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Rapport du CICR et de la Fédération sur la question de la protection armée de l'assistance humanitaire

01-12-1995 Rapport

Conseil des délégués, Genève, 1er et 2 décembre 1995

  INTRODUCTION  

En 1993, le Conseil des délégués, dans sa résolution V, a invité le Comité international de la Croix-Rouge et la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge à constituer un groupe de travail conjoint pour étudier la question de la protection armée de l'assistance humanitaire et de rendre compte de ses travaux au CICR, à la Fédération internationale et à la Commission consultative.

Comme demandé par la résolution V susmentionnée, le groupe de travail formé par le CICR et la Fédération internationale a transmis son rapport en août 1995.

Le présent rapport, fondé sur les constatations et recommandations dudit groupe, se divise en quatre sections: I: Antécédents; II. Méthodes et pratiques; III. Constatations et principes; IV. Conclusions.

  I. ANTECEDENTS  

Sous toutes ses formes, la violence s'étend. Avec la fin de la guerre froide, le monde a connu beaucoup de changements majeurs. L'effondrement des structures sociales, la fragmentation du pouvoir, l'affaiblissement des Etats, le développement de l'intolérance et des tensions ethniques, la grande disponibilité d'armes et leur commerce facile, la poursuite de l'exode rural, l'aggravation des perturbations économiques et l'augmentation du commerce illicite - comme celui des matières premières ou de drogues - sont autant d'exemples des pressions exercées sur les populations et les collectivités durant la décennie. Comme conséquence, la guerre, les troubles sociaux et en fait toutes les formes de violence, organisées ou non, s'étendent. Le nombre des victimes et de ceux qui sont sujets à des actes de violence augmente.

Les conflits armés ont proliféré, que ce soit en Afghanistan, au Libéria, en Somalie, au Rwanda, en Angola et au Soudan, pour les pays du Sud, dans l'ex-Yougoslavie et dans des parties de l'ex-Union soviétique pour les pays du Nord. On en compte aujourd'hui plus de 31. Les tactiques et moyens employés dans nombre d'entre eux sont délibérément destinés à détruire l'essence même de la dignité humaine, de la famille et des autres structures sociales. La disparition de toute forme d'autorité, excepté celle du fusil, le déni de valeurs humaines fondamentales, ainsi que le chaos et l'anarchie qui s'étendent, rendent les conflits toujours plus complexes, les souffrances des civils toujours plus cruelles, les organisations humanitaires et la communauté internationale en général toujours plus impuissantes.

Le travail des composantes du Mouvement et des autres organisations humanitaires est devenu plus difficile et plus dangereux. Au lieu d'avoir à traiter avec deux parties à un conflit, comme c'était le cas précédemment quand les maîtres de la guerre froide se tenaient invariablement en coulisse, il faut souvent aujourd'hui négocier avec des groupes, des clans, des bandits, des milices et des combattants du dimanche. Le personnel humanitaire se trouve de plus en plus victime d'attaques et l'emblème de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ne lui assure plus toujours la protection nécessaire.

La rapide augmentation d'autres formes de violence n'est pas moins préoccupante. Vols à main armée et autres délits, conjugués avec un mépris augmentant dans le monde entier des valeurs humaines et traditionnelles fondamentales, menaient souvent l'utilisation de tout bien ou objet présentant une valeur marchande, même ceux qui sont uniquement destinés à des fins et secours exclusivement humanitaires. Beaucoup de ces actes de violence ne relèvent pas d'un système d'organisation particulier et sont perpétrés au coup par coup, et grâce à la facilité de se procurer des armes de petit calibre dans beaucoup de régions du monde et à l'aggravation des troubles sociaux et de la misère dans de nombreux pays. Il s'y ajoute une augmentation fort inquiétante de la fréquence des actes de violence organisés, où prédominent l'extorsion et la protection d'activités illicites de tous genres.

En s'acquittant de leur devoir d'assister et de protéger les plus vulnérables, que ce soit lors d'un conflit, d'une catastrophe naturelle ou dans une situation de besoins chroniques, les Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, agissant dans le cadre de leurs programmes nationaux ou par l'intermédiaire de la Fédération internationale, ou le CICR (agissant avec les Sociétés nationales ou directement lui-même dans les situations de conflits armés ou de violence interne) deviennent de plus en plus les cibles d'actes de violence et se heurtent à des difficultés grandissantes pour obtenir le respect de l'emblème.

Ces dernières années, le CICR et le Croissant-Rouge somalien ont affronté de grands défis et de risques de sécurité majeurs pour répondre à d'énormes besoins dans l'état d'anarchie où se trouvait le pays. La Fédération internationale a été particulièrement occupée par la sécurité dans les camps de réfugié en Tanzanie et au Zaïre, où se trouvent ceux, tant civils qu'anciens militaires, qui ont fui la guerre. De graves dilemmes se sont posés à plusieurs Sociétés nationales pour apporter une assistance ayant une valeur financière à des collectivités et bidonvilles où s'effondrent les systèmes économique et social.

Dans toutes ces situations, la possibilité d'atteindre les victimes et autres personnes nécessiteuses se trouve compromise et la sécurité de l'opération de même que la protection du personnel et des volontaires demeurent une préoccupation dominante.

Toute composante du Mouvement qui œuvre sous protection armée, en particulier celle d'une escorte, risque de compromettre la neutralité et par conséquent la sécurité des autres composantes et doit donc toujours être consciente de sa responsabilité générale à cet égard. Les différents éléments du Mouvement doivent donc adopter la même démarche et la même conduite.

D'une façon générale, il faut considérer quatre aspects du besoin de sécurité:

  • sécurité du personnel et des volontaires du Mouvement;

  • sécurité de la livraison d'articles de secours en transit;

  • sécurité des articles de secours dans les entrepôts et aux lieux de distribution;

  • sécurité des biens fixes du Mouvement, de ses bureaux et installations.

  La question des Principes fondamentaux  

Selon l'expérience du Mouvement, la sécurité et la protection nécessaires résultent surtout d'une conduite strictement conforme aux Principes fondamentaux , de la fiabilité de cette conduite et du crédit et de la réputation du Mouvement et de sa composante concernée.

  La sécurité, la capacité d'amener une assistance humanitaire et d'exercer des activités humanitaires dans toute situation où règne la violence, résulte avant tout de nos standards éthiques et professionnels et de la façon dont nous nous conduisons. Elle n'est fonction ni des escortes armées ni de gilets pare-balles .

Au cœur du problème se trouve la neutralité . Comprendre la neutralité et la mettre en œuvre, voilà la base même d'une bonne sécurité. L'expérience du CICR et de la Fédération internationale enseigne que qui agit de façon neutre et apparaît comme neutre aux fauteurs de violence et aux combattants a une bien plus grande chance de mener à bien une mission humanitaire.

  L'indépendance est étroitement liée à la neutralité. Aujourd'hui, les acteurs prolifèrent sur la scène humanitaire, qu'il s'agisse d'organisations non gouvernementales (ONG), d'organisations intergouvernementales ou d'organes gouvernementaux. Les mandats des institutions humanitaires traditionnelles sont remis en question. De nouvelles stratégies et de larges mandats s'élaborent et préconisent une démarche interdisciplinaire qui embrasse les aspects politiques, militaires et humanitaires. Cette démarche adoptée par l'Organisation des Nations Unies (ONU) en particulier, additionnée à la pression exercée sur les ONG et les composantes du Mouvement pour agir comme agents d'exécution de la politique des donateurs et se concentrer sur les activités qui défraient l'actualité, fait ressortir combien il importe pour chaque composante du Mouvement de respecter sa spécificité et pour le Mouvement dans son ensemble de maintenir un esprit d'indépendance et d'autonomie dans ses décisions et actions. Plus que toute déclaration, notre comportement et la manière dont ce comportement est perçu sont décisifs. Faillir à cette indépendance entraîne le risque que les composantes du Mouvement soient tenues responsables des actes d'autrui et des effets de leurs manœuvres et autres stratégies politiciennes.

  La question du comportement  

Respecter les Principes fondamentaux ne suffit pas: la façon dont se conduit le personnel humanitaire joue également un rôle essentiel dans la sécurité. Plusieurs éléments essentiels doivent être soulignés ici.

Premièrement, un dialogue franc et constant avec tous les intéressées, y compris bénéficiaires et la population autochtone . Quand le personnel humanitaire prend le temps d'expliquer clairement son mandat et son rôle, ce qu'il fait, comment il doit se conduire, et ce que recevront les personnes affectées et les bénéficiaires de son action, le risque d'affrontement et de malentendu diminue.

Deuxièmement, avoir de la sensibilité et de la compréhension pour la culture, les traditions et l'originalité des différentes populations . Une façon d'y parvenir est, si c'est possible, de faire participer aux opérations les populations autochtones, y compris les bénéficiaires et les volontaires de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Troisièmement, le caractère prévisible de l'action et le respect des programmes et objectifs déclarés . L'opération humanitaire ne doit être conduite, dans une perspective à long terme, qu'en fonction des besoins reconnus; elle ne doit pas être mise en œuvre ou modifiée pour des questions d'argent ou toute autre raison ne procédant pas directement des besoins, ou de changements imprévus en matière de sécurité.

Quatrièmement, compétence et expérience du personnel du Mouvement .

  La question de l'emblème  

Un autre élément important de la sécurité tient à la protection apportée par l'emblème . Celle-ci dépend des efforts faits par les Etats pour en protéger l'usage, du respect des Principes fondamentaux et du comportement des composantes du Mouvement et de leur personnel. L'emblème est depuis des années le symbole des activités humanitaires exercées de façon neutre, impartiale et indépendante. Les Parties aux Conventions de Genève ont exclusivement réservé l'usage de l'emblème à l'identification des secours médicaux lors des conflits armés et aux activités humanitaires exercées par les composantes du Mouvement.

L'effet protecteur de l'emblème provient du réflexe de respect qu'il provoque. Les connaissances nécessaires sur l'emblème viennent de l'action des composantes du Mouvement ainsi que de vastes campagnes d'information et de diffusion des Principes et idéaux menées par les Etats et par le Mouvement.

Pour le Mouvement, la présence d'armes peut compromettre la confiance qu'inspire l'emblème et donner l'idée qu'il abrite des intentions hostiles et perfides.

Dans des cas extrêmes, où la sécurité du personnel du Mouvement est menacée et où l'emblème n'est plus respecté, se pose la question d'une protection armée ou de l'emploi de la force dissuasive contre ceux qui seraient tentés d'user de violence contre les composantes du Mouvement. Toute décision sur l'éventuel recours à la protection armée, en particulier à l'escorte armée, doit d'abord tenir compte et se soucier des intérêts des victimes et des nécessiteux. Il faut notamment s'assurer que l'emploi de la protection armée n'aura aucun effet nuisible pour la sécurité des bénéficiaires. Les dangers et les éventuelles conséquences négatives à long terme d'une telle décision rendent obligatoire l'établissement de principes et directives et leur large vulgarisation au sein du Mouvement.

  II. METHODES DE TRAVAIL  

Le groupe de travail chargé d'étudier la question visée au paragraphe 3 de la résolution V adoptée en 1993 par le Conseil des délégués a tenu sa première session le 30 septembre 1994 et s'est réuni régulièrement ensuite. Il comprenait trois représentants du CICR et deux de la Fédération.

Ayant à l'esprit les récentes opérations menées par des composantes du Mouvement dans leurs domaines statutaires respectifs d'activités, l'aggravation des conditions de sécurité dans plusieurs parties du monde et la situation internationale au moment de l'adoption de la résolution, le groupe a décidé de se fixer les buts suivants:

éclaircir toute la question de la protection armée et plus particulièrement des escortes armées, pour toute composante du Mouvement, plus spécialement dans des situation où opèrent des forces de l'ONU ou d'autres forces internationales;

proposer à cet égard des directives générales pour toutes les composantes du Mouvement;

si nécessaire, définir pour chacune de ses composantes des critères simples et précis concernant leurs domaines statutaires respectifs d'activités.

Au sujet de la question de la protection armée, le groupe de travail a souligné le fait que les différentes composantes du Mouvement ont des tâches et mandats différents fixés par les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels, les Statuts du Mouvement, les résolutions des Conférences internationales e t les Statuts propres de chaque composante. La question de l'éventuel recours à une protection armée peut se poser dans de nombreux types de situations différentes et pas seulement lors de conflits armés. Par conséquent, elle concerne toutes les composantes du Mouvement.

Le groupe de travail a donc décidé de consulter d'abord un certain nombre de Sociétés nationales qui pourraient lui communiquer des renseignements tirés de leur propre expérience en matière de protection armée ainsi que des observations générales, avant de rédiger un rapport ou de présenter des directives définitives.

En décembre 1994, le Secrétariat de la Fédération et le CICR se sont adressés à cet effet à 20 Sociétés nationales pour leur proposer d'examiner un certain nombre de priorités et de principes généraux.

Six Sociétés nationales ont envoyé des réponses écrites. Celles-ci se sont déclarées d'accord, dans les grandes lignes, avec les priorités, les prémisses et l'approche respective adoptée par le groupe de travail. Certaines ont présenté des observations et requêtes tendant à faire préciser certains détails pratiques, comme la composition d'une escorte. Tous ces commentaires ont été pris en compte par le groupe de travail et font maintenant partie des constatations et principes exposés au Chapitre III.

  III. CONSTATATIONS ET PRINCIPES  

  1. PRINCIPE FONDAMENTAL: PAS DE PROTECTION ARMEE  

De manière générale, toute protection armée d'une composante quelconque du Mouvement contrevient aux Principes fondamentaux suivants:

  • humanité;

  • indépendance;

  • impartialité;

  • neutralité.

Comme règle, les di fférentes composantes du Mouvement ne devraient pas recourir à une protection armée ou à une force de dissuasion contre ceux susceptible de recourir à la violence. Ce principe fondamental concerne avant tout l'emploi d'une escorte armée.

  2. EMPLOI EXCEPTIONNEL D'UNE ESCORTE ARMEE  

Il peut se trouver des situations où des vies humaines ne peuvent être sauvées qu'en recourant à une escorte armée, dont le refus entraînerait la paralysie des activités humanitaires et risquerait de provoquer la mort des victimes. En pareil cas, le principe d'humanité oblige les composantes du Mouvement à évaluer soigneusement la situation, à tâcher de trouver la solution la meilleure et, dans certaines circonstances, à admettre des modifications dans leurs méthodes de procéder habituelles.

Il n'en reste pas moins que l'emploi d'une escorte armée risque de ternir la notoriété de toutes les composantes du Mouvement tant à court terme qu'à long terme et de compromettre durablement l'acceptation de l'emblème et les possibilités d'accès et d'action pour d'autres composantes du Mouvement dans la même région. En d'autres termes, la protection armée peut certes aider à faire passer un convoi d'assistance tout en compromettant finalement l'ensemble de l'opération. Il importe donc de disposer sur ce point d'un minimum de lignes directrices.

Le cas de la protection des biens fixes et de la sécurité aux lieux de distribution est traité à part plus loin.

  3. CRITERES D'ACCEPTATION D'UNE ESCORTE ARMEE  

Dans les cas où le recours à une escorte armée est le seul moyen d'exercer des activités humanitaires et de pouvoir porter assistance aux victimes, la composante du Mouvement qui envisage un tel recours doit s'assurer, avant de se déterminer, de sa réponse affirmative aux questions suivantes. Ce sont là les conditions minimales d'emploi d'une escorte armée.

Les besoins sont-ils si urgents (par exemple s'agit-il de sauver de nombreuses vies) pour justifier cette façon exceptionnelle d'opérer et ne peuvent-ils être couverts qu'en acceptant une escorte armée?

La composante du Mouvement concernée est-elle sûre que l'emploi d'une escorte armée n'aura pas d'effets nuisibles pour la sécurité des bénéficiaires?

Cette composante est-elle la plus apte à pourvoir aux besoins identifiés? N'y-a-t-il pas d'autre institution ou organe extérieur au Mouvement qui soit en mesure d'exercer les mêmes activités ou de fournir aux mêmes besoins?

La protection armée est-elle considérée essentiellement pour son effet de dissuasion et non pour sa puissance de feu, vu l'extrême répugnance du Mouvement à permettre d'user ou de menacer de violence pour empêcher une attaque?

La partie ou l'autorité qui contrôle le territoire où le convoi doit passer et où l'assistance humanitaire doit être apportée a-t-elle approuvé pleinement le principe et les modalités de l'escorte armée? Il faut se rappeler que, si cette approbation est retirée, la situation doit être réexaminée et les négociations reprises.

L'escorte est-elle destinée à protéger contre des bandits et des criminels de droit commun dans des situations d'effondrement de l'ordre public? Il ne faut pas oublier qu'il ne doit y avoir aucun risque d'affrontement entre l'escorte et les parties au conflit ou les groupes organisés qui contrôlent une partie du secteur par où le convoi humanitaire doit p asser.

Chaque composante du Mouvement devrait édicter de claires instructions déterminant ses organes internes habilités à décider de l'emploi d'escortes armées conformément aux responsabilités et procédures énoncées à la section 6 ci-après.

  4. CRITERES POUR DECIDER DE LA COMPOSITION ET DU COMPORTEMENT DE L'ESCORTE ARMEE  

Dans une situation normale, l'autorité qui contrôle un territoire y assure la sécurité et le maintien de la loi et de l'ordre. Si tel n'est plus le cas et si l'emploi d'une escorte devient nécessaire, il faut le considérer comme une mesure préventive, caractérisée par son effet de dissuasion. En pareil cas, la composante du Mouvement concernée doit se trouver un contractant qui soit capable de fournir l'escorte et accepte de se conformer aux présentes lignes directrices et aux directives particulières de ladite composante.

Selon la situation, l'escorte peut être successivement fournie par:

  1. une entreprise privée renommée:

  2. la police;

  3. l'armée.

Les membres de l'escorte ne doivent pas appartenir au personnel du Mouvement et ne sont pas autorisés à utiliser l'emblème. Ils doivent voyager dans des véhicules qui ne portent pas l'emblème et qui se différencient de ceux de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Les membres de l'escorte doivent recevoir de strictes instructions de leurs employeurs, lesquels ont passé contrat avec une composante du Mouvement, notamment au sujet de l'emploi d'armes et des règles d'intervention. Ces instructions doivent également être transmises à ladite composante. Celle-ci doit se réserver le droit de donner en tout temps des directives sur des questions comme l'horaire, l'itinéraire ou la vitesse du convoi. Les armes ne doivent être utilisées qu'en cas de légitime défense, c'est-à-dire si le convoi est attaqué et s'il n'y a aucun autre moyen de sauver la vie de ceux qui s'y trouvent. Ceux qui se servent de ces armes doivent strictement respecter le principe de proportionnalité tel que fixé par les normes internationales sur l'emploi de la force ou des armes à feu par les forces de l'ordre.

Les questions techniques, comme le genre d'armement à utiliser, doivent être réglées directement par le contractant chargé de la sécurité, qui doit veiller à éviter toute confusion sur la nature humanitaire du convoi.

  Escortes armées et Nations Unies  

Les composantes concernées du Mouvement doivent souvent intervenir dans des situations où l'ONU autorise des opérations pour le maintien ou le rétablissement de la paix sur la base du Chapitre VI ou VII de la Charte de l'Organisation. En fait, aujourd'hui, dans de nombreux cas, et pas seulement lorsqu'il s'agit inévitablement d'actions de rétablissement de la paix en vertu de ce Chapitre VII, ces forces ne sont pas perçues comme neutres par les factions combattantes et peuvent même être considérées comme hostiles. En conséquence, la neutralité de toute organisation associée avec elles se trouve aussi remise en question. Comme les composantes du Mouvement doivent maintenir leur indépendance et leur neutralit é et assurer que leurs opérations soient perçues comme neutres et indépendantes, toute situation qui pourrait provoquer une méprise doit être évitée.

Ainsi, les composantes concernées du Mouvement ne devraient pas accepter pour leurs opérations une protection armée offerte par des troupes de l'ONU chargées de rétablir la paix en vertu du Chapitre VII précité ou lorsqu'il pourrait y avoir un risque que l'ONU soit tôt ou tard considérée comme une partie au conflit par la population autochtone ou les belligérants.

  5. PROTECTION DES INSTALLATIONS ET SECURITE AUX LIEUX DE DISTRIBUTION  

Les principes généraux énoncés ci-dessus s'appliquent aussi à la protection armée des biens fixes et à la sécurité des lieux de distribution. Cependant, assurer cette protection et cette sécurité sont plus faciles que dans le cas des convois. Les composantes du Mouvement devraient d'abord demander aux autorités chargées du maintien de l'ordre dans le pays ou le secteur concerné d'assurer cette protection comme partie de leur travail ordinaire. Le plus souvent, ce sera l'affaire de la police. Si ces autorités ne peuvent assurer une protection suffisante, il faudrait pressentir et engager une entreprise privée renommée.

  6. RESPONSABILITES ET PRATIQUES  

Toute composante du Mouvement qui intervient avec une escorte armée risque de compromettre les autres composantes et doit donc être consciente de sa responsabilité à cet égard.

Les délégations du CICR et de la Fédération doiv ent obtenir, avant de recourir à une escorte armée, l'approbation écrite officielle de leurs sièges respectifs.

Quand la nécessité d'une escorte armée est débattue par des Sociétés nationales, une consultation préalable des institutions de Genève doit avoir lieu avant toute décision définitive d'utiliser une escorte armée, pour protéger la neutralité et l'indépendance de l'ensemble du Mouvement. Une revue exhaustive des réponses aux questions posées à la section 3 ci-dessus doit faire partie de cette consultation.

Si les propositions du présent rapport sont adoptées, les organes concernés devraient convenir d'un dispositif de transmission d'information entre le CICR, la Fédération internationale et les Sociétés nationales, chacun désignant un service responsable. Il faudrait aussi faire largement connaître ce dispositif au sein du Mouvement.

  IV. CONCLUSIONS  

Le CICR et la Fédération internationale proposent que le Conseil des Délégués approuve les principes directeurs du présent rapport à soumettre en tant que document de référence pour l'adoption d'une nouvelle résolution sur la protection armée de l'aide humanitaire qu'adopterait ledit Conseil.

(Extrait du document de travail préparé conjointement par la Fédération internationale et le CICR, pour le Conseil des délégués, Genève, les 1er et 2 décembre 1995, 95/CD/12/1)