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Les conflits armés liés à la désintégration des structures de l'État

23-01-1998

Document préparatoire du Comité international de la Croix-Rouge pour la 1re réunion périodique sur le droit international humanitaire, Genève, 19 - 23 janvier 1998

  Sommaire  

     

Introduction

I. La désintégration des structures étatiques

II. Les conflits " déstructurés "

1. Caractéristiques

2. Les conséquences humanitaires

III. Applicabilité et application du droit international

1. L'applicabilité de l'article 3 commun aux quatre Conventions de Genève de 1949

(a) Qualité de " partie au conflit "

(b)  Existence d'un conflit armé

2.  L'applicabilité du Protocole II

3.  L'application des principes fondamentaux de l'article 3 commun

4.  La Charte des Nations Unies

IV. Pistes de réflexion

1. L'action humanitaire

(a) L'identification de structures et d'acteurs sociaux au niveau local

(b) La contribution des coutumes locales

(c) La diffusion du droit et des principes d'humanité

(d) La réduction des risques dans l'assistance humanitaire

(e) La préparation du personnel humanitaire

2. Le rôle et les responsabilités de la communauté internationale

(a) L'obligation de " faire respecter " le droit international humanitaire

(b) La prise en considération des nouveaux acteurs des conflits armés

(c) La nécessité d'une juridiction internation ale

(d) L'intervention militaire

(e) La prévention

  Introduction  

Lors de sa 51 e session, l'Assemblée générale des Nations Unies s'est penchée sur la problématique du maintien de la sécurité internationale et de la prévention de la désintégration des États par la violence [1 ] . Les causes de la désintégration sont multiples: souvent sur une toile de fond de sous-développement, l'État et son institutionnalisation - généralement faible - se trouvent contrariés par le jeu des facteurs culturels, religieux et ethniques, par la nature segmentaire de la société, par un déficit d'allégeance citoyenne ou de légitimité. De plus, la situation intérieure est souvent directement ou indirectement conditionnée par tout ou partie des interdépendances internationales.

Sans vouloir entrer en matière sur ces causes, le présent document illustre des problèmes généraux touchant l'application du droit international humanitaire et l'action humanitaire dans les conflits " déstructurés " . Le but est de déterminer les caractéristiques de ces conflits, et d'identifier les besoins humanitaires qu'ils engendrent, les contraintes qui en découlent pour le droit international humanitaire et l'action humanitaire, ainsi que les nouvelles approches qui se dessinent pour affronter de telles situations, sur la base des expériences du CICR.

  I.   La désintégration des structures étatiques  

En droit international, un État est une entité qui possède un territoire défini, une population permanente et son propre gouvernement, et qui entretient, ou a le pouvoir d'entretenir, des relations formelles avec d'autres entités semblables [2 ]  .

La désintégration de l'État semble survenir lorsqu'il perd son troisième élément de base, c'est-à-dire un gouvernement qui assure un contrôle effectif. Ceci peut arriver à divers niveaux d'intensité et concerner diverses parties du territoire.

La désintégration des structures étatiques est un phénomène ayant des racines bien plus profondes qu'une simple révolte ou un coup d'État. Elle implique une situation dans laquelle la structure, l'autorité, le droit et l'ordre politique ont implosé. Il s'agit également de l'effondrement d'un ensemble de valeurs qui fondent la légitimité de l'État, dont la conséquence est souvent le retrait vers un nationalisme ethnique ou religieux comme identité résiduelle et viable. La plupart du temps, lorsque les structures de l'État se désintègrent, le maintien de l'ordre et du pouvoir devient le fait de factions variées. L'État lui-même ne disparaît pas physiquement mais perd progressivement la capacité d'exercer les fonctions normales de gouvernement.

La désintégration de l'État survient à différents niveaux d'intensité et son étendue géographique peut varier. Au minimum, il peut arriver que le gouvernement reste en fonction, mais en ne gardant qu'un faible contrôle sur la population et sur le territoire. Lorsque le niveau de désintégration est élevé, il peut arriver que certaines structures cruciales restent formellemen t en fonction, si bien que l'État demeure légitimement représenté face à la communauté internationale, mais qu'il se décompose en plusieurs factions qui se combattent. Le gouvernement n'est en fait plus capable de se démarquer par une autorité incontestée et un monopole de l'usage de la force. L'armée régulière - souvent une des seules institutions restantes dans ces États fragilisés - se décompose également progressivement. Un phénomène tout particulièrement inquiétant est la prolifération de véritables armées privées et de compagnies de " sécurité " , qui ne sont souvent que des branches de conglomérats ayant des intérêts économiques et qui échappent à tout contrôle réel de la part des États [3 ] .

Le degré suivant du processus se caractérise par une situation d'implosion totale des structures gouvernementales, de telle sorte que l'État n'est plus légitimement représenté face à la communauté internationale. Le chaos et la criminalité - déjà largement présents dans les phases précédentes et qui préparent souvent une désintégration totale - se généralisent, les factions n'ont plus de contrôle effectif sur leurs adhérents et n'ont pas de chaînes de commandement clairement établies. Il n'y a plus d'interlocuteurs valables pour les organisations humanitaires, et l'insécurité pose un véritable problème.

Les conflits armés qui se sont développés ou prolongés dans ce contexte ont placé et continuent de placer les acteurs humanitaires face à de nouveaux défis et à des difficultés grandissantes. On les a tour à tour définis comme des conflits " déstructurés " , " anarchiques " ou encore " dérégulés " . Quelle que soit la terminologie choisie, toutes indiquent combien ces conflits sont marqués par la désintégration - à des niveaux et avec une intensité variables - des structures portantes des États dans lesquels ils se déroulent. Dans ce document, nous avons choisi l'expression co nflits " déstructurés " .

  II.   Les conflits "déstructurés"  

  1. Caractéristiques  

À travers une analyse de plusieurs conflits liés à la désintégration des structures de l'État, dans lesquels le CICR et les organisations humanitaires ont eu le plus de mal à opérer et à trouver leurs marques, on pourrait décrire ainsi les caractéristiques principales de ces conflits internes:

* désintégration des organes du gouvernement central, qui n'est plus en mesure d'exercer ses droits et obligations sur son territoire et sa population;  

* présence de nombreuses factions armées;  

* contrôle morcelé du territoire étatique;  

* désintégration de la chaîne de commandement au sein des différentes factions et de leurs milices.  

Ces caractéristiques sont en général étroitement liées. Elles sont essentielles et cumulatives: sans l'une d'entre elles, on ne serait pas en présence d'un conflit " déstructuré " au sens où nous l'entendons. En revanche, ces caractéristiques peuvent se retrouver, et par là même qualifier le conflit, dans une certaine phase des hostilités seulement.

En outre, d'autres caractéristiques, bien que présentes dans un conflit " déstruct uré " , ne sont pas propres à ce type de conflit, mais se rencontrent également dans d'autres conflits internes. En d'autres termes, il ne s'agit pas de caractéristiques essentielles d'un conflit " déstructuré " .

On peut ainsi mentionner les caractéristiques non essentielles suivantes:

* déresponsabilisation des parties au conflit quant à une réglementation de l'usage de la violence entraînant souvent des violations répétées et graves du droit international humanitaire;  

* régime économique largement autarcique de chaque faction avec pour conséquence le recours au banditisme et la criminalisation;  

* possibilité pour des groupes criminels de profiter du chaos à des fins personnelles.  

  2. Les conséquences humanitaires  

     

Les conflits internes, qui pendant les années de la guerre froide étaient souvent financés de l'extérieur, ont plutôt tendance aujourd'hui à s'orienter vers une économie de guerre de type autarcique, basée sur la prédation et le trafic. Cela entraîne un morcellement des mouvements de guérilla, que l'aide extérieure avait considérés, souvent artificiellement, comme unis. Lorsque un mouvement ou une faction ne compte, pour subsister, que sur la prédation et la contrebande, il est entraîné dans une logique criminelle où chaque petit groupe (à la limite chaque individu) agit pour son propre compte.

Par son expérience directe sur le terrain, le CICR a pu constater que dans les conflits " déstructurés " , ces conséquences ont tendance à s'aggraver. Ainsi, dans les conflits se plaçant dans une situation de désintégration des structures de l'État, les populations civiles représentent-elles souvent l'enjeu principal, le but étant, pour chaque faction, de se prévaloir d'un espace vital.

Les principales conséquences humanitaires de ce type de conflit sont les suivantes:

1. Les acteurs humanitaires   sont obligés de multiplier et de garder constamment les contacts avec chacune des différentes factions et avec une multitude d'interlocuteurs. Cela est nécessaire pour appréhender le contexte social, politique et économique dans lequel les acteurs humanitaires sont appelés à opérer; pour déjouer les tentatives de manipulation de l'assistance humanitaire de la part des différentes factions, désireuses de cultiver ou d'acquérir leur clientèle à travers les distributions d'aide humanitaire; et enfin pour assurer la sécurité de leur personnel local et expatrié. L'individualisation extrême des factions rend ces contacts et les négociations fort problématiques. Chaque soldat - adulte ou enfant - devient un interlocuteur, ou en tout cas une entité avec laquelle il faut négocier.

2. Plus le territoire est fragmenté par la lutte entre factions, moins les populations civiles auront de chances de pouvoir se reconnaître dans la faction dominante localement, et par conséquent de pouvoir rester dans leur lieu d'origine. Cela provoque des déplacements massifs, aussi bien à l'intérieur des frontières nationales (déplacés internes) que vers l'extérieur (réfugiés). Ces déplacements, qu'ils soient forcés ou spontanés, ont des conséquences désastreuses sur l'équilibre nutritionnel des populations. Dans une situation de ce genre, les institutions humanitaires du système onusien, le CICR, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge et des organisations non gouvernementales sont souvent les seuls à venir en aide aux populations.

3. Au milieu du désordre ambiant, la discipline des troupes est souvent inexistante et, dans les cas extrêmes, chaque combattant est son propre commandant. Dès lors, " l'éthique de la guerre " devient un mirage, tandis que viols, enlèvements, prises d'otages, pillages et autres crimes de droit commun deviennent presque courants. Un manque total de discipline, combiné avec le stress du combat et la peur, conduit toujours à des actes de violence irraisonnés. Dans ces contextes, la diffusion des règles de comportement militaire, des principes tels que le respect de l'emblème croix rouge ou croissant rouge et le respect des organisations humanitaires connaît des difficultés grandissantes et nécessite des approches novatrices. Le message ne peut plus, comme dans les conflits plus traditionnels, être adressé à la hiérarchie avec l'espoir qu'elle le répercute sur ses subordonnés. De plus en plus souvent, il faut atteindre un public aussi vaste et hétérogène que possible et convaincre chaque individu du bien-fondé de ce message. Dans les conflits " déstructurés " , non seulement la forme mais aussi le contenu de la diffusion sont remis en question. Si la recherche d'éléments vivaces dans les cultures traditionnelles peut parfois permettre de pallier cette incompréhension entre les parties à un conflit de type classique, il n'en va pas de même dans les cas où le tissu social a été profondément atteint.

4. La déstructuration des factions et de leurs milices rend la distinction entre combattants et civils de plus en plus ardue, voire impossible. Cela a toujours été un problème dans les conflits internes, notamment parce que certaines force s de guérillas faisaient de leur base sociale - les " masses populaires " - un atout important de leur combat. Dans les conflits " déstructurés " , ce phénomène s'est accentué, car les milices sont la plupart du temps mêlées aux civils, souvent sans uniforme ni aucun autre signe distinctif extérieur. Cette situation crée une difficulté supplémentaire pour les organisations humanitaires qui ont de plus en plus de problèmes à assurer que seuls les civils bénéficient de l'assistance humanitaire.

5. L'anarchie qui résulte de la désintégration de l'État mine en fin de compte les valeurs qui constituent le fondement même de l'action humanitaire et du droit international humanitaire. L'effondrement de l'ensemble des références que symbolise l'État favorise la composante identitaire des conflits " déstructurés " , qui rend l'idée de l'impartialité inacceptable pour les parties au conflit, voire pour les individus. Cela entraîne comme conséquence évidente l'augmentation des risques pour tous les acteurs présents. Pour les acteurs humanitaires, il est dans ce cadre encore plus difficile de respecter en toutes circonstances une éthique de travail pourtant primordiale, et de ne pas accepter, dans leur mode d'action opérationnelle, des compromis qui, à terme, ne peuvent qu'avoir des effets négatifs pour l'ensemble des organisations humanitaires.

6. Dans ce contexte de déstructuration, de nouveaux intérêts - beaucoup plus immédiats et tangibles - sont apparus: ils sont économiques aux niveaux local et/ou régional, et coïncident souvent avec les intérêts personnels des chefs de faction, ou encore avec ceux de groupes reliés à des réseaux du crime organisé. La primauté de cette course au profit personnel et direct par rapport à un intérêt collectif expose également le personnel humanitaire à des risques croissants, car les factions n'hésitero nt pas à s'approprier des biens que ce personnel gère pour assister les victimes des conflits armés. Les organisations humanitaires ne sont plus considérées comme une présence indépendante et secourable, mais plutôt comme une composante " intéressante " du point de vue économique.

De ce fait, les interventions de plus en plus massives de la part d'organismes humanitaires toujours plus nombreux, avec des moyens logistiques et matériels croissants, finissent inévitablement par attirer l'attention et la convoitise de l'une ou l'autre des différentes factions en conflit, parfois même de plusieurs d'entre elles en même temps. La sécurité du personnel et de l'assistance humanitaires deviennent alors des questions centrales, qui ne font que compliquer la tâche des organisations concernées [4 ] .

7. Parallèlement, on constate dans les conflits " déstructurés " le fait que les organisations humanitaires sont souvent contraintes de se substituer aux structures ou services de l'État qui n'existent plus. Ce phénomène est particulièrement frappant en ce qui concerne les activités médicales: le CICR, avec l'aide de la Société nationale de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge et d'autres organisations humanitaires, a parfois dû prendre en charge des hôpitaux entiers, voire toute la structure médicale d'un pays. Cela implique également des engagements financiers et opérationnels à long terme, puisque personne n'est en mesure de reprendre en main ces services tant que la situation de désintégration perdure.

Une fois survenue l'implosion des structures étatiques, une situation paradoxale se fait jour : l'action humanitaire devient à la fois plus nécessaire et plus difficile, voire impossible à entreprendre. Cela, non seulement parce que la structure hiérarchique des parties au conflit est insuffisante pour permettre le respect du droit internati onal humanitaire, mais aussi parce que cette hiérarchie se révélera inapte à assurer des conditions de sécurité minimales pour les organisations humanitaires [5 ]

  III.   Applicabilité et application du droit international humanitaire  

Les États qui se trouvent dans un processus de désintégration restent reconnus comme des États et des sujets de droit international, même en l'absence d'un gouvernement capable d'assurer la continuité des fonctions de l'État. De même, les traités auxquels l'État désintégré est partie restent en vigueur.

Les instruments des droits de l'homme ont un impact pratique limité en cas de désintégration de l'autorité étatique, puisque leur mise en oeuvre dépend largement de l'existence d'organes étatiques détenteurs d'une autorité effective. Les instruments de droit international humanitaire applicables dans les conflits armés, en premier lieu les quatre Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977, jouent un rôle plus important, car le droit international humanitaire lie non seulement les États, mais également des entités non étatiques, notamment les insurgés, ainsi que les factions armées participant aux hostilités et les individus qui en font partie.

L'apparition d'un " conflit déstructuré " soulève cependant des questions d'applicabilité mais aussi d'application du droit international humanitaire.

  1. L'applicabilité de l'article 3 commun aux quatre Conventions de Genève de 1949  

L'article 3 commun oblige les parties à un conflit armé non international de respecter des règles humanitaires minimales à l'égard des personnes qui ne participent pas ou plus directement aux hostilités. L'article 3 commun dispose ainsi dans sa partie initiale:

  "En cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l'une des Hautes Parties contractantes, chacune des Parties au conflit sera tenue d'appliquer au moins les dispositions suivantes: ..." .

Par conséquent, les questions essentielles à l'égard de l'applicabilité de l'article 3 commun dans des conflits " déstructurés " sont (a), d'une part, celle de savoir si les factions agissant dans un tel conflit constituent des " parties au conflit " , et (b), d'autre part, de déterminer si les hostilités entre ces factions sont d'une intensité et d'une forme caractéristiques d'un conflit armé.

  (a)   Qualité de "partie au conflit"  

L'article 3 commun ne définit pas l'expression " partie au conflit " . Lorsqu'il s'agit d'un conflit armé international, les parties sont en principe des États. Dans un conflit armé non international, la situation est moins claire. Dans ce cas, une des parties au conflit au moins n'est pas un État. La doctrine s'est généralement acco rdée à dire que les groupes armés qui s'opposent au gouvernement doivent avoir un minimum d'organisation et de discipline - qui les rendent capables de respecter le droit international humanitaire - pour être considérés comme parties au conflit [6 ] .

Le fait qu'un gouvernement est forcé d'employer ses forces armées pour combattre l'insurrection est pris comme un signe que les rebelles ont la qualité de partie au conflit et que l'article 3 commun s'applique. Ces considérations visent principalement les conflits entre un gouvernement et des insurgés, et ne tiennent pas compte des conflits entre différentes factions d'un même pays, phénomène typique des conflits " déstructurés " . Si ces conflits sont caractérisés par une atomisation des factions et par leur manque d'organisation, peut-on alors les considérer comme des " parties au conflit " et donc, déterminer que l'article 3 commun s'applique ?

Vu son but humanitaire, le champ d'application de l'article 3 commun doit être aussi large que possible et ne devrait pas être limité par des exigences trop formelles. À cet égard, il est symptomatique que diverses résolutions récentes du Conseil de sécurité de l'ONU aient appelé " toutes les parties au conflit " à respecter le droit international humanitaire, et cela, également dans le contexte de conflits " déstructurés " , tels que la Somalie et le Libéria [7 ] .

  (b)   Existence d'un conflit armé  

     

En ce qui concerne l'expression " conflit armé " , la doctrine a également et presque exclusivement pris en considération les conflits entre un gouvernement et une partie rebelle, et non pas des conflits entre différentes fac tions d'un même pays. Les auteurs s'accordent par ailleurs pour dire que des tensions internes, des troubles intérieurs, comme des émeutes et des actes isolés et sporadiques de violence, ne constituent pas un conflit armé au sens de l'article 3 commun.

Le Conseil de sécurité a implicitement affirmé, dans les cas précités, que des hostilités liées à la désintégration de l'État constituent un conflit armé. La Cour internationale de Justice a quant à elle constaté que les règles de l'article 3 commun, en tant qu'elles reflètent des " considérations élémentaires d'humanité " , s'appliquent non seulement en cas de conflit armé, mais en toute situation, et cela en vertu du droit coutumier [8 ] . Il n'y a ainsi pas de doute que les règles de l'article 3 commun s'appliquent lors d'un conflit " déstructuré " . Et lorsque ces règles s'appliquent, tous les individus appartenant à une faction ont le devoir de les respecter.

  2. L'applicabilité du Protocole II  

     

L'applicabilité du Protocole II exige tout d'abord que la faction soit en lutte contre le gouvernement, ce qui exclut déjà les situations d'affrontements entre factions non étatiques. Une autre condition posée par le Protocole II est que la partie au conflit puisse avoir un contrôle du territoire tel qu'il lui permette de mener des opérations militaires continues et concertées et d'appliquer ledit Protocole. On le voit, cette seconde condition sera difficilement remplie par une faction armée partie à un conflit " déstructuré " . En effet, si un contrôle du territoire apparaît comme possible, il semble en revanche peu probable que la faction soit réellement à même de mener des opérations militaires concertées, et surtout de possé der une chaîne de commandement suffisamment forte pour lui permettre d'appliquer le Protocole II.

  3. L'application des principes fondamentaux de l'article 3 commun  

     

Comme nous l'avons déjà mentionné, la Cour internationale de Justice a constaté que les règles de l'article 3 commun correspondent à des " considérations élémentaires d'humanité " liant tous les individus [9 ] . Diverses résolutions du Conseil de sécurité, y compris celles portant sur les conflits " déstructurés " , appellent toutes les parties au respect du droit international humanitaire et réaffirment que les auteurs de violations de ce droit seront tenus pour individuellement responsables [10 ] . Il apparaît donc clairement que ces situations exceptionnelles ne se situent pas hors du droit, mais sont au contraire soumises à un ensemble de normes de nature coutumière qui lient collectivement les diverses parties au conflit et individuellement chacun des individus prenant part aux hostilités. On a par ailleurs proposé la reconnaissance de normes applicables en toutes circonstances pour protéger les victimes de ce type de violence généralisée [11 ] .

Le problème posé par ce type de conflits n'est donc pas tant celui des normes applicables que celui de leur mise en oeuvre, ce qui est vrai pour l'ensemble du droit, tant interne qu'international, applicable sur le territoire de l'État en cours de désintégration. Par définition, la désintégration de l'État entraîne le risque d'un non respect du droit dans son ensemble, aussi est-il dans l'intérêt de la communauté internationale de prévenir, par la coopération et dans le respect de la Charte des Nations Unies, la survenance de telles zones effectives de " non-droit " .

Une fois le processus de désintégration engagé et le conflit armé en cours, il est du devoir des États de se conformer à l'obligation de " respecter et faire respecter le droit international humanitaire en toutes circonstances " , en évitant d'agir d'une manière qui pourrait contribuer à aggraver la situation et les possibles infractions au droit humanitaire.

  4. La Charte des Nations Unies  

Comme la pratique du Conseil de sécurité le laisse entrevoir, les conflits déstructurés sont susceptibles d'engendrer des crises humanitaires propres à être considérées comme une menace contre la paix et la sécurité internationales. Dans ce cas, la possibilité d'une intervention politico-militaire dans le cadre fixé par la Charte des Nations Unies doit rester ouverte, pour permettre le rétablissement de l'assistance et la protection humanitaires aux populations en danger. Il n'est en effet pas possible de donner de réponse strictement humanitaire à un problème politique, et les membres de la communauté internationale ne sont pas seulement tenus de respecter les obligations du droit humanitaire mais aussi d'assumer leurs responsabilités en vertu de la Charte des Nations Unies.

Les conflits déstructurés n'échappent donc pas au droit, et les États devraient prendre les responsabilités qui sont les leurs en vertu du droit international dans son ensemble pour permettre l'application effective du droit international humanitaire dans ces situations.

  IV.   Pistes de réflexion  

Nous avons pu constater combien l'affaiblissement ou la désintégration des structures de l'État remet en cause l'acceptation, voire la compréhension des règles et principes qui fondent le droit international humanitaire et toute action humanitaire.

La seule manière d'éviter cette situation serait de prévenir la désintégration des structures étatiques. Comme nous l'avons vu, les causes de la désintégration sont multiples; elles dépassent largement les compétences des organisations humanitaires.

Les organisations humanitaires, et le CICR en particulier, peuvent contribuer, même dans des situations extrêmes, à maintenir vivace le respect des principes qui régissent l'action humanitaire, voire celui des normes fondamentales du droit international humanitaire. Le recul que l'humanitaire a subi avec l'apparition des conflits " déstructurés " doit permettre de tirer quelques leçons et d'imaginer de nouvelles solutions que la communauté internationale pourrait soutenir.

  1. L'action humanitaire  

  (a)    L'identification de structures et d'acteurs sociaux au niveau local  

Pour mieux connaître et comprendre les contextes dans lesquels les organisations humanitaires sont appelées à intervenir, il faudrait identifier (éventuellement soutenir) des acteurs locaux qui ont survécu à l'implosion des structures étatiques. Pratiquement dans toutes les situations de conflits, il existe des structures - traditionnelles ou non - qui survivent ou se substituent à la désintégration de l'État. En Somalie, par exemple, le système clanique traditionnel avait malgré tout survécu et les groupes de femmes qui se sont créés spontanément, mais qui ont été fortement encouragés et soutenus, ont facilité l'assistance nutritionnelle par les organisations humanitaires.

Il faut cependant rester conscient qu'il n'y a pas de telles structures alternatives dans tous les contextes, et que, même lorsque ces structures locales existent, elles ne sont pas vraiment en mesure de remplacer les structures étatiques qui font défaut.

  Une partie importante de la prévention consisterait donc à renforcer déjà en temps de paix les structures locales et notamment les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge dans les pays menacés de désintégration.  

  (b)    La contribution des coutumes locales  

     

Plus encore que les structures elles-mêmes, il faut identifier, dans ce domaine, tous les réflexes locaux, les coutumes locales, les " codes d'honneur " qui ne manquent pas d'exister et de survivre même dans les sociétés les plus affectées par la désintégration de l'État et par un niveau de conflit très élevé. Ces normes " traditionnelles " sont souvent liées aux croyances religieuses et leur sauvegarde est généralement garantie par les " anciens " , les sages de la tribu ou du clan.

  Il existe des normes non écrites, non codifiées, mais bien enracinées dans la société, même lorsque celle-ci est fortement désintégrée, qui continuent d'être reconnues, voire respectées et qui peuvent faciliter l'action humanitaire.  

  (c)    La diffusion du droit et des principes d'humanité  

La diffusion des règles et des principes fondamentaux du droit international humanitaire est un défi particulier dans les conflits " déstructurés " , en raison de la multiplicité des acteurs de la violence, qui évoluent en petits groupes peu structurés, et de la difficulté à les atteindre, soit pour des motifs de sécurité, soit parce que l'image qu'ils ont des étrangers qui se trouvent sur leur sol est négative. En outre, lorsqu'un moyen existe d'atteindre ces groupuscules, la compréhension de leur environnement, des motifs de leurs actes et une très grande écoute sont nécessaires pour arriver à leur transmettre un message centré sur les principes du droit international humanitaire et à obtenir qu'ils y adhèrent.

Pour faire face à ce défi qu'est la diffusion dans les conflits " déstructurés " , quelques " ingrédients " sont nécessaires.

-D'abord, travailler étroitement avec des gens du pays, qui sont les mieux placés pour faire le lien entre le message universel du droit international humanitaire et les coutumes et valeurs locales sur lesquelles il peut être ancré ou dont il peut s'inspirer. Ce personnel doit donc recevoir la formation voulue pour accomplir sa tâche.

-Ensuite, il faut développer des idées novatrices sur les vecteurs (théâtre, musique, récits, etc.) à utiliser pour sensibiliser au droit international humanitaire de jeunes combattants ou miliciens dans un contexte anarchique. Il convient d'utiliser judicieusement des moyens démultiplicateurs - notamment la radio et la télévision - qui n'exigent p as le contact direct avec des groupuscules armés, mais permettent de les atteindre. Il peut être utile de connaître les personnalités adulées par ces jeunes et de les sensibiliser au rôle qu'elles peuvent avoir pour influencer le comportement de tous ceux qui écoutent leur musique ou leurs propos.

  On ne saurait cependant trop insister sur l'importance de la prévention et, en particulier, de la diffusion des principes élémentaires du droit international humanitaire au travers de l'éducation, pour sensibiliser les gens dès leur plus jeune âge aux valeurs d'humanité, de respect et de solidarité. Les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge ont un rôle particulier à jouer dans ce travail de prévention.  

  (d)    La réduction des risques dans l'assistance humanitaire  

Aujourd'hui, les organisations humanitaires sont de facto - par les quantités de secours qu'elles apportent dans les conflits " déstructurés " - des acteurs de premier rang sur les plans économique et social, donc politique aussi. Toute action humanitaire d'assistance implique, comme corollaire inévitable, un afflux important de moyens, qui peut avoir un impact sur le tissu socio-économique local et même attiser les luttes entre factions.

Pour contrer ces risques, il est possible de recourir à des micro-projets: cuisines communautaires autogérées, distribution de semences, vaccination de bétail, ou enco re aide au redémarrage d'activités lucratives. Tous ces projets se placent à la croisée des chemins des actions d'urgence et des programmes de développement, ce qui est en soi significatif du parcours accompli par le CICR et par d'autres organisations humanitaires. Ces micro-projets permettent en outre d'effectuer un travail très local: non seulement ils représentent un soutien à l'économie devenue autarcique dans les pays en conflit où les structures étatiques ont implosé, mais ils contribuent également à contrer le phénomène du banditisme. Lorsque les grandes opérations d'assistance humanitaire sont malgré tout indispensables, les organisations humanitaires doivent faire preuve d'une plus grande franchise et lucidité dans l'analyse des retombées de leur action.

  Il est nécessaire de réfléchir aux moyens de mieux orienter l'assistance humanitaire d'urgence, d'en prévoir les conséquences et de respecter scrupuleusement et en toutes circonstances une éthique de travail préétablie.  

  (e)    La préparation du personnel humanitaire  

De multiples contacts sont nécessaires pour mener à bien une opération humanitaire dans le contexte d'un conflit " déstructuré " . Ils nécessitent beaucoup de temps, de disponibilité et de patience. La plupart du personnel expatrié des organisations humanitaires, cependant, est composé de jeunes gens ayant peu ou pas d'expérience des cultures et traditions différentes des leurs, ni des situations de conflits et de travail sous pression. Ils doivent assumer de lourdes responsabilités sur le terrain, dans une situation d'isolement, et sans toujours pouvoir disposer de l'encadrement qui serait nécessaire, voire indispensable. La maturité et l'empathie sont des facteurs-clés pour surmonter ces difficultés et doivent être recherchées lors du processus de recrutement [12 ] .

Les caractéristiques propres des conflits " déstructurés " exigent une augmentation des ressources humaines nécessaires pour le même type de prestations dans un autre contexte. L'analyse du milieu dans lequel ils agissent permettra aux acteurs humanitaires d'alerter la communauté des États au stade initial d'une crise humanitaire et de mettre en place des mesures préventives, dans le but d'éviter une intervention militaire, toujours traumatisante et aux conséquences souvent impondérables.

  L'action humanitaire d'urgence, et tout particulièrement dans le contexte des conflits "déstructurés", exige un professionnalisme sans faille, fondé sur une préparation rigoureuse en termes de connaissance du terrain et des cultures, des populations, des risques et de l'éthique propres à ce type d'actions. De même, l'assistance humanitaire aux populations dans ce cadre requiert une collaboration étroite avec le personnel local, sur la base des mêmes critères professionnels et éthiques.  

  2. Le rôle et les responsabilités de la communauté internationale  

Au-delà des réponses immédiates, tenant compte de toutes les contraintes auxquelles doivent faire face les organisations humanitaires présentes dans ce genre de conflit, un stade peut cependant être atteint où l'action humanitaire trouve ses limites. Cela a été le cas en Somalie et au Libéria. Dans ces deux conflits, la présence des organisations humanitaires et l'action d'urgence, soit n'étaient plus suffisantes, soit sont devenues impossibles en raison des conditions dans lesquelles il a fa llu opérer.

  (a)    L'obligation de "faire respecter" le droit international humanitaire  

Que faire en cas d'impuissance manifeste des organisations humanitaires dans des situations totalement désintégrées et chaotiques ? L'effondrement de la société civile et l'explosion incontrôlable de la violence interpellent l'ensemble de la communauté internationale. En application de l'article premier commun aux Conventions de Genève, les États ont l'obligation de " faire respecter " le droit international humanitaire. Les moyens dont disposent les États pour influencer les parties au conflit dans une situation de désintégration des structures étatiques sont certes plus difficiles à mettre en oeuvre dans le cadre d'un conflit " déstructuré " . Mais certaines mesures concrètes demeureront toujours possibles, comme par exemple un embargo sur les armes, le gel de capitaux placés à l'étranger, ou encore les menaces de réduction du soutien financier et militaire.

  (b)    La prise en considération des nouveaux acteurs des conflits armés  

Une réflexion doit s'engager sur les moyens d'impliquer les nouveaux acteurs des conflits contemporains dans l'application et la diffusion du droit international humanitaire. Aujourd'hui, au-delà des participants traditionnels aux situations de violence armée, on voit que d'autres types d'acteurs ont un rôle direct ou indirect à jouer dans ces contextes: il peut s'agir de milices privées au service de compagnies commerciales ou de groupes paramilitaires aux ordres d'un gouvernement, mais aussi de sociétés transnationales ou d'acteur s économiques supra-étatiques, qui pourraient avoir une influence considérable sur les parties à un conflit, ou encore de groupes religieux ou politiques capables de rassembler des foules autour d'un message. Toutes ces entités doivent être sensibilisées à la problématique du droit international humanitaire, soit en tant que participants au conflit appelés à l'appliquer, soit en tant que relais pour diffuser le message des principes d'humanité dans leur activité propre.

  (c)    La nécessité d'une juridiction internationale  

     

Il ne faut jamais perdre de vue le fait que le message concernant le respect des principes et des règles du droit international humanitaire n'a que très peu de portée s'il n'est pas accompagné de la perspective d'une sanction en cas de violation.

Cela est vrai tant pour le combattant que pour la société dans son ensemble. En effet, le premier sait pertinemment que la faiblesse, voire la déstructuration totale de la chaîne de commandement est une garantie d'impunité. Pour la seconde, l'effondrement des structures officielles et l'implosion de ses fonctions, tout particulièrement la fonction judiciaire, placent l'État dans l'incapacité de remplir son obligation de juger les coupables de violations graves du droit international humanitaire. Il en découle une déresponsabilisation à tous les niveaux, qui est à la fois la cause et la conséquence de la désintégration des structures étatiques. Dans des contextes de conflits anarchiques, où le système judiciaire est devenu inefficace, ou a totalement disparu, la constitution d'une Cour criminelle internationale revêt une importance primordiale pour le futur de l'application et du respect du droit interna tional humanitaire.

  (d)    L'intervention militaire  

Dans les situations les plus graves, le Conseil de sécurité des Nations Unies peut décider d'une intervention allant jusqu'à impliquer des moyens militaires, conformément au chapitre VII de la Charte de l'ONU. Il est cependant essentiel dans ces cas de déterminer des objectifs précis et une conduite claire des opérations, pour éviter une confusion entre l'action humanitaire et les opérations militaires [12 ] . De telles actions ne peuvent être qualifiées " d'humanitaires " en elles-mêmes, mais elles peuvent être de nature à rétablir une situation qui permette l'application du droit international humanitaire et le déploiement de l'action humanitaire.

  (e)    La prévention  

L'action internationale la plus appropriée et la plus efficace par rapport à son coût serait celle qui consisterait à prévenir le conflit armé par une surveillance et un suivi basés sur des signaux d'alerte précoces. Comme nous l'avons mentionné tout au long de cette étude, les causes de la désintégration des structures étatiques dans de nombreux pays sont détectables, et souvent détectées, bien avant l'implosion. C'est souvent le suivi effectif des signes avant-coureurs qui manque. Le désintérêt dont la communauté internationale a plusieurs fois fait preuve a conduit par la suite à des initiatives coûteuses, et parfois vaines, qui auraient largement pu être évitées.

  Notes  

     

1. Résolution adoptée par l'Assemblée générale sur le " Maintien de la sécurité internationale - prévention de la désintégration des États par la violence " (A/Res/51/55 du 10 décembre 1996).

2. Voir Déclaration de Montevideo du 26 décembre 1933 sur les droits et les devoirs des États, Déc. 26, 1933, 165, L.N.T.S. 19, 49 Stat. 3097, T. S. No. 881.

3. Sur cette problématique voir le " Rapport sur la question de l'utilisation de mercenaires comme moyen de violer les droits de l'homme et d'empêcher l'exercice du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes " , présenté par le Rapporteur spécial de la Commission des droits de l'homme, Enrique Bernales Ballesteros (E/CN.4/1997/24).

4. Sur ces questions, voir le document intitulé: " Respect et protection du personnel d'organisations humanitaires " .

5. Voir le document intitulé: " Respect et protection du personnel d'organisations humanitaires " .. Ce cercle vicieux résume à la fois la difficulté de l'action humanitaire dans ces contextes conflictuels, et les enjeux que le droit humanitaire, qui fonde cette action, doit affronter.

6. Voir notamment Commentaire de la IV e Convention (éd. Pictet), Genève, CICR, 1958, p. 40 et suiv., et Commentaire des Protocoles additionnels (éd. Sandoz, Swinarski, Zimmermann), CICR/Nijhoff, Genève, 1986, pp. 1372 et suiv.

7. Voir, par exemple, S.C. Res. 814, 26 mars 1993, § 13 " (...) exige de nouveau que toutes les parties somaliennes, y compris les mouvements et les factions, mettent immédiatement fin à toutes les violations du droit international humanitaire (...) " ; S.C. Res. 788, 19 novembre 1992, § 5 ( " demande à toutes les parties au conflit [au Libéria ] (...) de respecter rigoureusement les dispositions du droit international humanitaire " .

8. CIJ, Recueil des arrêts, avis consultatifs et ordonnances, 1986, p. 114, § 218. Dans le même sens, Commentaire de la IV e Convention de Genève, (éd. Pictet), CICR, Genève, 1958, p. 36.

9. Voir note précédente.

10. S.C. Res. 814, supra note 5, § 13 " (...) et réaffirme que ceux qui auront commis de tels actes [des violations du droit international humanitaire ] en seront tenus individuellement responsables " ; S.C. Res. 788, supra note 5, § 5 " demande (h) à tous les autres intéressés [c'est-à-dire aussi chaque personne en tant que telle ] de respecter rigoureusement les dispositions du droit international humanitaire " .

11. Voir la résolution 1995/29 de la Commission des droits de l'homme, du 3 mars 1995, intitulée: " Règles humanitaires minimales " .

12. Voir le document intitulé: " Respect et protection du personnel d'organisations humanitaires " .

13. Concernant la question de la protection armée des convois humanitaires, voir le document : " Respect et protection du personnel d'organisations humanitaires " .

Réf. LG 1997-148-FRE