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Enrayer définitivement l'épidémie des mines terrestres : de la négociation à l'action

01-07-1996

  Depuis le début, en mars 1994, des négociations visant à renforcer les mesures qui limitent l'emploi des mines terrestres, ces armes aux effets indiscriminés auront fait 56 000 victimes, principalement des civils tués ou mutilés. Avant le prochain examen, en 2001, du traité international qui régit aujourd'hui l'emploi des mines terrestres, les mines auront encore brisé 120 000 vies, à moins que les Etats et la communauté internationale n'aient opté pour des mesures beaucoup plus strictes que celles qu'exige le droit. D'ici l'entrée en vigueur, en 2007 environ, des règles juridiques qui viennent d'être adoptées, les mines pourraient avoir fait plus de 200 000 victimes. Il est inadmissible, sur le plan moral, que le nombre de blessés et de morts soit aussi élevé, alors que l'on sait que des mesures pourraient être prises pour enrayer définitivement ce fléau.  

Heureusement, nous sommes peut-être déjà entrés dans ce qui sera la dernière phase de l'emploi des mines terrestres antipersonnel à travers le monde. Suscitant toujours plus de réactions de dégoût dans le public, les mines antipersonnel ne tarderont pas à être stigmatisées dans la conscience publique, comme ce fut le cas pour les gaz toxiques, après la Première Guerre mondiale.

Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), comme le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge tout entier, est fermemement résolu à poursuivre les efforts déployés dans le monde entier pour mettre un terme aux souffrances indicibles que provoquent les mines terrestres. Son action consistera notamment à encourager l'adoption (à l'échelon national, régional et mondial) de mesures interdisant les mines antipersonnel, à informer le public, à agir en faveur des victimes de ces armes - en lançant des campagnes d'information en leur nom, en tentant de mieux leur venir en aide dans le monde entier grâce à des programmes de chirurgie et de réadaptation - , à sensibiliser les populations menacées et, enfin, à soutenir l'intensification des opérations de déminage dans les pays infestés par les mines.

Le présent document a pour but de préciser l'opinion du CICR quant aux résultats de l'action engagée par la communauté internationale pour lutter contre le fléau des mines terrestres et de suggérer les domaines dans lesquels des efforts pourraient, à l'avenir, être entrepris avec succès.

  I. La Conférence d'examen de la Convention des Nations Unies de 1980 sur certaines armes classiques  

Cette première Conférence d'examen a suscité, et suscite encore, un intérêt considérable. Le 3 mai 1996, la Conférence a adopté une version révisée du Protocole II annexé à la Convention, sur l'emploi des " mines, pièges et autres dispositifs " .

  La révision comporte un certain nombre d'améliorations bienvenues, dont :

extension du champ d'application du Protocole II qui couvre désormais les conflits armés internationaux et non internationaux;

responsabilité du déminage clairement attribuée à ceux qui mettent les mines en place;

obligation de relever et d'enregistrer l'emplacement de toutes les mines;

nouvelle protection accordée au personnel des organisations humanitaires;

prohibition du transfert des mines antipersonnel non dé tectables;

Obligation, pour les Etats, d'adopter une législation pénale pour sanctionner les violations graves du Protocole;

consultations annuelles entre les Etats parties au Protocole, afin d'en examiner le fonctionnement.

  Malheureusement, les nouvelles limitations imposées à l'   emploi   des mines antipersonnel manquent de vigueur et ne vont pas beaucoup plus loin que la règle générale, déjà en vigueur, interdisant d'utiliser les mines contre les civils . (Cependant, de par leur nature même, les mines échappent à tout contrôle une fois qu'elles sont en place).  

L'un des éléments essentiels des nouvelles règles est le fait que toutes les mines antipersonnel doivent être détectables, de manière à faciliter les travaux de déminage.

Les mines à vie longue , qui font encore des victimes des dizaines d'années après avoir été posées, peuvent continuer à être produites, transférées et utilisées, à condition que ce soit dans des champs de mines clôturés, marqués et gardés. (De telles mesures de protection sont   cependant difficiles à mettre en oeuvre et coûtent cher - il est donc rare que ces conditions soient respectées).  

Les mines à destruction automatique   (munies d'un mécanisme qui déclenche automatiquement leur explosion au bout de 30 jours et, en cas de défaillance de ce mécanisme, les désamorce dans les 120 jours) peuvent être utilisées sans que leur emplacement fasse l'objet d'aucune restriction spécifique. Etant donné que les mines de ce type peuvent être mises en place à de grandes distances et en énormes quantités, par des pièces d'artillerie ou des aéronefs, leur emploi risque de provoquer une augmentation du nombre de victimes civiles. Lorsque les mines sont mises en place à distance, il est pratiquement impossible de marquer et de relever leur emplacement avec précision.

Les Etats ne seront tenus d'appliquer ces dispositions que neuf ans après l'entrée en vigueur du Protocole II modifié (soit, probablement, qu'à partir de 2007 ou 2008).

Le Protocole II modifié n'impose aucune nouvelle limitation à l'emploi des mines antichars ou antivéhicules qui, bien qu'elles soient employées en moins grand nombre que les mines antipersonnel, ont des effets tout aussi indiscriminés. L'emploi de ces mines reste autorisé, même si elles ne sont pas détectables ; en outre, ni l'endroit où elles sont mises en place, ni leur durée de vie maximale ne sont soumis à un contrôle spécifique.

Bien que saluant les améliorations apportées aux dispositions générales du Protocole II, le CICR est profondément déçu du manque de vigueur des limitations imposées à l'emploi des mines antipersonnel, de l'absence de restrictions portant spécifiquement sur les mines antichars, de la " période de grâce " excessivement longue dont les Etats disposent pour mettre en oeuvre les dispositions essentielles concernant l'emploi, ainsi que de l'absence de mécanismes permettant, d'une part, de vérifier que les exigences techniques imposées aux mines à destruction automatique sont remplies et, d'autre part, d'enquêter sur d'éventuelles violations des règles lim itant l'emploi de ces armes. Etant donné ces faiblesses, dues en grande partie à la nécessité d'adopter par consensus le Protocole modifié, il est peu probable que le nouveau Protocole II puisse contribuer à réduire de façon sensible le nombre de victimes civiles des mines terrestres.  

Le CICR encouragera les Etats à adhérer au Protocole II modifié de la Convention de 1980, de manière à renforcer les normes minimales du droit international qui régissent l'emploi des mines. Ces normes, cependant, n'obligent pas les Etats à employer des mines, ni à investir dans de nouveaux types de mines.

  Nous demanderons donc aux Etats d'aller bien au-delà de leurs obligations juridiques minimales et de renoncer à produire, transférer et employer les mines antipersonnel, compte tenu:  

  • des responsabilités plus larges, d'ordre moral et humanitaire, qui leur incombent,

  • des effets indiscriminés de ces armes,

  • de l'opinion de toute une série d'officiers militaires de haut rang, en service actif ou retraités, qui ont conclu que, même pour les armées professionnelles modernes, il était difficile - ou même impossible - d'utiliser les mines antipersonnel en accord avec le droit et la doctrineConclusions de l'étude intitulée Les mines terrestres antipersonnel:des armes indispensables ? (CICR, mars 1996) qui ont été appuyées par 49 commandants, de 19 pays; des conclusions semblables ont été publiées par 15 officiers supérieurs des Etats-Unis., et

  • du fait que les mines antipersonnel ont des coûts humains, économiques et sociaux qui dépassent, de très loin, leur utilité militaire limitée. Renoncer à ces armes équivaut donc à protéger sa propre population et son propre territoire; c'est aussi accomplir un geste de solidarité humaine à l'égard de toutes les victimes, celles d'hier et celles de demain.

Par ailleurs, le CICR déploiera des efforts pour encourager les Etats à devenir Parties au nouveau Protocole IV de la Convention de 1980, qui interdit l'emploi et le transfert des armes à laser aveuglantes . Le CICR estime que l'adoption de ce Protocole constitue un succès historique de la Conférence d'examen. Au moment de leur adhésion à ce nouvel instrument instrument, les Etats devraient être encouragés à faire une déclaration précisant qu'ils considèrent que le Protocole IV s'applique " en toutes circonstances " (clause prévue, à l'origine, par pratiquement tous les Etats, mais rejetée lors de la phase finale des négociations) et d'adopter, à l'échelon national, des mesures garantissant que de telles armes ne sont ni mises au point ni fabriquées.

  II. Vers l'élimination des mines antipersonnel  

  Stigmatisation  

Le CICR, comme le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge tout entier, est résolu à poursuivre les efforts visant à informer le public, les milieux militaires et les responsables politiques sur la tragédie humaine que provoquent les mines terrestres et parvenir à la stigmatisation des mines antipersonnel dans la conscience publique. Le premier objectif consiste à obtenir que, sans attendre l'entrée en vigueur d'une interdiction juridique, l'émoi soulevé dans le public par les effets effroyables des mines antipersonnel amène les combattants à renoncer à l'emploi de ces armes . Le second objectif est d'amener les pays producteurs à décider de ne plus produire ni transférer ces armes perfides.

     

  Initiatives nationales et régionales  

Il est inutile, pour résoudre le problème des mines terrestres, d'attendre que tous les Etats du monde soient parvenus à un consensus négocié. Les gouvernements et les organisations régionales ou sub-régionales peuvent décider de résoudre la crise sur leur propre territoire et, ainsi, contribuer à une solution à l'échelon mondial. Les 25 Etats qui ont déjà renoncé à l'emploi des mines antipersonnel par leurs propres forces armées et les 11 Etats qui ont entrepris de détruire leurs stocks se sont engagés dans un processus qui libérera le monde de la menace de ces armes. Quand un nombre suffisant d'Etats auront pris ce type de mesures, une interdiction   de facto   interviendra et se transformera en interdiction juridique après que les Etats aient modifié leur pratique en matière d'emploi des mines.  

Les mesures les plus efficaces et les plus durables que les Etats peuvent prendre à l'échelon national sont des lois qui - à l'instar de la loi déjà adoptée en Belgique ou de celles qui sont en cours d'examen dans d'autres pays - interdisent la production, le stockage, le transfert et l'emploi des mines antipersonnel. Dans d'autres Etats, les mesures unilatérales adoptées dans le cadre de la législation en vigueur ont pris la forme de moratoires, de déclarations de politique nationale et de directives administratives.

  A l'échelon régional, il est possible d'adopter des mesures d'ordre politique, demandant aux Etats de cesser de produire, transférer et employer les mines antipersonnel et les encourageant à adopter des décisions et une législation nationale allant dans ce sens:  

En juin 1996, l'Organisation des Etats américains a lancé un appel demandant l'établissement sur le continent américain d'une " zone exempte de mines antipersonnel " . Grâce à l'initiative lancée par le Parlement de l'Amérique centrale , demandant à la fois aux Etats de renoncer de manière unilatérale aux mines antipersonnel et d'accroître leur appui aux opérations de déminage et à l'assistance aux victimes des mines, l'Amérique centrale pourrait être la première de toutes les régions infestées par les mines à se libérer de ce fléau. En février 1995, le Conseil des Ministres de l'Organisation de l'Unité africaine (OUA) a demandé instamment aux organisations sub-régionales du continent de lancer des initiatives destinées à obtenir la prohibition des mines antipersonnel, conformément à la prise de position de l'OUA, qui s'était préalablement prononcée pour une interdiction totale. Le 13 mai, bien qu'aucune initiative du type de celles qui ont été évoquées ci-dessus n'ait encore été prise à l'échelon gouvernemental, le Parlement européen a demandé à tous les Etats membres d'interdire unilatéralement la production et l'emploi des mines antipersonnel et de détruire les stocks existants.

  Initiatives internationales  

  A l'automne 1996, le Canada sera l'hôte, à Ottawa, d'une conférence internationale, à laquelle participeront plus de 40 Etats favorables à une interdiction mondiale des mines antipersonnel, afin d'examiner les mesures à court et moyen termes qui permettront d'atteindre cet objectif. Cette première rencontre internationale entre les Etats soutenant une interdiction totale, le CICR et d'autres représentants du Mouvement, ainsi que certaines organisations non gouvernementales, pourrait renforcer de manière significative l'action en faveur de l'interdiction des mines antipersonnel et promouvoir, à l'échelon national et régional, des mesures comme celles qui ont été mentionnées ci-dessus. Elle devrait également intégrer, au niveau politique, l'action en faveur de l'interdiction et les mesures destinées à faire cesser les transferts et renforcer l'assistance au déminage. Cette conférence devrait être l'occasion d'adopter une déclaration politique vigoureuse, par laquelle les Etats participants s'engagent à se conformer à un plan d'action et à prévoir un programme de rencontres régulières au cours des prochaines années.

Lors de sa prochaine session, à l'automne 1996, l'Assemblée générale des Nations Unies     pourrait, pour la première fois, adopter - outre ses résolutions déjà rituelles sur les moratoires suspendant les exportations et sur la Conférence d'examen de la Convention de 1980 - une résolution demandant en termes vigoureux l'élimination totale des mines antipersonnel. Dans cette résolution, les Etats devraient déclarer leur intention d'oeuvrer en vue de l'élimination de ces armes, dans le cadre d'initiatives nationales et régionales, et proposer une date buttoir pour l'interdiction totale.

Différentes propositions ont été faites, suggérant d'ent amer prochainement les négociations en vue de l'interdiction des mines antipersonnel , soit dans le cadre de la Conférence sur le Désarmement (qui réunit, à Genève, les représentants de 60 Etats), soit dans le cadre d'une conférence diplomatique ad hoc des Etats favorables à l'interdiction. Etant donné que, lors des négociations qui viennent d'avoir lieu, la recherche d'un consensus sur les nouvelles limitations juridiques à imposer n'a permis d'obtenir que des résultats très modestes, le CICR estime qu'il serait prématuré d'engager de nouvelles négociations, surtout si les décisions ne peuvent être prises que par consensus. Sans doute, de telles négociations auraient davantage de chances d'aboutir si, entre-temps, des initiatives politiques comme celle de la Conférence d'Ottawa, avaient porté leurs fruits.  

  Renforcement de l'assistance en faveur des victimes des mines  

Aujourd'hui, seule une minorité (estimée à 15%) des victimes des mines bénéficie de programmes de réadaptation. Même si les mines cessent d'être employées dès demain, il faudra mobiliser des ressources bien plus importantes pour que les victimes bénéficient à la fois du traitement médical d'urgence et des soins requis tout au long de leur vie. Les organismes nationaux et internationaux peuvent apporter leur contribution à trois niveaux : projets menés par le CICR et les Sociétés nationales (chirurgie, prothèses et orthèses), assistance bilatérale directe et action d'autres organisations humanitaires.

  Intensification des efforts dans le domaine du déminage  

En 1995, les Nations Unies ont sollicité un montant de 75 millions de dollars pour financer les opérations de déminag e, mais n'ont reçu que 20 millions, alors même que l'on estime à 33 milliards de dollars le coût de l'enlèvement de toutes les mines qui sont aujourd'hui en place. Un effort international massif, à long terme, doit être consenti pour éviter que les prochaines générations n'aient à payer le prix de ce terrible héritage.

  Prévention  

Des programmes destinés à sensibiliser la population civile aux dangers des mines sont en cours actuellement. Ils sont réalisés dans cinq pays par le CICR, et dans bien d'autres pays par toute une gamme d'organismes nationaux et d'organisations humanitaires. Il faut redoubler rapidement d'efforts dans ce domaine pour permettre aux populations exposées aux dangers des mines de mieux se protéger.

  III. Quelle est la prochaine étape ?  

  Les protestations du public suscitées par l'emploi des gaz toxiques au cours de la Première Guerre mondiale ont abouti, sept années après la fin du conflit, à l'adoption du Protocole de Genève de 1925 interdisant d'employer des armes chimiques et, près de soixante-dix ans plus tard, à l'interdiction de posséder de telles armes. L'action menée en vue de stigmatiser et de faire cesser l'emploi des mines antipersonnel a donc, en comparaison, remporté des succès impressionnants depuis le début des années 1990.  

Le fait que les Etats renoncent, les uns après les autres, à employer les mines antipersonnel a commencé à créer une nouvelle norme internationale qui s'oppose à leur emploi. Pour que les efforts engagés aboutissent à une interdiction à l'échelon mondial, il faut une mobilisation à long terme des individus, des organisations publ iques, des médias, des milieux militaires, des parlements et des gouvernements.

  Que votre action se situe au niveau local, national ou international, vous pouvez faire en sorte que, dans les pays ravagés par la guerre, la prochaine génération d'enfants ne soit pas terrorisée par la menace des mines. Les mesures cruciales que vous pouvez prendre consistent, notamment, à :  

  • faire mieux comprendre l'ampleur de la crise humanitaire et contribuer à stigmatiser l'emploi des mines antipersonnel;

  • agir à l'échelon national, régional ou international pour encourager les Etats à renoncer  à ces armes et à les interdire;

  • collecter des fonds destinés à permettre au CICR, aux Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ou à d'autres organisations humanitaires d'assurer le traitement et la réadaptation des victimes des mines; et

  • encourager les gouvernements à faire preuve de générosité en matière de financement bilatéral des opérations de déminage et du Fonds d'affectation volontaire des Nations Unies. 

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  Comité international de la Croix-Rouge  

  Juillet 1996  

Réf. DP(1996)97