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Renforcement de la coordination de l'aide humanitaire et des secours en cas de catastrophe fournis par l'Organisation des Nations Unies, y compris l'assistance économique spéciale

24-11-1997 Déclaration

Assemblée générale des Nations Unies, 52e Session, Plénière, Points 20 de l'ordre du jour, déclaration du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), New York, 24 novembre 1997

Monsieur le Président,

Le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) a suivi avec attention ces dernières années le débat sur le renforcement de la coordination de l'aide humanitaire d'urgence et il vous sait gré de pouvoir présenter à nouveau quelques réflexions sur ce sujet.

  La raison fondamentale de la coordination humanitaire et l'approche du CICR  

Tout d'abord, nous tenons à exprimer notre conviction que le renforcement de la coordination des opérations et de leur conception entre les diverses organisations humanitaires actives dans les situations d'urgence est essentiel pour atteindre leurs objectifs.

Le CICR est particulièrement préoccupé par les situations d'urgence dues aux conflits armés ou à la violence interne, qui se caractérisent souvent par des besoins généralisés et urgents de la population civile et par l'effondrement des institutions politiques, économiques et communautaires. De telles situations exigent que les organisations humanitaires harmonisent leurs interventions et évitent les doubles emplois. La coordination devrait avoir pour but d'orchestrer avec soin la conduite des différents types d'activités dans le temps, dans un contexte souvent instable et en rapide évolution. Elle devrait contribuer à élargir l'impact de l'action humanitaire et veiller à utiliser au mieux les fonds mis à disposition par les donateurs.

Le CICR considère que l'action humanitaire, dont dépend souvent le sort de milliers de personnes, exige une estimation des besoins et une planification adéquates ainsi qu'une gestion professionnelle et une évaluation constante. Les organisations humanitaires qui participent à des interventions d'urgence doivent reconnaître leur interdépendance. Un comportement inopportun ou un manque de professionnalisme de la part de certaines peut porter préjudice à l'action entreprise par d'autres. Cela risque, en outre, de contribuer à faire baisser dangereusement la qualité de l'aide humanitaire.

À cet égard, nous évoquerons brièvement la question de la sécurité du personnel d'organisations humanitaires. Les risques toujours plus nombreux auxquels ces organisations se sont trouvées exposées ces dernières années sont, sans aucun doute, dus à des réalités changeantes quant à la nature de la guerre et à sa conduite. Ils ont encore été aggravés par la prolifération d'organismes d'assistance dont les objectifs et les méthodes de travail diffèrent. Les belligérants perçoivent souvent le monde humanitaire comme un tout, sans faire de distinction entres les diverses organisations; en d'autres termes, si l'une d'elles les froisse, cela peut avoir des conséquences sur toutes. La sécurité de toutes les organisations dépend donc de la sécurité de chacune. Le CICR estime qu'une bonne coordination et le respect des principes essentiels communs peuvent contribuer à améliorer la sécurité du personnel humanitaire.

À ce propos, nous tenons à souligner l'importance des codes de conduite et des termes de référence qui visent à réglementer la conduite des opérations humanitaires, précisent les conditions liées à la fourniture de secours et fixent des standards minimum qui devraient être universellement appliqués. En 1993, le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a adopté un code de conduite auquel plus de cent organisation s non gouvernementales ont adhéré depuis lors et qui a été accueilli favorablement par consensus par les représentants de 142 gouvernements lors de la dernière Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, en décembre 1995. Ce code tente d'établir des standards pratiques et professionnels universels pour les opérations d'urgence et d'aborder les questions d'éthique et de responsabilité.

Monsieur le Président,

Après ces considérations générales sur la coordination humanitaire, le CICR tient à souligner qu'il s'engage pleinement à participer aux efforts de coordination des Nations Unies. Il reconnaît la nécessité de renforcer les mécanismes de coordination appropriés mis en place par les Nations Unies, comme le Comité permanent interorganisations. Sa participation à ces mécanismes est motivée, d'une part, par son souci de parvenir à la meilleure complémentarité possible entre sa propre action, celle des Nations Unies et celle d'organisations humanitaires. Elle est, d'autre part, conditionnée par sa détermination à remplir son rôle spécifique d'intermédiaire neutre et indépendant dans les situations de conflits armés, consacré par les Conventions de Genève.

En dehors de sa contribution aux travaux des mécanismes de coordination des Nations Unies, le CICR poursuit également un dialogue bilatéral avec les institutions et les organes des Nations Unies – dont le HCR, le PAM, l'UNICEF, l'OMS, la FAO et le Haut Commissaire aux droits de l'homme – ainsi qu'avec certaines grandes organisations non gouvernementales impliquées dans des situations d'urgence ou qui s'efforcent de promouvoir la cause humanitaire. L'objectif de cette démarche bilatérale vise à améliorer la compréhension mutuelle et à renforcer, en particulier, la coordination et la coopération sectorielles.

Depuis de nombreuses années, le CICR joue un rôle majeur en coordonnant les efforts humanitaires sur le terrain. Il l'a fait, par exemple, au Cambodge, au début des années 80 avec l'UNICEF, en Somalie, au début des années 90, et plus récemment en Tchétchénie (Fédération de Russie), jusqu'à ce que le meurtre sauvage de six de ses collaborateurs sur le terrain – essentiellement du personnel médical de Sociétés nationales de la Croix-Rouge – l'oblige à se retirer en décembre de l'année dernière. Le CICR joue actuellement un rôle primordial dans les zones de conflit en Afghanistan et en Sierra Leone, par exemple, ainsi que dans le domaine de la protection et des secours d'urgence en faveur des personnes déplacées, en Colombie et à Sri Lanka.

Le CICR est désireux d'assumer des responsabilités de coordination sur le terrain, et prêt à le faire, sur une base pragmatique et volontaire et sans préjudice pour son mandat spécifique, en particulier là où il est de facto la principale organisation humanitaire sur place. Rappelons que le CICR coordonne les actions de secours des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et de leur Fédération dans les situations de conflit ; cette coordination s'effectue conformément aux Statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et aux accords conclus au sein du Mouvement. Dans toutes les opérations qu'il coordonne, il s'efforce sans relâche d'atteindre les victimes du conflit de part et d'autres, avec l'accord des parties en présence.

Nous tenons également à relever que dans certains pays, comme la République démocratique du Congo et l'Afghanistan, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge jouent un rôle inestimable, notamment en renforçant les moyens locaux de faire face. Par ailleurs, dans une période de transition telle que celle que nous connaissons actuellement en ex-Yougoslavie, le CICR, dans le cadre de s es objectifs opérationnels, a associé de plus en plus de Sociétés nationales provenant d'autres pays qui ont manifesté leur intérêt pour les projets de réhabilitation et qui sont en mesure de les mener à bien.

  La raison fondamentale d'une concertation et d'une coordination accrues entre les organisations humanitaires et les organes politiques  

Monsieur le Président,

S'il reconnaît la nécessité de renforcer la coordination entre les organismes d'assistance, le CICR considère par ailleurs essentiel de renforcer encore la concertation et la coopération entre les organisations humanitaires et les organes politiques. Cette interaction devrait conduire à une répartition plus précise des tâches et des responsabilités entre les organisations humanitaires qui œuvrent pour atténuer les souffrances humaines et les entités politiques dont le but premier est de s'attaquer aux causes profondes des conflits et de restaurer les conditions favorables à la paix et à la stabilité.

Le CICR estime encourageant de constater que, au cours des dernières années, les questions humanitaires ont acquis une plus large place sur les ordres du jour d'organes politiques, comme le Conseil de sécurité des Nations Unies, l'Organisation de l'unité africaine (OUA), l'Organisation pour la coopération et la sécurité en Europe (OSCE) et le Mouvement des pays non alignés. Cela se traduit clairement par l'attitude d'ouverture toujours plus grande de ces organes et leur intérêt à l'égard d'une interaction directe avec les organisations humanitaires. Il conviendrait également de mentionner la contribution très utile du Humanitarian Liaison Working Group (Groupe de travail de liaison humanitaire), tant à Genève qu'à New York, pour favoriser le dialogue et l es échanges de vues, ainsi que les réunions tripartites organisées par l'OSCE.

Malgré le dialogue constructif qui s'est établi dans de nombreuses tribunes qui réunissent des organes humanitaires et politiques, le CICR note avec une préoccupation croissante qu'il existe une tendance, en particulier en Afrique centrale, à recourir à l'action humanitaire en lieu et place de l'action politique et militaire. Mais soyons absolument clairs sur ce point : lorsque la violence, en tant qu'expression d'une politique délibérée, atteint un degré tel que la survie de populations entières est en jeu, la réponse aux crises ne peut plus se limiter uniquement à l'action humanitaire. Les massacres et le génocide, qui sont avant tout des crimes politiques, ne peuvent être efficacement combattus que par l'action politique et, si besoin est, par l'action militaire.

Par conséquent, le CICR ne peut qu'espérer que les États et l'Organisation des Nations Unies ne se concentrent pas uniquement sur l'action humanitaire, dans certaines régions du monde, tout en négligeant de rechercher des réponses politiques aux conflits. Il est convaincu que l'action humanitaire devrait compléter, plutôt que remplacer, les opérat ions politiques et, le cas échéant, les opérations de maintien ou d'imposition de la paix.

Inversement, si la fourniture de l'aide humanitaire dépend du comportement des parties belligérantes – ou est perçue comme telle – ou si elle est entièrement liée à des objectifs politiques, elle conduira à des situations dans lesquelles certaines victimes " mériteront " , plus que d'autres, une protection et une assistance. Pour le CICR, cela serait évidemment intolérable et remettrait en question l'essence même de sa démarche humanitaire.

Il faut ajouter que, si l'aide humanitaire sert à soutenir des objectifs de politique étrangère, elle p eut devenir un des facteurs susceptibles d'accroître la vulnérabilité des représentants d'organisations humanitaires mentionnés précédemment. Nous savons que la sécurité du personnel humanitaire dépend, dans une certaine mesure du moins, de la manière dont les combattants perçoivent l'action humanitaire. Dans la pratique, si les combattants considèrent une organisation humanitaire comme un facteur susceptible d'influer sur le cours du conflit ou s'ils la considèrent comme un symbole de ce qu'ils combattent, ils pourront chercher à lui nuire d'une manière ou d'une autre – les membres de son personnel devenant alors des " cibles " faciles parmi d'autres.

  Les défis à venir  

Monsieur le Président,

Le CICR est convaincu que les organisations humanitaires et les dirigeants politiques devraient, plus encore que par le passé, entretenir un dialogue régulier et approfondi. Il prête par conséquent une plus grande attention à sa relation avec les organes politiques régionaux et mondiaux et pense qu'il faut prendre les devants dans les questions qui impliquent la diplomatie humanitaire.

À ce propos, nous tenons à mentionner que le CICR a convoqué un Forum humanitaire à Wolfsberg, en Suisse, pour examiner les défis toujours plus grands à relever dans le domaine humanitaire. Quelque 70 représentants de haut niveau de gouvernements donateurs et d'organisations humanitaires y ont participé. Il a fait suite au Sommet humanitaire organisé par l'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO), à Madrid, en décembre 1995. Le CICR entend poursuivre ce dialogue et convoquera un autre Forum humanitaire dans le courant de l'année prochaine.

Le CICR souhaiterait mentionner ici le symposium sur l'action humanitaire et les opérations de maintie n de la paix que l'UNITAR a organisé à Singapour en février dernier. Le CICR a également répondu favorablement à l'invitation du Gouvernement belge de préparer la matière d'un symposium international axé sur les relations entre action humanitaire et action politico-militaire, qui doit avoir lieu à Bruxelles en février 1998.

Un autre rendez-vous important sera la première réunion périodique sur le droit international humanitaire que le Gouvernement suisse, en sa qualité de dépositaire des Conventions de Genève, a convoqué à Genève du 19 au 23 janvier 1998. La réunion portera essentiellement sur les conflits armés liés à la désintégration des structures étatiques et sur la question du respect et de la protection du personnel humanitaire.

Monsieur le Président,

Les défis à venir dépendront de l'aptitude et de la volonté de la communauté internationale à trouver des solutions globales aux problèmes humanitaires. Ces solutions doivent tenir compte des éléments politiques, sociaux et économiques sans lesquels l'aide humanitaire ne peut guère obtenir de résultats durables. Notre propos n'est pas uniquement d'améliorer la coordination entre les organisations humanitaires mais aussi de définir clairement le cadre et les modalités d'une coopération efficace entre l'action humanitaire et l'action politique.

Merci, Monsieur le Président.

[Réf.: LG 1997-128-FRE ]