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Les défis humanitaires à l'aube du XXIe siècle

04-12-1995 Déclaration de Cornelio Sommaruga

Déclaration du président du CICR à la première séance plénière de la XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge

  Le monde est malade de ses victimes. Aujourd'hui, dans le cadre de cette XXVI e Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, c'est au nom des victimes ,   seule raison de notre présence ici, que je m'adresse aux représentants des Etats parties aux Conventions de Genève et aux représentants du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. Notre Mouvement est confronté au défi de protéger et d'aider ces victimes, dont le nombre, tragiquement, ne cesse de croître. Les situations dans lesquelles nous devons agir sont de plus en plus complexes: catastrophes naturelles et technologiques, survenant souvent   dans des pays en développement où les infrastructures font défaut; conflits armés et autres formes de violence dans le contexte desquels les autorités sont en général dans l'incapacité d'agir en faveur de la population. C'est dans notre solidarité   avec ces victimes que nous puisons notre force. Solidarité qui trouve son expression dans les actions spécifiques, mais complémentaires, des Sociétés nationales, de leur Fédération et du CICR. Et c'est précisément de la complémentarité de nos compétences respectives , acquise par l'expérience et inscrite dans nos Statuts, que découle l'efficacité de notre action.

Né il y a cent trente-deux ans pour secourir les soldats blessés et malades, le CICR porte, au sein du Mouvement dont il est le fondateur, la responsabilité historique et juridique de l'action humanitaire en faveur des victimes, militaires et civiles, des conflits armés. Pour y faire face, et dans un souci croissant d'efficacité, il associe de plus en plus étroitement à son action les Sociétés nationales , composantes essentielles de notre Mouvement. Leurs activités et leurs efforts de développement doivent être soutenus sans réserve.

Dans la période troublée que traverse notre planète, l'ensemble de notre Mouvement a plus que jamais besoin de l'appui et de l'engagement des gouvernements. Si la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge sont une espérance pour les victimes, combien grande est la responsabilité de cette assemblée: n'oublions pas l'importance unique de la Conférence, principal forum multilatéral du débat humanitaire, lieu de rencontre privilégié entre le Mouvement international et l'ensemble des gouvernements. De la Conférence sont sorties, pendant plus d'un siècle, des idées pour le développement du droit humanitaire; elle a su proposer les moyens qui paraissaient les plus adéquats pour prévenir et alléger les souffrances de millions de nos semblables. C'est pourquoi nous devons être déterminés, unis et solidaires, transcender les divisions et les conflits, car nous avons tous le devoir de ne pas trahir l'espérance placée en nous.

  Traditionnellement, le président du CICR présente un rapport portant sur la période entre deux Conférences internationales. Celle de Budapest, prévue en 1991, a dû être annulée en dernière minute. Une période trop longue s'est écoulée depuis la dernière Conférence, en 1986, pour que je procède aujourd'hui à un inventaire systématique de la façon dont le droit humanitaire a été appliqué -ou, hélas, trop souvent bafoué. Ces neuf années furent en effet bien lourdes d'événements. Plus qu'une énumération, mon but       est de       provoquer une   réflexion qui, je le souhaite, nous permettra de progresser ensemble.

  Il est des anniversaires qui ne sauraient manquer d'interpeller notre mémoire. On l'a déjà beaucoup évoqué cette année: mais comment ne pas nous souvenir ici que cette XXVI e Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge se réunit cinquante ans après que le monde se fut réveillé d'un cauchemar? Cauchemar d'un conflit d'abord qui, embrasant une grande partie du globe, avait fait des dizaines de millions de victimes, et infligé de terribles blessures au corps et à l'âme des peuples. Cauchemar aussi, et peut-être surtout, à cause d'une volonté d'exterminer, de façon systématique et " industrielle " , un peuple et d'autres minorités pour leur seul fait d'exister. "échec des démocraties" , a-t-on écrit. échec de la civilisation. échec de la Croix-Rouge aussi, à laquelle on attribua sans doute un pouvoir qu'elle n'avait pas. Cette Croix-Rouge qui ne sut pas toujours échapper aux compromissions ambiantes, malgré l'engagement parfois héroïque de certains de ses délégués.

Il y a cinquante ans, les premières bombes atomiques explosaient au-dessus d'Hiroshima et de Nagasaki, provoquant en quelques secondes les scènes d'apocalypse que l'on sait. Pour la première fois de son histoire, l'espèce humaine se révélait capable de s'annihiler elle-même, de pulvériser l'héritage de toutes les civilisations qu'elle avait su faire fleurir au cours des millénaires.

  "Plus jamais ça!" , tel a été le mot d'ordre de l'immédiat après-guerre. Du traumatisme de l'Holocauste et des effroyables destructions engendrées par le conflit allaient naître quelques grandes idées, dont certaines ont fait leur chemin. Les Etats allaient désormais coopérer au sein de la toute nouvelle Organisation des Nations Unies pour éviter d'autres grands cataclysmes: dans l'euphorie du moment, on alla même jusqu'à déclarer la guerre hors-la-loi.

Plus modestement, mais non sans réalisme, le Comité international de la Croix-Rouge allait oeuvrer à l'adoption par la communauté internationale des quatre Conventions de Genève       de 1949 . Ces Conventions sont la réaffirmation et le développement de textes nés au XIXe siècle et s'appuyant sur des traditions humanitaires universelles. On partait du principe que les guerres n'allaient pas purement et simplement être bannies de l'histoire des hommes. Il fallait obtenir que, même au plus fort des conflits, certains principes élémentaires d'humanité fussent respectés. Pour tenir compte de l'évolution du monde, ces dispositions juridiques seront réaffirmées et complétées en 1977 par deux Protocoles additionnels .

  A l'heure des bilans   . Puisqu'un anniversaire est toujours un bilan, que doit-on penser de tous ces efforts? Je ne m'aventurerai pas à juger si le monde est globalement meilleur ou pire qu'il ne l'était il y a un demi-siècle. Grâce aux progrès scientifiques, les conditions de vie et la santé d'une large partie de l'humanité se sont substantiellement améliorées. Le processus de la décolonisation a été mené à terme. Quant à la guerre froide, qui a déchiré le monde dès le lendemain de la Seconde Guerre mondiale, elle a maintenant pris fin.

Il n'y a toutefois pas lieu de pavoiser: de 1945 à aujourd'hui, il y a eu plus de cent vingt conflits, qui ont fait quelque vingt-deux millions de victimes . L'humanité est confrontée maintenant à d'autres défis: la dégradation de l'environnement naturel a pris dans nombre de pays des proportions effrayantes; l'exode rural se poursuit à un rythme considérable,   tandis   que la misère urbaine est toujours plus criante; on assiste, depuis peu, au retour de certaines grandes pandémies ; dans les pays les plus pauvres, des dizaines de millions de personnes n'ont d'autre horizon que des incertitudes quant au respect de leurs droits les plus fondamentaux, à commencer par celui d'une vie décente; ces personnes n'ont pas accès à l'éducation, ni à la santé ; en outre, elles n'ont aucune perspective de voir s'améliorer le ur destin, ni celui de leurs enfants. A l'heure des images virtuelles, de l'économie immatérielle et des autoroutes de l'information, il n'est pas inutile de rappeler à quel point l'écart se creuse entre le monde développé et une partie croissante de la population du globe. Si nous n'y prenons pas garde, ces formidables déséquilibres nourriront les conflits de demain.

  La tranche d'histoire qui nous sépare de la dernière Conférence aura été une phase de rupture, de basculement. On est sorti de la guerre froide et de l'équilibre de la terreur, pour entrer dans une période floue, où les systèmes de repères qui servaient de paramètres ont disparu. Toutes les orientations sont ouvertes, tous les développements sont envisageables, mais aucun ne s'impose plus. Certes, il n'est pas surprenant qu'à une période de crise politique réponde une perte des repères des valeurs humanitaires. Les principes qu'on avait voulu établir comme des piliers se retrouvent mis en cause. Mais n'oublions pas les intenses espoirs qu'avait fait naître la fin de la division du monde en deux blocs antagonistes, que tout opposait: il fut alors permis de croire à l'émergence d'un univers plus uni, plus solidaire, plus humain.

Je suis heureux de saluer les développements positifs qui se sont produits en Afrique, que ce soit en Ethiopie, en Namibie, en Angola, au Mozambique ou en République d'Afrique du Sud. Ce dernier pays a rejoint la communauté des nations après avoir su mettre fin pacifiquement au système injuste de l'apartheid; il y a eu évolution positive aussi en Asie et en Amérique latine, respectivement au Cambodge et en El Salvador. Des espoirs fondés sont apparus dans le cadre du conflit israélo-arabe, où des relations, que l'on souhaite constructives, se sont établies entre les anciens belligérants. De même, en Irlande du Nord, le dialogue s'est substitué à la violence. Je pourrais mentionner d'autres dynamiques positives encore.

Hélas, en regard de ces bonnes nouvelles, combien de tragédies sans dénouement , enlisées dans l'absurdité d'immenses souffrances et de destructions inutiles, combien aussi de nouveaux déchirements , de nouvelles zones d'ombres! A l'heure où je vous parle, plus de trente conflits ensanglantent la terre, conflits de pouvoir, de territoire, de minorités, de religions. Autant de scènes qui mobilisent aujourd'hui toutes les forces du CICR, auxquelles se joignent celles de nombreuses Sociétés nationales.

Vous avez connaissance de ces conflits et mon propos n'est pas de les évoquer tous. Mais seize ans après le drame du Cambodge, où un peuple a été décimé à l'abri des regards du monde, on retrouve l'horreur absolue dans la   tragédie rwandaise. Dans ce cas, au contraire, nous pouvions, atterrés, en suivre le déroulement sur notre petit écran, ce miroir de tant de barbarie et de perversion. Au Rwanda, le CICR s'est retrouvé seul. Il a, certes, sauvé quelques milliers de vies humaines, mais a été impuissant à enrayer ce qui se perpétrait sous ses yeux. Comment ne pas vous dire aussi ce que j'ai vu à Sarajevo , au milieu des actes terrifiants qui endeuillent une large partie de ce qui fut le "Pays des Slaves du Sud" , cette Yougoslavie de tous les crimes et de toutes les douleurs, où une rancoeur de plus en plus amère s'est emparée des populations? Comment ne pas évoquer les déchirements et les drames humains qui ont suivi l'éclatement de l'Union des républiques socialistes soviétiques? Et les souffrances indicibles de l'Afghanistan , cette nation-martyre dont les chefs de guerre continuent à s'entredéchirer, et celles de Sri Lanka, de la Somalie, du Soudan, de la Sierra Leone ... Bien trop longue est la liste des scènes où se déroule en ce moment même l'infinie tragédie de la souffrance d'hommes aux mains d'autres hommes...

S'il est vrai que la guerre se compose indéfiniment de cas particuliers, surgis à l'improviste, il est aussi vrai que, dans l'immense mutation politique en cours, une démagogie xénophobe ou raciste remplit le monde de bruit et de fureur. On ne connaît que trop ses ravages les plus dévastateurs, en tête desquels il faut placer ce phénomène odieux de la "purification ethnique" , expression affreuse de la haine et du rejet de l'autre.

Lâchons le mot: depuis quelques années on assiste sur cette planète au retour et au déchaînement d'une barbarie pure et simple, et de méthodes que l'on croyait reléguées dans les profondeurs de l'histoire. En ce temps où tout est si précipité, on constate une escalade, un engrenage des faits, et le degré de violence actuel dépasse tout ce que l'on avait connu depuis longtemps.

En outre, dans maints nouveaux conflits de l'après-guerre froide, on assiste à des comportements de prédation et de criminalité, où la guerre et le banditisme sont inextricablement mêlés. Jusqu'à présent, nous rencontrions souvent des situations où un gouvernement se trouvait aux prises avec un mouvement rebelle: l'un et l'autre possédaient des forces armées structurées et organisées, guidées par des idéologies et des buts identifiables, et poursuivaient des objectifs militaires plus ou moins cohérents. Nous sommes aujourd'hui face à des situations sensiblement différentes, où les "belligérants" sont souvent très jeunes, peu organisés. Leurs idéologies et leurs objectifs sont généralement difficiles à cerner. Mais, de prime abord, beaucoup d'affrontements visent en priorité la destruction de l'autre , pour des motifs de radicalisation raciale, nationaliste ou religieuse, voire pour des raisons économiques. Les lignes de front n'existent plus, la traditionnelle distinction entre combattants et non-combattants     (sur laquelle repose l'essentiel du droit humanitaire) n'est que trop peu respectée , alors qu'elle est fondamentale.

Dans ces conflits, où les facteurs locaux sont prédominants, les chaînes de commandement sont quasi-rompues, et l'adhésion à des normes élémentaires d'humanité souvent absente. On assiste ainsi à un véritable éclatement des structures étatiques   , avec l'apparition d'un foisonnement de parties au conflit dotées d'une très grande autonomie. Sans parler d'une multiplication d'éléments apparemment incontrôlés et de tireurs embusqués qui prennent pour cibles des civils innocents. Des guerres civiles et ethniques ravagent de vastes contrées tombées dans le chaos et l'anarchie. Quant à l'influence extérieure qui permettrait de mettre un terme à ces conflits et de leur trouver des solutions politiques, elle est très amoindrie.

    Pour les organisations humanitaires, évoluer dans ces contextes est devenu très dangereux, très frustrant aussi. Et tous ces dangers sont encore exacerbés par la prolifération des armes . Ce marché est florissant, et les bandes armées, les éléments marginaux y ont aujourd'hui accès aussi facilement que les militaires. Cet afflux massif et incontrôlé d'armes, encore alimenté par les stocks considérables constitués pendant la guerre froide, souvent pillés depuis, constitue un facteur de tensions supplémentaires, propres à déboucher sur de véritables conflits armés.

Par la nature de son mandat, le volume des activités du CICR constitue une sorte de baromètre de l'état du monde. De ce fait, il est intéressant de relever que de 1987 à 1993,   le total des dépenses de l'institution a bondi de moins de 300 millions de francs suisses à plus de 800 millions. Durant la même période, la valeur de ses distributions de secours a été multipliée par cinq, et l'effectif de son personnel a presque doublé.

  Face à cette violence, le droit humanitaire a été mis à l'épreuve du feu et des passions. Tout au long des conflits où le CICR a déployé de nombreuses activités, les quatre Conventions de Genève -en particulier leur article 3 commun, applicable aux conflits armés non internationaux- et les deux Protocoles additionnels, ont rendu d'inestimables services. Ils continuent de le faire, en établissant la protection juridique des victimes de la guerre. Néanmoins, on a aussi observé d'innombrables violations de ces Conventions ou des exigences humanitaires fondamentales. Cela a provoqué des souffrances et des deuils qui auraient pu être évités si les lois et coutumes de la guerre avaient été respectées. Tous ces manquements, par leurs séquelles extrêmement graves, ont aussi eu pour autre effet, et ce n'est pas le moindre, de rendre beaucoup plus difficile le retour à la paix. Ces infractions n'étaient pas le résultat de l'inadéquation des règles humanitaires, mais bien plutôt d'une absence de volonté de les respecter. Et même, dans bien des cas, d'un tragique mépris pour les normes élémentaires d'humanité.

  Les meurtres, la torture, les traitements dégradants, la détention arbitraire , souvent dans des conditions d'extrême dénuement, ont été le lot d'innombrables victimes. La prise d'otages , violation d'une règle fondamentale du droit humanitaire, a pris des proportions alarmantes. L'unité de la famille , clef de voûte de toute société, est aujourd'hui gravement atteinte et compromise par les calamités qui frappent la population civile: de plus en plus souvent, les familles sont séparées et l'angoisse pour les proches dont on reste sans nouvelles grandit. Les femmes sont souvent parmi les premières victimes de ces situations, et on est révolté par le phénomène du viol. Les enfants , vulnérables parmi les vulnérables, sont souvent marqués pour la vie. Leur existence est brisée d'avoir vu leurs parents tués sous leurs yeux, leur foyer détruit. Les enfants sont aussi embrigadés et incités à participer à la violence. Enlevés à leur famille dès leur plus jeune âge, beaucoup ne connaissent que la loi et le maniement du fusil. Certains garçons sont, à quinze ans, des anciens combattants ...       ces enfants-soldats représentent un fléau que l'humanité n'a pas su éradiquer et qui, bien au contraire, se développe de plus en plus.

  Les grands exodes de l'histoire     se répètent une nouvelle fois: plusieurs sources évaluent à plus de vingt-trois millions le nombre des réfugiés, et à plus de vingt-neuf millions celui des personnes déplacées.

  Les moyens et méthodes de combat ne laissent pas non plus d'entraîner des conséquences de plus en plus dramatiques. Chaque année, plus de vingt mille personnes, dont de nombreux enfants,   sont tuées ou mutilées par l'explosion de mines antipersonnel . Les équipes médicales du CICR entendent partout les cris de douleur de ceux auxquels ces engins de terreur aveugle ont arraché un membre ou ont tué un être cher. Je vous invite à méditer sur le fait que, selon l'ONU, il y aurait actuellement plus de cent millions de mines déjà posées, réparties dans soixante-quatre pays...

Un autre sujet de préoccupation est celui des attaques contre les services publics essentiels, en particulier les systèmes d'approvisionnement en eau potable, qui sont très souvent entravés, que ce soit de manière délibérée ou comme effet incident des hostilités. Dans certains conflits, l'eau est devenue une arme de guerre redoutable et particulièrement cruelle. De grandes villes sont ainsi privées d'approvisionnement pour de longues périodes; faute d'approvisionnement, mais aussi en raison de la destruction des infrastructures ou de la disparition du personnel qualifié, les services de santé     sont fréquemment paralysés et la population se retrouve sans protection contre les épidémies.

En tuant ou blessant aveuglément, en s'attaquant lâchement à des innocents sans défense, le terrorisme frappe encore: de tels actes doivent être condamnés sans réserve, car ils sont en opposition absolue avec les principes fondamentaux du droit humanitaire. Mais il n'est pas non plus acceptable que des gouvernements qualifient leurs opposants de "terroristes", dans le seul but de leur dénier, en cas d'arrestation ou de capture, tout droit à un traitement humain.

L'équilibre de la terreur, incarné par les arsenaux fantastiques que l'on sait, a amené certaines mesures pour limiter, en droit international, les effets indiscriminés d'une technologie militaire     toujours plus effrayante. Tel a été le cas, par exemple, des armes bactériologiques et chimiques. Quant aux armes nucléaires , qui sont la négation même de toute vie et donc de toute action humanitaire, je me bornerai à rappeler ici que leur effroyable menace s'est encore accrue, du fait d'une dispersion incontrôlée, au cours de cette période de déstructuration géopolitique.

Cela dit, à l'heure où un génocide peut se produire à coups de machettes, la réflexion sur les méthodes et moyens de combat ne constitue peut-être pas le sujet le plus préoccupant. Dans la profonde mutation que nous vivons, j'affirme que nous sommes d'abord confrontés à un problème humain . Pourquoi, est-on en droit de se demander, les progrès accomplis grâce à l'intelligence humaine n'ont-ils pas permis de mettre fin à la barb arie? Parce que, la violence étant attachée à l'esprit de l'homme, le progrès moral n'est pas allé de pair avec le progrès scientifique et technique.

  Face à cette situation, il faut redonner vie au droit humanitaire. L'infinie tragédie des victimes que je viens d'évoquer exige que la Conférence sache apporter des réponses aux grands enjeux que j'ai portés devant elle. A l'aube du troisième millénaire, j'attends des gouvernements qu'ils s'engagent fermement aux côtés de notre Mouvement, afin que nous sachions ensemble relever le défi de Pasteur: "L'avenir appartiendra à ceux qui auront le plus fait pour l'humanité souffrante" .

Il faut d'abord rattraper le retard de l'éthique   par rapport aux progrès scientifique et technique, en s'attelant au progrès moral . Par un sens universel renouvelé de la solidarité , il importe de redonner sa place au respect des autres et à la tolérance . Nous devons créer, parmi nous, la conscience de la     responsabilité collective   . Face aux menaces qui pèsent sur l'humanité, il est capital de reconstruire les       systèmes de valeurs   qui sont à la base de l'idée de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge: droit des victimes, droit à l'assistance, respect de l'action humanitaire.  

Un grand défi est que le droit humanitaire contemporain a été construit à partir d'un siècle qui a vu l'affirmation de l'Etat-Nation; il reflète donc une communauté déchirée par des conflits internationaux. Or, aujourd'hui, nous voyons les confrontations se manifester surtout à l'intérieur même des Etats. Le problème essentiel réside donc dans le   respect du droit humanitaire dans les conflits internes. Pour cela, il faut développer la thèse que l'Etat n'est pas le destinataire exclusif de ce droit. Au-delà des relations entre Etats et des intérêts réciproques qui amènent les parties au conflit à respecter certaines règles, le droit vise à la protection de toutes les victimes   . Aucune catégorie de belligérants n'est exonérée de ses obligations humanitaires. En outre, face aux mêmes souffrances, il serait absurde et immoral que l'Etat tolère, à l'égard de ses opposants internes, de ses propres citoyens, des actes qu'il s'interdirait dans un conflit international.

En fait, il est important de redécouvrir les règles essentielles. Par exemple l'article 3 commun aux quatre Conventions de Genève, qui s'applique aux conflits internes et constitue en soi une véritable mini-Convention. Ces règles essentielles expriment des principes qui transcendent toutes les cultures et toutes les civilisations   et ne sauraient être contestés par personne. "Vous ne devez pas faire de mal aux autres, vous ne devez pas ôter la vie sans nécessité absolue" , proclame le Bouddha. "L'homme parfait est celui qui est le plus utile aux autres" , dit le Coran. "Les ennemis faits prisonniers au cours d'une guerre ne doivent pas être tués; nous devons au contraire les traiter comme nos propres enfants" écrit le Mahabharata, selon une pensée semblable à celle de ce proverbe kenyan: "Lorsque vous êtes vainqueur, vous ne vous asseyez pas sur le vaincu" . Et pour Saint Paul, "La foi sans les actes est une foi morte". Cela est clair, simple et droit, cela concerne tous les hommes.

Depuis quelques années, que ce soit au sein de l'Assemblée générale, du Conseil de sécurité, de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, d'organisations régionales telles que l'Organisation de l'Unité africaine,

l'Organisation des Etats américains, le Conseil de l'Europe ou l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, que ce soit au sein du Mouvement des pays non alignés, ou de l'Union interparlementaire, on s'est référé de façon croissante au droit international humanitaire. Avec constance, les Etats que vous représentez ont clairement exprimé leur volonté que les textes qu'ils ont ratifiés soient appliqués. Pour sa part, le CICR ne peut que se réjouir de cette volonté des Etats de se mobiliser pour le respect du droit humanitaire et la défense des victimes.

Afin de permettre à cette apparente communauté d'intérêts et de sentiments de se manifester de façon concrète et fructueuse, le CICR avait suscité la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre. A l'invitation du gouvernement suisse, elle s'est tenue à Genève en août-septembre 1993. Non sans succès, cette conférence se sera révélée comme une tribune préparatoi re extrêmement utile pour la tenue de la présente Conférence internationale. Jus est ars boni et aequi: telle est, en substance, la conclusion de la déclaration finale de la Conférence: "Nous affirmons notre conviction que le droit international humanitaire, en préservant des espaces d'humanité au coeur même des conflits armés, maintient ouvertes les voies de la réconciliation et contribue non seulement au rétablissement de la paix entre les belligérants, mais à l'harmonie entre tous les peuples." Les recommandations du groupe d'experts intergouvernemental, constitué à la demande de la Conférence, seront examinées dans le cadre de la Commission I et, je le souhaite, acceptées.

Si, avec cent quatre-vingt-six Etats   Partie aux Conventions de Genève de 1949, nous pouvons nous réjouir que celles-ci aient acquis une portée pratiquement universelle, il n'en va pas encore de même des     Protocoles additionnels de 1977. En effet, seuls cent quarante-et-un Etats sont, à cette date, parties au Protocole I, qui concerne les conflits armés internationaux, et cent trente-deux au Protocole II , qui s'applique aux conflits armés non internationaux. Dix-huit ans après la signature de ces traités, c'est un fait difficilement acceptable. Pour sa part, le CICR n'a rien négligé pour que ces textes soient universellement reconnus. Devant la barbarie qui sévit aujourd'hui, j'estime en conscience, au nom des victimes, que le moment est venu, pour les Etats qui ne l'ont pas encore fait, de ratifier ou d'adhérer enfin aux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève. L'universalité du droit international humanitaire est dans une large mesure une condition de son respect.  

Être partie aux traités du droit international humanitaire constitue un premier pas, nécessaire bien sûr, mais en soi insuffisant. Ces traités, les Etats que vous représentez se sont engagés, aux termes de l'article premier des Conventions de Genève , non seulement à les respecter, mais à les faire respecter en toutes circonstances. Il s'agit donc bien d'une obligation solidaire, universelle , à l'égard de toutes les victimes de la guerre . Le droit à l'assistance et à la protection de ces victimes, quelles qu'elles soient et où qu'elles se trouvent, ce droit inaliénable, stipulé dans les textes, est donc l'affaire de tous.

Pour appliquer des règles, il faut les connaître. Diffuser le droit humanitaire, c'est "incorporer ses règles dans les programmes d'instruction militaire et, si possible, civile, de telle manière que les principes en soient connus de l'ensemble des forces armées et de la population", comme le stipule l'article 127 de la IIIe Convention. Il s'agit là de la condition incontournable de son respect. Les parties aux traités ne sauraient se soustraire à cette obligation fondamentale. Pour sa part, le groupe d'experts a discuté des moyens d'intensifier cette diffusion. Il a aussi fait appel au CICR pour qu'il coopère avec d'autres organismes dans ce domaine. Cette forme de coopération, que le CICR est prêt à développer, de même que le rôle crucial que chaque Société nationale doit jouer dans ce domaine, seront examinés au sein de la Commission I.

Pour encourager et soutenir les efforts des Etats dans le domaine de la mise en oeuvre du droit international humanitaire et de sa diffusion, le CICR a déjà mis sur pied une structure de Services consultatifs en droit international humanitaire.     En cela, le CICR remplira la tâche dont le groupe d'experts lui a demandé de s'acquitter dans sa Recommandation III. Les Etats, comme d'ailleurs les Sociétés nationales et tout autre organe intéressé, sont invités à faire largement usage de ces services consultatifs, contribuant ainsi à leur succès.

Dans leur recommandation VII, les experts demandent notamment que les Etats "agissent, tant conjointement que séparément, en coopération avec les Nations Unies et conformément à la Charte des Nations Unies, dans les situations de violations graves du droit international humanitaire". En effet, à quoi peuvent bien servir les règles et les principes, quelle peut être la portée pratique du droit qui les incarne, si on peut les violer en toute impunité? Outre la responsabilité collective     des États parties aux Conventions, il existe une responsabilité individuelle     de ceux qui doivent appliquer ou faire appliquer les   dispositions du droit humanitaire. A   ce titre,   il faut faire savoir que les criminels ne devraient avoir d'autre avenir que le châtiment. Je rappelle que les Conventions de Genève prescrivent aux États si gnataires de rechercher, de poursuivre et de juger les personnes prévenues d'avoir commis ou d'avoir ordonné de commettre l'une ou l'autre des infractions graves aux Conventions, et ceci au titre d'une obligation   solidaire. Dans ce sens, l'instauration de tribunaux internationaux pour juger des violations massives du droit international humanitaire et des droits de l'homme commises en ex-Yougoslavie et au Rwanda donnent l'espoir de mettre un terme au règne de l'impunité. Le CICR espère donc vivement la constitution d'une cour criminelle internationale, à   juridiction universelle. Je dois toutefois rappeler que la justice s'inscrit en complémentarité de l'action humanitaire, sans toutefois se confondre avec elle . En effet, le rôle des institutions humanitaires n'est pas celui du juge, encore moins celui du procureur.

Certains États n'ont pas encore déclaré accepter la compétence de la Commission internationale d'établissement des faits, telle que prévue par le Protocole I pour enquêter sur toute allégation de violation grave des Conventions de Genève ou de leurs Protocoles additionnels. Ils peuvent néanmoins utiliser les services de cette Commission. En particulier, la Commission reste à disposition pour ouvrir une enquête, avec le consentement des parties intéressées, dans les cas de violations graves du droit humanitaire qui surviennent au sein des conflits armés non internationaux. Pourquoi n'est-il pas fait usage de cette faculté ?

J'ai décrit tout à l'heure les tragédies qu'entraîne l'emploi généralisé des mines antipersonnel , et je crois m'être exprimé très clairement sur ce sujet : il faut que cela cesse! A cette fin, il n'existe qu'un moyen: interdire totalement la production, le stockage, le transfert et l'utilisation de ces engins; les quelques avantages militaires qu'ils procurent sont sans commune mesure avec leurs terribles conséquences. Il faut donc espérer que, lors de la reprise de la Conférence de Vienne en janvier prochain, les discussions seront menées avec l'esprit d'ouverture et la hauteur de vues nécessaires pour sortir de l'impasse actuelle sur le deuxième Protocole   de la Convention de 1980 sur les armes classiques. En revanche, il faut saluer l'avènement du quatrième Protocole de cette Convention, relatif aux armes à laser aveuglantes . Ainsi, pour la première fois depuis la Déclaration de St-Pétersbourg de 1868, qui avait trait aux balles explosives, on a réussi à interdire l'emploi d'une arme avant qu'elle n'ait été utilisée. J'attends maintenant des États qu'ils deviennent parties à cet important Protocole le plus rapidement possible.

J'ai aussi évoqué les effets dévastateurs d'un phénomène dont l'ampleur, après la fin de la guerre froide, n'a cessé de croître: la prolifération d'armes , en particulier d'armes légères , en quantités apparemment illimitées, phénomène que l'on observe dans le monde entier. Le danger est que toutes ces armes, souvent accessibles à des prix dérisoires, sont en passe de devenir des objets parfaitement banals. Et c'est cela qu'il faut absolument empêcher! Les armes, parce qu'elles sont porteuses de mort, doivent être soumises à des principes qui relèv ent de la morale et être strictement contrôlées. Fortement préoccupé par ce problème, le CICR va examiner le lien qu'il y a entre le phénomène des transferts d'armes et les violations du droit international humanitaire. Il suivra ainsi la recommandation du groupe d'experts intergouvernemental et travaillera en étroite consultation avec les autres composantes du Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

  Au-delà des dispositions juridiques, au-delà des problèmes d'application du droit international humanitaire, il nous faut considérer maintenant l'action humanitaire     du CICR, des Sociétés nationales et de leur Fédération, en application de leurs mandats respectifs. Aujourd'hui, ce terme "d'action humanitaire" a pris des significations très diverses. En fait, une grande partie de la réponse actuelle à un conflit porte l'étiquette "humanitaire" : des unités militaires chargées du maintien de la paix déploient des activités humanitaires; des gouvernements mettent en oeuvre leurs propres activités humanitaires, directement, par l'entremise de structures opérationnelles gouvernementales, sous leur drapeau national. Dans certains cas, comme en Somalie, des opérations conduites sous la bannière humanitaire sont parties à la dérive. Pour moi, cette inflation du terme "humanitaire" semble indiquer une incertitude, une confusion qui vont croissant, à propos des rôles et des responsabilités respectifs au sein de la communauté internationale. Cela appelle donc des clarifications.

Tout indique que les mécanismes de contrôle internationaux ne se sont pas encore adaptés à la nouvelle réalité des c onflits   qui présentent des caractéristiques beaucoup plus anarchiques, plus chaotiques, qu'au temps de la bipolarité de la guerre froide. Ce nouvel état de choses laisse souvent les agences humanitaires, mais aussi les politiciens et les généraux, sans points de références clairs. Il semble difficile, voire parfois impossible, aux gouvernements, de dégager un consensus réaliste sur des options ou des actions politiques ou militaires. L'action humanitaire procure ainsi une raison d'agir, qui vient combler un vide. Si cet activisme contribue à faire diminuer la pression exercée sur les gouvernements par les médias et l'opinion publique, il ne fait qu'entretenir l'ambiguïté entre les mandats respectifs des différents acteurs internationaux.

Avec force, je le réaffirme: l'action humanitaire doit se dérouler en parallèle à l'action politique ou militaire. Elle ne doit ni ne peut s'y substituer. Si l'action humanitaire est utilisée en tant qu'extension de la politique étrangère, souvent inspirée par des considérations d'ordre national, cette action humanitaire est privée de la neutralité qui devrait lui être inhérente. Au bout du compte, elle en arrive à perdre son identité, et peut même aller jusqu'à devenir l'objet d'attaques armées.

  L'approche intégrée des activités politiques, militaires et humanitaires pour faire face aux situations d'urgence que nous connaissons aujourd'hui, crée des synergies entre les différents intervenants Elle pourrait donc renforcer l'efficacité de la communauté internationale, sans qu'il soit nécessaire d'augmenter pour autant les ressources à investir. Cette approche me paraît correcte dans la prévention des conflits :   la diplomatie préventive, l'aide économique, le développement, l'assistance humanitaire et le déploiement d'observateurs militaires peuvent efficacement contribuer à stabiliser des situations qui, sans cela, risqueraient de dégénérer. Les mêmes synergies peuvent être mises en place dans la phase post-conflictuelle , lorsqu'il est nécessaire de procéder à la consolidation de la paix, à la reconstruction, ainsi que, dans bien des cas, à une action humanitaire pour venir en aide aux plus faibles.

Mais je suis convaincu que l'approche intégrée n'est pas appropriée pendant la phase aiguë d'un conflit . Dans ce contexte, l'action humanitaire se concentre sur les maux engendrés par la crise et ne peut pas s'occuper des problèmes politiques ou militaires. Pour être efficace, il faut une   approche humanitaire neutre et impartiale , un espace humanitaire indépendant, en dehors de toute motivation politique, de façon à pouvoir atteindre toutes les victimes , avec l'accord de toutes les parties. Dans ces situations, seules des organisations réellement indépendantes, neutres et impartiales comme le CICR, peuvent atteindre ceux qui ont besoin d'assistance et de protection. Les États étaient d'ailleurs pleinement conscients de cette nécessité lorsqu'ils ont élaboré et signé les Conventions de Genève, qui stipulent le caractère neutre et impartial que doit revêtir l'action humanitaire.  

Dans un souci d'efficacité, ne faudrait-il pas nous concentrer sur la spécialisation des différents acteurs dans les conflits d'aujourd'hui, chacun ayant pour tâche d'agir selon ses compétences propres? Personnellement, je pense qu'il est urgent de mettre un terme à la confusion qui prévaut actuellement. Les responsabilités respectives des agences humanitaires, des hommes politiques, des généraux et des juges doivent être définies plus clairement.

  L'ampleur croissante de la tâche et la multiplication des acteurs rendent plus nécessaire que jamais le renforcement du processus de concertation horizontale engagé entre les diverses organisations à vocation humanitaire. A l'intérieur du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, le CICR a pour rôle d'assumer la coordination de l'action humanitaire dans le contexte des conflits armés. Que ce soit avec les diverses composantes de notre Mouvement ou ses autres partenaires sur le terrain, c'est dans un esprit d'ouverture, de complémentarité et de solidarité que le CICR approche cette concertation, ce dialogue permanent, dans le respect des mandats de chacun.

Nous prenons acte du fait qu'au début d'un conflit, le CICR est souvent la seule organisation sur place. D'une part, il est présent sur tous les points chauds du globe par son réseau de délégations. D'autre part, il se caractérise par sa rapidité d'action. Quand d'autres organismes interviennent, il s'agit pour lui de s'ouvrir à la coopération en faveur des victimes, dont le nombre et les besoins dépassent souvent ses propres forces. Par la concertation et la complémentarité, il faut rechercher une planification accrue de l'action humanitaire, dans le temps et dans l'espace . La concentration d'agences sur les théâtres d'opérations les plus médiatisés, puis le désengagement sans passage graduel à des programmes de reconstruction e t de développement, sont des exemples de mauvaise coordination et d'insatisfaisante planification: ce sont les victimes qui pâtissent de cet état de choses.

  Il importe que les spécialistes de l'urgence, de la reconstruction et du développement se concertent: les acteurs humanitaires doivent préparer la relève qui sera assurée par les organismes de reconstruction et de développement. Cette séquence ordonnée des approches d'urgence et de reconstruction est indispensable si l'on veut permettre aux populations de retrouver, aussi rapidement que possible, la dignité de se suffire à elles-mêmes. Le CICR considère qu'il n'est pas acceptable d'abandonner des victimes: la seule forme d'assistance possible est celle qui est menée à son terme. Ceci constitue d'ailleurs un point fort de notre Mouvement, puisque ses différentes composantes peuvent se relayer et assurer ainsi la continuité de l'action humanitaire. Plus que l'assistance, c'est la manière de l'apporter qui me semble le plus important. Il faut que celle-ci permette de contribuer à la protection   , au maintien de l'intégrité et de la dignité de la personne humaine. En outre, loin de ne viser que certaines catégories de bénéficiaires, loin de se spécialiser, l'action du CICR, menée de plus en plus souvent en collaboration avec les Sociétés nationales, est multidimensionnelle. Elle vise toutes les victimes: blessés et malades, prisonniers, personnes déplacées, femmes, enfants, vieillards, familles séparées.

Le mandat du CICR est : secourir toutes les victimes de tous les conflits. Il ne lui permet pas d'agir en fonction d'orientations non humanitaires d éterminées par les donateurs. Organisation indépendante ,     le CICR agit partout où des êtres humains souffrent aux mains d'autres êtres humains. La préoccupation du financement de son action intervient ensuite. Le CICR n'envisage pas de modifier cette approche, qui n'est pas sans risque. Mais, tout changement -sécurité financière d'abord, action ensuite- entraînerait un affaiblissement de l'assistance aux victimes. Et ceci est inacceptable pour le CICR. L'appui financier doit lui être assuré à l'avenir, comme par le passé. Au nom de toutes les victimes, j'exprime aujourd'hui mes remerciements les plus chaleureux aux généreux donateurs -gouvernements, Sociétés nationales et personnes privées- qui, ces dernières années, ont permis au CICR de s'acquitter de son mandat en faisant face à des besoins toujours plus considérables. Et aujourd'hui, j'en appelle à eux, pour qu'ils ne relâchent pas leur effort en cette période difficile, où le financement fait trop souvent défaut. Que les gouvernements ne nous contraignent pas, par leur retenue dans le financement du CICR, à abandonner des victimes!

  Les médias se penchent souvent sur les actions d'urgence. Dans les pays en guerre, ils peuvent être d'excellents vecteurs pour la diffusion des valeurs morales et des principes humanitaires. Mais ils peuvent aussi se livrer à la manipulation politique, à la distorsion des faits. Certains sont allés jusqu'à exacerber les sentiments de haine et appeler au meurtre. Dans d'autres pays, la haute médiatisation de certains conflits présente divers aspects positifs, en particulier celui de sortir de l'oubli maintes détresses. L'impact des médias sur l'opinion publique et les différents responsables est indéniable. La m édiatisation comporte, cependant, un risque de banalisation de la violence et de saturation devant des récits et des images quotidiens d'atrocités. En outre, le fait que seul un nombre limité de conflits tienne la vedette au même moment a pour effet pervers de reléguer les autres aux oubliettes. La médiatisation des conflits est ainsi très sélective. Qui s'intéresse encore aujourd'hui , par exemple à l'Afghanistan, à la Sierra Leone, au Soudan? Il y a la lassitude, l'oubli. Entre-temps, les victimes de ces conflits oubliés , elles, n'en continuent pas moins de souffrir, dans tout leur être, au milieu de l'indifférence générale, dans un monde voué à la mode du jour.

  La mise en oeuvre du droit international humanitaire engage le Mouvement tout entier: Devant l'ampleur des besoins, celui-ci a été amené à s'adapter, à se renforcer, tout en réaffirmant ses Principes fondamentaux,   adoptés il y a trente ans à Vienne par la Conférence internationale: c'est donc un autre anniversaire particulièrement symbolique que nous célébrons aujourd'hui. Ces Principes, dont le CICR est reconnu comme le gardien, constituent plus que jamais le ciment de notre Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et doivent en conditionner l'action. Nous tous, Sociétés nationales, Fédération et CICR, avons le devoir de les appliquer strictement. Pour le CICR, et en vertu de son mandat spécifique en faveur des victimes des conflits armés, les principes de neutralité, d'impartialité et   d'indépendance incarnent un véritable dogme. Les gouvernements qui ont adopté les statuts du Mouvement sont tenus de respecter en tout temps l'adhésion, par toutes les composantes du Mouvement international, à ces Principes fondamentaux.

Comme je l'ai déjà souligné plus haut, le principe d'indépendance représente pour nous un outil de travail fondamental. Il nous permet de conserver la rapidité et l'efficacité de notre action opérationnelle au service, pour le CICR en particulier, de toutes   les victimes des conflits armés et, pour le Mouvement en général, des   plus vulnérables, quelle que soit la cause de leur vulnérabilité. Il ne faut pas confondre le soutien matériel qu'un gouvernement peut apporter à une Société nationale et une forme de contrôle. De même que le CICR ou la Fédération s'interdisent d'être des instruments de la politique internationale, une Société nationale ne saurait en aucun cas devenir un instrument politique de son gouvernement. Les différentes composantes du Mouvement doivent aussi garder en tête ce principe d'indépendance dans le cadre des relations qu'elles peuvent être amenées à développer avec d'autres organisations humanitaires. Relations qui entrent dans le concept plus large de la concertation humanitaire, que nous venons d'examiner.

Les temps changent, les besoins se déplacent: en faisant preuve de courage et d'imagination, nous devons continuellement adapter notre action aux exigences du jour. Dans un monde où l'action politique visant à prévenir ou résoudre les crises est bien déficiente; où l'effort militaire ne contribue pas à augmenter la tolérance , le rôle du Mouvement -plus fort et plus solidaire, par l'action spécifique mais complémentaire de ses diverses composantes- devient indispensa ble. Indispensable, dans l'action d'urgence et la reconstruction, bien sûr, mais aussi dans l'action préventive : en luttant activement contre toutes les formes de haine et de fanatisme, contre le racisme, contre l'exclusion. Nous pouvons faire plus, tant au niveau international qu'à l'échelle de chacun des pays représentés ici, pour promouvoir cette valeur de la tolérance, qui seule permettra d'épargner demain à l'humanité des malheurs encore plus grands.   Car la tolérance implique l'adhésion à des normes de civilisation et de culture, à un art de vivre , au sens d'une convivialité vécue au quotidien, avec des principes reconnus et acceptés, basés sur l'écoute et le dialogue.

  En réponse aux immenses défis que je viens d'évoquer , cette Conférence s'inscrit dans le prolongement de l'effet positif engagé par la Conférence de 1993 pour la protection des victimes de la guerre. Elle doit viser à ce que l'action humanitaire soit universellement reconnue et respectée . Comme expression d'une volonté commune et de longue portée, je vous propose ici un   nouveau contrat d'humanité, aux termes duquel les États et la communauté internationale s'engagent à appuyer sans réserve les efforts déployés pour appliquer le droit international humanitaire. Ceci implique notamment:

* de hâter le processus de ratification des instruments existants de droit humanitaire;  

* d'intensifier la diffusion de ce droit;  

* de réaffirmer qu'il n'est pas admissible que les règles applicables dans les conflits internationaux ne le soient pas sur le plan interne et, par là-même, d'appliquer et de faire appliquer l'article 3   des Conventions de Genève;  

* de tout mettre en oeuvre, en cas de violation du droit humanitaire, pour remédier à de telles situations, dans l'esprit de l'article 1 de ces Conventions   et de l'article 89 du Protocole I et pour appliquer les sanctions pénales aux responsables des infractions graves, comme prévu par les Conventions .

Pour mettre fin à la confusion qui prévaut actuellement sur les rôles respectifs des acteurs de l'humanitaire, des politiques et des militaires, et afin de mieux protéger et secourir les victimes, les États ont le devoir de sauvegarder un "espace humanitaire", propre à garantir la neutralité, l'impartialité et l'indépendance de l'action humanitaire.  

La Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ne se réunit que tous les quatre ans. Aussi le CICR souscrit-il à la recommandation VII du groupe d'experts intergouvernemental, selon laquelle, notamment, le dépositaire des Conventions de Genève devrait organiser des réunions périodiques de représentants des Parties à ces Conventions. De telles réunions, complémentaires à la Conférence, et en harmonie avec les travaux de celle-ci, ne pourront que contribuer positivement à maintenir et à renforcer le dialogue au sein de la communauté internationale sur des problèmes généraux d'application du droit international humanitaire.

Pour ma part, je sais qu'une même conviction nous inspire et que nous sommes en mesure de faire nôtre ce nouveau contrat d'humanité qu'il m'a été donné de vous proposer ici. Au nom des victimes, je vous en remercie, car le principe décisif de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est la responsabilité de tout être humain pour la souffrance de l'autre !

(Réf.:Exp(4 déc.95))