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Pour ou contre l'aide alimentaire

31-12-1996 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 822, de François Grünewald

  François Grunewald   est ingénieur agronome, diplômé de l'Institut National Agronomique de Paris-Grignon. Après avoir participé pendant deux ans à des projets de développement en Afrique sahélienne, il a travaillé dix ans en Asie. Il a rejoint le CICR en 1992, pour lequel il a assuré de nombreuses missions d'évaluation des besoins, de mise en place de programmes de réhabilitation agricole et d'étude d'impact, notamment en Somalie, au Soudan, au Mozambique, en Angola, en ex-Yougoslavie, au Rwanda et en Afghanistan. Il est l'auteur de nombreux articles.  

     

     

  Introduction  

     

  Pour ou contre l'aide alimentaire ? Devant les images de famine et de sous-nutrition qui abondent sur les petits écrans, cette question peut paraître au mieux incongrue, au pire insupportable. Pourtant, il faut la prendre comme telle : p rovocatrice et stimulante ; destinée, non pas à nous démobiliser mais plutôt à « aiguillonner le cerveau ». Car, derrière cette interrogation simplificatrice se cachent de vrais enjeux politiques, de réels débats d'éthique humanitaire et de passionnantes questions de méthode. Il s'agira plutôt ici de trouver des angles « opérationnels » et finalement de répondre aux questions pourquoi l'aide alimentaire ? quand l'aide alimentaire ? comment l'aide alimentaire ? et enfin comment s'en passer ? Alors que les équilibres globaux entre l'offre (les ressources alimentaires) et la demande (les besoins) sont en train de se rompre, l'accès d'une frange grandissante de population à ces ressources devient de plus en plus difficile. Parallèlement, les grands stocks des années 80 ont fondu. L'aide alimentaire est donc devenue une ressource rare qu'il faut utiliser à bon escient, et de la façon la plus appropriée.

La réflexion se compose de quatre parties : la première partie, « historique », présentera quelques clés pour comprendre les tendances actuelles de l'aide alimentaire. La seconde partie, plus « méthodologique », fera le point sur les progrès réalisés dans l'utilisation de l'aide alimentaire en situation de crise, notamment dans le cadre des actions du Comité international de la Croix-Rouge (CICR). Le troisième volet s'attachera à poser quelques questions sur l'aide alimentaire en situation de « développement ». Enfin, quelques recommandations de principe sur le rôle et la place des différents acteurs de l'aide, ainsi que quelques questions d'éthique serviront de conclusion.

Il s'agit de définir « de quoi nous parlons ». En situation d'urgence, il s'agit d'abord de sauver des vies. L'aide alimentai re couvre une large gamme d'activités, qui vont de la distribution de grandes quantités de denrées diverses à des programmes de réalimentation sous contrôle médical, en passant par des systèmes de cuisines populaires. De la Somalie à l'Angola, de la Sierra Leone au Cambodge, le CICR et beaucoup d'autres organisations ont développé des programmes d'aide alimentaire d'urgence, par lesquels ont transité, au cours des dernières décennies, des centaines de milliers de tonnes de nourriture pour des millions de bénéficiaires (WFP/PAM, 1995) [1 ] . On verra plus loin que, pour le CICR en tout cas, cette aide alimentaire en période de crise a aussi d'autres rôles : protéger ce qui reste des sociétés pour leur permettre de développer leurs stratégies de survie, de limiter ou prévenir les processus d'éclatement des familles et de décapitalisation des exploitations agricoles, etc. Dans les contextes « développementalistes », on s'efforce d'utiliser l'aide alimentaire comme levier de développement, comme ressource catalysatrice de dynamiques créatrices, et parfois, comme outil de prévention de crises alimentaires en gestation (LONGHURST, 1992). On parlera souvent de « Food for work » (« vivres contre travail »), tels ces programmes de renforcement des digues anti-crues au Bangladesh, ou de construction de routes au Népal. D'autres concepts existent, comme les programmes de stabilisation des prix grâce à l'aide alimentaire qui s'étaient multipliés dans les années 80 au Sahel. Ou encore des systèmes de monétarisation de l'aide en contrepartie de l'octroi de fonds comme cela a été tenté par l'Union européenne en Angola ou par l'association CARE en Somalie. Les interrogations sur le bien-fondé des programmes (FRYER, 1981), l'analyse des « domaines de validité » et des coûts de certains modes d'intervention, la réflexion sur les méthodes d'évaluation des besoins et les études d'impact, l'investigation économique sur les effets secondaires de l'aide ont déjà fait l'objet de nombreuses publications. Leurs conclusions varient largement selon l'angle choisi et le volet de l'aide alimentaire considéré.

     

  À la recherche d'une perspective historique  

Depuis la fin de la guerre froide, l'enjeu n'est plus de soutenir tel ou tel camp, mais au contraire de contraindre certains acteurs de conflit à faire la paix. Il s'agit en effet de résoudre, ou parfois simplement de contenir, des crises qui, pour une raison ou une autre, menacent la stabilité politico-économique de certaines régions. Dans ces contextes, de nouvelles stratégies d'instrumentalisation de l'aide humanitaire, et notamment de l'assistance alimentaire — pour ne pas dire de l'arme alimentaire (BESSIS, 1985) — sont apparues. Ceci n'est que le dernier épisode d'une longue histoire qu'il s'agit de décrypter.

     

  Du riz, des arachides, de la pacotille et des esclaves, ou la ruine des économies rurales  

Au cours de la période coloniale, la mise sur pied du commerce triangulaire entre la France métropolitaine, l'Indochine et les colonies d'Afrique a eu des effets considérables sur les systèmes agricoles locaux. En « coulant » les productions vivrières traditionnelles par la vente à bas prix du riz cochinchinois, et en instaurant une politique fiscale coercitive (les impôts coloniaux sur le sel, le nombre de personnes par famille, les corvées en nature), la puissance coloniale a pu développer, en Afrique notamment, des cultures de rente (RAU, 1991). Les p aysans du bassin arachidier sénégalais connaissent bien les conséquences de cette évolution : écosystèmes en crise, sols dégradés, vulnérabilité accentuée des économies paysannes en face du commerce international des produits agricoles (DUMONT, 1962 et 1975). De plus, le commerce des céréales locales s'est trouvé fortement entravé et déstructuré par les nouvelles habitudes de consommation. Les produits d'importation ont en effet pris une place déterminante dans le panier de la ménagère, notamment en milieu urbain : riz, pain, etc. La liste des pays dans lesquels des programmes de commerce et d'aide alimentaire ont perturbé profondément les us alimentaires est longue : spaghettis en Somalie, pain au Viet Nam et au Cambodge, riz au Sénégal et au Mali, etc. (GEORGE, 1977).

  L'arme du grain dans la géopolitique de la guerre froide  

Parallèlement à cette approche mercantile sont apparues des stratégies d'utilisation politique de l'aide alimentaire. L'un des premiers exemples bien documentés de cette dernière est l'assistance apportée par l'Occident à l'URSS lors de la grande famine de 1921. Croyant montrer au pouvoir des Soviets la générosité de l'Ouest et la supériorité du modèle capitaliste, les promoteurs de ce programme de secours alimentaires ont en fait facilité la mise sous coupe réglée de l'agriculture et l'écrasement de la paysannerie (RUFFIN, 1985). L'aide alimentaire d'urgence, offerte ostensiblement ou refusée, cache souvent d'autres desseins. Les années de guerre froide nous en ont montré moult exemples : l'aide arrivant dans les camps de réfugiés cambodgiens à la frontière khmèro-thaïe a, certes, eu comme résultat de sauver de nombreuses vies. Elle n'en a pas moins contribué, dans le cas d'une étrange alliance contre nature, à remettre les Khmers rouges sur pied (SHAWCROSS, 1984). À l'invers e, les refus politiques de la communauté internationale, tout au long des années 1983 et 1984, de répondre aux appels à l'aide lancés par la FAO et le PAM en faveur de l'Éthiopie, affectée par plus d'un an de sécheresse catastrophique, ont non seulement conduit à une catastrophe humanitaire, mais aussi à l'accélération des programmes de déplacement des populations menés dans des conditions inhumaines. Il a fallu ces reportage de la BBC, en novembre 1984, puis le soir de Noël, pour révéler à l'opinion publique mondiale la tragédie en cours, pour que des réactions aient enfin lieu. Trop tard pour beaucoup d'Éthiopiens...

     

L'utilisation de l'aide alimentaire comme outil structurel de politique de développement a fait son apparition. Pour des raisons politiques, il fallait éviter que l'écroulement économique de certains pays ne débouche sur des « émeutes de la faim », dernière étape d'un basculement géopolitique. Il fallait s'assurer de la stabilité de certains pays « amis » : les milliers de tonnes d'aide alimentaire déversées sur la Somalie dans les années 80, malgré l'ampleur bien connue des détournements de l'administration (SAMATAR, 1991), ne trouvent aucune autre réelle explication que d'assurer qu'en Somalie, voisine de l'Éthiopie de Menguistu, la situation ne se détériore pas.

  L'aide alimentaire comme levier de négociation  

Avec la fin de la guerre froide et les changements affectant « la planète de toutes les crises », les stratégies d'utilisation de l'aide alimentaire ont évolué. L'embargo alimentaire et le refus de financer des programmes nutritionnels sont de plus en plus utilisés pour faire fléchir une partie à un conflit, quel qu'en soit l'impact sur les populations civile s. Lorsque l'on sait que ceux qui décident de l'arrêt ou de la continuation d'un conflit ne sont généralement pas ceux qui pâtiront de la pénurie induite par l'embargo, on peut imaginer qu'il faudra que les zones qu'ils contrôlent soient transformées en champs de souffrances infinies pour que, de peur d'une révolte, ils cèdent aux pressions. À quel prix humain ? Les embargos économiques au sens large font, certes, partie de la panoplie des pressions diplomatiques à disposition du Conseil de sécurité de l'ONU. Ils peuvent également être utilisés de façon unilatérale par certains pays. Il faudra veiller à ce que l'on n'en abuse pas, et surtout, à ce que les populations vulnérables des pays ciblés ne deviennent pas, du fait de cette action politique, des sinistrés alimentaires. Les agences humanitaires doivent garder dans ces situations toute latitude d'agir, de façon indépendante et impartiale, et de prévenir la catastrophe. Les débats actuels à propos de l'Irak, de la Serbie et du Burundi montrent la complexité de ces questions.

  La famine comme arme de guerre : une pratique encore trop courante  

Reste que les situations dans lesquelles la famine est entretenue, sinon induite artificiellement, par certaines des parties à un conflit, restent encore trop fréquentes. Ceci a souvent un double objectif. D'une part, il s'agit d'affaiblir par la faim la population civile et les troupes de l'ennemi. Depuis le siège de Troie dans la Grèce antique, celui de Montségur et le siège des châteaux cathares au Moyen-Âge, jusqu'à ceux de Sarajevo ou Kaboul en 1994-95, cette pratique inhumaine continue de faire partie de la palette des militaires. Par ailleurs, les belligérants veulent s'assurer que des programmes d'assistance alimentaire seront mis en place, qui fourniront la manne pour l'approvisionnement de leurs pro pres troupes. Les exemples n'en sont que trop nombreux... Le vieux proverbe cambodgien « on fait du riz avec de l'eau, on fait la guerre avec du riz » est bien souvent resté d'actualité, bien que le droit international humanitaire l'interdise formellement [2 ] . Mais le droit humanitaire n'a d'écho que si les protagonistes le connaissent, l'acceptent et le respectent [3 ] . Une partie de la stratégie de lutte contre la famine en temps de guerre passe donc par la sensibilisation des politiques, la formation des militaires et la vulgarisation au sein des populations des principes du droit international humanitaire et du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Ces derniers ne sont-ils pas l'ultime défense de ceux qui, au sein des conflits, restent sans voix ?

     

  L'aide alimentaire en situation de crise : quelques points de méthode  

  De nombreux angles opérationnels  

En situation d'urgence, l'aide alimentaire commence par être « life saving », par sauver des vie. Elle aura un rôle préventif pour atténuer l'impact économique de la crise et limiter le risque de phénomènes parfois difficilement réversibles (MOUREY, 1989) : départ des populations, vente des troupeaux ou des moyens de production, consommation de semences, etc. De ce fait, elle est indispensable. Les distributions générales (non ciblées) des secours peuvent prendre différentes formes. L'une des plus classiques est l'assistance en rations sèches : maïs, haricots et huile en vrac, distribués selon diverses modalités. Ces programmes sont souvent des opérations importantes, avec une logistique impressi onnante. S'ils ont longtemps permis l'écoulement de surplus de production de certains pays riches (ce n'est plus le cas, vu le bas niveau des stocks mondiaux), ils sont coûteux du fait de l'ampleur des moyens logistiques nécessaires : ponts aériens, bateaux, camions tout-terrain, entrepôts, etc. (WFP/PAM, 1995).

Largement utilisées dans des contextes comme Sarajevo ou en Abkhazie, les cuisines populaires sont conçues pour aider des populations qui n'ont pas la possibilité de préparer leurs propres repas (personnes âgées ou n'ayant pas accès à la source d'énergie nécessaire pour cuire les aliments). Ces cuisines peuvent aussi être mises en place dans des cas où le stockage d'aliments à la maison peut entraîner un danger physique réel pour ces populations. Cette préoccupation de protection des civils a été à l'origine du programme des cuisines du CICR et du Croissant-Rouge de Somalie dans ce pays.

Des formes plus ciblées de distribution d'aide alimentaire existent aussi. Les systèmes d'alimentation complémentaire (à la distribution générale) visent des groupes ayant des besoins nutritionnels particuliers : femmes enceintes, enfants en pleine croissance, malades en convalescence, etc. Ce type de programme s'est fortement développé dans les cas de camps de réfugiés ou de personnes déplacées, installés pour durer. Puisque les rations de base sont souvent à peine suffisantes pour couvrir les besoins énergétiques (ration d'entretien du PAM et du HCR : 1 900 Kcal/jour) en calcium, fer, vitamines et autres oligo-éléments, des carences peuvent apparaître à moyen et long termes. L'expérience du CICR lui fait préférer l'option « porter la ration de tous à un niveau énergétique supérieur (2 400 Kcal) » à celle de l'alimentation d'appoint qui entraîne un ciblage individuel, parfois dangereux et souvent d'un i mpact limité, du fait des systèmes de redistribution de la ration supplémentaire au sein de l'unité familiale (Curdy, 1994). Car c'est bien cette unité familiale qui reste au centre de la sécurité alimentaire (MOUREY, 1995) !

Dans les cas les plus graves de sous-nutrition (Kwashiorkor, marasme aigu, etc.), il faut avoir recours aux systèmes de réalimentation thérapeutique. Dans ces situations cliniques, l'organisme commence à utiliser les ressources vives de l'organisme et se « cannibalise », tout en essayant de réduire sa consommation énergétique en se mettant en métabolisme ralenti. L'absorption d'aliments et le retour à la normale doivent se faire sous contrôle médical. Et ceci, d'autant plus que des maladies infectieuses compliquent souvent le tableau clinique de la malnutrition. Les stratégies d'identification des besoins, les moyens pour y répondre, les méthodologies utilisées sur le terrain, les critères anthropométriques considérés comme pertinents varient beaucoup d'une agence d'assistance à l'autre (MSF, 1995 ; OMS, 1983 ; UNICEF, 1992) et, dans ces domaines, comme dans tant d'autres, les querelles d'experts ne manquent pas.

Une modalité d'aide alimentaire un peu particulière existe dans certains contextes plus européens. Cette assistance prend la forme de colis familiaux ou individuels, contenant diverses denrées : riz, huile, mais aussi conserves de fromage ou de viande. Directement héritée des secours aux prisonniers de la Seconde Guerre mondiale et des années de reconstruction (1945-1950), cette assistance a montré à la fois son intérêt et ses limites dans les situations d'urgence (déplacements de population, notamment) et dans celles d'urgence plus chronique, en particulier celles liées à la détérioration des systèmes sociaux (retraites, assistance aux personnes âgées), qui accompagnent conflits et changements politiques dans l'Europe de l'Est (Balkans) et les pays de l'ex-Union Soviétique (ETC, 1995).

     

  Des sacs de riz sur le petit écran... mais avec quel impact sur les agricultures paysannes ?  

Au cours des trente dernières années, les programmes d'urgence se sont multipliés et l'aide alimentaire s'est mise à faire partie du paysage médiatique. Certains aspects négatifs de ce type d'aide sont apparus : compétition avec les productions locales entravant le redémarrage de l'agriculture, création de dépendance envers l'aide gratuite, etc. « Le grain contre le grain », titre d'un ouvrage fameux d'OXFAM (JACKSON, 1982) ou « L'arme alimentaire » (BESSIS, 1985) ne sont en rien des vues de l'esprit. Des agricultures paysannes ont été déstabilisées durablement par de tels programmes (JACKSON). L'aide alimentaire arrive souvent tard, parfois avec une saison agricole de retard. La situation s'étant améliorée, cette assistance n'est plus aussi nécessaire. Elle arrive pourtant en masse et à bas prix sur les marchés locaux, encombre les entrepôts et laisse les paysans avec leur production sur les bras. Les pays sahéliens ont bien connu cette situation lors de la grande sécheresse de 1974. Les milliers de tonnes en trop d'aide alimentaire se déversant sur la Somalie à partir du deuxième trimestre de 1993, puis en 1994, alors que la vraie phase d'urgence était bel et bien terminée et que les paysans des régions de Juba et du Bas-Shabelle essayaient avec peine de commercialiser leurs produits, procèdent du même dérapage. Les expériences les plus réussies relèvent toutes du même enchaînement des faits : une alarme précoce et crédible a été lancée. Les stocks alimentaires existaient et il n'y a pas eu de blocage politique, ni au niveau des donateurs, ni à celui du pays en crise. Enfin, l'agence d'aide alimentaire concernée a, soit pu se désengager suffisamment tôt pour que ces programmes n'entravent pas la reprise de l'agriculture, soit se reconvertir en agence de réhabilitation. Beaucoup de conditions... rarement réunies.

  Un impératif de contrôle et de suivi  

L'aide alimentaire doit bien être perçue comme purement humanitaire. Le passage des convois doit être négocié et non imposé par la force ou le chantage. D'où l'importance d'être accepté et reconnu comme intermédiaire neutre, impartial, indépendant, mais aussi incontournable, par les parties en conflit. Alors, et alors seulement, les vivres pourront arriver chez toutes les victimes. Le contrôle de cette aide aux différentes phases de son acheminement et de sa distribution, afin qu'elle ne soit pas utilisée pour des buts inavoués, est un enjeu de première importance. Lorsque les avions d'une agence d'aide alimentaire quittaient cette petite agglomération perdue au milieu de l'Afrique, en laissant les sacs empilés sur le bord de la piste de terre sans la moindre surveillance, les jeunes soldats sortaient de derrière les buissons, chargeaient les sacs sur leurs épaules et repartaient vers le front ! Dans de telles situations, dans lesquelles les impératifs de contrôle soulignés par l'article 23 de la IVe Convention de Genève de 1949 ne sont manifestement pas respectés par les organismes d'assistance, il n'y a hélas pas à s'étonner que l'aide soit si souvent bloquée. Enfin, il convient de revenir à la notion de responsabilité des acteurs de l'aide. Celle-ci s'exerce, d'abord et surtout, envers les victimes, mais aussi envers les citoyens du monde qui financent ces programmes par leurs impôts ou leurs dons.

  Le proverbe du poisson et du filet...  

Les programmes alimentaires d'urgence doivent, dès que possible, faire place à des actions de relance des activités agricoles et économiques locales et, si nécessaire, les soutenir (et non pas partir à la conquête des marchés locaux). Le passage de dynamiques d'aide alimentaire d'urgence à des actions à plus long terme est difficile. Le savoir-faire nécessaire, le mode de dialogue avec les populations, la réalité des jeux de pouvoir sont apparemment bien différents. Mais le sont-ils tant que cela ?Dans cette complexité et devant ces interrogations, le retrait pur et simple est souvent l'option choisie par beaucoup d'organisations dites humanitaires d'urgence. Il est généralement plus facile de partir que d'évoluer. De plus, la médiatisation des catastrophes et des actions humanitaires est telle que les organisations suivent souvent le mouvement des médias, et donc celui des financements. Parfois, la nécessité d'exister sur le terrain pour maintenir les structures de l'organisation entretient les effets de mode. Et on repart aussi vite qu'on est venu, en suivant les journalistes. Ainsi augmente la liste des conflits oubliés, coins du monde où l'on s'étripe et où on meurt de faim bien loin des caméras... et des organisations humanitaires.

     

Pourtant, le désengagement des programmes d'aide alimentaire devrait impliquer leur remplacement par des actions de soutien à la production agricole de stimulation de l'économie. Ceci est encore bien rare. Au CICR en tout cas, depuis plus d'une décennie, la réhabilitation d'urgence fait partie intégrante de la stratégie d'intervention en situation de crise alimentaire. Et l'aide alimentaire s'insère dans cette même stratégie.

La réhabilitation d'urgence couvre deux domaines spécifiques. Tout d'abord, le soutien aux stratégies de survie des populations (GRUNEWALD, 1993) : au sein des crises, les populations ne sont pas passives. Elles développent des mécanismes de survie et de gestion de la crise. Il s'agit donc de stimuler ces dynamiques. Pour cela, tout un savoir-faire a été mobilisé, une panoplie de méthodologies a été conçue et mise en œuvre. Les approches des agronomes et des nutritionnistes, combinées à celle des vétérinaires, des spécialistes de la pêche et des ingénieurs sanitaires, ont permis l'élaboration de programmes intégrés facilitant le retour des populations à un certain degré d'autosuffisance alimentaire, malgré les canons. Ensuite, il s'agit de faciliter le passage de la phase d'urgence à celle de développement post-conflit : il faut, par exemple, aider les premiers groupes de paysans qui reviennent dans des zones abandonnées lors du conflit. Il faut aussi tout faire pour raccourcir le plus possible les périodes durant lesquelles l'aide alimentaire est nécessaire, afin d'éviter la création de phénomènes de dépendance, de limiter l'intégration de l'aide au sein des stratégies de survie des populations et, enfin, de freiner l'apparition de changements dans les pratiques alimentaires.

Au cours des quatre dernières années, les grands programmes agricoles de Somalie, d'Angola, du Mozambique, du Rwanda, du Soudan, du Libéria, les actions vétérinaires et piscicoles en Somalie et au Soudan ont permis de développer de telles interventions sur la plupart des grands écosystèmes africains. Il n'y a plus une équipe d'évaluation du CICR partant vers une zone en crise alimentaire grave en Afrique qui ne comprenne un agronome. Depuis 1993, la zone d'intervention s'est étendue à l'Europe, de l'ex-Yougoslavie aux ruines de l'ex-Union soviétique (Abkhazie, Azerbaïdjan, Haut-Karabakh, Tadjikistan) en passant par l'Asie, avec l'Afghanistan et Sri Lanka. Les activités engagées touchent maintenant au secteur informel urbain, notamment l'artisanat, ainsi qu'à la problématique de l'agriculture urbaine et périurbaine : Kaboul, Mogadishu, Sarajevo, etc., et sont devenues des lieux d'expérimentation sur le soutien aux stratégies de survie en ville.

Les questions environnementalistes ont elles aussi été mieux prises en compte : d'une part, il s'agit de comprendre les problèmes liés à la disponibilité de bois de feu pour la cuisson des aliments et à l'impact sur les écosystèmes (notamment forestiers) de milliers de repas quotidiens préparés dans les sites d'accueil des déplacés. D'autre part, on aborde maintenant les mécanismes permettant de préserver la biodiversité au sein des conflits : protection et utilisation des ressources génétiques locales, utilisation du savoir-faire paysan en termes de multiplication de semences traditionnelles et de tubercules, etc. Comme il a été dit plus haut, l'aide alimentaire joue souvent, dans ces programmes de réhabilitation agricole, le rôle de « carburant ». D'un côté, elle limite les dynamiques de dégradation de l'appareil de production. De l'autre, elle en permet le redémarrage. Couplées aux apports d'intrants agricoles (semences, outils, tubercules, etc.), des distributions alimentaires sont souvent indispensables, soit avant les gros travaux des champs, soit sous forme de « rations de protection des semences » (RPS : rations distribuées en même temps que les semences pour prévenir le risque que ces dernières soient consommées si la crise alimentaire est extrême), soit, enfin, sous forme de soutien alimentaire jusqu'à la récolte. Cette stratégie, mise en place autour de Baidoa, l'épicentre de la famine en Somalie, a permis de voir reverdir le Bay et le Bakol en une seule saison des pluies.

     

  Aide alimentaire et contextes de développement : quelles approches ?  

Jusqu'à la fin des années 80, plus de 80 % des ressources de l'aide alimentaire allaient à des actions de développement. Si ce pourcentage s'est fortement réduit devant les grands chantiers d'urgence humanitaire, il n'en reste pas moins important, représentant des centaines de milliers de tonnes de céréales, de légumineuses et de produits oléagineux par an. Dans les contextes développementalistes, le principe est simple : l'aide alimentaire, comme substitut partiel à l'argent, est considérée comme un moyen d'investissement dans les capacités productives et les infrastructures sociales collectives.

     

  Quatre grands types d'activités existent : Food for workFFW (« vivres contre travail »), création de stocks régulateurs qui seront « déstockés » ou reconstitués pour soutenir les prix aux producteurs, « monétisation » (vente) de l'aide selon des tarifs plus ou moins subventionnés, et soutien aux programme sociaux.

     

  Mythes et réalités du « Food for work »  

On parle en général de « Food for work » ( ffw ) lorsque l'aide alimentaire, au lieu d'être distribuée gratuitement, est utilisée comme paiement de travaux destinés à stimuler la création ou l'entretien d'infrastructures collectives (réseaux d'irrigation, réparation de route, etc.), ou dans le cadre de politiques de prévention des désastres naturels (édification de barrières anti-érosives, travaux de terrassement ou de reboisement, etc.).

L'expérience montre que les conditions de réussite ou d'échec de tels programmes sont relativement faciles à identifier. Il s'agit d'un calcul économique proche du « calcul du coût d'opportunité » de l'utilisation de la main-d'œuvre disponible. Si la nourriture est rare, donc chère, et s'il n'y a que des opportunités d'emploi limitées, tant en nombre qu'en rémunération, le FFW devient attractif. Les expériences du PAM dans certains pays affectés par un grave déficit alimentaire, ou celle du CICR pour la stimulation de l'artisanat des outils agricoles en Afghanistan, en sont la preuve. Dès que le nombre d'options augmente, ou que la rémunération de la journée de travail dans d'autres secteurs devient supérieure à celle au sein du projet FFW (portefaix urbains payés en argent contre terrassiers ruraux payés en farine), le désintérêt devient manifeste. Certains programmes d'irrigation d'OXFAM au Cambodge et de nombreux autres projets FFW ont permis de vérifier cette loi extrêmement logique. À cet égard, le programme du CICR de fabrication d'outils agricoles a vu les forgerons passer d'une demande de paiement en vivres à une demande de rémunération, puis retrouver de l'intérêt pour la farine, au gré des variations du cours des céréales et de la régularité des approvisionnements. De plus, la main-d'œuvre locale doit parfois choisir entre les travaux agricoles (labours, semis, entretien des cultures, récoltes) et non agricoles (réparation des maisons, provision de bois, artisanat, etc.) au sein de l'exploitation familiale et la possibilité du « Food for work ». De ce fait, certaines programmations d'activités « vivres contre travail » deviennent tout simplement irréalisables. En dernier ressort, dès que le différentiel de rémunération de la main-d'œuvre entre le salariat et le FFW atteint une certaine limite, il devient complètement illusoire de lancer un programme FFW, même avec les meilleures justifications du monde. Là encore, la liste des échecs est longue. Nombreux sont ceux qui, pour n'avoir pas fait le calcul économique élémentaire de base, se sont cassés le nez sur de beaux programmes FFW dans lesquels personne ne venait travailler. Il est donc nécessaire d'évaluer la rémunération du travail FFW en fonction des pratiques salariales locales et des opportunités d'emplois.

Un domaine où le « Food for work » reste néanmoins d'actualité est celui de l'entretien de structures collectives traditionnelles. Dans ces systèmes, les richesses accumulées par certaines strates de la société, notamment sous forme de stocks céréaliers, sont partiellement redistribuées au cours de travaux d'intérêt collectif. Il en va ainsi de l'entretien des « karèzes », ces systèmes d'irrigation souterrains d'Afghanistan. Les émirs de l'eau, maîtres des réseaux d'irrigation, redistribuaient régulièrement aux paysans pauvres une partie des taxes et impôts collectés à l'occasion des corvées d'entretien au cours desquelles les travailleurs étaient nourris. Lorsque l'ensemble de la société a été, pour diverses raisons (notamment la guerre), entraîné sur la pente de la décapitalisation, ces corvées d'intérêt collectif n'ont plus pu être réalisées, chacun luttant pour sa propre survie. Là, le FFW trouve un domaine d'utilisation évident.

Enfin, dans certains cas, le FFW est utilisé en subvention à des États ou des institutions qui n'arrivent pas à payer leurs fonctionnaires ou employés. De telles pratiques peuvent éventuellement être justifiées dans des contextes conflictuels ou de post-conflit immédiat, dans lesquels l'effondrement de l'économie est quasi total : plus d'argent, plus de nourriture disponible sur les marchés, ou salaires cat astrophiquement bas par rapport au coût des aliments de base, etc. Il faut néanmoins faire très attention de ne pas perpétuer ce genre de programmes comme une solution de facilité. Certains exemples font déjà pressentir les effets secondaires désastreux qu'auraient ces systèmes s'ils étaient pérennisés.

     

  Aide alimentaire et régulation des prix des denrées  

Les programmes de stabilisation des prix grâce à l'aide alimentaire fonctionnent selon un système relativement simple : en période de surplus, on achète pour éviter l'effondrement des prix au producteur. En période de disette, on relâche des stocks pour éviter la flambée des prix des produits alimentaires de base et limiter les risques de crise sociale (les émeutes de la faim) qui accompagnent souvent, notamment en milieu urbain, de telles hausses. Satisfaisants sur le plan théorique, ces programmes se heurtent néanmoins à de nombreux problèmes. Ils impliquent une grande honnêteté de la part de l'organisme de stabilisation des prix. Dans les conditions prévalant dans de nombreux pays, les structures responsables de tels programmes (souvent l'office national des céréales) peuvent être soumis à de nombreuses pressions, et ses cadres à diverses tentations. Le coût du stockage (bâtiments à louer ou à entretenir, gestion des stocks et, si nécessaire, fumigation régulière, etc.), celui du déstockage et de la reconstitution des réserves sont loin d'être négligeables. Les problèmes techniques ne sont pas simples : conservation des stocks dans des milieux où insectes, champignons et rongeurs sont « agressifs », dates de péremption à déterminer et à appliquer, mécanismes de rotation des réserves, etc. L'Europe en a fait largement l'expérience, dans les années 1970-1980, avec ses surplus de production céréalière et laitière. De plus, ces programmes sont souvent frappés de plein fouet par les mesures d'économies suggérées par le FMI et la Banque mondiale (UNICEF, 1987). Basés sur le principe de l'intervention de l'État sur le marché pour réguler les prix, à la fois en faveur des producteurs et des consommateurs, ces programmes vont à l'encontre des lois du marché et de la libre concurrence. Ils sont donc les cibles privilégiées des Institutions de Bretton Wood.

     

Dans ce secteur d'activités, les vrais problèmes sont en réalité liés au fait que l'on constitue souvent des stocks, non pas à partir de productions locales, mais à partir de céréales d'importation produites au Nord. Si la deuxième partie de l'équation (« faire baisser les prix en période de disette ») peut être réellement mise en œuvre grâce à ces importations, en revanche, la première partie (« soutenir les économies rurales ») ne l'est pas du tout. Alors, peu incités à produire des surplus, les agriculteurs se tournent vers l'autarcie et abandonnent la production de surplus commercialisables. Tout l'artisanat urbain qui pourrait vivre en transformant ces productions locales (MUCHNIK, 1981 ; ALTERSIAL, 1981) est lui aussi ruiné. Le cercle vicieux de l'insécurité alimentaire en ville s'enclenche, tandis que les paysans restent avec leurs stocks invendus sur les bras. L'une des solutions les plus intéressantes est celle des programmes triangulaires au sein d'une même région : l'achat se fait dans les zones ou pays voisins à surplus et l'utilisation finale dans les zones à déficit. On participe alors bien aux deux processus cités ci-dessus.

  Monétisation et création de ressources pour le développement  

Le principe de la monétisation de l'aide est clair : il faut prév enir l'établissement d'habitudes de gratuité et de syndromes de dépendance. Ceci peut se faire par le biais des systèmes commerciaux préexistants tels que magasins d'État, offices nationaux des céréales s'ils existent, système coopératif, grands négociants en céréales, groupements paysans, etc. Le plus souvent, cette monétisation est réalisée dans le cadre de l'établissement de fonds de contrepartie, de la manière suivante : l'aide alimentaire est vendue, au lieu d'être distribuée gratuitement. Les sommes ainsi recueillies servent à constituer un fonds d'investissement dans des projets sociaux ou productifs. Ce fonds peut être cogéré par le donateur de l'aide alimentaire et une institution du pays dans lequel se met en place l'opération. Ce type d'action existe depuis assez longtemps, mais il reste encore à évaluer réellement ses potentiels et les perspectives sur l'ensemble de son domaine de validité. Néanmoins, les difficultés de mise en œuvre commencent à être mieux connues (SOLAGRAL, 1995).

  Soutien aux programmes sociaux  

Les programmes sociaux ciblent essentiellement des populations que la pauvreté et l'état de sous-développement d'un pays peuvent priver de l'accès à une ration alimentaire suffisante, tant qualitativement que quantitativement : enfants des crèches et des écoles, femmes enceintes et allaitantes, malades des hôpitaux, vieillards privés de retraite et laissés-pour-compte (PAM, 1995). On remarquera que ces programmes, dont les impacts sont souvent importants pour les individus et les familles concernées, deviennent d'autant plus nécessaires que les pays suivent les recommandations du FMI et de la Banque mondiale. En effet, pour réduire les déficits de l'État, on coupe plus facilement dans les budgets « sociaux » (UNICEF, 1987) que dans les budgets d'armement (PETRIS, 1993). Les population s vulnérables perdent alors leur dernier « filet de sécurité ». Cette analyse commence enfin à avoir droit de cité, comme l'ont démontré les débats récents au sein des sept pays les plus industrialisés (G7).

  Quelques expériences particulières : greniers collectifs et banques de semences  

Dans de nombreux contextes, des pratiques ancestrales de gestion de greniers collectifs et de stocks semenciers communautaires ont disparu. Ces mécanismes anti-cataclismiques étaient pourtant vitaux et formaient une des bases sociales de la sécurité alimentaire. Il y a là un secteur d'investissement possible et encore peu exploré de l'aide alimentaire. Au Sahel, dans le cadre régional du Club du Sahel et du Comité inter-États de lutte contre la sécheresse (CILSS), et grâce notamment aux efforts des organisations non gouvernementales comme le groupe de recherche pour le développement rural (GRDR) ou le consortium Afrique Verte, des « greniers villageois » et des banques de céréales ont été créés. Plus récemment, en Angola, dans le cadre du programme agricole du CICR, l'aide alimentaire a été utilisée de façon expérimentale pour recréer des stocks semenciers sous la forme de banques communautaires de semences (CICR, 1995). Si ces expériences semblent largement positives, il est néanmoins trop tôt pour conclure complètement et pour définir les clés méthodologiques et les éléments de stratégie y relatifs.

     

  Conclusions : une multitude d'enjeux  

     

  Il s'agira d'assurer un retour aux sources humanitaires, et notamment au respect du droit international humanitaire. Pour le CICR, la seule aide humanitaire véritablement concevable et efficace est celle qui vise l'homme dans sa dignité et sa globalité. Ceci s'applique à l'aide alimentaire, lorsque cette dernière est nécessaire. Cela implique éthique, professionnalisme et pragmatisme avec, au bout, un objectif : protéger et assister les victimes (CICR, 1993). Ce n'est pas simple ! L'expérience accumulée est maintenant considérable et a permis une amélioration significative de la qualité du service rendu à ceux qui, un beau matin, ont tout perdu, ont parfois dû fuir, ou qui ne survivent que dans les ruines de la guerre. Il n'en demeure pas moins que la meilleure des solutions reste encore la prévention, laquelle, dans beaucoup de cas, est liée au respect du droit humanitaire.

     

  La qualité des programmes doit rester une exigence déontologique. Les programmes alimentaires doivent être basés sur une analyse concrète des besoins des victimes, tenant compte des possibles répercussions à moyen terme, et non sur une lecture géopolitique des situations. Il est nécessaire de revenir au premier aphorisme d'Hypocrate : « D'abord, ne nuis pas ». Au-delà des idées généreuses, il   ne   faut pas créer plus de mal que de bien par des actions mal pensées ! Les exigences de coûts/efficacité ne doivent pas non plus être oubliées : le meilleur programme est celui qui permet d'avoir un impact maximum pour un coût minimum. Il faut sortir l'aide alimentaire de son isolement et l'intégrer dans une vision plus large de la sécurité alimentaire (SOLAGRAL, 1995). L'approche incluant ce type d'assistance aux processus de recapitalisation des économies familiales et de soutien de la production agricole semble être une d es combinaisons les plus efficaces pour prévenir les catastrophes nutritionnelles. Cette démarche multisectorielle permet une cohésion d'ensemble vis-à-vis de la diversité des besoins des victimes, mais aussi de la globalité de la personne humaine. Lorsqu'il fait froid, l'aide alimentaire n'a qu'un effet très faible si elle n'est pas complétée par des distributions de couvertures ! Si les conditions sanitaires sont déplorables, l'impact de l'aide alimentaire sera fortement limité par les diarrhées (PERRIN, 1995). Les impératifs de protection des populations civiles doivent aussi être présents, tant dans l'analyse de la situation que dans la recherche des solutions. Que faire si la famine est induite par le minage des zones agricoles ou résulte du pillage des champs et des greniers par les soldats ? Faut-il lancer une opération de distribution alimentaire si elle va entraîner des risques accrus pour les bénéficiaires de l'assistance ? Cette approche doit aussi tenir compte du fait que ni la victime moyenne ni la situation standard n'existent. Il faut donc s'adapter à cette hétérogénéité, et il est nécessaire de développer des méthodes de travail et d'analyse de cette complexité, du déclenchement de l'urgence au retour des conditions propices au développement. Un travail multidisciplinaire, mêlant le savoir-faire des agronomes, des nutritionnistes, des ingénieurs sanitaires et des médecins et infirmières devient indispensable. La complexité des situations entraîne une complication croissante des programmes, et donc, oblige à développer des stratégies de suivi et d'évaluation de ceux-ci. Il faut en effet pouvoir non seulement réorienter les actions en cours, mais aussi en tirer des leçons. Cette exigence d'amélioration de l'action doit être permanente. Il en va de la déontologie.

     

  Séparer l'humanitaire du médiatico-politique et du politicomilitaire est devenu indispensable. L'aide humanitaire en général, et l'aidealimentaire en particulier, font maintenant partie de la panoplie diplomatique des États. Elles s'intègrent aussi complètement dans leur stratégie de communication vis-à-vis de leur propre opinion publique. La recherche de moyens financiers conduit souvent les organismes à souhaiter une forte médiatisation. Pourtant, ils doivent être extrêmement vigilants, afin de ne pas se laisser attirer par le chant des sirènes des financements faciles (BROCHE, 1994 ; EMMANUELLI, 1991). Cette tendance laisse déjà trop de victimes dans les coins sombres de la planète où l'on meurt de faim sans que personne ne réagisse, alors qu'ailleurs, les organisations humanitaires se battent pour avoir un bout de programme.

Les convois d'aide alimentaire circulant sous escorte blindée sont hélas devenus trop fréquents. L'aide humanitaire mise en place sous l'égide des militaires risque d'être assimilée aux automitrailleuses. Et ces dernières pourraient, un jour ou l'autre, être contraintes de tirer. Ce sera alors la fin de la neutralité et de l'impartialité de l'assistance, et donc, de l'accès aux victimes. Il est donc crucial que les actions militaires et l'aide humanitaire soient mises en place sous des drapeaux distincts. Si la coordination entre les différents acteurs est nécessaire (CICR, 1993), l'espace humanitaire doit néanmoins demeurer intact, loin des traces de bottes et des ornières laissées par les chenilles des tanks.

     

  De façon préventive, et notamment dans les zones à risque (problèmes écologiques, sociaux, etc.), il faut simultanément renforcer la sécurité alimentaire au niveau familial et constituer des stocks d'urgence .   Les stocks alimentaires locaux, régionaux et mondiaux, ainsi que leurs disponibilités spécifiques, constituent un des deux piliers fondamentaux de la sécurité alimentaire mondiale. L'autre repose sur l'état de santé et le dynamisme de la multitude des systèmes agraires vivriers en fonctionnement (Grunewald, 1989) et sur leur capacité de produire des surplus. L'écroulement des économies agricoles des pays de l'Est, la politique des jachères dans l'Union européenne, la combinaison des problèmes climatiques et des stratégies de politique agricole en Amérique du Nord, la perpétuation de crises dans certaines zones d'Afrique, l'apparition récente de la Chine sur la liste des pays structurellement déficitaires, et une série de typhons catastrophiques et d'inondations désastreuses en Asie (Thaïlande, Philippines, Viet Nam, Laos, etc.) ont amené, fin 1995, les réserves alimentaires mondiales en dessous d'un niveau critique. La communauté internationale devra réagir assez rapidement, par une série de mesures devant permettre la reconstitution de ces stocks, notamment à partir d'achats dans les pays du Sud eux-mêmes. Mais, plus important encore, il faudra redévelopper de vraies politiques de soutien aux agricultures vivrières et aux systèmes de sécurité alimentaire. Ceci passe notamment par un appui à la recherche agronomique orientée vers les besoins des agricultures paysannes et de leurs secteurs vivriers (CNRS, 1986). Les travaux pour limiter les pertes après-récolte, au niveau des systèmes paysans, doivent aussi être vigoureusement soutenus.

De nouvelles méthodes de travail devront être imaginées, permettant une meilleure participation des populations au processus d'assistance. Plus de « partenaires » et moins de « bénéficiaires » . À l'autre bout de la chaîne, les victimes voient leur humanité fondre sous le soleil ou geler dans le froid des files d'attente sur les lieux d e distribution de l'aide. Les paysans observent les entrepôts débordant de produits importés, alors qu'eux-mêmes n'arrivent pas à écouler leurs récoltes. Si laparticipation des populations a été recherchée depuis longtemps par les opérateurs de développement, ce n'est que récemment qu'elle est prise en compte par les intervenants de l'urgence (ANDERSON, 1989). Le CICR a progressivement essayé d'infléchir ses modes d'actions, notamment en facilitant la responsabilisation des populations et de leurs autorités morales, ce qui facilite considérablement l'intervention. Le travail dans la transparence à travers des structures traditionnelles pouvait améliorer à la fois l'équité des distributions et la sécurité de l'opération. Ainsi, de la Somalie au Mozambique, en passant par le Rwanda, l'ex-Yougoslavie et l'ex-Union soviétique, des mécanismes nouveaux de distribution de l'aide dans l'urgence sont nés et sont en train d'être développés et peaufinés. De même, l'importance croissante que prennent les programmes de soutien aux stratégies de survie et de réhabilitation agricole (incluant souvent une composante d'assistance alimentaire) montre que l'on cherche à rendre aux victimes leurs capacités d'action et de réaction, au lieu de les réduire au statut de récipiendaires passifs de l'aide. Les populations civiles prises de plein fouet par un conflit ou une catastrophe naturelle, ou potentiellement « à risque », doivent plus encore qu'avant être considérées comme actrices de leurs propre sécurité alimentaire dans les stratégies des intervenants extérieurs (CICR, 1994).

     

  Pour conclure. On notera heureusement que tout n'est pas négatif. Les programmes d'aide alimentaire d'urgence bien conduits, terminés à temps et suivis d'interventions visant à renforcer les systèmes de sécurité alimentaire sont heureusement nombreux. Ces programmes ont sauvé des millions de vies. La ruine d'économies agraires a pu être partiellement enrayée. De là à dire que ces « success stories » sont la majorité, il y a hélas un pas qu'il est difficile de franchir. On notera l'importance croissante accordée au concept de sécurité alimentaire.   Cette problématique, au-delà de la simple « aide alimentaire », est enfin prise en compte (CURTIS, 1988 ; CHONCHOL, 1987). Les choix faits — importations ou céréales locales, aide alimentaire ou agricole — pèseront lourd sur l'avenir (SAUTIER, 1989). Mais l'aide alimentaire peut être fortement mise à mal par la situation de pénurie globale qui se développe. Du « ciblage » technique au « ciblage médiatico-politique », le saut est vite fait. Devenant, au mieux, des opérations pour les médias, au pire, des « cache-douleurs » de la politique, de tels programmes sortiraient alors de la sphère humanitaire. Il faudra bien qu'ils y retournent. Il en va de la dignité des hommes, tant celle de ceux qui donnent que celle de ceux qui, souvent humiliés, reçoivent.

  Notes :  

1. Voir la bibliographie, pp. 651.

2. L'article 14 du Protocole II de 1977 stipule : « Il est interdit d'utiliser contre les personnes civiles la famine comme méthode de combat. Il est par conséquent interdit d'attaquer, de détruire, d'enlever ou de mettre hors d'usage à cette fin des biens indispensables à la survie de la population civile, tels que les denrées alimentaires et les zones agricoles qui les produisent, les récoltes, le bétail, les installations et réserves d'eau potable et les ouvrages d'irrigation. »

3. Voir article premier des quatre Conventions de Genève du 12 août 1949 .

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