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Les Conventions de Genève de 1949 : une percée décisive

30-09-1999 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 835, de Catherine Rey Schyrr

Seconde partie

  Première partie  

  Catherine Rey-Schyrr, licenciée en science politique, est chargée de recherches historiques au CICR. En cette qualité elle collabore à la rédaction de l’histoire du CICR pour la période 1945-1955. La première partie de cette étude a été publiée dans le numéro de juin 1999, pages 209-239.  

  Les principaux résultats de la Conférence diplomatique
 

Quelles sont les principales innovations des Conventions de 1949 par rapport au droit international humanitaire antérieur et quels sont les principaux problèmes auxquels la Conférence diplomatique s’est achoppée ?

Nous tenterons de répondre à ces questions au travers du survol des quatre Conventions, tout d’abord de leurs dispositions communes, puis de chaque Convention en particulier, enfin des articles qui touchent directement le CICR. [95 ]

Au préalable, nous aborderons deux problèmes d’ordre général qui s’étaient posés au CICR dès le début des travaux préparatoires.
 

Le premier touche un point de méthode ou d’opportunité juridique : valait-il mieux des codes très détaillés, réglant avec minutie tous les cas susceptibles de se produire, ou plutôt des conventions se limitant aux principes essentiels, en renvoyant le règlement des détails à des accords spéciaux à conclure entre les belligérants ? Le CICR penchait pour la seconde solution. Il privilégiait des conventions simples, craignant qu e des textes trop détaillés ne se révèlent difficilement applicables. C’est toutefois la première conception qui a prévalu, les délégués gouvernementaux ayant eu à cœur de régler les maux précis dont leurs pays respectifs avaient souffert durant la Seconde Guerre mondiale, afin d’en éviter le retour. Le CICR s’est efforcé d’y apporter une modération, d’une part, en inscrivant en tête des Conventions des principes généraux et imprescriptibles relatifs au traitement humain, au respect et à l’inaliénabilité des droits des personnes protégées, et d’autre part, en leur annexant des accords-types et des projets de règlements. [96 ]

Le second point soulevait la question de savoir s’il convenait d’avoir une convention par catégorie de personnes à protéger, ou un seul instrument juridique pour l’ensemble des victimes de la guerre, qui serait composé de différentes parties. Cette dernière suggestion fut finalement abandonnée lors de la XVIIe Conférence internationale, en raison de la complexité des problèmes qu’elle engendrait [97 ] . Il est cependant évident que les quatre Conventions de Genève appartiennent à un ensemble homogène, comme en témoignent leurs dispositions communes.

  1. Les dispositions communes aux quatre Conventions
 

Outre les principes généraux relatifs au traitement humain et à l’intangibilité des droits des personnes protégées, il s’agit des dispositions, groupées au début et à la fin de chaque Convention, qui traitent principalement de leur respect, des conditions d’application et des mesures de mise en œuvre, telles que le contrôle et la répression des infractions. Certaines d’entre elles méritent une attention particulière.

Les Conventions de 1929 se référaient, sans autre définition, au temps de guerre. Celles de 1949 précisent les situations appelant l’application des Conventions.

Ainsi, l ’article 2 commun qui régit les conflits armés internationaux stipule que les Conventions s’appliqueront à tous les conflits entre États, « même si l’état de guerre n’est pas reconnu (...) » [98 ] . Elles s’appliqueront également « dans tous les cas d’occupation de tout ou partie du territoire d’une Haute Partie contractante, même si cette occupation ne rencontre aucune résistance militaire » [99 ] . Or, au cours de la Seconde Guerre mondiale, nombre de victimes s’étaient vu refuser le bénéfice de la Convention « prisonniers de guerre », parce que la puissance détentrice prétendait qu’il n’y avait pas de guerre, ou déniait à ses adversaires la qualité d’État [100 ] , ce qui rendait du même coup les Conventions inapplicables.

Mais le succès le plus marquant dans ce domaine a été l’adoption de l’article 3 commun, sorte de convention miniature aux termes de laquelle les parties à un conflit armé non international s’engagent à respecter les droits fondamentaux de la personne humaine.
 

Cette question a donné lieu à l’une des discussions les plus longues et les plus difficiles de la Conférence diplomatique, parce qu’elle heurtait de plein fouet la souveraineté nationale. Le fait que plusieurs États présents étaient confrontés à des situations de guerre civile sur leur propre territoire ou dans leurs colonies explique également la méfiance de certains participants.
 

Dans ses premiers projets, le CICR avait suggéré que, dans tous les cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international, chacun des adversaires soit tenu d’appliquer les dispositions des Conventions. La XVIIe Conférence avait retenu cette proposition, mais en y ajoutant, pour les Conventions « prisonniers de guerre » et « civils », la condition que la Partie adverse s’y conforme également [101 ] , et sans définir la notion de guerre civile.

Cependant, lors des réunions préparatoires, cette notion avait toujours été comprise au sens strict du terme, excluant les situations de troubles intérieurs et de tensions internes. La question avait principalement été soulevée lors de la XVIIe Conférence par le représentant du Congrès juif mondial, Gehrart Riegner. Se référant aux événements qui avaient précédé la Seconde Guerre mondiale en Allemagne, celui-ci avait exprimé le vœu que les futures Conventions de Genève s’appliquent en principe dans les « cas d’urgence dus à la violence ou à des troubles visant des groupes nationaux, raciaux et religieux », ou alors que l’on établisse un nouveau traité international pour ce genre de situation. Ces propositions n’avaient pas été retenues, de crainte d’affaiblir le projet de disposition relatif à la guerre civile en voulant trop le préciser, voire de compromettre le sort même des Conventions en les étendant à des situations si délicates et si difficiles à définir. [102 ]

Lors de la Conférence diplomatique se pose immédiatement la question de savoir ce qu’il faut entendre par « conflit armé ne présentant pas un caractère international ». De nombreuses délégations s’opposent, sinon à toute disposition concernant la guerre civile, du moins à une extension trop large du champ d’application des Conventions. Elles craignent en effet de voir conférer par ce biais à une poignée de rebelles, voire à de simples bandits, la qualité de belligérant, peut-être même une reconnaissance légale.
 

Les partisans du texte de Stockholm voient au contraire dans celui-ci un acte de courage. Ils font valoir que lorsque des rebelles se conforment aux règles humanitaires, on ne peut parler de terrorisme, d’anarchie ou de désordre.

Diverses propositions tendent à poser une série de conditions à remplir par l’une ou l’autre des parties au conflit pour que les Conventions soient applicables, afin d’en limiter les cas. Mais la surenchère est telle que l’on ne parvient à aucune solution praticable.

C’est la délégation française qui permet finalement d’arriver à une solution, en suggérant que dans tous les cas de conflits non internationaux, l’application des Conventions soit limitée à leurs seuls principes.

Le texte élaboré sur cette base, tel qu’il figure à l’article 3 commun des quatre Conventions de 1949, stipule ainsi que :
 

« 1) Les personnes qui ne participent pas directement aux hostilités, y compris les membres de forces armées qui ont déposé les armes et les personnes qui ont été mises hors de combat par maladie, blessure, détention, ou pour toute autre cause, seront, en toutes circonstances, traitées avec humanité, sans aucune distinction de caractère défavorable basée sur la race, la couleur, la religion ou la croyance, le sexe, la naissance ou la fortune, ou tout autre critère analogue.
 

« À cet effet, sont et demeurent prohibées, en tout temps et en tout lieu, à l’égard des personnes mentionnées ci-dessus :
 

« a) les atteintes portées à la vie et à l’intégrité corporelle, notamment le meurtre sous toutes ses formes, les mutilations, les traitements cruels, tortures et supplices ;

« b) les prises d’otages ;

« c) les atteintes à la dignité des personnes, notamment les traitements humiliants et dégradants ;

« d) les condamnations prononcées et les exécutions effectuées sans un jugement préalable, rendu par un tribunal régulièrement constitué, assorti des garanties judiciaires reconnues comme indispensables par les peuples civilisés.

« 2) Les blessés et malades seront recueillis et soignés.

« Un organisme humanitaire impartial, tel que le Comité international de la Croix-Rouge, pourra offrir ses services aux Parties au conflit.

« Les Parties au conflit s’efforceront, d’autre part, de mettre en vigueur par voie d’accords spéciaux tout ou partie des autres dispositions de la présente Convention.

« L’application des dispositions qui précèdent n’aura pas d’effet sur le statut juridique des Parties au conflit. »

Sans ce dernier paragraphe, l’article 3 n’aurait sans doute jamais été accepté.

Ce texte est loin du projet initial du CICR, qui prévoyait l’application intégrale des Conventions. En revanche, il permet un champ d’application beaucoup plus vaste, puisque l’article 3 s’applique à tous les conflits armés non internationaux. Tout compte fait, le CICR estimera que, puisque son projet n’avait aucune chance d’être accepté par les gouvernements et qu’il fallait se rabattre sur une solution intermédiaire, c’était, entre les textes élaborés au cours de la Conférence diplomatique, celui auquel il fallait accorder la préférence. [103 ]

L’apparition d’un article de ce genre dans une convention internationale, constitue, à l’époque, une importante innovation [104 ] . Celle-ci va toutefois dans le même sens que la Déclaration universelle des droits de l’homme, adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 10 décembre 1948. Elle s’inscrit dans la tendance moderne du droit international à reconnaître que la question du respect des droits fondamentaux de la personne a cessé de relever de la juridiction interne exclusive des États. [105 ]

En ce qui concerne le contrôle de l’application des Conventions, celle de 1929 (« prisonniers de guerre ») mentionnait déjà la possibilité de recourir à la collaboration des puissances protectrices (art. 86). Cette disposition avait confirmé son utilité pendant la guerre, mais elle avait aussi fait ressortir les lacunes suivantes : non seulement aucune règle conventionnelle n’autorisait l’action des puissances protectrices en faveur des civils ennemis ou dans les territoires occupés, mais encore de nombreux prisonniers de guerre n’avaient bénéficié d’aucune puissance protectrice pour défendre leurs intérêts durant la Seconde Guerre mondiale. Pour fonctionner, ce système implique, en effet, l’existence de gouvernements reconnus. Or, le refus de l’Allemagne de reconnaître l’existence de nombreux gouvernements en exil, tout comme, d’ailleurs, l’absence de tout gouvernement allemand après la capitulation, avaient privé de puissance protectrice un grand nombre de victimes. Le CICR considérait donc comme particulièrement important d’étendre à toutes les Conventions le contrôle exercé par les puissances protectrices et de prévoir une procédure de remplacement en cas de défaillance, afin que les victimes ne restent pas sans protection.

Le concours des puissances protectrices dans le contrôle de l’application du droit est désormais prévu dans les quatre Conventions (art. 8/8/8/9) 106. Les nouveaux textes stipulent que, si des personnes protégées ne bénéficient pas ou plus de l’activité d’une puissance protectrice, la puissance détentrice aura l’obligation de demander soit à un État neutre, soit à un organisme présentant toute garantie d’impartialité, d’assumer les fonctions dévolues aux puissances protectrices. Si une protection ne peut ainsi être assurée, la puissance détentrice devra demander à un organisme humanitaire tel que le CICR d’assumer les tâches humanitaires attribuées aux puissances protectrices ou devra accepter les offres de service émanant d’un tel organisme (art. 10/10/10/11). En multipliant les organes habilités à fonctionner en cette qualité, on partait de l’idée que les États seraient d’autant plus disposés à accepter l’activité d’un substitut de la puissance protectrice. [107 ]

Quant à la répression des infractions, les événements de la Seconde Guerre mondiale avaient conduit le CICR à la conviction que les nouvelles Conventions devaient inclure un chapitre réservé à cette question.

La Convention « blessés et malades » de 1929 contenait une disposition stipulant que les parties contractantes « prendront ou proposeront également à leurs législatures (...) les mesures nécessaires pour réprimer, en temps de guerre, tout acte contraire aux dispositions de la présente Convention » (art. 29). Mais cette formule était restée inopérante, la plupart des États ayant insuffisamment légiféré en la matière. En outre, une telle disposition ne figurait pas dans la Convention « prisonniers de guerre » de 1929, laquelle avait été violée à maintes reprises au cours du récent conflit mondial.

On a vu que, donnant suite à la résolution XXIII de la XVIIe Conférence internationale, le CICR avait convoqué à Genève, en décembre 1948, quelques experts internationaux pour approfondir la question. Il en était résulté le projet de quatre nouveaux articles, à incorporer dans chacune des Conventions. [108 ]

À la Conférence diplomatique, la délégation des États-Unis, appuyée par plusieurs autres, s’oppose à l’adoption des dernières propositions du CICR comme base de travail. Celles-ci n’étant parvenues dans les capitales que peu de temps avant l’ouverture de la Conférence, ces délégations invoquent l’absence d’instructions de la part de leur gouvernement à ce sujet. La délégation des Pays-Bas reprend alors ces propositions à son compte et la Conférence diplomatique s’en trouve officiellement saisie. [109 ]

De longues délibérations aboutissent à l’adoption d’un article commun aux quatre Conventions de 1949 (art. 49/50/129/146) qui renforce l’obligation des États signataires d’incorporer à leurs lois nationales les dispositions desdites Conventions. Il stipule ainsi que les États parties devront « prendre toute mesure législative nécessaire pour fixer les sanctions pénales adéquates à appliquer aux personnes ayant commis, ou donné l’ordre de commettre » des infractions graves aux Conventions, lesquelles infractions sont définies. « Chaque Partie contractante aura l’obligation de rechercher les personnes prévenues d’avoir commis, ou d’avoir ordonné de commettre, l’une ou l’autre de ces infractions gr aves, et elle devra les déférer à ses propres tribunaux, quelle que soit leur nationalité. » Elle pourra aussi « selon les conditions prévues par sa propre législation » les remettre pour jugement à une autre Partie contractante intéressée à la poursuite.

Par ailleurs, des garanties de procédure sont réservées en faveur des inculpés.

Le projet du CICR contenait des innovations qui allaient plus loin, qualifiant les violations graves de « crimes contre le droit des gens » et envisageant le renvoi de la cause devant une juridiction internationale, qui restait à créer, et dont les Parties contractantes auraient reconnu la compétence [110 ] . Mais plusieurs délégations s’y étaient opposées, estimant qu’il n’appartenait pas à la Conférence diplomatique d’élaborer des règles de droit pénal international ni d’interférer dans les travaux confiés à la Commission du droit international des Nations Unies dans ce domaine. [111 ]  

Le nouveau système mis en place, prévoyant l’universalité de la juridiction pour les infractions graves, n’en constitue pas moins alors un réel progrès, même s’il laisse aux juridictions nationales le soin de sanctionner lesdites infractions et si l’extradition des inculpés peut être limitée par les lois internes du pays qui les détient. Mais au cas où cette extradition n’aurait pas lieu, l’État qui détient l’inculpé a l’obligation de le déférer à ses propres tribunaux. [112 ]

  2. Les première et deuxième Conventions (blessés, malades et naufragés)
 

La Convention de 1864, devenue la première Convention de 1949, consacre le grand principe selon lequel les militaires blessés et malades doivent être respectés et soignés sans distinction de nationalité. À cet effet, les ambulances et les hôpitaux militaires, de même que le personnel sanitaire, sont également protégés. L’emblème distinctif de la croix rouge sur fond blanc est le signe visible de cette immunité.

Déjà révisée en 1906 et 1929, la Convention connaît sa troisième révision en 1949. Il ne s’agit pas d’une refonte. À part l’inclusion des dispositions communes aux quatre Conventions, elle maintient les règles de base en les précisant et en les adaptant à l’évolution de la guerre.

Le principal changement concerne le personnel sanitaire, qui bénéficiait d’un statut particulièrement favorable. C’est ainsi que, selon la Convention de 1929, les membres de ce personnel, de même que ceux du personnel religieux, qui tombent entre les mains de l’ennemi ne seront pas traités comme prisonniers de guerre (art. 9). Ils ne pourront être retenus en captivité, mais devront, sauf accord contraire, être renvoyés au belligérant dont ils relèvent (art. 12).

Or, la Seconde Guerre mondiale avait montré la difficulté d’appliquer ces stipulations. Le nombre élevé des prisonniers et la longueur de la captivité plaidaient en effet en faveur de la rétention d’une partie de ce personnel, afin que les prisonniers puissent être soignés et réconfortés par du personnel de leur propre pays.

Durant la Conférence d’experts, deux opinions étaient apparues. Certains étaient d’avis que tout le personnel médical capturé devait être assimilé à des prisonniers de guerre ; d’autres étaient pour le maintien de l’immunité traditionnelle, la rétention de ce personnel devant rester exceptionnelle.

En vue de mettre fin à cette controverse, un compromis, non dénué d’ambiguïté, a finalement été adopté par la Conférence diplomatique : l’article 28 de la Convention I de 1949 stipule ainsi que les membres du personnel sanitaire et les aumôniers ne seront retenus, s’ils tombent en captivité, « que dans la mesure où l’état sanitaire, les besoins spirituels et le nombre de prisonniers de guerre l’exigeront ». Ils « ne seront pas considérés comme prisonn iers de guerre. Toutefois, ils bénéficieront pour le moins de toutes les dispositions» de la IIIe Convention relative au traitement des prisonniers de guerre. D’autres avantages, destinés à faciliter l’exercice de leur mission médicale ou spirituelle, sont également prévus. Il est enfin indiqué que «les Parties au conflit s’entendront au sujet d’une relève éventuelle du personnel retenu et en fixeront les modalités ».

La protection de la population civile qui se porte au secours des blessés et des malades sort, en revanche, renforcée de la révision de 1949.

La Convention de 1929 stipule que « l’autorité militaire pourra faire appel au zèle charitable des habitants pour recueillir et soigner, sous son contrôle, des blessés ou des malades des armées, en accordant aux personnes ayant répondu à cet appel une protection spéciale et certaines facilités » (art. 5). L’article correspondant (art. 18) de la Convention révisée ajoute que « l’autorité militaire doit autoriser les habitants et les sociétés de secours, même dans les régions envahies ou occupées, à recueillir et à soigner spontanément les blessés et les malades à quelque nationalité qu’ils appartiennent (...) ». Cette disposition est d’importance : elle permet de ne pas laisser sans soins des militaires parachutés, par exemple, ou encore des résistants. Durant la Seconde Guerre mondiale, il avait souvent été défendu de leur porter secours sous peine de sanctions extrêmement graves.

Par ailleurs, très peu de références étaient faites à la Croix-Rouge en tant qu’organisme de secours. Les nouveaux textes comblent ces lacunes, et tant les Sociétés nationales que le CICR peuvent appuyer leur action sur des bases plus solides.

Parmi les autres innovations, mentionnons encore : la possibilité de créer, par accord entre les parties, des zones et localités sanitaires pour protéger des effets de la guerre les militaires blessés et malades, le personne l soignant et celui chargé de l’administration de ces zones (art. 23 et projet d’accord-type annexé à la Convention) ; la révision des articles relatifs à l’aviation sanitaire, tout en subordonnant la protection qui lui est accordée à des conditions plus restrictives, de façon à prévenir les abus constatés lors de la Seconde Guerre mondiale. Enfin, la Convention I précise les droits et les devoirs des pays neutres concernant, d’une part, leurs activités secourables sur le territoire des belligérants, et, d’autre part, la conduite à tenir par rapport aux personnes protégées (personnel sanitaire, blessés et malades) qui viendraient à se trouver sur le territoire de ces pays.

La deuxième Convention de 1949, conçue dès son origine à La Haye en 1899, comme une adaptation à la guerre maritime des principes humanitaires formulés pour la guerre sur terre, procède étroitement de la première. Elle avait subi une révision en 1907, mais aucune en 1929, ce qui impliquait une véritable refonte.

Le défaut d’une signalisation moderne, visible à grande distance, paraît avoir été la cause de la plupart des attaques de navires-hôpitaux durant la Seconde Guerre mondiale [113 ] . L’aviation de guerre, en effet, n’existait pas en 1907. Aussi la Conférence diplomatique s’est-elle attachée à améliorer cette signalisation.

Il serait trop long d’entrer ici dans le détail de la deuxième Convention, qui a pris un développement considérable, ne comptant pas moins de 63 articles (contre 28 pour la Xe Convention de La Haye de 1907), soit autant, à un article près, que la première Convention de 1949. Pour la première fois, elle reflète la presque totalité des dispositions de la Convention terrestre, dont elle suit l’ordre des matières avec un parallélisme rigoureux.

Relevons tout de même que le principe de l’exemption de capture du personnel sanitaire y a subsisté beaucoup plus largement, ce personnel faisant partie intégrante des navires-hôpitaux.

Certains ont en effet jugé que la première Convention de 1949 accusait un recul du droit international humanitaire, vu qu’elle entérine le principe de la rétention du personnel sanitaire et que, par ailleurs, elle ne favorise pas le développement de l’aviation sanitaire [114 ] . D’autres estimaient que le contraire aurait été irréaliste. En fait, la Conférence diplomatique est restée dans le domaine du possible, ne voulant pas maintenir ou instaurer des règles inapplicables. [115 ]

Bien que l’on en soit resté au statu quo, la question générale de l’unité et de la pluralité des emblèmes a néanmoins été

débattue par la Conférence diplomatique, à l’occasion de l’examen des projets d’articles des première et deuxième Conventions sur le signe distinctif.

La règle de l’unité du signe, posée par la Convention de 1864 et réaffirmée en 1906, avait été officiellement rompue par la Conférence diplomatique de 1929 [116 ] , qui avait admis le croissant rouge ou le lion-et-soleil rouge sur fond blanc comme signe distinctif, à la place de la croix rouge, pour les pays qui les employaient déjà (art. 19 de la Convention « blessés et malades » de 1929).

L’éventualité d’un retour à l’unité du signe de la croix rouge, considérée comme garante d’une meilleure protection, avait été évoquée lors des réunions préparatoires. Faute d’un accord à ce sujet, le texte de l’article 19 n’avait toutefois pas été modifié dans les projets approuvés par la XVIIe Conférence.

Lors de la Conférence diplomatique de 1949 [117 ] , la délégation de l’État d’Israël, indépendant depuis peu, relance le débat par le dépôt d’un amendement proposant la reconnaissance d’un nouveau signe d’exception, le bouclier-de-David rouge. Ce signe est utilisé comme signe distinctif des services de santé des forces armées et de la Société nationale israéliennes [118 ] . Le représentant israélien se déclare toutefois prêt à renoncer à sa requête au cas où les exceptions déjà admises viendraient à disparaître.
 

D’autres signes, considérés comme neutres et dénués de toute connotation religieuse par leurs protagonistes, sont proposés, en particulier par le représentant des Pays-Bas [119 ] , ainsi que diverses solutions alternatives, notamment par le CICR [120 ] et par la délégation de l’Inde, appuyée par celle de Birmanie [121 ] . Le CICR s’attache à souligner que le signe de la croix rouge est un signe que l’on a voulu international, neutre et sans signification religieuse, puisque le principe de la Croix-Rouge est d’aider celui qui souffre, indépendamment des frontières et des confessions. [122 ]

Dans une déclaration générale faite en Assemblée plénière, le président du CICR, Paul Ruegger, adresse une mise en garde contre le danger de la prolifération des emblèmes : « L’adoption par la présente Conférence de nouveaux signes préparera la voie à d’autres exceptions dans l’avenir. Or, l’affaiblissement progressif du signe de l’aide aux victimes de la guerre serait un véritable désastre, puisque l’enjeu est ici la protection des vies humaines. » Il relève en outre « les avantages — si un retour sur le passé pouvait être envisagé — d’un signe unique de la Croix-Rouge » et va jusqu’à déconseiller l’adoption d’un signe d’exception géométrique. Il émet la crainte qu’une multiplication des signes entraîne non seulement un affaiblissement de la valeur universelle de l’emblème, mais également celle du mot « Croix-Rouge ». [123 ]

La délégation suisse invoque, quant à elle, l’argument de l’efficacité du signe de la croix rouge : « Le signe le meilleur sera celui qui a la valeur de protection la plus grande (...) Est-il dans l’intérêt [des victimes ] qu’on abandonne l’emblème de la croix rouge ou qu’on l’affaiblisse en lui enlevant, toujours davantage, son caractère de signe unique et universel? (...) les avantages que représente pour to us le maintien d’un signe universellement connu, sans autres exceptions que celles admises jusqu’ici, dépassent pour chaque État ceux qu’il pourrait tirer de l’admission d’un nouvel emblème ». [124 ]

C’est cette opinion qui prévaut en fin de compte. La requête israélienne est écartée — une première fois en Commission I, puis à deux reprises en Assemblée plénière —, de même que la proposition de la délégation de l’Inde, qui avait notamment pour objet l’examen d’un signe géométrique nouveau. Devant la réticence manifestée par certains pays à utiliser la croix rouge, mais espérant néanmoins qu’un jour une solution pourrait être trouvée qui rétablirait l’unité du signe, la Conférence diplomatique confirme donc l’usage établi. De peur de créer un nouveau précédent et de rendre plus difficile encore cette unité, elle n’admet pas de nouveaux symboles.

En signant, le 8 décembre 1949, les quatre Conventions, la délégation d’Israël fera au sujet des Conventions I, II et IV la réserve que, tout en respectant l’inviolabilité des emblèmes et signes distinctifs prévus, Israël se servira du bouclier-de-David rouge. [125 ]

  3. La troisième Convention (traitement des prisonniers de guerre)
 

Dans les conflits où elle était applicable [126 ] , la Convention « prisonniers de guerre » de 1929 avait offert une protection efficace à des millions de captifs durant la Seconde Guerre mondiale. Cependant, les bénéficiaires comme les responsables de son application étaient d’avis qu’il y avait lieu de la réviser sur certains points.

L’un des principaux concernait la définition des catégories de personnes pouvant bénéficier de la Convention, qu’il convenait de préciser, afin de lever les doutes qui s’étaient fait jour à ce sujet.

La Convention de 1929 désignait les personnes protégées par simple référenc e aux trois premiers articles, traitant de la qualité de belligérant, du Règlement annexé à la IVe Convention de La Haye de 1907. Celle de 1949 va au-delà, en définissant elle-même, à son article 4, les bénéficiaires de ses dispositions.

Parmi ceux-ci les « partisans » [127 ] , auxquels la qualité de belligérant avait souvent été déniée pendant la guerre. La question est réglée par l’assimilation des mouvements de résistance aux milices et corps de volontaires ne faisant pas partie des forces armées d’une partie au conflit, pour autant que ces mouvements remplissent les quatre conditions énumérées à l’article 1 du Règlement de La Haye, soit : d’avoir à leur tête une personne responsable pour ses subordonnés, d’arborer un insigne visible, de porter ouvertement les armes et de se conformer aux lois de la guerre [128 ] . Il est également admis que ces mouvements peuvent agir en territoire occupé, ce qui constitue une innovation.

Les nouvelles catégories suivantes sont également incluses, à la suite des expériences de la guerre : les membres des forces armées qui se réclament d’un gouvernement ou d’une autorité non reconnus par la puissance détentrice ; les membres des équipages de la marine marchande et de l’aviation civile tombés au pouvoir de l’ennemi ; les militaires démobilisés se trouvant dans un territoire occupé et qui sont arrêtés par la puissance occupante en raison de leur appartenance à l’armée du pays occupé, notamment après une tentative manquée pour rejoindre les forces armées auxquelles ils appartiennent.

La Convention de 1929 ne comprenait aucune disposition sur la responsabilité en cas de transfert des prisonniers de guerre d’une puissance à une autre. Il est désormais précisé que la puissance détentrice ne peut pas transférer les prisonniers à une puissance non partie à la Convention. Elle doit s’assurer auparavant que la puissance en question est désireuse et à même d’appliquer la Convention. Au cas où cette dern ière manquerait à ses obligations, la puissance ayant transféré les prisonniers de guerre doit prendre les mesures adéquates pour remédier à la situation, ou demander que les prisonniers de guerre lui soient renvoyés (art. 12).

Autre modification importante : celle concernant la libération et le rapatriement des prisonniers de guerre à la fin des hostilités. La Convention de 1929 prévoyait que le rapatriement aurait lieu, si possible, dès l’armistice, et dans tous les cas le plus rapidement possible après la conclusion de la paix (art. 75). Or, la Seconde Guerre mondiale devait se terminer, pour certaines Puissances, sans armistice ni traité de paix, et de très nombreux prisonniers de guerre avaient vu leur captivité prolongée [129 ] . Aussi l’article 118 de la Convention de 1949 pose-t-il le principe que « les prisonniers de guerre seront libérés et rapatriés sans délai après la fin des hostilités actives ». À défaut d’une convention d’armistice, ajoute-t-il, « chacune des Puissances détentrices établira elle-même et exécutera sans délai un plan de rapatriement ». On voit que cet article revêt un caractère unilatéral, destiné à éviter que les opérations de rapatriement ne soient retardées faute d’un accord entre les parties. Lors de la Conférence d’experts gouvernementaux, le CICR avait vainement attiré l’attention, d’une part, sur le cas des prisonniers de guerre rapatriés contre leur gré, et d’autre part, sur celui des prisonniers qui demandaient à être transférés dans un autre pays que leur pays d’origine. Soulevée à nouveau lors de la Conférence diplomatique par la délégation autrichienne, cette question a finalement été éludée. [130 ]

De manière générale, les divers aspects du régime de captivité des prisonniers de guerre sont réglés avec davantage de précision (lieux d’internement, camps et sécurité ; logement et alimentation ; hygiène et soins médicaux ; religion, activités intellectuelles et physiques ; discipline ; travail ; ressources financière s ; relations avec l’extérieur ; rapports des prisonniers de guerre avec les autorités ; sanctions pénales et disciplinaires).

En ce qui concerne les sanctions pénales, une règle entièrement nouvelle est introduite à l’article 85 de la nouvelle Convention, selon laquelle « les prisonniers de guerre poursuivis en vertu de la législation de la puissance détentrice pour des actes qu’ils ont commis avant d’avoir été faits prisonniers resteront, même s’ils sont condamnés, au bénéfice de la présente Convention ». Cette règle provoque force controverse lors de la Conférence diplomatique, l’URSS et ses alliés souhaitant que les criminels de guerre condamnés soient exclus du bénéfice de la Convention et connaissent le sort que la Puissance détentrice réserve aux criminels de droit commun. L’opinion prévaut toutefois que même les prisonniers de guerre condamnés pour crimes de guerre doivent pouvoir se réclamer des garanties de la Convention, qui correspondent d’ailleurs au régime pénitentiaire minimum des nations civilisées. Il est également tenu compte que le droit interne des États admet parfaitement que celui qui viole le droit reste, sans préjudice de son châtiment, au bénéfice de ce droit. [131 ]

  4. La quatrième Convention (protection des civils)
 

Avec ses 159 articles, la nouvelle Convention relative à la protection des civils est encore plus longue que celle sur les prisonniers de guerre, qui en compte 143. Elle comporte deux parties principales distinctes.

La première concerne la protection générale des populations contre certains effets de la guerre. Elle s’applique à l’ensemble des populations des pays en conflit, c’est-à-dire non seulement aux étrangers sur le territoire d’un belligérant, mais également aux ressortissants nationaux et aux populations des territoires occupés, dans des domaines précis tels que la création de zones d e refuge, la protection des blessés et des malades, ainsi que des hôpitaux et de leur personnel, les envois de médicaments, les mesures spéciales en faveur de l’enfance et les familles dispersées.

À l’instar de la première, la quatrième Convention prévoit ainsi la création de zones sanitaires et de sécurité (art.14) — destinées à mettre à l’abri des attaques terrestres ou aériennes les blessés et les malades, les personnes âgées, les enfants, les femmes enceintes et les mères d’enfants en bas âge — et, dans les régions mêmes où ont lieu les combats, de zones neutralisées (art. 15), pour abriter les blessés et malades, combattants ou non, et les personnes civiles qui ne participent pas aux hostilités. La création de ces zones n’est toutefois pas obligatoire. Il s’agit d’une simple faculté, soumise à l’accord des parties au conflit, lesquelles peuvent s’inspirer à cet effet, pour ce qui est des zones sanitaires et de sécurité, du projet d’accord-type annexé à la Convention.

En outre, les stipulations les plus importantes de la première Convention sont étendues aux blessés et malades civils. Les hôpitaux civils, reconnus comme tels par l’État, sont protégés et ont le droit d’être signalés par l’emblème distinctif (art. 18). Le personnel de ces hôpitaux est également protégé et a droit au port du brassard (art. 20).

Afin d’atténuer les rigueurs du blocus, les États parties doivent accorder, sous certaines conditions, le libre passage des envois de médicaments et de matériel sanitaire destinés à la population civile (art. 23). Des mesures spéciales sont prévues en faveur des enfants et des orphelins (art. 24). Enfin, le droit de donner et de recevoir des nouvelles familiales est spécifié, alors que les recherches en vue de réunir les familles dispersées doivent être facilitées (art. 25 et 26).

La deuxième partie constitue le corps essentiel de la Convention, qui devait régler deux types de situation s : celle des étrangers sur le territoire d’un belligérant et celle de la population dans un territoire occupé. Mais certains principes régissent ces deux types de situations. D’où une division en trois sections — dispositions communes, dispositions relatives aux étrangers sur le territoire d’une partie au conflit, dispositions concernant les territoires occupés — auxquelles s’en ajoutent deux autres, relatives au traitement des internés et à l’Agence centrale de renseignements.

Les dispositions communes stipulent que « les personnes protégées ont droit, en toutes circonstances, au respect de leur personne, de leur honneur, de leurs droits familiaux, de leurs convictions et pratiques religieuses, de leurs habitudes et de leurs coutumes. Elles seront traitées, en tout temps, avec humanité (...) sans aucune distinction défavorable, notamment de race, de religion ou d’opinions politiques » (art. 27). Cet article réserve, cependant, dans son paragraphe final, les mesures de contrôle et de sécurité exigées par la guerre. Mais cette réserve ne rétablit pas l’arbitraire gouvernemental et elle laisse subsister les prohibitions générales imposées par les principes humanitaires de la Convention [132 ] . C’est ainsi que sont expressément mentionnées les interdictions strictes de la contrainte (art. 31), de « toute mesure de nature à causer soit des souffrances physiques, soit l’extermination des personnes protégées », de la torture et des expériences pseudo-médicales (art. 32), des peines collectives, du pillage et des représailles (art. 33), de la prise d’otages (art. 34).

En ce qui concerne les étrangers sur le territoire d’une partie au conflit, objet de la deuxième section, le droit de quitter le territoire au début ou en cours de conflit leur est reconnu, sous réserve des intérêts nationaux de l’État. Il devra être statué sur la demande selon une procédure régulière et la personne qui s’est vu opposer un refus a le droit d’obtenir qu’il soit reconsidéré par un c ollège ou un tribunal spécialement créé à cet effet (art. 35). L’internement ou la mise en résidence forcée des personnes protégées ne pourra être ordonné que si la sécurité de la puissance au pouvoir de laquelle elles se trouvent le rend absolument nécessaire (art. 42) ; dans ce cas également, la personne protégée a le droit d’obtenir qu’un collège ou un tribunal spécial statue sur la décision prise à son égard (art. 43).

La troisième section concerne la population des territoires occupés. Elle comble les lacunes du Règlement annexé à la IVe Convention de La Haye qui avaient particulièrement été mises en évidence à la suite de l’occupation allemande dans plusieurs pays européens au cours de la Seconde Guerre mondiale. Pour l’essentiel, relevons que les déportations hors du territoire occupé sont strictement interdites. Les déplacements de population à l’intérieur du territoire occupé ne sont autorisés qu’à titre temporaire, pour des raisons de sécurité ou si d’impérieuses raisons militaires l’exigent. Le transfert par la puissance occupante d’une partie de sa propre population dans le territoire occupé, autrement dit les implantations de population, est prohibé (art. 49). Les destructions de biens mobiliers ou immobiliers sont également proscrites (art. 53). Cette section définit encore les droits et les devoirs de la puissance occupante dans les domaines suivants : travail (les personnes protégées ne peuvent être astreintes à servir dans les forces armées ni à aucun travail qui les obligerait à prendre part aux opérations militaires), ravitaillement, santé publique, législation pénale (la législation pénale du territoire occupé restera en vigueur sauf si elle constitue une menace pour la sécurité de la puissance occupante), procédure pénale. Sur ce dernier point, aucune condamnation ne pourra être prononcée sans avoir été précédée d’un procès régulier (art. 71) ; la peine de mort ne pourra être prononcée que dans les cas graves et seulement si ceux-ci sont passibles de la peine de mort aux termes de la législation en vigueur dans le territoire occupé, avant l’occupation (art. 68) ; aucune condamnation à mort ne sera exécutée avant l’expiration d’un délai d’au moins six mois (art.75). Enfin, la puissance occupante ne pourra procéder à la mise en résidence forcée ou à l’internement des personnes protégées que pour d’impérieuses raisons de sécurité et selon une procédure régulière (art.78).

La quatrième section comprend un ensemble de règles (art. 79 à 135), élaborées sur le modèle de celles applicables aux prisonniers de guerre, relatives au traitement de tous les civils protégés internés, quelles que soient les raisons de leur internement.

La cinquième et dernière section prévoit la création, pour les civils, d’une Agence centrale de renseignements qui pourra être organisée par le CICR et être la même que celle pour les prisonniers de guerre.

Contrairement à ce que le CICR pensait, il n’y eut pas de discussion sur le principe même de la Convention « civils » lors de la Conférence diplomatique. La Commission III fut au contraire submergée par les projets d’amendements provoquant une véritable surenchère humanitaire. Mais, dans le même temps, une autre tendance visait à édulcorer les obligations des États et à remplacer les impératifs par des formules plus souples. [133 ]

Comparé au projet de Stockholm, le texte de la IVe Convention contient, il est vrai, davantage de restrictions. Il résulte d’un équilibre qui était particulièrement difficile à trouver entre, d’une part, les pays qui avaient été occupés pendant la Seconde Guerre mondiale et qui avaient de la peine à considérer les problèmes d’un autre point de vue que celui des victimes ; et d’autre part, les pays qui, sans avoir souffert de l’occupation, occupaient eux-mêmes des territoires à l’issue de la guerre et souhaitaient préserver les intérêts légitimes de la puissance occupante [134 ] . Il n’en constitue pas moins un important pr ogrès dans le droit international humanitaire.
 

Par ailleurs, rappelons qu’en marge du débat sur la Convention « civils », la délégation soviétique avait saisi la Conférence diplomatique d’un projet de résolution condamnant l’emploi des armes de destruction massive, en particulier l’arme atomique.

Il se lisait comme suit :
 

« La Conférence décide que : (...)
 

« c) Le devoir des gouvernements de tous les pays est d’obtenir la signature immédiate d’une Convention concernant la prohibition de l’arme atomique en tant que moyen d’extermination en masse de la population. » [135 ]

Dans son exposé des motifs, le chef de la délégation soviétique relevait : « L’examen du Projet de Convention pour la protection des personnes civiles en temps de guerre touche à sa fin. (...) Son défaut essentiel réside dans le fait qu’il ne contient pas de garanties suffisantes pour la protection de la population civile contre les effets les plus redoutables de la guerre moderne. (...) Il est évident qu’une Conférence qui s’est réunie dans le but d’élaborer le texte de quatre Conventions pour la protection des victimes de la guerre ne peut pas passer cette question sous silence (...) » [136 ]

Mais la recevabilité de la proposition avait été formellement contestée par une lettre adressée au président de la Conférence par les chefs de délégation de quinze pays [137 ] . Ceux-ci estimaient qu’une telle résolution était hors de la compétence de la Conférence diplomatique, pour les raisons suivantes :

1) Les invitations adressées par le gouvernement suisse et les documents fournis à l’appui indiquaient clairement que le but de la Conférence était de préparer de nouvelles Conventions destinées à la protection des victimes de la guerre sur la base des quatre projets approuvés par la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge. À aucun moment le gouve rnement suisse n’avait indiqué comme objet de la Conférence la question de savoir quelles armes seraient autorisées, et les quatre projets mentionnés ci-dessus concernaient les victimes de la guerre, non les armes de guerre.

2) La plus haute instance internationale existante, à savoir l’Organisation des Nations Unies, s’était saisie de cette question [138 ] .
 

La délégation soviétique avait vainement fait valoir que sa proposition ne visait pas à faire interdire par la Conférence l’emploi des armes de destruction massive ni à lui demander de prescrire aux gouvernements la conclusion immédiate d’une Convention à cet effet, mais qu’elle ne suggérait qu’une simple déclaration aux fins de recommandation. La résolution présentée, poursuivait-elle, ne présentait en outre aucune disposition mettant en cause la compétence de l’ONU. Enfin, elle s’inscrivait dans la suite de la résolution XXIV de la XVIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge concernant les armes aveugles [139 ] . 

Après avoir entendu les arguments des tenants et des adversaires, l’Assemblée plénière avait été appelée à se prononcer, préalablement, sur la recevabilité de la proposition et l’avait rejetée.

Bien que non signataire de la lettre en contestant la recevabilité, la délégation suisse avait voté contre la proposition soviétique. Elle s’en était expliquée par le fait qu’au cours des travaux préparatoires de la Conférence diplomatique, et pour en augmenter les chances de succès, le gouvernement suisse avait été amené à donner à plusieurs gouvernements invités « l’assurance que la Conférence traiterait exclusivement de la révision des trois Conventions de 1907 et de 1929 et de l’élaboration de la nouvelle Convention pour la protection des personnes civiles en temps de guerre et ne quitterait pas le domaine humanitaire pour aborder les questions ayant un aspect politique ». [140 ]

Le CICR n’était pas intervenu dans ce débat, hautement politisé dans le contexte de guerre froide et de course aux armements qui prévalait alors. L’artifice de procédure utilisé pour éluder le débat de fond lui avait toutefois « laissé une impression assez pénible ». [141 ]

  5. Le CICR et les nouvelles Conventions de 1949
 

Jusqu’en 1929, le CICR ne disposait d’aucune base dans le droit international positif sur laquelle appuyer son action : il n’était mentionné ni dans les Conventions de Genève de 1864 et 1906, ni dans celles de La Haye. Il le sera pour la première fois dans la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre, qui lui octroie le droit de proposer aux Puissances la création d’une Agence centrale de renseignements sur les prisonniers de guerre (art. 79), et, surtout, lui reconnaît ce que le CICR appelle son droit d’initiative. L’article 88 stipule en effet que les dispositions de la Convention « ne font pas obstacle à l’action humanitaire que le Comité international de la Croix-Rouge pourra déployer pour la protection des prisonniers de guerre, moyennant l’agrément des belligérants intéressés ».

C’est sur cette base que le CICR avait exercé la plus grande partie de ses activités pendant la Seconde Guerre mondiale, tirant profit de la liberté d’action qui lui était ainsi impartie pour offrir ses services dans des cas non expressément réglés par les Conventions, voire dans des situations où elles n’étaient pas applicables ou pas considérées comme telles. [142 ]

Fort de cette expérience et conscient de l’impossibilité de prévoir toutes les particularités des guerre futures, le CICR attachait une importance primordiale au maintien de son droit d’initiative, garant de son indépendance et d’une souplesse d’action suffisante pour secourir les victimes même dans les situations non prévues par le droit. Si une seule mention de l’institution devait subsister dans les nouvelles Conventions, estimait-il, c’était celle-là, et tout devait être fait pour la maintenir. [143 ]

Sans que cela prête à discussion, la Conférence diplomatique de 1949 réaffirme le droit d’initiative du CICR et l’étend aux quatre Conventions de 1949 (art. 9/9/9/10). Bien plus, ce droit lui est même reconnu dans les situations couvertes par l’article 3 commun, soit les conflits armés non internationaux, ce qui est particulièrement précieux dans ce type de conflit, où secourir l’ennemi est souvent perçu comme aider des criminels ou s’ingérer dans les affaires intérieures d’un État.

Les deux autres mentions de l’institution, considérées à l’époque par le CICR comme « très souhaitables » et « souhaitables » concernent, la première, les Agences centrales de renseignements et, la seconde, le rôle des délégués. [144 ]

La Conférence diplomatique confirme les compétences du CICR en ce qui concerne l’Agence centrale de renseignements sur les prisonniers de guerre, dont le mandat est élargi et qui se voit accorder des facilités et moyens pour s’acquitter au mieux de ses tâches (art. 123 et 124 de la IIIe Convention). Ces compétences sont étendues à l’Agence centrale sur les personnes civiles, dont la création est prévue par l’article 140 de la IVe Convention.

Quant au rôle des délégués du CICR, il est désormais codifié, ce qui n’était pas le cas auparavant, même si ceux-ci avaient accompli 11000 visites de camps pendant la Seconde Guerre mondiale. Aux termes des articles 126 de la IIIe et 143 de la IVe Convention, qui traitent du contrôle, les délégués du CICR bénéficient en effet des mêmes prérogatives que les représentants des puissances protectrices. C’est ainsi qu’ils seront autorisés à se rendre dans tous les lieux où se trouvent des prisonniers de guerre, à s’entretenir sans témoin avec ceux-ci, en particulier avec leur homme de confiance. Toute liberté le ur sera laissée quant au choix des endroits qu’ils désirent visiter ; la fréquence et la durée des visites ne seront pas limitées. Il en va de même pour tous les lieux où se trouvent des personnes civiles protégées, notamment des lieux d’internement, de détention et de travail. Par ces articles, le CICR se voit conférer un véritable droit d’accès aux prisonniers de guerre et aux internés civils ; aussi un État qui lui refuserait cet accès violerait-il les Conventions.

Nous citerons encore les mentions du CICR dans les domaines suivants, certaines d’entre elles ayant déjà été évoquées précédemment : transmission de secours aux prisonniers de guerre, aux internés civils et dans les territoires occupés ; comme substitut possible des puissances protectrices ; droit d’utiliser le signe de la croix rouge ; procédure de conciliation en cas de désaccord entre les belligérants sur l’application des Conventions ; organisation de zones sanitaires et de sécurité ; constitution des Commissions médicales mixtes.

Au total, une soixantaine d’articles — dont presque la moitié dans la IVe Convention — mentionnent le CICR ou l’Agence centrale de renseignements. Le CICR se voit ainsi désormais fortement ancré dans le droit international.

  Conclusion
 

L’adoption des quatre Conventions de Genève de 1949 par l’ensemble de la communauté internationale [145 ] , à un moment où le monde est scindé en deux blocs antagonistes et où la guerre froide bat son plein [146 ] , constitue une véritable victoire et confère à ces textes une importance particulière.

Le choc moral causé par les horreurs de la Seconde Guerre mondiale n’y est certainement pas étranger. La volonté de remédier aux maux immenses dont le monde avait eu à souffrir a dominé les débats de la Conférence diplomatique et a permis de surmonter les divergences de vues.

À cet égard, les Conventions de Genève procèdent du même idéal et s’inscrivent dans la même mouvance que la Déclaration universelle des droits de l’homme, adoptée huit mois plus tôt par l’ONU, dont elles confirment, en temps de guerre, certains des droits fondamentaux [147 ] . Si les Conventions ont bénéficié d’un courant favorable, il appartient au CICR d’avoir su le mettre à profit, ce qui n’était pas gagné d’avance, comme en témoigne cette intervention de Jean Pictet devant la Commission juridique du CICR : « Il ne faut pas jouer perdant. Après les horreurs de la guerre, nous avons pour nous l’opinion publique. Le moment est bon pour progresser dans le domaine du droit humanitaire. Il faut donc demander le plus possible et les positions de repli, il convient de les garder très confidentielles » [148 ] . L’institution a été la véritable cheville ouvrière des nouvelles Conventions et la très bonne préparation de la Conférence diplomatique compte aussi pour beaucoup dans son succès.

Rapidement devenues universelles [149 ] , les Conventions de 1949 marquent un progrès décisif dans le droit international humanitaire : elles élargissent son champ d’application — qu’il s’agisse des personnes et du personnel protégés ou des types de conflits — le développent et le renforcent, tout en s’efforçant de l’adapter aux nouvelles conditions de la guerre. Sans être exemptes de défauts ou d’omissions, elles comblent en effet les plus graves lacunes révélées par la Seconde Guerre mondiale et les conflits qui l’ont précédée.

Les civils — aussi bien les étrangers en territoire ennemi que la population dans les territoires occupés — sont désormais protégés par une Convention spécifique, à l’instar des autres victimes de la guerre [150 ] . Qualifiée de « miracle » par le président du CICR Paul Ruegger [151 ] , l’adoption de la IVe Convention constitue un événement historique : « Ce que la Croix-Rouge avait obtenu des Gouvernements par la première Convention en faveur des blessés et malades, alors presque les seules victimes de la guerre, ce qu’en 1929 elle [avait ] obtenu pour les prisonniers de guerre, le respect de l’être désarmé et souffrant, elle l’[obtenait ] pour tous les non-combattants que la guerre moderne frappe aussi bien, si ce n’est plus, que les combattants. » [152 ]

En ce qui concerne ces derniers, non seulement leurs droits sont précisés et étendus, mais encore les catégories de personnes mises au bénéfice du statut de prisonnier de guerre sont élargies ; elles incluent, en particulier, les membres des mouvements de résistance et ceux des forces armées qui se réclament d’un gouvernement non reconnu par la puissance détentrice.

Les principes humanitaires fondamentaux, que trop d’exactions commises lors de la Seconde Guerre mondiale avaient remis en question, sont réaffirmés et font l’objet de règles précises, qui revêtent un caractère prohibitif absolu.

Le contrôle de l’application des Conventions est renforcé — par le biais du système des puissances protectrices et de leurs substituts — de même que la répression des infractions qui prévoit, pour les infractions graves, un régime spécial, caractérisé par la

responsabilité des États en vertu du principe de la juridiction universelle.

Parmi les principaux acquis figure encore l’article 3 commun, qui étend l’application des principes humanitaires fondamentaux des quatre Conventions de 1949 aux conflits armés non internationaux. Les trop nombreux conflits internes survenus depuis lors ont pleinement démontré son importance.

En ce qui concerne le CICR, les Conventions contiennent désormais de nombreuses références à ses activités en faveur des victimes de la guerre, lui valant ainsi une véritable reconnaissance internationale. Point essentiel, il se voit confirmé dans son droit d’initiative, qui lui permet d’offrir ses services dans toute situa tion de conflit où son intervention lui semble nécessaire.

On peut regretter que la Conférence diplomatique de 1949 n’ait pas abordé la question de la protection générale des populations civiles contre les bombardements aériens [153 ] et qu’elle se soit limitée à prévoir la création, facultative, de zones sanitaires et de sécurité réservées à certaines catégories de personnes. Selon François Bugnion, « on aboutit ainsi à un résultat paradoxal : alors que la Conférence diplomatique avait remanié dans ses moindres détails l’ensemble des règles protégeant les victimes de la guerre, la plus grave incertitude pesait sur la validité du principe général de l’immunité des populations civiles qui sous-tend une grande partie des règles humanitaires, et notamment la Quatrième Convention que la Conférence venait d’adopter » [154 ] . Mais cette question relevait du droit de La Haye (qui fixe les droits et les devoirs des belligérants dans la conduite des hostilités et limite le choix des moyens de nuire) et non du droit de Genève, qui a pour objet de sauvegarder les personnes mises hors de combat et celles ne participant pas aux hostilités tombées au pouvoir de l’ennemi [155 ] . Or, la révision des Conventions de La Haye ne figurait pas à l’ordre du jour de la Conférence diplomatique [156 ] , et elle n’a pas voulu aller au-delà. [157 ]

On a par ailleurs reproché à la Conférence diplomatique d’avoir « préparé la dernière guerre » [158 ] , c’est-à-dire d’avoir élaboré des Conventions trop calquées sur la Seconde Guerre mondiale et d’avoir insuffisamment anticipé les nouvelles formes de conflit qui allaient bientôt surgir, notamment, dans le cadre du processus de décolonisation, les guerres de libération nationale, ou encore la guérilla.

Ces deux questions figureront en première place lorsque, près de vingt ans plus tard, le CICR s’engagera dans la nouvelle étape du développement du droit international humanitaire qui débouchera sur l’adoption des de ux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1949, du 8 juin 1977 [159 ] . C’est ainsi qu’ils confirmeront expressément l’immunité générale dont bénéficie la population civile, prohibant les attaques indiscriminées, dont les bombardements aériens. Le Protocole additionnel I assimilera les guerres de libération nationale aux conflits armés internationaux, alors que l’article 3 commun sera complété par le Protocole II.
 

Cela dit, la Conférence diplomatique de 1949 a largement atteint les buts qui lui étaient assignés. Les quatre Conventions de Genève résultent, certes, d’un équilibre entre les exigences humanitaires, d’une part, et les nécessités militaires et politiques, de l’autre. Cette tension constitue, selon Jean Pictet, « l’âme même du droit des conflits armés » [160 ] . La plupart des auteurs de l’époque s’accordent à reconnaître qu’en 1949 la part belle a été faite à l’humanité. Mais, en dernier ressort, l’efficacité réelle des Conventions dépendra toujours, pour une bonne part, de la volonté que montreront les belligérants à les appliquer.

  Notes  

95. Pour une analyse détaillée des Conventions de Genève du 12 août 1949, nous renvoyons le lecteur au Commentaire , publié sous la direction de Jean S. Pictet, avec le concours de Roger Boppe, Henri Coursier, Claude Pilloud, Jean de Preux, Jean-Pierre Schoenholzer, Frédéric Siordet, Oscar M. Uhler, René-Jean Wilhelm et M.W. Mouton, 4 vol., CICR, Genève, 1952-1959 (ci-après «Commentaire». Par ailleurs, nous nous sommes principalement basés sur les Actes de la Conférence diplomatique de Genève de 1949, op. cit. (note 56), ainsi que sur les publications suivantes : G.I.A.D. Draper, The Red Cross Conventions , Stevens & Sons Limited, London, 1958 ; Joyce A. C. Gutteridge, « The Geneva Conventions of 1949», The British Yearbook of International Law , vol. XXVI, 1949, pp. 294-326; Paul de La Pradelle, op. cit. (note 81); Jean S. Pictet, La Croix-Rouge et les Conventions de Genève, op. cit. (note 46); Jean Pictet, «The New Geneva Conventions for the Protection of War Victims», American Journal of International Law , vol. 45, n° 3, July 1951, pp. 462-475; Jean Pictet, «La formation du droit international humanitaire», op. cit. (note 47). — Précisons que Joyce A. C. Gutteridge et Paul de La Pradelle ont participé à la Conférence diplomatique en tant que membres respectivement des délégations du Royaume-Uni et de Monaco.

96. Max Huber, «Principes, tâches et problèmes de la Croix-Rouge dans le droit des gens», RICR , n° 310, octobre 1944, pp. 810-812. Discours de Max Huber lors de l’ouverture de la Conférence d’experts gouvernementaux de 1947, RICR , n° 340, avril 1947, pp. 285-286. Commentaire , vol. I, p. 11. Pictet, op. cit. (note 47), pp. 11-12.

97. Dix-Septième Conférence internationale de la Croix-Rouge , Compte rendu, p. 73. Gutteridge, op. cit. (note 95), pp. 296-297.

98. Par exemple, lors du conflit sino-japonais, en 1937, les deux pays avaient nié l’existence d’un état de guerre.

99. Cas des pays envahis et occupés par l’Allemagne, voire annexés sans opérations militaires, avant et après le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale.

100. Telle la Pologne, dont la partie occidentale a été incorporée au «Reich» en octobre 1940, et dont l’Allemagne ne reconnaissait pas le gouvernement en exil à Londres.

101. Commentaire , vol. III, pp. 36-38. Frédéric Siordet, «Les Conventions de Genève et la guerre civile», RICR , n° 374, février 1950, p. 121.

102. En revanche, la XVIIe Conférence avait voté une résolution sur le problème des détenus politiques en tant que tel, et indépendamment des propositions relatives aux conflits armés non internationaux. Jacques Moreillon, Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des détenus politiques , Institut Henry-Dunant/Éditions de L’Âge d’Homme, Genève/Lausanne, 1973,

pp. 103-112.

103. Commentaire , vol. 4, pp. 39-40.

104. Draper n’hésite pas à qualifier l’article 3 de «révolutionnaire» en ce que les parties contractantes, soit des États, reconnaissent par avance une personnalité légale limitée à de futurs groupes d’insurgés opposés dans un conflit armé au gouvernement de jure . Op.cit. (note 95), p. 102. Voir aussi Siordet, op. cit. (note 101), p. 105.

105. Gutteridge, op. cit. (note 95), p. 301.

106. Les numéros d’articles sont donnés dans l’ordre des Ire, IIe, IIIe et IVe Conventions.

107. Cette hypothèse devait cependant être démentie par la suite, le système des puissances protectrices et de leurs substituts n’ayant que très rarement fonctionné. Cette question sera reprise lors de l’élaboration du Protocole additionnel I de 1977 aux Conventions de Genève de 1949. Voir à ce sujet Bugnion, op. cit. (note 2), pp. 1041-1060.

108. Ces quatre articles sont présentés aux pp. 18-23 de la brochure Remarques et Propositions du Comité international de la Croix-Rouge , élaborée à l’intention de la Conférence diplomatique.

109. Procès-verbaux des séances du 05.05 et 23.06.1949 du Conseil de Présidence, ACICR.

110. Relevons que la première proposition sérieuse de créer une cour criminelle internationale permanente est due à Gustave Moynier, l’un des fondateurs du CICR et son président de 1864 à 1910. Christophe Keith Hall, «Première proposition de création d’une cour criminelle internationale permanente», RICR, n° 829, mars 1998, pp. 59-78. Le Statut de la Cour pénale internationale a été adopté le 17 juillet 1998 par la Conférence diplomatique de Rome. Le CICR y a participé activement en proposant une liste de crimes de guerre en trois parties — soit les infractions graves aux quatre Conventions de Genève, d’autres violations graves du droit international humanitaire et des violations graves commises dans les conflits armés non internationaux — qu’il considérait comme devoir relever de la compétence de la Cour. La Conférence a tenu compte de ces propositions, tout particulièrement de l’inclusion de crimes de guerre commis dans les conflits internes. — Pour une première évaluation du Statut de la Cour voir Marie-Claude Roberge, «La nouvelle Cour pénale internationale: évaluation préliminaire», RICR , no 832, décembre 1998, pp. 725-739.

111. D’où l’utilisation du terme «infractions graves» et non «crimes de guerre» dans les Conventions de 1949. Voir Gutteridge, op. cit. (note 95), p. 304 et suiv. Actes 1949 , II B, 10e et 11e séance de la Commission mixte, pp. 31-32; 29e séance du Comité s pécial de la Commission mixte, p. 81; Quatrième Rapport du Comité spécial à la Commission mixte, pp. 109-113; Rapport de la Commission mixte à l’Assemblée plénière, p. 127.

112. Commentaire , vol. III, pp. 657-658. Draper, op. cit. (note 95), p. 22. — Il est très regrettable de constater que, dans la pratique, l’obligation de poursuivre les personnes soupçonnées d’infractions graves n’a été suivie que de peu d’effets.

113. Rapport d’activité du Comité international de la Croix-Rouge sur son activité pendant la Seconde Guerre mondiale, op. cit. (note 4), vol. I, pp. 213-214.

114. Le Protocole additionnel I aux Conventions de Genève de 1949, du 8 juin 1977, consacrera la renaissance de l’aviation sanitaire immunisée, grâce à une signalisation moderne hautement technique et à l’utilisation de l’hélicoptère pour l’évacuation des blessés.

115. Commentaire , vol. I, p. 16.

116. En fait, dès 1876, la Turquie, alors engagée dans la guerre d’Orient, avait notifié au Conseil fédéral suisse que son service sanitaire arborerait à l’avenir un croissant rouge et non pas la croix rouge, parce que «la nature de ce signe blessait les susceptibilités du soldat musulman». Par la suite, la Perse revendiqua la reconnaissance du lion-et-soleil rouge.

117. Pour plus de détails, voir Actes 1949 , II A, pp. 87-90 et 145-146, et II B, pp. 215-224, 248-255 et 391. Voir également François Bugnion, L’Emblème de la Croix-Rouge, Aperçu historique, CICR, Genève, 1977, pp. 39-54.

118. Cet amendement se lit comme suit: «Toutefois pour les pays qui emploient déjà à la plac e de la croix rouge, le croissant rouge ou le lion et le soleil rouge sur fond blanc comme signe distinctif ou qui ont en usage le bouclier de David rouge sur fond blanc, ces emblèmes sont également admis dans le sens de la présente Convention», Actes 1949 , III, annexe 42, p. 40).

119. Qui suggère de remplacer la croix par un cœur rouge, cœur stylisé en forme de triangle, dont la pointe serait tournée vers le bas.

120. Remarques et propositions , pp. 15-17. et Actes 1949 , II A, p. 88.

121. Le projet de résolution de l’Inde recommande aux parties contractantes de créer un organisme chargé d’examiner la question de la croix rouge et des autres emblèmes déjà utilisés, ou dont l’utilisation est proposée, et d’étudier la possibilité de créer un signe géométrique nouveau, sans signification religieuse, culturelle ou autre. Actes 1949, II B, p. 223.

122. Sur la position du CICR à cette époque, voir Jean S. Pictet, «Le signe de la croix rouge», RICR , n° 363, mars 1949, pp. 167-201.

123. Actes 1949 , II B, compte rendu de la 9e séance plénière, pp. 215-217. La déclaration du président du CICR est également reproduite dans RICR , n° 368, août 1949, pp. 627-630. — Depuis lors, la position du CICR a évolué. Il est d’avis que la solution d’un troisième emblème nouveau, aux côtés de la croix rouge et du croissant rouge (l’Iran ayant abandonné le lion-et-soleil-rouge), présente des avantages importants et mérite un examen approfondi. Voir Cornelio Sommaruga, «Unité et pluralité des emblèmes», RICR , n° 796, juillet-août 199 2, pp. 347-352. Cette question est à nouveau à l’étude au sein du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge depuis 1995.

124. Actes 1949 , II B, pp. 221-222.

125. Actes 1949, I, p. 342. De ce fait, le CICR ne pourra pas reconnaître formellement la Société israélienne du Bouclier-de-David- Rouge ( Magen David Adom ), puisqu’elle ne remplit pas l’une des conditions de reconnaissance des nouvelles Sociétés nationales: pour être reconnue, la société postulante doit en effet « faire usage du nom et de l’emblème de la croix rouge ou du croissant rouge conformément aux Conventions de Genève ». Le statu quo confirmé par la Conférence diplomatique de 1949 présentait donc de sérieux inconvénients, portant atteinte au principe de l’unité et de l’universalité de la Croix-Rouge. Ce point est développé dans François Bugnion, « L’emblème de la croix rouge et celui du croissant rouge », RICR , n° 779, septembre-octobre 1989, pp. 424-435.

126. Rappelons que, faute de ratification, ni l’URSS ni le Japon n’étaient parties à la Convention de 1929 relative au traitement des prisonniers de guerre. De ce fait, et en dépit des démarches tentées par le CICR pour y remédier, celle-ci n’avait pas été appliquée dans les conflits de l’Est européen (hostilités entre la Pologne et l’URSS en septembre 1939, guerre soviéto-finlandaise en 1939-1940, et hostilités entre les Puissances de l’Axe et l’URSS de 1941-1945); elle n’avait été que très partiellement appliquée dans le conflit d’Extrême-Orient.

127. Par exemple, les combattants français, partisans du Général de Gaulle, les partisans du Mouvement de la résistance italienne après l’armistice Badoglio en septembre 1943 ou les partisans polonais, slovaques et yougoslaves (cf. Rapport du Comité international de la Croix-Rouge sur son activité pendant la Seconde Guerre mondiale , vol. I, pp. 538-558).

128. Jugées très restrictives (voir Draper, op.cit. (note 95), pp. 39-40), ces conditions seront assouplies lors de l’adoption du Protocole I du 8 juin 1977, additionel aux Conventions de Genève de 1949.

129. Rapport d’activité du Comité international de la Croix-Rouge sur son activité pendant la Seconde Guerre mondiale , vol. I, pp. 409-417.

130. Commentaire , vol. III, pp. 570-579. — Depuis lors, tenant compte de l’évolution des conflits et de celle du droit international allant dans le sens d’un renforcement des intérêts essentiels de l’individu, le CICR a adopté, dans le cadre de sa propre action et de sa propre doctrine, une position selon laquelle il refuse de s’associer à tout rapatriement forcé.

131. Actes 1949 , II A, p. 557. Cependant, l'URSS et ses alliés feront à ce propos une réserve lorsqu'ils signeront la Convention. Voir Actes 1949 , I, p. 350, et Claude Pilloud, «Les réserves aux Conventions de Genève de 1949», RICR , no 464, août 1957, pp. 427-432.

132. Actes 1949 , Rapport de la Commission III à l’Assemblée plénière, II A, p. 805.

133. Procès-verbal de la séance du Conseil de Présidence du 19 mai 1949, ACICR.

134. Gutteridge, op. cit. (note 95), p. 326.

135. Actes 1949 , III, annexe 396, p. 183.

136 . Actes 1949 , II A, p. 745.

137. Australie, Brésil, Canada, Chili, Chine, Colombie, Cuba, États-Unis, France, Italie, Nouvelle-Zélande, Pakistan, Royaume-Uni, Uruguay et Venezuela. Actes de 1949, III, annexe 395, pp. 182-183.

138. En 1946, à la Commission de l’énergie atomique de l’ONU, l’URSS avait repoussé le plan du délégué américain Baruch, qui proposait la création d’un organisme international chargé de contrôler la production et les applications de l’énergie atomique. Les Soviétiques, alors en retard sur les Américains, préconisaient l’interdiction de l’usage de l’énergie atomique à des fins militaires et la destruction des bombes existantes.

139. D ix-Septième Conférence internationale de la Croix-Rouge tenue à Stockholm du 20 au 30 août 1948, Compte rendu , Croix-Rouge suédoise, Stockholm, p. 97.

140. Actes 1949 , compte rendu de la 34e séance plénière, II B, pp. 496-511.

141. Procès-verbaux de la séance du 07.07.1949 du Conseil de Présidence et de la séance de travail du Comité du 11.08.1949, ACICR. — En avril 1950, le CICR adressera aux gouvernements signataires des Conventions un appel les enjoignant à « tout mettre en œuvre pour aboutir à une entente sur la prohibition de l’arme atomique et, d’une manière générale, des armes aveugles ». Voir Appel du Comité international de la Croix-Rouge du 5 avril 1950 concernant les armes atomiques et les armes aveugles. Réponses des gouvernements, CICR, Genève, 1952.

142. Jean S. Pictet, « Le Comité international de la Croix-Rouge dans les nouvelles Conventions de Genève », RICR , n° 425, mai 1954, pp. 353-367 et 354.

143. Indications générales destinées aux représentants du CICR à la Conférence diplomatique de 1949, document confidentiel non signé et non daté, ACICR — CR 221. Procès-verbaux des séances du Conseil de Présidence des 5 et 12 mai 1949, ACICR.

144. ibid .

145. À l’exception des États vaincus. Le Japon adhérera en 1953, la République fédérale d’Allemagne en 1954 et la République démocratique allemande en 1956.

146. Rappelons que le blocus de Berlin prend place de juin 1948 à mai 1949.

147. Discours de Max Petitpierre, président de la Conférence diplomatique, lors de la cérémonie officielle de signature du 8 décembre 1949, Actes 1949 , II B, p. 541 ; Gutteridge, op.cit. (note 95), p. 325; de La Pradelle, op. cit. (note 81), p. 7. Claude Pilloud, « La déclaration universelle des droits de l’homme et les Conventions internationales protégeant les victimes de la guerre », RICR , n° 364, avril 1949, pp. 252-258. Voir aussi Robert Kolb, «Relations entre le droit international humanitaire et les droits de l’homme. Aperçu de l’histoire de la Déclaration universelle des droits de l’homme et des Conventions de Genève», RICR , n° 831, septembre 1998, pp. 437-447.

148. Procès-verbal de la Commission juridique du 16 janvier 1948, ACICR — CR 211.

149. Début 1999, 188 États sont parties aux quatre Conventions de 1949.

150. En revanche, même si elle avait déjà existé, la IVe Convention n’aurait que très partiellement couvert les atrocités commises par le IIIe Reich à l’égard des civils allemands, en particulier des juifs allemands, vu que, exception faite du Titre II relatif à la protection générale des populations co ntre certains effets de la guerre, la Convention ne s’applique pas aux ressortissants d’un État contractant vis-à-vis de leurs propres autorités.

151. Procès-verbal de la Commission juridique du 11.11.1949, ACICR — CR 211.

152. Frédéric Siordet, «La Conférence diplomatique de Genève», RICR , n° 368, pages 554-557, p. 555.

153. Si ce n’est, de façon marginale, par le biais de l’intervention soviétique contre l’arme atomique, voir supra , chap. IV. 4.

154. Bugnion, op. cit. (note 2), pp. 837-838.

155. Cette distinction entre les deux branches du droit international humanitaire n’est plus très pertinente depuis l’adoption des deux Protocoles additionnels de 1977 aux Conventions de Genève, qui traitent aussi bien de questions relevant du droit de La Haye que du droit de Genève.

156. À l’exception de la Xe Convention de 1907 pour l’adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève, laquelle relevait toutefois, comme son nom l’indique, du droit de Genève quant à son objet.

157. De même, le Projet de règles limitant les risques courus par la population civile en temps de guerre, présenté par le CICR à la XIXe Conférence internationale de la Croix- Rouge (New-Delhi, 1957), ne recueillera pas l’adhésion des gouvernements, notamment parce qu’il impliquait l’interdiction de l’emploi des armes nucléaires.

158. Pictet, op. cit. (note 47).

159. Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole I), du 8 juin 1977, et Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux (Protocole II), du 8 juin 1977. — Sur l’origine de cette nouvelle étape du développement du droit international humanitaire, voir Jean Pictet, « La restauration nécessaire des lois et coutumes applicables en cas de conflit », RICR , n° 609, septembre 1969, pp. 533-553, en particulier p. 546 et suiv.

160. Pictet, op. cit. (note 47), p. 16.




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