère permanent, d'autres sont constituées pour une période déterminée.

Nous considérons important que ces commissions aient un caractère permanent. En effet, la lourde tâche qu'implique la mise en oeuvre sur le plan national du droit international humanitaire n'est pas résolue par le seul fait de l'adoption d'un certain nombre de mesures législatives et réglementaires. Une fois ces mesures adoptées, un important travail reste à faire en ce qui concerne la diffusion et l'enseignement ainsi que l'interprétation et le contrôle de l'application de ce droit. Dans ce sens aussi, ces commissions peuvent et doivent encore continuer à jouer un rôle important. La pratique a montré que c'est souvent dans les pays où de telles commissions ont été constituées que des progrès très importants dans ce domaine essentiel ont été réalisés.

     

  III. Un cas : la Commission interdépartementale de droit humanitaire de Belgique  

Voir Offermans, M. " La Commission interdépartementale de droit humanitaire de Belgique " , RICR  mars-avril 1991. Créée en 1987, cette commission a les caractéristiques suivantes :

     

  1. Composition  

  Représentant des ministres et du secrétaire d'État  

Aux termes de la décision du Conseil des ministres ayant créé cette Commission, celle-ci se compose de représentants du Premier ministre, des ministres de la Justice, du Budget, des Relations extérieures, de l'Intérieur, des Affaires sociales et de la Défense nationale, et du secrétaire d'État à la Santé publique. Ces représentants, ainsi que leurs suppléant, sont tantôt des membres du Cabinet du ministre ou secrétaire d'État, tantôt des fonctionnaires - vo ire des officiers, pour la Défense nationale - du ministère concerné.

  Représentants de la Croix-Rouge  

Des représentants des deux Communautés de la Croix-Rouge de Belgique, spécialistes du droit international humanitaire, sont en outre activement associés aux travaux de la Commission.

  Experts  

La Commission comprend aussi plusieurs experts désignés par certains ministres. Tel est le cas pour le ministère de la Justice et pour le ministère de la Défense nationale. ces experts sont pour la plupart des magistrats militaires, spécialistes du droit international humanitaire.

  2. Mission  

Selon les termes de la décision du Conseil des ministres l'ayant créé, celle-ci a pour tâche de " faire un inventaire complet des mesures à prendre " et de " suivre et coordonner la mise au point des textes requis par les départements compétents " .

En pratique, sa mission consiste, pour l'essentiel, à examiner les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels, à faire le relevé des mesures à prendre au plan national en vue de la mise à exécution de ces textes, enfin, à faire des propositions aux autorités politiques et administratives concernées par la mise en oeuvre du droit international humanitaire.

La mise en oeuvre de ce droit incombe donc à ces autorités politiques et administratives. La Commission n'a, quant à elle, aucun pouvoir d'exécution. Elle se limite à coordonner, voire à stimuler l'action des différents départements concernés, et à faire les propositions requises. En outre, elle a pour tâche de suivre le s mesu res de mise en oeuvre qui ont été décidées par les autorités compétentes.

     

  3. Méthode de travail  

Aux fins de mener à bien la mission dont elle est chargée, la Commission a dressé un " tableau des mesures à prendre " . Ce tableau, qui s'inspire de la liste indicative établie par le CICR, mentionne, en quarante-deux points, les dispositions des Conventions et des Protocoles additionnels qui nécessitent des mesures de mise en oeuvre.

Une distinction a été établie entre les dispositions qui justifient des mesures de mise en oeuvre à prendre prioritairement et celles dont les mesures sont à mettre à l'étude en vue d'une exécution progressive.

Pour chaque domaine appelant des mesures de mise en oeuvre ont été identifiés les différents départements ministériels concernés ainsi que, parmi eux, le département " pilote " . Celui-ci est chargé de formuler des propositions de mesures de nature juridique ou pratique, qui doivent être prises au plan national. À ces fins, il réunit , s'il y a lieu, les représentants des différents départements concernés et, le cas échéant, les experts et autres spécialistes à consulter.

Une fiche est établie et soumise pour examen, discussion et approbation.

Sur la base de cette fiche approuvée, des propositions de mesures de mise en oeuvre sont faites aux autorités concernées. La fiche approuvée est régulièrement tenue à jour et actualisée.

Le " tableau des mesures à prendre " constitue l'inventaire des fiches, soit à l'état de projet, soit approuvées par la Commission.

Chaque fiche précise, pour chaque mesure, son contenu, son fondement juridique et les départements concernés. Elle analyse ensuite les implications budgétaires prévisibles, l'état de la question et les propositions de décision.

     

  4. Mode de fonctionnement  

Pour favoriser les mise en fonction de la Commission, la Croix-Rouge de Belgique a offert la collaboration de ses services et mis à disposition ses locaux, pour y tenir les réunions. Elle est chargée de la rédaction des procès-verbaux des séances plénières de la Commission.

Chaque année, la Commission établit un rapport d'activités qui est transmis aux membres du gouvernement et des exécutifs communautaires.

Ces réunions se tiennent une fois par mois, dans les locaux du siège central de la Croix-Rouge de Belgique.

     

  5. Bilan succinct des travaux de la Commission  

  Personnel qualifié  

L'une des première mesures de mise en oeuvre du droit international humanitaire qui furent étudiées, est celle relative à la désignation du personnel qualifié, au sens de l'article 6 du Protocole additionnel I.

Parmi les membres de personnel qualifié, mentionnons d'abord les représentants des ministres au sein de la Commission, ainsi que les experts qui participent aux travaux de la Commission.

Peuvent aussi être considérés comme membres du personnel qualifié, les conseillers juridiques dans les Forces armées.

La Commission s'est également adressée au personnel académique des universités belges. C'est ainsi qu'à pu être établie une liste provisoire du personnel qualifié, composée de professeurs d'université, spécialistes du droit international humanitaire. Cette liste a été remise au CICR par la voie diplomatique.

Les membres du personnel qualifié sont régulièrement invités aux activités (conférences, débats, cours,...) organisées par la Croix-Rouge de Belgique, ainsi qu'à certaines réunions de la Commission.

  Conseillers juridiques dans les Forces armées  

Une autre mesure de toute première importance qui a été examinée est celle ayant trait à la mise en oeuvre de l'article 82 du Protocole additionnel I, c oncernant les conseillers juridiques dans les Forces armées.

L'exécution de cette disposition consiste à créer, dès le temps de paix, une structure de conseillers, à en déterminer les attributions et à en assurer la formation.

Une section " droit de la guerre " a été créée à l'état-major général. Des conseillers - que l'on a décidé d'appeler " conseillers en droit de la guerre " - sont prévus dans les états-majors des Forces armées, du Service médical et des grandes unités. Il s'agit d'officiers d'active et de réserve, de la branche " opérations " . Ces officiers sont donc pleinement intégrés aux états-majors, dans le but de conseiller les commandants quant à l'application du droit de la guerre, à la planification et à la conduite des opérations ainsi qu'à la diffusion du droit international humanitaire.

Aux fins d'assurer la formation de ces conseillers, un cours spécialisé de droit de la guerre est organisé annuellement, depuis 1988, à l'Institut royal supérieur de la défense.

En outre, une information et un enseignement en droit de la guerre sont prévus à tous les niveaux de la hiérarchie militaire (officiers, sous-officiers, soldats) et tout au long de la carrière militaire, tant sous la forme d'un enseignement de base que d'une formation continue. Des instruments didactiques appropriés ont été élaborés à ces fins.

  Répression des infractions graves  

Parmi les mesures de mise en oeuvre prioritaires qui firent l'objet des travaux de la Commission, figure celle concernant la répression des infractions graves au droit international humanitaire et une loi pour la répression des crimes de guerre a été adoptée en 1992. Cette loi réprime les infractions qu'elles aient été commises en situation de c onflit armé international ou non international.

  Diffusion du droit international humanitaire  

La Commission a inscrit la diffusion parmi les mesures de mise en oeuvre à étudier par priorité. Elle a distingué les différents destinataires spécifiques de la diffusion, les niveaux de connaissance requis, ainsi que les méthodes et moyens de diffusion.

Cette mesure de mise en oeuvre doit être regardée en parallèle avec celle relative à l'installation des conseillers en droit de la guerre au sein des Forces armées et celles ayant trait à la désignation du personnel qualifié.

  D'autres mesures  

Parmi d'autres mesures de mise en oeuvre du droit international humanitaire étudiées par la Commission, mentionnons notamment : la compatibilité des armes nouvelles (article 36 du Protocole additionnel I); la détermination de la qualité de membre des Forces armées (article 43 du Protocole additionnel I); la détermination du statut des personnes ayant pris part aux hostilités (article 45 du Protocole additionnel I); la protection des biens culturels et des lieux (article 53 du Protocole additionnel I)...

Si les initiatives qui ont été prises font de la Belgique un État " pilote " en matière de mise en oeuvre, beaucoup encore reste à faire. C'est qu'en effet l'avancement des travaux de la Commission dépend en grande partie de l'apport fourni par chacun des départements qui y sont représentés.

     

  IV. Coopération entre les commissions nationales  

Pour favoriser l'échange d'informations sur la mise en oeuvre du droit humanitaire, il est en outre important qu'une coopération internationale s'instaure tant entre les commissions nationales qu'avec le CICR.

La coopération entre les commissions nationales peut se matérialiser par des échanges et des réunions réguliers tant au niveau de leurs représentants gouvernementaux, qu'au niveau des représentants des Sociétés nationales, et notamment entre des commissions d'une même région géographique ou entre celles en provenance des pays aux systèmes juridiques semblables.

Pour ce faire, des réunions périodiques peuvent être organisées en vue de permettre l'échange d'informations sur les activités en cours ou prévues. Les échanges de communications écrites et la mise à disposition d'experts doivent également être encouragés.

Le CICR, pour sa part, entend accroître et développer sa collaboration avec les commissions nationales, notamment par le biais des Services consultatifs, en particulier dans les domaines suivants : évaluation des lois et des mesures administratives et pratiques en vigueur, à l'étude ou en projet; appui juridique; soutien aux activités de diffusion, etc.

     

  V. Réunion d'experts des commissions nationales  

Pour faciliter cet échange le CICR va organiser dans le premier semestre de 1996 une réunion des présidents et d'experts de telles commissions, à laquelle seront associés les représentants d'États intéressés.

Pour organiser cette première réunion, les Services consultatifs du CICR s'adresseront à l'ensemble des États parties aux Conventions de Genève pour s'enquérir de l'existence de telles commissions et rassembleront un maximum d'informations sur leurs programmes.

Il va sans dire que l'appui et le soutien des autorités et des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est indispensable pour mener à bien cette entreprise. Les informations pertinentes sur l'existence ou sur la constitution de telles commissions, ainsi que des informations sur d'autres organismes chargés sur le plan national du droit international humanitaire devraient être rassemblées et communiquées sans retard. Un important travail de préparation sera aussi réalisé pour identifier les intérêts communs à l'ensemble de ces organismes et les priorités qui permettent d'aboutir à des propositions d'action concrètes.

  Liste des Commissions nationales  

  Albanie  Commission nationale de mise en oeuvre du droit international humanitaire créée en mars 1994. Elle est composée de représentants des Ministères des Affaires étrangères, de la Justice, de la Défense, de la santé, et de représentants de la Croix-Rouge albanaise; a été constituée et fonctionne grâce notamment aux efforts soutenus de la Société nationale.

  Argentine  Commission de mise en oeuvre du droit international humanitaire créée le 16 juin 1994 par décret 933/94. Elle est composée de représentants des Ministères de la Défense, de l'Intérieur, des Affaires étrangères et de la Justice; a pour mandat de réaliser des études et proposer des mesures en vue de la mise en oeuvre, de l'enseignement et de la diffusion du droit international humanitaire.

  Australie  En 1978 et à l'initiative de la Société nationale a été créé un Comité conjoint du gouvernement et de la Société nationale, qui développe des activités dans le domaine de la diffusion notamment. Ce Comité est constitué de représentants de la Société nationale, des Ministères de la Défense, des Affaires étrangères et de la Justice.

  Autriche  En date du 31 janvier 1989 nous avons été informés de la création, au mois de novembre 1988, d'un Groupe de travail gouvernemental, auquel est associé la Société nationale. Ce Groupe de travail, présidé par des représentants de la Chancellerie, est composé de représentants des Ministères des Affaires étrangères, de la Défense et de l'Intérieur. Son mandat est de proposer les modifications nécessaires à la législation nationale en vue de la mise en oeuvre du droit humanitaire.

  Belgique  La Commission interdépartementale de droit humanitaire instaurée par décision du Conseil des Ministres du 20 février 1987, est chargée d'examiner, au plan belge, les mesures à prendre pour la mise en oeuvre du droit international humanitaire. Cette Commission est composée de représentants du Premier Ministre, des Ministres de la Justice, du Budget, des Relations extérieures, de la Défense nationale et du Secrétaire d'État à la Santé publique. La Croix-Rouge de Belgique participe à titre d'experts aux travaux de cette Commission et accueille ses réunions.

  Bolivie  La Commission nationale permanente d'application du droit humanitaire a été constituée le 2 décembre 1992 par décret n° 23.345. Elle est composée de représentants des Ministères des Affaires étrangères, de la Défense, de l'Intérieur, de l'Éducation, de la Prévention sociale et Santé publique, ainsi que par des représentants de la Cour suprême, la Faculté de droit de l'Université Major de San Andrés et de la Croix-Rouge bolivienne. Ses objectifs sont de veiller à l'application du droit humanitaire, d'étudier et de proposer les mesures nécessaires pour la diffusion et la mise en oeuvre des dispositions du droit humanitaire, et proposer à l'Exécutif et au Législatif l'approbation de règles internes pertinentes ou leur modification.

  Bulgarie  La Croix-Rouge bulgare a mis sur pied une Commissi on interministérielle chargée de la mise en oeuvre du droit international humanitaire. Cette Commission, composée de représentants du gouvernement, des forces armées, de juristes, de journalistes et de travailleurs sociaux, s'est donnée pour objectif de travailler dans le domaine de la diffusion du droit humanitaire.

  Chili  Une Commission nationale du droit humanitaire a été créée par décret 654 de 1994. Ses objectifs sont d'étudier et de proposer aux autorités des mesures pour l'application effective du droit humanitaire. Le Directeur des Affaires juridiques du Ministère des Affaires étrangères préside cette Commission, qui est en outre composée de représentants des Ministères de l'Intérieur, de la Défense, de l'Éducation, de la Justice et de la Santé.

  Danemark  Le Gouvernement a constitué, le 16 juillet 1982 le Comité gouvernemental de la Croix-Rouge. Il a été composé de représentants des Ministères concernés, de représentants des autorités civiles et militaires et de la Croix-Rouge danoise. Le mandat de ce Comité est d'identifier les besoins en vue de l'adoption des mesures administratives visant à garantir l'application du droit humanitaire et de coordonner la substance et la mise en oeuvre de ces mesures. Le Comité peut aussi agir en tant que groupe de référence pour donner des conseils sur l'interprétation ou l'application des règles humanitaires.

  Finlande  Un Groupe de travail interministériel a été composé dans le but de coordonner les obligations de mise en oeuvre relatives à la diffusion du droit humanitaire. Ce Groupe est composé de représentants des Ministères des Affaires étrangères, de l'Intérieur, de l'Éducation, de la Santé de la Défense et par des représentants de la Croix-Rouge finlandaise.

  Indonésie  En 1980 le Ministère de la Justice a approuvé un décret constituant un comité interministériel, auquel avait été associé la Société nationale, en vue d'étudier la question de la ratification des Protocoles additionnels de 1977. Le mandat de ce Comité a été étendu aux activités de diffusion auprès des facultés de droit et des journalistes.

  Italie  Suite aux sollicitations de la Croix-Rouge italienne, le Ministère des Affaires étrangères a créé, en 1988, un Groupe de travail, composé de représentants des Ministères des Affaires étrangères, de la Défense, de la Justice et de la Société nationale, ayant pour tâche d'étudier les solutions à adopter pour apporter à la législation italienne les modifications nécessaires à garantir la répression pénale, les prohibitions, les limitations ou devoirs prévus par le droit humanitaire.

  Norvège  Par décret royal du 15 septembre 1989, le gouvernement a créé un comité national, composé de représentants des ministères concernés par l'application du droit humanitaire, des autorités civiles et militaires et de représentants de la Société nationale. Son mandat est d'étudier la nécessité d'adopter des mesures nationales de mise en oeuvre du droit humanitaire, et de conseiller les autorités sur l'interprétation et l'application de ce droit.

  Portugal  Le Gouvernement portugais a pris la décision d'établir une commission chargée d'identifier les modifications à introduire dans la législation nationale comme résultat de la ratification des Protocoles additionnels. La Croix-Roug e portugaise est l'un des membres de cette commission, au sein de laquelle siègent également des représentants des ministères de Affaires étrangères, de la Justice, de la Défense, de la Santé et de l'Administration interne.

  Suède  Un conseil spécial, constitué dans le cadre du Ministère de la Défense, est responsable de l'application et des développements du droit humanitaire. Il remplace depuis 19991 le Comité consultatif en droit international humanitaire, composé essentiellement de représentants du Ministère de la Défense, des comités nationaux de préparation en cas de catastrophe, du Ministère de la Santé et de la Croix-Rouge suédoise (décret 1990/91:102 du 20 juin 1991).

  Uruguay  La Commission nationale de droit humanitaire a été créée par décret numéro 191/92. Son mandat a été rendu permanent par le décret 677/992 du 24 novembre 1992, à la suite de la remise aux autorités nationales du rapport concernant les mesures à adopter sur le plan national en matière de droit humanitaire. La Commission composée de représentants des Ministères des Affaires étrangères, de la Défense, de l'Intérieur, de la Santé et de l'Éducation, ainsi que de représentants de la Cour Suprême, de la Faculté de droit et de la Croix-Rouge uruguayenne.

  Zimbabwe  Un Comité interministériel des droits de l'homme et du droit humanitaire a été constitué. Depuis 1994, il traite des questions du droit humanitaire et est présidé par un représentant du Ministère de la Justice. Il est composé de représentants des Ministères de la Défense, des Affaires étrangères, de l'Intérieur, des Affaires sociales et du Bureau du Président. Les tâches du Comité sont d'exprimer des avis sur l'adoption éventuelle de nouvea ux traités, d'analyser les mesures de mise en oeuvre et de rédiger les rapports périodiques.