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Comment réagir face à la nouvelle vulnérabilité du personnel humanitaire ? Un délégué du CICR s'exprime

30-04-1997 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 824, de Philippe Comtesse

  Philippe Comtesse   , Délégué régional du CICR Buenos Aires  

     

  La sécurité mise en cause  

« Avant d'être technique, la sécurité [du personnel humanitaire sur le terrain ] est une question d'ordre politique . Aucune règle, aucune protection ne remplace l'établissement d'un réseau de contacts auprès de toutes les parties afin qu'elles soient toutes convaincues de la neutralité, de l'impartialité et de l'indépendance du CICR. Dans la mesure où les responsables de troupes combattantes ont la perception d'un CICR « partisan », celui-ci devient potentiellement une cible. En revanche, la neutralité — et surtout la perception de cette neutralité par les combattants (...) — sont pour les parties en conflit les meilleures garanties que le CICR ne les menace pas. C'est l'attitude neutre des délégués du CICR qui convainc les combattants que son action humanitaire est sans incidence militaire. » Telle est l'une des bases du concept de sécurité que le C omité international de la Croix-Rouge a élaboré il y a quelque années pour l'appliquer dans son action au cœur des conflits.

Ce concept est sain. Il est serein et modéré, fruit d'années d'expériences de l'action humanitaire dans les conflits de tous les continents, de toutes les latitudes. On imagine difficilement qu'une institution humanitaire comme le CICR puisse en changer soudain : il est l'équilibre simple et réaliste entre le bon sens et la bonne volonté.

Et pourtant, les représentants du CICR ont été assassinés au cours des derniers mois à un rythme sans précédent : trois d'entre eux ont trouvé la mort dans une embuscade au Burundi en juin 1996, six autres, membres pour la plupart de Sociétés nationales de la Croix-Rouge, ont été tués dans leur sommeil en Tchétchénie en décembre, pour ne citer que les exemples les plus sinistrement spectaculaires. La question est inévitable : le concept de sécurité du CICR est-il encore à la hauteur des circonstances ? Est-il compris et respecté comme il devrait l'être par les responsables opérationnels, ou s'est-il érodé au fil du temps, dans la banalisation du danger ou en raison d'une foi naïve dans une sorte d'immunité humanitaire ? Ou se pourrait-il, au contraire, que les circonstances dans lesquelles se déroule l'action humanitaire d'urgence soient devenues telles qu'il ne soit plus possible de la mener que l'arme au poing ou au péril de sa vie ? Ou encore, le développement de nouvelles formes de banditisme, l'apparition sur la scène internationale d'acteurs nouveaux et particulièrement sanguinaires, les progrès de l'anarchie dans différentes régions du monde, le cynisme des dirigeants et le laisser-aller des groupes armés expliqueraient-ils cette nouvelle vulnérabilité des organisations humanitaires ?

Certes, le CICR et les autres composantes du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Roug e ne sont pas plus touchés par cette vague d'attaques, d'assassinats et de prises d'otages que d'autres organisations humanitaires, qu'elles soient privées ou qu'elles fassent partie du système des Nations Unies. Mais, qu'il se l'avoue ou non, le Mouvement en général (et le CICR en particulier) s'était cru plus protégé que les autres organisations contre les effets de la guerre, par l'ancienneté de sa tradition, par ses principes de travail, son indépendance, son impartialité, son savoir-faire, par la valeur universelle de l'emblème de la croix rouge, enfin, par sa connaissance immédiate et constante des réalités de la guerre. Cette idée est aujourd'hui en ruines. Elle était un rêve ; elle n'a pas résisté à l'épreuve des faits. Il faut accepter que, dorénavant, toutes les organisations humanitaires sont également vulnérables.

     

  La nature des conflits actuels  

Les explications de cette nouvelle vulnérabilité des humanitaires abondent. Celle qu'on cite le plus souvent, parce qu'elle est la plus évidente et, d'une certaine manière, la plus spectaculaire, est l'apparition de nouveaux groupes armés plus ou moins structurés, et qui semblent singulièrement étrangers à l'idée même du respect de l'action humanitaire. On les situe le plus souvent en Afrique. On les décrit volontiers comme des bandes armées sans foi ni loi, formées en grande partie de combattants très jeunes, incontrôlés, sanguinaires et souvent drogués, sans objectifs et sans principes, qui se livrent sans retenue au pillage, à la rapine, au viol et à l'assassinat. L'imaginaire occidental, nourri d'information-spectacle et de hantises séculaires, est friand de ces « nouveaux barbares ». Dans une période où les certitudes confortables d'une lecture bipolaire du monde ne font plus écran à la diversité des causes de conflits armés, ils connaissent un formidable regain de notoriété, et prennent, à défaut d'autre explication, une ampleur disproportionnée. Il serait faux, évidemment, de prétendre que de telles bandes armées n'existent pas, ou d'ignorer les risques que leur imprévisibilité fait courir au personnel humanitaire — et surtout, les souffrances qu'elles infligent aux populations des régions où elles sévissent. Mais il serait faux également de généraliser à partir d'un phénomène qui reste somme toute limité à certaines régions spécifiques, et qui n'est pas nouveau. Les groupes armés afghans n'ont guère de points communs avec ceux du Libéria ; le récent génocide rwandais s'est déroulé selon des paradigmes propres à la région des Grands Lacs et ne peut nous éclairer en rien sur l'évolution des conflits de l'ex-Yougoslavie ou sur le comportement de groupes armés qui agissent en Tchétchénie, au Myanmar ou au Soudan. Les amalgamer en une catégorie particulière de « nouveaux acteurs de conflits », dont le dénominateur commun serait l'usage irréfléchi mais délibéré d'une violence sans limites, conduirait à les rejeter en bloc, à trouver indigne de traiter avec eux et rendrait, en définitive, l'action humanitaire impossible dans d'immenses régions du monde.

     

Les organisations humanitaires doivent protéger leur personnel contre le banditisme qui accompagne généralement les situations de conflits armés, d'où qu'il vienne. Pour cela, elles doivent à la fois prendre les mesures techniques de protection qui s'imposent, et rechercher le dialogue avec tous les groupes armés, sans préjugé, et quels que soient les objectifs — ou l'absence d'objectif — qu'on leur attribue. C'est seulement lorsque, dans un contexte particulier, l'expérience finit par démontrer que ce dialogue s'avère impossible que se pose le dilemme de l'interruption de l'action et du retrait du personnel humanitaire.

Ce qui vient d'être dit s'applique, par extension, aux situations d'anarchie qu'une curieuse pudeur incite actuellement à baptiser « conflits déstructurés ». L'histoire mondiale fourmille d'exemples de telles situations, chacune originale. L'une des particularités de l'évolution récente est qu'on a le sentiment, dans les pays riches, que les périodes de chaos qui ont toujours émaillé les guerres ou les révolutions, et qui duraient rarement plus de quelques jours ou de quelque semaines, s'éternisent maintenant dans certaines régions, au point d'y devenir une nouvelle « normalité ». Et dans cette normalité sans règle, le travailleur humanitaire n'aurait plus sa place. On pense ici à la Somalie, au Libéria. Cette vision-là, pourtant, est trompeuse. Elle est moins une description de la réalité que l'indice de la difficulté qu'ont les étrangers à saisir la complexité du fonctionnement de certaines sociétés en crise, passé un certain seuil de morcellement des pouvoirs (on aurait parlé récemment de « libanisation », et plus anciennement de « balkanisation »). La multiplication des acteurs militaires augmente les risques, c'est évident. Elle ne change ni leur nature ni leur intensité, elle les rend seulement plus divers. Plus un conflit se fragmente, plus le personnel humanitaire doit faire preuve de finesse et d'empathie, de courage et de modestie, de rigueur et de souplesse. Ici encore, il n'y a pas, pour le CICR comme pour toute autre organisation préoccupée exclusivement du sort immédiat des victimes, d'autre voie possible que le dialogue et l'ouverture d'esprit.

Mais une autre thèse est souvent avancée pour expliquer l'augmentation de la vulnérabilité des organisations humanitaires : elle serait la conséquence d'un changement dans la nature profonde d es conflits armés ; les organisations humanitaires, assoupies dans des certitudes surannées, incapables de s'adapter, paieraient aujourd'hui le prix de leur étourderie. Car, dit-on, depuis la fin de la guerre froide, qu'on situe au début des années 90, les conflits armés ont perdu à la fois leur caractère idéologique et leur signification stratégique — et par conséquent, ne connaissent plus de freins. Aujourd'hui, les conflits seraient avant tout de nature ethnique ou culturelle. Ils seraient intimement liés à l'affirmation subjective d'identités collectives conçues comme exclusives ; ils viseraient à éliminer totalement l'adversaire, combattants et civils confondus, et non à le vaincre. Il ne s'agirait plus de neutraliser l'ennemi, comme disaient les militaires, mais d'éradiquer des peuples entiers. Dans ces circonstances, l'action humanitaire, qui travaille par définition au respect de l'autre, de l'adversaire — et donc, au minimum, à sa survie — entrerait inévitablement en contradiction frontale avec le dessein explicite des belligérants. Dès lors, elle se trouverait devant un choix impossible : s'élever avec courage contre leurs objectifs , au risque d'être bientôt chassée du terrain, ou renoncer à sa mission dans une forme de compromission coupable, au risque de ne plus servir à rien et d'assister, impuissante, aux massacres, aux déplacements forcés de population, aux destructions massives et injustifiables, aux tortures, aux exterminations. Dans les deux cas, l'échec serait total, cuisant, et le service aux victimes de guerre pratiquement nul. La contradiction serait insurmontable. Les responsables civils et militaires de ce type de conflit l'auraient parfaitement compris et n'auraient aucun scrupule, si nécessaire, à employer les armes contre les humanitaires qui s'érigeraient en témoins gênants de leur sinistre besogne. C'est ainsi, poursuit-on, que se dérouleront les conflits de demain ; l'action humanitaire est perdue, elle appartient à un passé qui était fait d'ordre et de bienséance, et elle est condamnée à disparaître au cours des prochaines décennies dans le sang de ceux qui seront encore assez naïfs pour y consacrer leur vie.

Cette thèse apocalyptique contient assez de demi-vérités, même dans la forme caricaturale qu'on lui donne ici, pour avoir semblé séduisante à quelque esprits, et avoir suscité quelque débats. Pourtant, elle est pernicieuse. D'abord, parce que toutes les guerres, quel que soit le cadre idéologique dans lequel on a pu les interpréter, ont toujours contenu à un degré divers l'affirmation d'une identité de groupe (national, ethnique, racial, religieux, idéologique, culturel, linguistique, social, clanique, etc.) et le rejet de l'adversaire — et que c'est faire peu de cas des souffrances des victimes innombrables des guerres et des génocides du passé que de l'oublier aujourd'hui. Ensuite, parce qu'elle n'est qu'une généralisation basée sur quelque cas récents où la violence ethnique a atteint des degrés extrêmes (et il ne s'agit pas ici d'en minimiser les effets) et qu'elle enferme l'action humanitaire dans le carcan trop simple de l'opposition dénonciation - compromission , qui est à la fois stérile et culpabilisante. Le défi de l'action humanitaire sur le terrain réside précisément dans le fait de reconnaître que l'être humain, aujourd'hui comme hier, est capable de folles atrocités, sur lesquelles il faut être impitoyablement lucide, et qu'il faut faire tout ce qui est possible, dans les pires moments de fureur, pour lui rappeler qu'il est capable également, et en même temps, et avec la même intensité, de mansuétude, de générosité et de respect — en un mot, d'humanité. Décréter que l'action humani taire est caduque sous prétexte qu'elle est trop nécessaire à un moment donné, ce serait comme renoncer à la médecine sous prétexte que les hôpitaux sont bondés.

Il reste pourtant que les risques liés à ces situations où la vie apparaît comme méprisable sont élevés pour le personnel humanitaire. Mais ici encore, les organisations humanitaires n'ont pas d'autre arme que le dialogue. Tout leur effort doit porter, au nom de l'humanité, sur le perfectionnement de ce dialogue.

     

  La gestion interne des organisations humanitaires  

     

Mais si la nature des principaux conflits actuels n'est pas substantiellement nouvelle, si les nouveaux acteurs de conflits ne sont que la version moderne d'une espèce connue de toute antiquité, si les buts des guerres d'aujourd'hui ne sont pas différents de ceux des guerres anciennes, si aucune des caractéristiques qu'on attribue aux conflits présents ne suffit à expliquer la dégradation des conditions dans lesquelles se déroule l'action humanitaire, alors, d'où vient cette nouvelle vulnérabilité ?

     

Brutalement dit, si la cause n'est pas externe, serait-elle interne ? Les organisations humanitaires commettraient-elles plus d'erreurs aujourd'hui que dans un passé encore proche ? Auraient-elles perdu de leur rigueur ? Prendraient-elles plus de risques ? Seraient-elles mal dirigées ?

Il ne serait pas raisonnable, évidemment, d'exclure sans analyse détaillée l'hypothèse de responsabilités internes, non seulement par révérence pour la mémoire de ceux qui ont perdu la vie en mission , mais aussi par simple sentiment de responsabilité à l'égard de ceux qui travaillent aujourd'hui dans des régions dangereuses. Cependant, cette piste-là n'est pas moins stérile que la précédente. Tout le monde reconnaît, bien sûr, que des erreurs fatales peuvent être commises parfois par les responsables d'une organisation humanitaire sur le terrain ou à leur siège. Et il ne fait pas de doute que les organisations luttent par tous les moyens à leur disposition contre ce type d'erreur. Mais la faute individuelle ne peut pas représenter une tendance ; elle ne suffit pas à expliquer la péjoration. D'ailleurs, il serait surprenant que toutes les organisations humanitaires souffrent du même phénomène en même temps si les accidents avaient simplement une origine individuelle.

  L'environnement mondial  

     

En fait, ce qui a le plus modifié les conditions d'action des organisations humanitaires au cours des dernières années, ce ne sont pas tant les réalités du terrain que des virtualités politiques et médiatiques à l'œuvre dans les principales capitales du monde. Curieusement, la popularité de l'assistance humanitaire auprès du public des pays développés, le regain d'intérêt des États pour l'action humanitaire, l'implication croissante de l'ONU et des autres organisations inter-étatiques dans la recherche de la paix dans les régions en conflit, l'augmentation du nombre des organisations, tout contribue à rendre plus dangereuse la mission humanitaire.

     

Le nombre d'acteurs de l'humanitaire ne cesse d'augmenter. Aux organisations traditionnelles (agences de l'ONU, grandes organisations non gouvernementales, Croix-Rouge) sont venue s s'ajouter depuis un quart de siècle une multitude d'organisations plus petites, souvent spécialisées dans un domaine particulier (l'assistance aux enfants, l'orthopédie, etc.) ou dans une région particulière. Certaines d'entre elles, nées d'une pulsion altruiste provoquée par les médias, ne durent que le temps de quelque actions ponctuelles. D'autres, au contact des réalités du terrain, prennent lentement leur essor. Ces organisations ne sont pas obligatoirement impartiales dans un conflit donné : pourquoi le seraient-elles ? Chacune poursuit ses propres objectifs et développe les méthodes opérationnelles qui lui semblent appropriées (et parfois très divergentes les unes des autres) ; il n'y a pas lieu de critiquer cela. Mais il est clair que les parties en conflit, surtout lorsqu'elles sont nombreuses et peu importantes, n'ont ni l'intérêt ni les moyens d'appréhender cette diversité. Pour elles, les humanitaires forment un tout, plutôt indistinct : qu'une organisation les froisse, et toutes seront incriminées. La sécurité de toutes les organisations dépend de la sécurité de chacune d'entre elles.

Plus important que tout, le fait central de la nouvelle vulnérabilité est bel et bien d'ordre politique, il faut le reconnaître avec la froideur qui convient. L'action humanitaire (celle au moins dont on parle ici) émane de l'Occident, et charrie, qu'on le veuille ou non, une vision du monde imprégnée de morale chrétienne, d'individualisme, de valorisation de la souffrance et de la compassion. Presque toutes les grandes organisations humanitaires sont nées dans les pays occidentaux ou leurs alliés les plus proches. Mieux, elles partagent leurs origines idéologiques et politiques avec le système culturel qui a donné naissance à l'Organisation des Nations Unies, et qui la domine encore. Et elles ne peuvent fonctionner que grâce à l'apport financier des États ou du public occidental.

Il n'est donc pas surprenant que l'effondrement de l'URSS, en privant les puissances occidentales de l'adversaire désigné autour duquel s'organisait leur politique étrangère, les ait conduites à s'intéresser davantage à l'action humanitaire, qui leur était familière, au point d'en faire un élément central de l'explication de cette politique à leurs opinions publiques nationales. Beaucoup a été dit sur cette substitution de l'humanitaire au politique, en particulier dans l'attitude de l'Europe face à la crise de l'ex-Yougoslavie, et il n'est pas nécessaire d'y revenir ici. Ce qui est important, ce sont les conséquences de cette attitude.

Cette dernière a marqué une forte augmentation des pressions des gouvernements sur les organisations humanitaires. Pour simplifier, la tendance était que les gouvernements ne se limitent plus à accepter ou à refuser le financement de tel ou tel projet élaboré par une organisation humanitaire, mais entreprennent désormais de le faire entrer dans le cadre global de leur politique à l'égard du pays concerné. À l'extrême, un État, contraint de réagir face à une crise, pris de court peut-être par une réaction émotionnelle de l'opinion publique, annonce que sa politique étrangère dans ce cas-là sera avant tout humanitaire. Toutefois, de manière parfaitement légitime, il entend définir cette politique en fonction de ses propres intérêts, qu'ils soient stratégiques, économiques, politiques, militaires, commerciaux. Dans le foisonnement de projets de toute nature en mal de financement, il choisit ceux qui servent le mieux ses objectifs politiques. Et il utilise sans fausse honte la puissance que lui donne la taille de sa contribution aux budgets des grandes organisations humanitaires pour tenter de les orienter, d'infléchir leurs priorités, de participer à la définition de leurs orientations, bref, de faire d'elles les agents objectifs de sa politique. Certaines organisati ons résistent mieux que d'autres à cette ingérence du politique dans l'humanitaire. Aucune ne peut prétendre y échapper totalement.

Simultanément — et c'est une autre expression de la même tendance — l'implication directe de l'ONU sur les terrains de conflits a augmenté. On a vu apparaître un nombre toujours croissant d'opérations de maintien ou de rétablissement de la paix qui, tout naturellement, proposaient une approche englobante des efforts de la communauté internationale, mettant en parallèle une composante militaire, une composante humanitaire et une composante politico-diplomatique. De plus en plus, les soldats de la cause internationale, qui servaient surtout de garants des processus politiques mis en œuvre à New York et de preuve tangible de l'importance qui leur était accordée, se sont vus chargés de protéger des civils, des installations essentielles à leur survie ou des voies d'accès, puis de garantir la sécurité des agences humanitaires, de permettre aux secours de traverser des lignes de front, de procéder eux-mêmes à certaines distributions de secours. De fait, l'assistance humanitaire dans certains conflits est devenue de plus en plus tributaire d'une logistique militaire. Et surtout, elle s'est fondue en grande partie dans un panorama politique défini à l'extérieur du conflit.

     

Le terme humanitaire développe alors toute son élasticité : on parle de « crise humanitaire » pour désigner des massacres ou l'exode massif de populations en danger, on baptise « intervention humanitaire » l'envoi de troupes pour interrompre des combats entre factions rivales ; les violations du droit international humanitaire ou des droits de l'homme deviennent des « échecs humanitaires ». Peu à peu, on en vient à accepter que le seul succès de l'action humanitaire — et donc so n but — est l'instauration de la paix. Il ne s'agit pas d'un simple glissement sémantique, mais bien d'un changement politique profond : dorénavant, on interdit à l'action humanitaire de se limiter au service immédiat et non politique des victimes de guerre pour l'obliger, au nom de préceptes moraux partagés pour des raisons culturelles, à se comporter en instrument de promotion de la paix. Or, la paix est politique, par définition. Elle est faite de compromis, de calculs d'intérêts, de réalités militaires, de fatigues, d'espoirs. Et la sécurité du personnel humanitaire dépend sans aucun doute du caractère non politique de son action.

     

  En guise de conclusions  

     

L'environnement politique et médiatique global actuel tend à limiter l'autonomie des organisations humanitaires (au détriment de leur indépendance), à orienter leurs efforts vers certains domaines ou certaines zones particulières (sans égard pour le principe d'impartialité), et à leur attribuer un rôle de protagoniste dans la solution des conflits (lequel entame leur neutralité). Ce sont en fait trois des principaux principes d'action de la Croix-Rouge qui sont mis en cause. Or ces principes, avant d'avoir une valeur morale, ont une fonction pratique, essentiellement opérationnelle.

Le concept de sécurité du CICR cité au début de cet article l'indiquait sans détour : la sécurité du personnel humanitaire dépend de la perception qu'ont les combattants de la neutralité, de l'impartialité et de l'indépendance de son action. Concrètement, si le combattant identifie une organisation humanitaire ou son pers onnel à une menace, à un appui à l'adversaire, à une ingérence politique dans le déroulement du conflit, s'il l'identifie à un élément d'un complot mondial contre lui ou la cause qu'il défend, ou simplement à un symbole de ce qu'il combat, il essaiera de l'éliminer — parce que telle est la logique des guerres.
 

En d'autres termes, plus on cherchera à attribuer à l'action humanitaire en situation de conflit un but autre que la protection et l'assistance immédiates, inconditionnelles et impartiales pour ceux qui en ont besoin, indépendamment de toute autre considération de quelque nature que ce soit, plus on mettra en danger le personnel humanitaire.

Dans cette dérive, dans cette insidieuse politisation de l'humanitaire se trouve la cause principale de la nouvelle vulnérabilité du personnel humanitaire.

Alors, que faire? La réponse est triviale : il faut séparer à nouveau, et de manière plus imperméable que jamais, l'action des organisations humanitaires de l'action politique. C'est aux pouvoirs politiques qu'il incombe de contribuer à résoudre les conflits de toutes natures qui affligent le monde actuel. Ils disposent de tous les moyens nécessaires pour cela sur le plan diplomatique, militaire, ou économique. De leur côté, les organisations humanitaires chargées d'agir dans les zones de conflits feront l'impossible pour soulager les souffrances dont ces conflits sont la cause, sans s'immiscer dans le jeu politique. Même s'il peut sembler simpliste, ce retour à une claire séparation des rôles est inévitable. L'amalgame politico-humanitaire actuel porte en lui-même le germe de son échec : en ajoutant des dangers politiques aux dangers inhérents à l'action humanitaire dans les conflits actuels, il la rend en définitive impossible là où elle est le plus nécessaire ; ses promoteurs perdent alors, avec le départ des organismes humanitaires de zones devenues impraticables pour eux, les fondements-mêmes de leur stratégie.




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