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Le droit international humanitaire à l’épreuve des conflits de notre temps

30-09-1999 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 835, de François Bugnion

  François Bugnion est le conseiller diplomatique de la Direction du Comité international de la Croix-Rouge. Auparavant, il a assumé différentes fonctions au CICR, tant sur le terrain, comme délégué, qu’au siège, où il fut directeur adjoint à la Direction de la doctrine et du droit, puis délégué général pour l’Europe orientale et l’Asie centrale.  

Le monde a retenu son souffle lors des manifestations qui ont conduit à la chute du mur de Berlin, le 9 novembre 1989, comme lors de la tentative de coup d’État du 19 août 1991 à Moscou, dont l’échec devait précipiter l’éclatement de l’Union soviétique. Les chars n’étaient pas loin et le souvenir de la répression des émeutes de Berlin en juin 1953, du soulèvement hongrois d’octobre 1956, de l’écrasement du « printemps de Prague », le 21 août 1968, et de la proclamation de l’état de guerre en Pologne, le 13 décembre 1981, était dans toutes les mémoires. Pour une fois, cependant, le pire ne s’est pas produit et cette transition, qui devait bouleverser le destin des peuples d’Europe orientale et d’Asie centrale, s’est effectuée, dans la plupart des pays, presque sans violence [1 ] . Jamais dans l’histoire un bouleversement de cette importance ne s’était produit qui n’ait débouché sur un bain de sang. Sans doute faut-il voir dans la transition pacifique qu’ont connue les pays d’Europe orientale et d’Asie centrale une preuve de la maturité politique des dirigeants et des populations de ces États.

À n’en pas douter, la fin de la guerre froide a constitué un bouleversement de l’ordre international d’une amplitude comparable à celle des mutations engendrées par les grands conflits qui ont endeuillé l’Europ e et le monde : guerre de Trente Ans, guerres napoléoniennes, Première et Seconde Guerres mondiales. Mais tandis que chacun de ces conflits avait été suivi de l’instauration d’un nouvel ordre international — les Traités de Westphalie en 1648, l’Acte final du Congrès de Vienne en 1815, le Traité de Versailles en 1919 et la Charte de San Francisco en 1945 —, on ne voit pas encore émerger un nouvel ordre international susceptible de remplacer l’ordre de Yalta, qui s’est effondré avec la chute du mur de Berlin.

La fin de la guerre froide a également transformé la nature et la typologie des conflits armés auxquels notre époque est confrontée et, par ce biais, les conditions d’application du droit international humanitaire. Quelles ont été les conséquences de ces transformations sur la mise en œuvre de ce droit et sur les possibilités d’action des organisations humanitaires ? Telles sont quelques unes des questions qu’il convient d’examiner à la lumière des conflits de ces dernières années, notamment du récent conflit du Kosovo.

  La guerre froide et ses suites
 

Il n’y a pas lieu de regretter la guerre froide. La division du monde en deux blocs antagonistes que tout opposait a engendré d’interminables conflits sur les lignes de fracture de ces deux blocs : en Indochine, en Corée, en Afghanistan et en Afrique australe. Ces conflits ont provoqué d’indicibles souffrances et d’innombrables victimes, en raison de la violence des affrontements, de l’armement massif dont les belligérants disposaient, de l’intervention occulte ou avouée des grandes puissances. Les clivages idéologiques ont fait obstacle à la mise en œuvre du droit international humanitaire et le Comité international de la Croix-Rouge, qui a pour mission d’apporter protection et assistance aux victimes de la guerre, a subi, dans le cadre de ces conflits, de douloureux échecs. Enfin, durant toutes ces années, le monde a vécu sous la menace que les armes nucléaires et thermonucléaires faisaient peser sur les populations civiles de part et d’autre du rideau de fer et même, sur l’avenir de l’humanité. 

C’est donc une illusion de croire que, sous l’empire de la guerre froide, l’action humanitaire était plus facile ou que le droit humanitaire était mieux respecté. Les difficultés auxquelles s’est heurtée l’action humanitaire étaient différentes de celles auxquelles nous sommes aujourd’hui confrontés ; elles n’étaient pas moindres.

La chute du mur de Berlin et l’éclatement de l’Union soviétique n’ont malheureusement pas apporté l’apaisement généralisé que les peuples du monde étaient en droit d’espérer. La fin de l’antagonisme entre deux blocs que tout opposait a, certes, permis de trouver des solutions à certains conflits, notamment en Amérique centrale, au Cambodge et en Afrique australe. Dans l’atmosphère de pessimisme que nous connaissons aujourd’hui, qui se nourrit des images des massacres et des atrocités dont nous sommes jour après jour les témoins, ne manquons pas de relever le miracle sud-africain : une transition pacifique a permis de mettre un terme à un conflit séculaire et de rétablir la concorde dans un pays qui était au bord de la guerre civile. En revanche, d’autres conflits ont perduré, des causes endogènes prenant le relais de l’ancienne confrontation idéologique qui les occultait. C’est notamment le cas en Angola, en Colombie, au Pérou et en Afghanistan.

Mais surtout, la fin de la guerre froide a libéré des antagonismes et des haines longtemps réprimés et a débouché sur l’éclatement de nouveaux conflits d’une rare violence, notamment dans les Balkans et sur les marches de l’ancienne URSS, dans le Caucase et en Asie centrale.

Mais la guerre froide imposait un moule relativement uniforme aux conflits qui étaient le fruit douloureux de la division du monde en deux blocs antagonistes, cha cun des adversaires se voyant contraint de formuler ses objectifs en termes idéologiques et de solliciter l’appui de l’une ou l’autre des grandes puissances qui dominaient la scène internationale — États-Unis et Union soviétique. Elle obligeait aussi chacun des supergrands à maintenir un minimum d’ordre dans sa zone d’influence, sous peine de donner à son rival l’occasion d’intervenir dans son arrière-cour. Aujourd’hui, en revanche, nous assistons à la prolifération de conflits qui échappent aux schémas auxquels nous étions habitués.

Il convient de s’arrêter sur la typologie de ces nouveaux conflits, puisque celle-ci va déterminer les possibilités de mise en œuvre du droit international humanitaire, ainsi que les possibilités d’action des organisations humanitaires.

Quels en sont les éléments essentiels ?

Le facteur décisif est la disparition de la bipolarité, sur la scène internationale comme sur le théâtre de la plupart de ces nouveaux conflits. Disparition de la bipolarité, donc prolifération des factions, des groupes armés, et apparition de nouveaux acteurs qui ne reconnaissent pas être liés par le droit humanitaire. Dans certains cas, la multiplication des factions et des groupes armés se traduit par l’effondrement de tous les services publics, et même par la disparition de toute structure étatique. Les chefs de guerre se taillent des fiefs sur lesquels ils règnent en maître, rançonnant les populations et se livrant une guerre presque permanente. La Somalie donne depuis plusieurs années l’exemple extrême d’un État sans État.

Ne pouvant plus compter sur l’appui de leurs anciens parrains, les belligérants s’assurent leurs propres sources de financement en pillant les ressources naturelles ou le patrimoine archéologique des régions qu’ils contrôlent, en s’adonnant à des trafics illicites de drogue ou de pierres précieuses et en rançonnant les populations civiles et les organisations humanitaires. L’économi e de guerre débouche sur une économie de prédation. La distinction entre l’action politique et le crime organisé tend à disparaître. Les objectifs politiques de la lutte sont oubliés ; le pillage et le crime deviennent les maîtres mots.

Enfin, et c’est sans doute l’un des paradoxes de notre époque, alors que l’on assiste à un développement fulgurant des moyens de transport et des échanges, alors que le monde est enserré dans un réseau de plus en plus dense de moyens de communication qui atteint chaque village et bientôt chaque famille, on assiste aussi à la montée des particularismes et des revendications identitaires. Ces comportements s’appuient sur la peur de l’autre pour déboucher sur le rejet de l’autre, sur l’exclusion et sur le racisme. Ce phénomène touche, à des degrés divers, tous les pays. Les démocraties libérales ne sont pas épargnées, mais c’est dans les situations de transition qu’il débouche sur les manifestations les plus virulentes : purification ethnique ou génocide. Les drames de la Bosnie-Herzégovine, du Rwanda et du Kososvo sont dans toutes les mémoires, mais les mêmes dérives ont été observées, à une moindre échelle sans doute, sur d’autres théâtres d’affrontements : Abkhazie, Haut-Karabakh, Tadjikistan, Tchétchénie...
 

On doit dès lors s’interroger sur les possibilités de mise en œuvre du droit humanitaire dans le cadre de ces nouveaux conflits. Quelles sont les conséquences de cette évolution ?

  Le droit humanitaire et les conflits de notre temps
 

Le droit humanitaire est né de la confrontation sur le champ de bataille entre souverains égaux en droits. Il s’est agi longtemps d’un corps de règles coutumières que les rois observaient vis-à-vis de leurs semblables, mais qui ne s’appliquaient pas aux rapports entre un souverain et ses sujets révoltés. De même, les premiers traités de droit humanitaire — la Conv ention de Genève de 1864, la Déclaration de Saint-Pétersbourg de 1868 et les Conventions de La Haye de 1899 et de 1907 — ne faisaient droit qu’entre les parties contractantes, c’est-à-dire entre des États.

Il a fallu toutes les horreurs de la guerre civile russe, puis de la guerre d’Espagne, pour que les États se décident enfin à reconnaître quelques principes humanitaires fondamentaux qui devaient être respectés en toutes circonstances, même en cas de guerre civile. C’est le cas aujourd’hui de l’article 3, commun aux Conventions de Genève du 12 août 1949, et du second Protocole additionnel à ces Conventions.

Mais il ne s’agit que d’une réglementation minimale.

Encore faut-il que les parties au conflit se reconnaissent liées par ces instruments. Encore faut-il que les combattants en connaissent les dispositions. Encore faut-il que les belligérants aient la volonté de les respecter et d’en imposer le respect à leurs troupes. Encore faut-il un minimum d’organisation, une structure hiérarchique et des lignes de commandement qui permettent d’imposer le minimum de discipline sans lequel le droit humanitaire restera lettre morte, et sans lequel l’action humanitaire est vouée à l’échec.

On en est malheureusement très éloigné. Le CICR a trop souvent été contraint de retirer ses délégués et ses équipes médicales de théâtres d’opération, alors même que les besoins d’assistance humanitaire étaient pressants, car les conditions minimales de sécurité n’étaient plus réalisées. C’est ainsi qu’il a dû retirer ses délégués du Burundi, de Somalie, de Tchétchénie, du Libéria et de Sierra Leone. Dans certains cas, la suspension des opérations du CICR n’a été que temporaire, mais dans d’autres, les conditions minimales de sécurité qui permettraient au CICR de reprendre ses opérations ne sont pas encore réalisées. Le CICR et d’autres organisations humanitaires ont été victimes de menaces, d’enlèvements et de meurtres .

Seule une action qui s’inscrit dans la durée, visant à nouer des contacts avec toutes les factions et tous les groupes armés, afin de faire connaître les principes essentiels du droit humanitaire et de s’assurer de l’acceptation de l’action humanitaire, peut permettre de surmonter progressivement ces obstacles. Cela, à force de persévérance et au prix de risques qu’on ne saurait sous-estimer. Mais il s’agit d’une lutte inégale. Ici comme ailleurs, ce sont trop souvent les plus violents et les moins scrupuleux qui imposent leur loi.

Toutefois, force est de reconnaître que les pires exactions impliquent toujours la responsabilité d’un État ou d’un groupe organisé. Ni le génocide cambodgien, ni le génocide plus récent du Rwanda, ni l’épuration ethnique dont nous avons été les témoins en Bosnie-Herzégovine, en Croatie, puis au Kosovo n’auraient été possibles sans un plan concerté et sans la volonté politique d’un gouvernement ou d’un parti fortement structuré. Il en va de même pour la Shoah et pour le massacre des Arméniens au tournant du siècle.

La question se pose donc en ces termes : comment protéger les populations civiles, comment assurer le respect du droit international humanitaire, alors qu’on est confronté à des politiques — épuration ethnique ou génocide — qui sont la négation même de tout principe humanitaire ?

Ne disposant pas de la force, les organisations humanitaires ne peuvent user que de la persuasion. On en connaît les limites dans des situations de cette nature.

En vérité, c’est en premier lieu aux États qu’il appartient d’assurer le respect des traités auxquels ils ont souscrit et qu’ils se sont engagés non seulement à respecter mais à faire respecter. [2 ]

Les pressions diplomatiques et les résolutions des organismes internationaux peuvent assurément exercer une influence. Toutefois, si ces pressions ne sont pas appuyé es par des mesures d’exécution, dans l’ordre interne des États comme sur le plan international, elles finiront par se révéler inopérantes.

L’instauration de tribunaux pénaux internationaux ne manquera pas d’exercer à l’avenir une action dissuasive, puisqu’elle met fin à une culture de l’impunité. Ceux qui seraient tentés de commettre ou d’ordonner de commettre des violations graves du droit humanitaire ou des droits de l’homme réfléchiront à deux fois avant de passer aux actes, s’ils savent qu’ils peuvent avoir à répondre de leurs forfaits devant une juridiction internationale. L’expérience prouve cependant qu’il est difficile, aussi longtemps que les hostilités se poursuivent, de se saisir des auteurs des pires exactions, et plus encore de ceux qui les ont ordonnées ou tolérées.
 

Les sanctions économiques permettent d’accroître la pression sur les parties au conflit, et c’est pourquoi le Pacte de la Société des Nations et la Charte des Nations Unies en ont fait une pièce importante des mécanismes de la sécurité collective. Toutefois, dans la durée, leurs effets touchent infiniment plus durement les populations civiles, et en particulier les petites gens, que les forces armées ou les membres des cercles dirigeants.

Reste enfin l’option militaire.

Celle-ci peut prendre deux formes : celle d’escortes armées, pour ouvrir des corridors humanitaires, pour protéger des convois de vivres et d’autres secours destinés aux populations civiles, ou encore pour protéger des zones de sécurité où les populations civiles trouveront refuge. On ne doit pas en négliger l’importance, notamment au vu de l’opération Provide Comfort dans le nord de l’Irak et de l’expérience de la guerre en Bosnie-Herzégovine. Toutefois, cette action risque de faire passer les acteurs humanitaires dans la dépendance des responsables des forces armées. Et surtout, ce type d’intervention risque de demeurer sans effet sur les causes des souffrances infligées aux populations civiles, sur les comportements des belligérants, sur les atrocités commises et sur les politiques dont ces atrocités sont la manifestation.

Faut-il recourir à la force pour prévenir les violations graves du droit international humanitaire ou pour y mettre un terme, pour arrêter des massacres, rétablir l’ordre dans un pays déchiré par la guerre civile, ou permettre aux réfugiés de rentrer chez eux ? Telle est la question à laquelle la communauté internationale se trouvera confrontée. La guerre pour rétablir le droit, la guerre pour protéger les victimes de la guerre, tel était bien l’un des enjeux de la récente intervention des forces de l’OTAN au Kosovo.

Cette intervention a contraint le gouvernement de Belgrade à retirer ses troupes du Kosovo et à accepter le déploiement des forces de l’OTAN dans la province. Les réfugiés albanais du Kosovo ont commencé à rentrer chez eux. Ainsi, l’intervention des forces de l’OTAN a permis d’atteindre les principaux objectifs qui lui étaient assignés. Elle n’en soulève pas moins de délicates questions au regard du droit international humanitaire [3 ] . Ces questions, il est possible de les identifier, mais il serait prématuré de prétendre y apporter aujourd’hui déjà des réponses.

En dépit de la sophistication des armes et des précautions prises, les bombardements aériens ont provoqué de grandes souffrances, des morts et des blessés, sans doute plus nombreux parmi les populations civiles que parmi les combattants. Ces bombardements ont réduit à néant de larges pans de l’infrastructure économique de la Yougoslavie, et même de celle du Kosovo.
 

Dès lors, on ne peut manquer de s’interroger sur le rapport entre les souffrances que cette intervention armée avait pour but de prévenir et celles que l’usage de la force a engendrées. Dans cette arithmétique sanglante, l’analyse ne peut se limiter à comptabiliser les victimes de cett e seule opération ; les effets à plus long terme devront également être pris en compte, comme ceux — impossible à quantifier — qu’aurait entraîné l’inaction.

En outre, l’intervention de l’OTAN n’a pas encore apporté l’apaisement que l’on avait espéré. Sur les routes de l’exil, les réfugiés serbes ont remplacé les Albanais du Kosovo. Seul l’avenir montrera s’il est possible de restaurer la cohabitation de deux communautés qui prétendent à une même terre, mais que sépare depuis des années le fossé d’une insondable méfiance et des haines que les événements de ces derniers mois ont exacerbées.

L’utilisation du terme humanitaire pour qualifier et même pour justifier le recours à la force des armes soulève également des questions délicates. Elles ne peuvent manquer de préoccuper des organisations dont les possibilités d’action sont tributaires de l’accord des parties au conflit.

Enfin, il est illusoire de penser que ce modèle d’intervention puisse être aisément transposé à d’autres théâtres d’affrontements. Verra-t-on demain les pays de l’OTAN ou les membres d’autres organisations internationales engager leurs forces armées pour rétablir l’ordre au cœur de l’Afrique, dans le sud-Caucase ou en Afghanistan ? On a tout lieu d’en douter. En effet, une intervention de l’Alliance atlantique en dehors du contexte européen provoquerait sans doute une levée de boucliers de tous ceux qui verraient dans cette initiative une résurgence du colonialisme. Quant aux autres organisations, leurs moyens d’action sont infiniment plus limités.
 

Inversement, il est incontestable que la passivité face à des violations graves et délibérées des lois et coutumes de la guerre ou des droits de l’homme, face à des politiques qui visent à déraciner des populations, face au génocide — et cela, où que ces faits se produisent — ne peut manquer de ruiner l’autorité du droit international humanitaire et celle du système internationa l de protection des doits de l’homme. De façon plus générale, l’histoire a montré que la passivité face à de telles atrocités ne peut que saper l’autorité du droit international, la stabilité des relations internationales et la paix. L’inaction est porteuse de nouveaux drames, de nouveaux conflits et de nouvelles victimes. « La violence engendre la violence » observait déjà Eschyle. [4 ]

On mesure à travers ces questions la nécessité d’une concertation, d’une action commune des États — et, notamment, des grandes puissances —, ainsi que la nécessité d’une mobilisation de la société civile en vue de prévenir et d’endiguer les conflits pendant qu’il en est encore temps. Car, tous les exemples récents l’ont montré, la guerre a sa dynamique propre : lorsque la violence s’est donné libre cours, il est presque impossible de l’arrêter.

De nouveaux modes de dialogue et de coopération doivent être trouvés pour épargner au monde de retomber dans les clivages de la guerre froide, la lutte pour la domination planétaire prenant le relais de l’ancienne confrontation idéologique.

L’histoire nous enseigne en effet qu’aucun ordre durable ne peut être fondé sur un simple rapport de force. Seule l’instauration d’un nouvel ordre international fondé sur le dialogue, la concertation et le respect du droit permettra d’affranchir le siècle prochain de la menace de la guerre qui a si lourdement pesé sur celui qui va bientôt prendre fin.

  Indications bibliographiques  

Geoffrey Best, War and Law since 1945 , Clarendon Press, Oxford, 1994, 454 pages.

François Bugnion, Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre , CICR, Genève, 1994, XLIII, 1438 pages.

François Bugnion, « De la fin de la Seconde Guerre mondiale à l’aube du troisième millénaire : L’action du Comité international de la Croix-Rouge sous l’empire de la guerre froide et de ses suites, 1945-1995 », RICR , n° 812, mars-avril 1995, pp. 232-250.

Luigi Condorelli et Laurence Boisson de Chazournes, « Quelques remarques à propos de l’obligation des États de « respecter et faire respecter « le droit international humanitaire en toutes circonstances », dans C. Swinarski (ed.), Études et essais sur le droit international humanitaire et sur les principes de la Croix-Rouge en l’honneur de Jean Pictet , CICR/Martinus Nijhoff Publishers, Genève/La Haye, 1984, pp. 17-35.

Simone Delorenzi, Face aux impasses de l’action humanitaire internationale : La politique du CICR depuis la fin de la guerre froide , CICR, Genève, 1997, 112 pages.

Jacques Freymond, Guerres, Révolutions, Croix-Rouge : Réflexions sur le rôle du Comité international de la Croix-Rouge , Institut universitaire de hautes études internationales, Genève, 1976, XII, 222 pages.

François Jean et Jean-Christophe Rufin (eds.), Économie des guerres civiles , Librairie Hachette, Paris, 1996, 593 pages.

Hans-Peter Gasser, « Ensuring respect for the Geneva Conventions and Protocols : The role of Third States and the United Nations », in H. Fox and M. A. Meyer (eds), Effecting Compliance , British Institute of International and Comparative Law, London, 1989, vol. II, pp. 15-49.

Hans-Peter Gasser, « The International Committee of the Red Cross and the United Nations’ involvement in the implementation of i nternational humanitarian law », dans L. Condorelli, A.-M. La Rosa et S. Scherrer (éds), Les Nations Unies et le droit international humanitaire , Actes du Colloque international à l’occasion du cinquantième anniversaire de l’ONU (Genève, 19-21 octobre 1995), Éditions Pedone, Paris, 1996, pp. 259-284.

Christophe Girod, Tempête sur le désert : Le Comité international de la Croix-Rouge et la guerre du Golfe, 1990-1991 , Émile Bruylant, Bruxelles, 1995, 401 pages.

Christophe Girod et Angelo Gnädinger, « La politique, le militaire, l’humanitaire : Un difficile mariage à trois », dans J. Cot (éd.), Dernière guerre balkanique ? Ex-Yougoslavie : témoignages, analyses, perspectives , Paris et Montréal, 1996, pp. 139-163.

Marion Harroff-Tavel, « L’action du Comité international de la Croix-Rouge face aux situations de violences internes », RICR , n° 801, mai-juin 1993, pp. 211-237.

Marion Harroff-Tavel, « Promouvoir des normes visant à limiter la violence en situation de crise : un défi, une stratégie, des alliances », RICR , n° 829, mars 1998, pp. 5-20.

Marion Harroff-Tavel, « Stratégie de l’action humanitaire du CICR face aux conflits du XXIe siècle », dans Annuaire Suisse - Tiers Monde 1999 , Institut universitaire d’études du développement, Genève, 1999, pp. 51-60.

Massimo Lorenzi, Entretiens avec Cornelio Sommaruga, Président du Comité international de la Croix-Rouge : Le CICR, le cœur et la raison , Éditions Favre, Lausanne, 1998, 170 pages.

Michèle Mercier, Crimes sans châtiment : L’action humanitaire en ex-Yougoslavie 1991-1993 , Émile Bruylant, Bruxelles, Paris, 1994, X , 323 pages.

Jonathan Moore (ed.), Hard Choices : Moral Dilemmas in Humanitarian Intervention , Rowman & Littlefield, Lanham/Oxford, XIII, 322 pages.

Umesh Palwankar, « Mesures auxquelles peuvent recourir les États pour remplir leur obligation de faire respecter le droit international humanitaire », RICR, no 805, janvier-février 1994, pp. 11-27.

Cornelio Sommaruga, « Die Neugestaltung Europas und das Rote Kreuz », dans J. Krainer et W. Mantl (eds), Ortsbestimmung — Politik, Wirtshaft, Europa, Styria Verlag , Graz/Vienne/Cologne, 1993, pp. 207-215.

  Notes  

1. Nous nous référons ici uniquement aux bouleversements politiques, au remplacement d’un système économique, politique et social par un autre. L’éclatement de l’URSS a précipité des conflits d’ordre territorial ou ethnique, dont on ne saurait sous-estimer la gravité, mais qui n’altèrent pas le caractère essentiellement pacifique du changement de système politique des pays qui faisaient autrefois partie du bloc soviétique.

2. « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention en toutes circonstances » proclame l’article 1er des Conventions de Genève du 12 août 1949 et du Premier Protocole additionnel à ces Conventions. 

3. Nous n’entendons pas aborder ici la question de la légalité de l’intervention des forces de l’OTAN au regard du jus ad bellum et, en particulier, au regard des dispositions de la Charte des Nations Unies, puisque la présente étude porte uniquement sur l’examen des conditio ns de mise en œuvre du droit international humanitaire dans le cadre des conflits contemporains.

4. Eschyle, Agamemnon , vers 763.




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