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«Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé»: présentation et analyse

31-12-1995 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 816, de Antoine Bouvier

  Antoine Bouvier   est licencié en droit de l'Université de Genève. Il est membre de la Division juridique du CICR depuis 1984. Il a publié plusieurs articles dans la Revue, dont «Aspects particuliers de l'utilisation de l'emblème de la croix rouge et du croissant rouge»,   RICR,   No 779, septembre-octobre 1989, et «La protection de l'environnement naturel en période de conflit armé»,   RICR,   No 792, novembre-décembre 1991. De 1993 à 1994, il a été responsable de la sous-délégation du CICR au Malawi.  

     

     

  Introduction  

     

  Le 9 décembre 1994, l'Assemblée générale des Nations Unies adoptait, par consensus, une «Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé». Elle parachevait ainsi un processus de   codification   et de   développement progressif   du droit international mené à un rythme inhabituellement soutenu, si l'on tient compte du fait que le Comité   ad hoc   chargé par la 48e Assemblée générale (1993) de l'élaboration de la Convention put s'acquitter de son mandat en moins de 9 mois.  

     

  Une telle célérité ne peut s'expliquer que par l'impérieuse nécessité d'assurer au personnel des Nations Unies une meilleure protection dans l'accomplissement de tâches toujours plus nombreuses, périlleuses et complexes.  

     

  A cette occasion, l'Assemblée générale reconnaissait d'ailleurs pleinement une telle nécessité; elle se déclarait, en effet, «(... ) gravement préoccupée par le nombre croissant d'attaques ayant provoqué la mort ou des blessures graves qui ont été lancées contre le personnel des Nations Unies et le personnel associé» et «(...) consciente de la nécessité de renforcer et de garder à l'étude les dispositions régissant la protection» [1] de ce personnel.  

     

  La «Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé» (ci-après: la Convention) s'inscrit bien évidemment dans un contexte marqué par l'accroissement considérable du nombre et de l'ampleur des opérations de   maintien et d'imposition   de la paix.  

     

  C'est donc sous cet angle que ses dispositions doivent - en priorité - être analysées. Une telle approche - limitée au   jus ad ou contra       bellum -   ne serait cependant pas suffisante. La Convention doit, en effet, également être vue sous l'angle du   jus in bello; à   ce titre, il convient d'examiner   où, comment et dans quelles circonstances   la Convention peut ou doit s'insérer dans le cadre plus large du droit international humanitaire?  

     

  C'est précisément dans cette optique que la présente étude a été menée, certains aspects - tels ceux liés à la répression pénale des infractions ayant été à dessein soustraits du champ de notre analyse.  

     

  La première partie est consacrée à une présentation générale du traité: celle-ci comprend un rappel de la genèse de la Convention. Compte tenu du faible nombre d'études consacrées jusqu'ici à la Convention, il nous a paru opportun de donner quelque importance à «l'histoire législative» du traité. Cette première partie s'achève par une présentation sommaire de ses principales dispositions.  

     

  La deuxième partie de l'étude, plus analytique, est consacrée à l'examen de certaines dispositions de la Convention, vues sous l'angle du droit international humanitaire. A ce titre, une attention particulière est prêtée   aux champs d'application personnel   (soit les catégories de personnel protégés) et   matériel   (soit les situations dans lesquelles le traité est applicable) de la Convention.  

     

  Enfin, quelques remarques relatives aux forces et aux faiblesses de la Convention, ainsi qu'aux écueils qui - peut-être - la guettent, concluent cette étude.  

     

  I.       Genèse, négociation et contenu de la Convention  

     

  A. Genèse de la Convention  

     

  Bien que, dès les premières années de son existence, l'Organisation des Nations Unies ait eu à déplorer la perte de collaborateurs engagés dans des missions périlleuses [2], les menaces auxquelles le personnel des Nations  

  Unies était parfois confronté n'entravaient pas sérieusement l'action de l'Organisation.  

     

  Il était alors généralement admis que: «travailler sous le drapeau des Nations Unies valait sauf-conduit et constituait pour le personnel une garantie non écrite de protection» [3].  

     

  Dès le début des années 1990, la situation a radicalement changé à cet égard, les atteintes contre l'intégrité et même la vie du personnel engagé par les Nations Unies se multipliant. Alors que, par le passé, les atteintes étaient pour la plupart accidentelles, aujourd'hui, le personnel des Nations Unies est bien souvent sciemment attaqué, dans le seul but de paralyser le fonctionnement de l'opération dans laquelle il est engagé.  Pour ne donner qu'un exemple de l'aggravation de la situation, on rappellera qu'alors que le total des morts pour toutes les missions passées et en cours s'élevait, à fin 1993, à 1 074, deux cent deux militaires furent tués dans la seule année 1993 [4].  

     

  De nombreux facteurs sont à l'origine d'une telle augmentation du nombre des victimes; parmi ceux-ci, on mentionnera en particulier le fait que, de plus en plus fréquemment, l'Organisation des Nations Unies est amenée à intervenir dans le cadre de conflits internes ou dans des contextes où toute autorité a disparu.  

     

  L'Organisation des Nations Unies a très rapidement perçu la nécessité de prendre des mesures afin       d'améliorer la sécurité de son personnel. A ce titre, dès 1992, le Secrétaire général estimait indispensable «(... ) d'assurer de façon satisfaisante la protection du personnel des Nations Unies qui opère dans des conditions qui peuvent mettre sa vie en danger (...     [5].  

     

  La communauté internationale dans son ensemble, et les Etats contribuant régulièrement aux opérations de maintien de la paix en particulier, ont répondu sans tarder aux questions soulevées par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies. C'est ainsi que, dans une Déclaration lue par son Président le 31 mars 1993, le Conseil de sécurité déclarait inacceptables les attaques perpétrées contre le personnel des Nations Unies et exigeait des Etats qu'ils agissent sans tarder afin de poursuivre et condamner les auteurs de tels actes [6].  

     

  Par ailleurs, le 25 juin 1993, dans une lettre adressée au Secrétaire général, le représentant de la Nouvelle-Zélande demandait que la question de la protection du personnel des Nations Unies soit examinée lors de la 48e Assemblée générale. Dans un Mémorandum annexé à cette lettre, la Nouvelle-Zélande relevait que le personnel n'était qu'imparfaitement protégé par les règles internationales existantes, et que les Etats membres ne disposaient que de moyens limités en vue de poursuivre les auteurs d'atteintes à la sécurité du personnel de l'Organisation. Il était suggéré qu'une Convention soit conclue à cet effet [7].  

     

  Le 27 août 1993, répondant à la Déclaration susmentionnée, le Secrétaire général remit au Conseil de sécurité un rapport relatif à la sécurité du personnel des Nations Unies [8]. Ce rapport mentionnait différentes approches susceptibles d'améliorer celle-ci. Evoquant à ce titre la possibilité d'élaborer une nouvelle Convention consacrée exclusivement à la protection du personnel des Nations Unies, le Secrétaire général soulignait qu'un tel instrument devrait: «codifier et développer le droit international coutumier tel qu'il se reflète dans la pratique récente de l'Organisation des Nations Unies et des Etats membres et regrouper les divers principes et obligations inscrits dans les traités multilatéraux et bilatéraux en vigueur» [9].  

     

  Un Conseil de sécurité tient compte de ce rapport dans sa résolution 868 [10]. Celle-ci prévoit en effet certaines mesures relatives à la sécurité du personnel, mesures qui devront être prises lors de la mise sur pied des futures opérations de maintien de la paix.  

     

  Suite à la demande de la Nouvelle-Zélande, la question de la protection du personnel des Nations Unies fut examinée lors de la 48e session (1993) de l'Assemblée générale. L'étude en fut confiée à la 6e Commission (juridique), qui établit un groupe de travail   ad hoc.  

     

  Les participants à ce groupe de travail reconnurent la nécessité d'améliorer la protection du personnel [11] et convinrent de l'opportunité d'élaborer une Convention relative à cette question. A cette fin, la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine présentèrent deux projets de Convention [12]. L'utilité de ces projets fut reconnue, tant par le groupe de travail que par la Sixième Commission réunie en plénière, qui souhaitèrent cependant l'établissement d'un projet unique de Convention.  

     

  L'Assemblée générale fut informée des résultats des travaux de la 6e Commission. Le 9 décembre 1993, elle adopta la résolution 48/37, dans laquelle l'Assemblée générale se déclarait préoccupée par le nombre croissant d'attaques lancées contre le personnel des Nations Unies.  

     

  La résolution (paragraphe 2) prévoyait en outre la création d'un Comité   ad hoc,   ouvert à la participation de tous les Etats et chargé d'élaborer un projet de Convention. Ce projet devait tenir compte des débats tenus lors de la 48e session, «des suggestions et propositions des Etats, ainsi que des commentaires et suggestions que le Secrétaire général souhaiterait formuler» [13]. L'Assemblée générale précisait en outre que la future Convention «ne devrait pas uniquement porter sur la question de la responsabilité des attaques contre le personnel des Nations Unies» [14], ce qui impliquait de modifier quelque peu l'approche retenue dans les projets présentés par la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine [15].  

     

  B. Processus d'élaboration et de négociation de la Convention      

     

  Répondant au souhait exprimé par l'Assemblée générale lors de l'adoption de la résolution 48/37, la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine s'entendirent pour fondre leurs projets respectifs de Conventions en un seul document [16], qui, selon leurs voeux, devait être accepté comme principal document de travail du Comité.  

     

  Présentant ce projet conjoint de Convention, le représentant de la Nouvelle-Zélande souligna qu'il ne contenait que relativement peu d'éléments nouveaux par rapport aux projets [17] examinés en 1993 par  

  l'Assemblée générale [18] mais reflétait surtout un effort d'harmonisation.  

     

  Il attira cependant l'attention du Comité   ad hoc   sur l'absence d'un projet de Préambule (qui, selon lui, devrait plutôt être établi lorsque le projet de Convention aurait atteint un développement plus avancé) ainsi que sur l'adjonction, dans le projet conjoint, d'un article nouveau (article 21) relatif au règlement des différends.  

     

  Prenant avantage de la résolution 48/37, qui invitait les Etats à soumettre au Comité   ad hoc   leurs suggestions et propositions, les pays nordiques adressèrent à celui-ci une «série d'éléments qui, à leur avis, devraient figurer dans tout instrument ayant force obligatoire relatif à la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé» [19]. Ces «éléments avaient trait, pour l'essentiel, aux champs d'application matériel et formel de la Convention; à la protection fondamentale due au personnel; à l'obligation de diffuser les règles du droit international humanitaire ainsi qu'à la possibilité qu'il conviendrait d'offrir à l'Organisation des Nations Unies d'adhérer à la future Convention».  

     

  C'est donc sur la base a) du projet conjoint présenté par la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine, b) des propositions des pays nordiques et c) d'une note du Secrétaire général présentant un survol de toute la problématique [20] que, le 28 mars 1994, le Comité   ad hoc   put commencer ses travaux.  

     

  a) Organisation des travaux  

     

  Le Comité   ad hoc   chargé d'élaborer la Convention tint une première session du 28 mars au 8 avril 1994 et une deuxième session du 1er au 12 août 1994 [21]. Ouvert à la participation de tous les Etats membres, il accepta en outre la participation, à titre d'observateurs, de la Suisse et du Comité international de la Croix-Rouge.  

     

  Durant ses deux sessions, le Comité   ad hoc   décida de se constituer en groupe de travail plénier pour l'examen des textes qui lui étaient soumis.  

     

  Première session  

     

  Après un bref débat général, le Comité se constitua en groupe de travail afin d'examiner les propositions mentionnées   supra,   ainsi qu'un certain nombre d'amendements qui lui furent présentés au cours des débats [22].  

     

  Ses travaux se déroulèrent en trois phases. Au cours de la   première       phase,   il examina en première lecture l'ensemble des projets d'articles présentés dans le Doc. A/AC.242/L.2. Au cours de la   deuxième phase,   le groupe de travail examina en deuxième lecture les articles 1er («Définition») et 2 («Champ d'application») de ce document. Enfin, dans une   troisième phase,   les travaux se poursuivirent au sein de deux groupes de consultation, chargés respectivement de l'examen des articles 1-9 et 1027 du projet. Les travaux de ces groupes de consultation aboutirent à l'élaboration d'un «texte de négociation» composé des articles 3 à 27.11 Aucun accord ne put être atteint à propos des articles 1 et 2.  

     

  A l'issue de sa première session, le Comité   ad hoc   décida de tenir une seconde session, au cours de laquelle le «texte de négociation» serait réexaminé.  

     

  Deuxième session  

     

  Après un bref examen des articles 3 à 27 du «texte de négociation», le Comité   ad hoc   confia à un groupe de travail officieux la tâche d'établir un texte de négociation pour les articles 1 et 2 («Définitions» et «Champ d'application»). Celui-ci s'acquitta de sa tâche et proposa au Comité un projet d'article unique («Champ d'application et définitions»).  

     

  Le Comité   ad hoc   examina alors l'ensemble des projets d'articles [24]. Il conclut ses travaux en adoptant une «version révisée du texte de synthèse faisant l'objet de la négociation» [25]. Ce texte fut alors transmis à la 6e Commission (juridique) de l'Assemblée générale. Celle-ci s'en saisit et le transmit à un Groupe de travail qu'elle établit le 26 septembre 1994.  

     

  Examen du projet de Convention par le Groupe de travail de la Sixième Commission  

     

  Bien qu'émanant d'une instance différente, ce Groupe de travail conserva une composition analogue à celle qu'avait eue le Comité   ad hoc   [26]   .  

     

  Au cours des 11 séances qu'il tint entre les 3 et 14 octobre 1994, le Groupe de travail élabora un projet de préambule et réexamina l'ensemble du projet soumis par le Comité   ad hoc.  

     

  Il conclut ses travaux le 14 octobre 1994, en décidant de soumettre à la 6e       Commission, pour examen en vue de son adoption, un projet révisé de Convention [27].  

     

  Un examen attentif des différents projets qui ont conduit au texte final de la Convention permet de constater que les débats du Comité   ad hoc,   puis ceux du Groupe de travail de la 6e Commission n'ont finalement porté que sur un nombre restreint de dispositions.  

     

  En réalité, un bon nombre des projets d'articles soumis par la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine n'ont fait l'objet que de modifications d'ordre terminologique, rédactionnel ou technique (changement de numérotation, passage d'un alinéa d'un article à l'autre) [28].  

     

  Plusieurs raisons peuvent être avancées afin d'expliquer la relative facilité avec laquelle ces dispositions ont pu être adoptées. On mentionnera à ce titre: a) la qualité du projet initial (qui était lui-même le fruit de nombreuses consultations et qui reflétait les avis émis par la 6e       Commission en 1993); b) le fait que la Convention est clairement calquée sur d'autres instruments internationaux [29], et qu'à ce titre, certaines dispositions ont pu être sans difficulté majeure adaptées au cas particulier de la protection du Personnel; c) le sentiment, largement répandu au sein des délégations, qu'il importait de trouver rapidement des solutions à des problèmes de plus en plus préoccupants.  

     

  Il est également possible - hypothèse moins réjouissante, mais que l'on ne peut écarter si l'on se réfère à certaines des ambiguïtés subsistant dans le texte final - que ce soit simplement faute du temps nécessaire que certaines dispositions n'ont pas été modifiées ...  

     

  b) Dispositions dont la négociation a posé des difficultés particulières      

     

  Parmi les dispositions dont la rédaction a posé des problèmes particuliers, il convient de citer en premier lieu les articles 1 («Définitions»); 2 («Champ d'application») et 20 («Clauses de sauvegarde») [30].  

     

  Les débats ont également conduit à l'adoption d'articles qui ne figuraient pas dans le projet initial: on mentionnera à ce titre le Préambule [31]; les articles 4 («Accord sur le statut de l'opération») [32]; 5 («Transit») [33]; 8 («Obligation de relâcher le personnel capturé») [34] et 23 («Réunion d'examen») [35].  

     

  Par ailleurs, un certain nombre de dispositions ont fait l'objet de modifications substantielles. Il en va ainsi des articles 3 («Identification») [36]; 6 («Respect des lois et règlements» [37]; 7 («Obligation d'assurer la sécurité du personnel») [38]; 10 («Compétence») [39]; 13 («Mesures visant à permettre l'engagement de poursuite ou l'extradition») [40] et 22 («Règlement des différends») [41].  

     

  c) Adoption de la Convention  

     

  Le 8 novembre, le rapport du Groupe de travail fut introduit en séance plénière de la Sixième Commission, lorsque celle-ci procéda à l'examen du point 141 de l'ordre du jour [42]. Il fut présenté par le président du Groupe de travail comme reflétant un compromis qui devrait satisfaire les intérêts de tous les Etats membres. Toutes les délégations qui s'exprimèrent sur ce point soulignèrent la rapidité avec laquelle les travaux avaient été menés à bien et la plupart des délégations se déclarèrent prêtes à adopter ce projet de Convention.  

     

  Plusieurs délégations se montrèrent cependant préoccupées du champ d'application de la Convention, jugé parfois trop vaste et mal défini.  

     

  Un projet de résolution [43] fut introduit par les représentants de la Nouvelle-Zélande et de l'Ukraine. Aux termes de celle-ci, l'Assemblée générale adopterait le projet de Convention et l'ouvrirait à la signature des Etats. Ce projet de résolution fut adopté par la 6e Commission, par consensus, le 16 novembre 1994.  

     

  L'Assemblée générale fut à son tour saisie de ce projet de Convention [44] le 9 décembre 1994. Le projet de Convention fut adopté le jour même [45]. La plupart des délégations qui s'exprimèrent suite à ce vote se félicitèrent de la rapidité avec laquelle les travaux avaient été conduits, soulignèrent l'importance de cet instrument et invitèrent les Etats membres à ratifier la Convention aussi rapidement que possible.  

     

  La Convention fut ouverte à la signature des parties le 15 décembre 1994. Au 31 décembre, plus de 10 Etats avaient signé la Convention [46]. Le 11 avril 1995, le Danemark fut le premier Etat à ratifier cet instrument.  

     

  C. Présentation sommaire du texte de la Convention  

     

  On trouvera, dans les lignes qui suivent, une brève présentation des dispositions de la Convention. Les dispositions ayant un rapport plus étroit avec le droit international humanitaire font l'objet d'une analyse particulière.  

     

  Le Préambule   de la Convention rappelle le nombre croissant d'attaques lancées contre le personnel des Nations Unies et le personnel associé; il souligne l'insuffisance des mesures actuellement en vigueur, ainsi que la nécessité d'adopter d'urgence des mesures supplémentaires, appropriées et efficaces.  

     

  L'article 1   contient certaines définitions nécessaires à la compréhension de la Convention.    Le personnel des Nations Unies   y est défini comme comprenant le personnel engagé directement par l'Organisation des Nations Unies ou par ses institutions spécialisées. Le   personnel associé   comprend le personnel affecté par un gouvernement, une organisation intergouvernementale ou non gouvernementale en vertu d'un accord avec le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies et pour mener des activités liées à l'exécution du mandat d'une opération des Nations Unies. L'expression   opération des Nations Unies   s'entend d'une opération établie par l'organe compétent de l'Organisation des Nations Unies, menée sous l'autorité et le contrôle de l'organisation. Les opérations visées sont celles ayant pour but de maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationale et celles impliquant un «risque exceptionnel pour la sécurité du personnel».  

     

  L'article 1 définit en outre les notions   d'Etat hôte,   soit les Etats sur le territoire desquels une opération est menée et celle   d'Etat de transit,   soit les Etats sur le territoire desquels le personnel des Nations Unies et leur matériel se trouvent temporairement, dans le cadre d'une opération des Nations Unies.  

     

  L'article 2   définit le champ d'application matériel de la Convention, soit les situations dans lesquelles la Convention s'applique ou non. Il précise, en particulier, que la Convention ne s'applique pas aux opérations «autorisées par le Conseil de sécurité en tant qu'action coercitive en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies dans le cadre de laquelle du personnel est engagé comme combattant contre des forces armées organisées».  

     

  L'article 3   prévoit le principe de l'identification par une marque distinctive du personnel, du matériel et des moyens de transport engagés dans une opération des Nations Unies.  

     

  L'article 4,   qui répond à un voeu exprimé par le Secrétaire général [47], invite à la conclusion d'accords relatifs au statut de chaque opération, comprenant notamment des dispositions sur les privilèges et immunités  

  des éléments militaires et de police de l'opérations [48].  

     

  L'article 5   oblige l'Etat de transit à faciliter le libre transit du personnel et du matériel affectés à une opération des Nations Unies.  

     

  L'article 6   soumet le personnel des Nations Unies et le personnel associé à l'obligation de respecter les lois et règlements des Etats hôtes et des Etats de transit, sans préjudice des privilèges et immunités dont ils pourraient bénéficier.  

     

  Les articles 7 et 8 définissent les obligations incombant aux Etats hôtes d'une opération.    L'article 7   oblige ceux-ci à garantir l'inviolabilité du personnel, des locaux et du matériel affectés à une opération.    L'article 8   stipule l'obligation de relâcher le personnel des Nations Unies capturé ou détenu. Il prévoit en outre que, dans l'intervalle précédant sa libération, le personnel soit traité conformément aux principes et à l'esprit des Conventions de Genève de 1949.  

     

  L'article 9   énumère une série de comportements considérés comme des infractions à la Convention: il s'agit, notamment, du meurtre et de l'enlèvement du personnel. L'article interdit non seulement la commission de ces infractions, mais également la tentative de les commettre ainsi que la participation en tant que complice. Ces infractions doivent être considérées par les Etats parties comme des infractions au regard de leur propre législation interne.  

     

  L'article 10   oblige les Etats parties à prendre les mesures nécessaires pour établir leur compétence aux fins de connaître les infractions visées à l'article 9.  

     

  Les articles 11, 12, 13 et 16   prévoient des mesures de politique criminelle ou pénale relatives à la prévention des infractions, à l'échange de renseignement, à la poursuite des criminels ou à leur extradition, ainsi qu'au principe de l'entraide en matière pénale.  

     

  Les articles 14 et 15 stipulent l'applicabilité du principe   «aut judicare       aut dedere»   [49] à la Convention.    L'article 14   intime à l'Etat sur le territoire duquel une infraction a été       commise l'obligation de poursuivre sans délai son auteur présumé.    L'article 15   prévoit, quant à lui, l'obligation d'extrader les auteurs présumés d'infractions qui n'ont pas été poursuivis au titre de l'article 14.  

     

  L'article 17   définit le traitement équitable qui doit être reconnu aux auteurs présumés d'infractions à l'article 9.   L'article 18   institue une obligation de notifier le résultat final des poursuites intentées en cas de violations à l'article 9.  

     

  L'article 19   poursuit une intention de prévention générale, en invitant les Etats à diffuser le plus largement possible les règles de la Convention [50].  

     

  L'article 20   comprend un certain nombre de clauses de sauvegarde. Il stipule, en particulier, qu'aucune disposition de la Convention n'affecte: l'applicabilité du droit international humanitaire et celle des normes des droits de l'homme; les droits des Etats relatifs à l'entrée sur leur territoire; l'obligation du personnel des Nations Unies à se comporter d'une manière conforme au mandat d'une opération des Nations Unies; le droit des Etats fournissant volontairement du personnel de retirer celui-ci d'une opération et le droit à une indemnisation appropriée en cas de décès, d'invalidité, d'accident ou de maladie survenus au cours d'une opération des Nations Unies.  

     

  L'article 21   stipule que la Convention ne peut être interprétée comme restreignant le droit de légitime défense.  

     

  L'article 22   invite les Etats à soumettre tout différend relatif à l'interprétation ou l'application de la Convention à la négociation ou à l'arbitrage.  

     

  L'article 23   prévoit la tenue, à la demande d'un ou plusieurs Etats, de réunions d'examen au cours desquelles les problèmes liés à la mise en oeuvre de la Convention seront examinés.  

     

  Les articles 24 à 27   ont trait à la signature, à la ratification, à l'adhésion et à l'entrée en vigueur de la Convention.    L'article 28   prévoit la procédure de dénonciation et   l'article 29   règle la question des textes faisant foi.  

     

  II. Examen de certaines dispositions de la Convention, vues sous l'angle du droit international humanitaire  

     

  A. Remarques introductives  

     

  Avant de passer à l'analyse de quelques dispositions précises de la Convention, il parait nécessaire d'évoquer certains éléments d'une problématique voisine: celle de l'applicabilité du droit international humanitaire aux opérations de maintien et d'imposition de la paix [51].  

     

  Ces deux questions sont, en effet, intimement liées [52], dans la mesure où - si et lorsqu'il est applicable - le droit international humanitaire actuel peut effectivement offrir un certaine protection au personnel des Nations Unies engagé dans une opération de maintien ou d'imposition de la paix.  

     

  Il n'y a pas lieu d'évoquer ici l'ensemble du débat relatif à l'applicabilité du droit international humanitaire aux opérations de maintien de la paix. On se bornera donc, dans les lignes qui suivent, à un bref rappel des éléments de ce débat qui doivent être gardés en mémoire lors de l'examen de certaines dispositions de la Convention.  

     

  La question de l'applicabilité du droit international humanitaire aux forces mises sur pied par les Nations Unies a été soulevée dès la création des premières de ces forces [53]. Pendant plusieurs décennies, la question n'a présenté qu'un intérêt essentiellement académique: les opérations étaient, en effet,   peu nombreuses, très limitées dans leur mandat et excluaient       pratiquement l'usage de la force;   les situations dans lesquelles le droit international humanitaire aurait pu ou dû s'appliquer étaient donc objectivement rares.  

     

  Cependant, dès la fin de la guerre froide, la question a regagné une grande actualité. Le Conseil de sécurité a conquis une marge de manoeuvre beaucoup plus grande et les opérations de maintien de la paix se sont dès lors   multipliées, diversifiées   et, en même temps, singulièrement   compliquées.  

     

  Le recours à l'usage de la force dans le cadre de ces opérations étant désormais beaucoup plus fréquent, la question de l'applicabilité du droit international humanitaire ne peut plus être éludée.  

     

  Sans revenir sur le détail des positions - largement antagonistes défendues en la matière par le CICR et par l'Organisation des Nations Unies, on rappellera seulement qu'alors que le CICR s'est systématiquement prononcé en faveur de l'applicabilité du droit international humanitaire lorsque les forces de l'ONU avaient à recourir à l'usage de la force, l'Organisation des Nations Unis s'est, elle, constamment opposée à une telle interprétation. A ce titre, l'Organisation a avancé des arguments   d'ordre juridique   (en particulier le fait que les traités du droit international humanitaire ne prévoient pas la participation d'organisations internationales);   politique   (l'impossibilité, pour l'ONU, d'être assimilée à une «Partie au conflit») [54] et   pratique   (extrême difficulté - sinon impossibilité - pour une entité non étatique de mettre en oeuvre certaines dispositions du droit international humanitaire, telles les règles relatives au rôle des Puissances protectrices ou celles touchant à la poursuite et à la répression des infractions).  

     

  Dans ce débat, l'Organisation des Nations Unies a préféré adopter une position pragmatique, en déclarant que les Forces qu'elle met sur pied sont liées par «les principes et l'esprit des conventions internationales générales applicables à la conduite du personnel militaire» [55].  

     

  Une telle clause figure aujourd'hui dans un nombre croissant d'accords, tels ceux liant l'Organisation des Nations Unies aux Etats qui lui fournissent des contingents.  

     

  Depuis 1992 - et il s'agit d'un développement majeur puisqu'il implique une responsabilité directe des Nations Unies de faire respecter le droit international humanitaire par les membres de leurs forces [56] - une clause analogue a été ajoutée au «Modèle d'accord sur le statut des forces pour les opérations de maintien de la paix» [57]. Cette clause a, depuis lors, été incluse dans plusieurs accords [58].   

     

  Une telle évolution dans la pratique de l'Organisation des Nations Unies doit naturellement être saluée. Il convient cependant de rappeler que cette position demeure bien en deçà de l'interprétation donnée par le CICR et par un nombre croissant d'auteurs.  

     

  Pour ceux-ci, en effet, les dispositions du droit international humanitaire (ou, à tout le moins, ses règles coutumières) sont applicables et doivent donc être respectées aussitôt que les Forces des Nations Unies recourent effectivement à l'usage de la force. Si, pour des raisons liées à la structure et aux compétences de l'Organisation des Nations Unies, il n'est pas possible d'exiger le respect de l'intégralité des normes du droit international humanitaire, il n'en demeure pas moins que l'applicabilité   mutatis mutandis   de celles-ci devrait être reconnue.  

     

  Une telle interprétation émane d'un principe central du droit humanitaire: celui de la distinction stricte qu'il convient d'opérer entre le   jus       ad bellum   et le   jus in bello,   dont découle l'égalité des parties devant le droit international humanitaire. En vertu de ce principe, le droit humanitaire est applicable aussitôt qu'il y a, en fait, hostilités entre des forces armées organisées [59], indépendamment de la nature ou de l'origine juridique du conflit, de la légalité du recours à la force ou de la légitimité de la cause des parties en droit international [60].  

     

  Il convient enfin de mentionner ici une question connexe mais néanmoins importante, celle de savoir si les Forces des Nations Unies sont liées par les règles applicables aux conflits armés internationaux ou par les seules dispositions relatives aux conflits armés non internationaux. Il est aujourd'hui généralement admis (et c'est, en particulier, la position du CICR) que, compte tenu de l'élément d'extranéité qui caractérise les forces des Nations Unies et du fait que l'Organisation des Nations Unies n'intervient pas dans un conflit interne pour aider une partie mais pour mettre en oeuvre à   l'égard de toutes les parties au conflit   des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité, il est logique qu'elles soient soumises à l'application des règles du droit international humanitaire applicables dans les conflits armés internationaux [61].  

     

  La question de l'applicabilité du droit international humanitaire aux opérations de maintien de la paix a été souvent évoquée lors de la négociation de la Convention. Si, comme nous le verrons (cf.   infra   Il B, C), la Convention n'est, à cet égard, pas exempte d'ambiguïtés, elle a cependant permis de clarifier certains aspects du problème. Les débats qui ont conduit à son adoption ont ainsi permis de préciser que, dans sa formulation actuelle, le droit international humanitaire ne protège pas complètement (ou en tout cas pas aussi largement que le souhaiterait l'Organisation des Nations Unies) l'ensemble du personnel engagé dans les opérations humanitaires [62] et que des règles supplémentaires étaient donc nécessaires. En effet, nous l'avons dit, s'il y a hostilités, le droit international humanitaire ne peut offrir aux forces de l'Organisation des Nations Unies davantage de droits qu'à leurs adversaires.  

     

  Par ailleurs, développement considérable, la Convention stipule que, dans certains cas [63],   et mutatis mutandis,   le droit international humanitaire dans son ensemble, et non seulement «ses principes et son esprit», est applicable aux Forces des Nations Unies [64], qui peuvent donc être alors considérées comme une partie au conflit [65].  

     

  B. Champ d'application personnel  

     

  La Convention Protège certaines catégories de personnel engagé dans le cadre d'opération des Nations Unies. Ces catégories sont strictement définies à l'article Ier de la Convention, dans les termes suivants:  

     

  a) «Personnel des Nations Unies» s'entend:  

     

  i)  des personnes engagées ou déployées par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies en tant que membres des éléments militaire, de police ou civil d'une opération des Nations Unies;  

     

  ii) des autres fonctionnaires et experts en mission de l'Organisation des Nations Unies ou de ses institutions spécialisées ou de l'Agence internationale de l'énergie atomique qui sont présents à titre officiel dans la zone où une opération des Nations Unies est menée;  

     

  b) «Personnel associé» s'entend:  

     

  i)  des Personnes affectées par un gouvernement ou par une organisation intergouvernementale avec l'accord de l'organe compétent de l'Organisation des Nations Unies;  

     

  ii) des personnes engagées par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, par une institution spécialisée ou par l'Agence internationale de l'énergie atomique; et  

     

  iii) des personnes déployées par une organisation ou une institution non gouvernementale humanitaire en vertu d'un accord avec le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, avec une institution spécialisée ou avec l'Agence internationale de l'énergie atomique,  

     

  pour mener des activités à l'appui de l'exécution du mandat d'une opération des Nations Unies.  

     

  Ces définitions répondent, en tout cas partiellement, à un souhait exprimé par le Secrétaire général, qui proposait [66] «( ... ) d'étendre certains des privilèges et immunités dont jouissent actuellement l'Organisation et son personnel aux entrepreneurs civils, aux organisations non gouvernementales et à leur personnel qui prennent part à des opérations des Nations Unies (... )». Il convient de noter que ce souhait avait déjà été partiellement pris en compte dans le projet de Convention soumis par la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine, ainsi que dans le document de travail proposé par les pays Nordiques.  

     

  Les débats relatifs à la définition des catégories de personnel protégé se sont poursuivis tout au long des trois sessions du Comité   ad hoc   et du Groupe de travail de la Vle Commission. Ces débats ont été singulièrement compliqués du fait que, bien souvent, les questions relatives aux champs d'application   personnel   (les catégories de personnel que l'on entendait protéger) et   matériel   (les situations dans lesquelles cette protection devait prendre effet) de la Convention ont été traitées simultanément et parfois quelque peu confondues.  

     

  Tout au long de la négociation, les rédacteurs du projet de Convention ont dû poursuivre deux objectifs difficilement conciliables: celui d'assurer la protection de la Convention au plus grand nombre de catégories de personnel, ce toutefois sans étendre exagérément son champ d'application, ce qui aurait empêché certains Etats de la ratifier.  

     

  Au cours des deux sessions du Comité   ad hoc,   alors que le champ d'application matériel de la Convention restait limité aux seules opérations approuvées par voie de résolution du Conseil de sécurité, plusieurs organisations directement concernées ont exprimé le souhait que la protection de la Convention soit étendue à d'autres catégories de personnel.  

     

  C'est ainsi que le Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les mesures de sécurité [67] a fait part au Comité des soucis des agences spécialisées de l'Organisation face au champ d'application matériel proposé, en notant que de nombreux membres du personnel de l'Organisation des Nations Unies avaient été tués ou blessés dans des opérations qui n'avaient pas été mandatées par le Conseil de sécurité, mais par d'autres  

  organes des Nations Unies [68].  

     

  Le CICR s'exprima également dans ce débat. Dans une déclaration prononcée durant la première session du Comité   ad hoc   il signala qu'il ne pensait «pas devoir souhaiter être protégé par la Convention en cours d'élaboration» puisque «l'application de la Convention au CICR comporterait forcément une association assez étroite de celui-ci aux Nations Unies, y compris dans des contextes où il serait généralement essentiel que le CICR soit et apparaisse clairement distinct et différent (... )».  

     

  Le souhait exprimé par le CICR de ne pas bénéficier de la protection de la Convention peut paraître a priori surprenant, si l'on se réfère aux risques auxquels ses délégués sont quotidiennement confrontés. Il s'explique cependant par au moins deux motifs.  

     

  En premier lieu, et contrairement à d'autres catégories de personnel, le personnel du CICR bénéficie déjà d'une protection internationale: celle qui découle des Conventions de Genève, qui lui permet notamment de recourir à la protection de l'emblème de la croix rouge.  

     

  Par ailleurs, le souhait exprimé par le CICR découlait également de son souci de pouvoir en tout temps jouer son rôle   d'intermédiaire neutre   entre les parties au conflit, rôle qui pourrait être remis en cause si le CICR était perçu comme étroitement lié à l'Organisation des Nations Unies. S'il y a hostilités entre les forces de l'Organisation des Nations Unies et des groupes armés organisés, le CICR doit pouvoir y jouer son rôle d'intermédiaire humanitaire neutre. Il ne peut donc pas être protégé par les mêmes règles que les forces de l'Organisation des Nations Unies, règles qui ont été par définition violées s'il y a de telles hostilités.  

     

  Les définitions des catégories de personnel protégé finalement retenues ont été élaborées, pour l'essentiel, par un Groupe de travail officieux créé durant la deuxième session du Comité   ad hoc.    Elles ont été précisées et finalisées lors de la troisième session [69].  

     

  Ces définitions nous paraissent suffisamment claires pour ne pas nécessiter de longs commentaires. On soulignera cependant que l'épineuse question du   personnel associé   (que certaines délégations voulurent étendre à l'ensemble des organisations non gouvernementales) a dû faire l'objet d'un compromis. Celui-ci a consisté à faire dépendre la protection des organisations non gouvernementales d'un lien très étroit et contractuel [70] avec l'Organisation des Nations Unies. Une telle formulation répond au souhait exprimé par le CICR, dont les délégués sont clairement exclus du champ de la Convention.  

     

  C. Champ d'application matériel  

     

  La délimitation du champ d'application matériel de la Convention - soit des types de situations dans lesquelles elle aurait à s'appliquer - a donné lieu à de très difficiles débats tout au long de la négociation de ce traité. Les clauses finalement adoptées (articles 1 c et 2) n'ont pu être finalisées avant les toutes dernières séances de la troisième session.  

     

  Vu l'importance de cette question, et la complexité des débats auxquels elle donna lieu, il nous a paru nécessaire de rappeler chronologiquement les principales étapes qui menèrent à l'adoption du texte final, avant d'analyser plus précisément celui-ci.  

     

  a) Première session du Comité   ad hoc  

     

  Le champ d'application matériel proposé par les auteurs du premier projet de Convention était relativement étroit puisqu'il limitait l'applicabilité de la Convention aux opérations «entreprises conformément à une mission approuvée par voie de résolution du Conseil de sécurité» [71].  

     

  Introduisant ce projet, le représentant de la Nouvelle-Zélande reconnut qu'il s'agissait d'une des questions les plus délicates à débattre. Il se déclara par ailleurs prêt à un élargissement du champ d'application proposé [72].  

     

  Un champ d'application matériel plus large fut proposé par les Etats Nordiques, qui proposèrent que la Convention s'applique à «toutes les situations dans lesquelles opèrent des membres du personnel des Nations Unies ou du personnel associé, que ce soit en temps de paix ou de conflit armé, et que la situation ait un caractère international ou non».  

     

  Dès les premières séances du Comité   ad hoc,   la majorité des délégations réalisèrent l'énorme complexité du problème et la nécessité de trouver une solution compatible avec le droit existant. Au fil du débat, la question de l'applicabilité du droit international humanitaire aux opérations de maintien et d'imposition de la paix fut souvent mentionnée, ainsi que la nécessité de prévoir, dans le corps de la Convention, une clause d'exception définissant les situations dans lesquelles la Convention ne s'appliquerait pas.  

     

  Au cours du débat, la délégation américaine émit une proposition donnant à la Convention un champ d'application très large, aux termes de laquelle seules devraient en être exclues les opérations qui seraient assimilables à un conflit armé international aux termes de l'article 2 commun aux Conventions de Genève de 1949 [73]. Cette proposition allait influencer les débats jusqu'à l'adoption du texte finalement retenu.  

     

  Si, comme on l'a vu, les délégations gouvernementales exprimèrent une certaine perplexité quant au champ d'application qu'il conviendrait de donner à la Convention, le Secrétariat des Nations Unies n'apparut pas avoir, à ce stade de la négociation, une opinion très arrêtée à ce sujet [74].  

     

  Quant au Haut Commissariat pour les Réfugiés, il s'éleva vigoureusement [75] contre la proposition de champ d'application contenue dans le projet soumis par la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine, s'opposant en particulier à une application limitée aux seules opérations instituées suite à une résolution du Conseil de sécurité.  

     

  Appelé à s'exprimer sur cette question, le CICR rappela son opinion relative à l'applicabilité du droit international humanitaire et attira l'attention des délégations sur la problématique spécifique aux opérations   hybrides,   mêlant des éléments de maintien et d'imposition de la paix.  

     

  Au terme de la première session, aucun consensus ne put être atteint sur la question du champ d'application et sur celle des définitions, dont la discussion fut remise à la prochaine session.  

     

  b) Deuxième session du Comité   ad hoc  

     

  Cette fois encore, la définition du champ d'application matériel de la Convention constitua le principal point d'achoppement.  

     

  La question fut tout d'abord évoquée durant le débat général du Comité   ad hoc.    Si certaines délégations insistèrent pour que la Convention ne couvre que les seules opérations de maintien de la paix menées avec le consentement de l'Etat hôte, la majorité se prononça néanmoins pour un champ d'application couvrant également certaines opérations coercitives. Il reste néanmoins à identifier dans quelles opérations s'appliquerait plutôt le droit international humanitaire que la Convention, les deux régimes s'excluant en principe l'un l'autre.  

     

  Invité à s'exprimer à ce sujet, le CICR déclara qu'une clause d'exception limitée aux seules opérations «assimilables à un conflit armé international aux termes de l'article 2 commun aux Conventions de 1949» (proposition américaine, cf.   supra)   lui paraissait contestable, les Nations Unies n'étant pas parties aux Conventions de 1949. Par ailleurs une telle limitation ne serait guère compatible avec l'engagement de respecter «les principes de l'esprit» du droit international humanitaire pris depuis longtemps par les Nations Unies.  

     

  L'élaboration d'un texte de négociation pour les articles premier (définitions) et 2 (champ d'application) fut alors confiée à un Groupe de travail officieux, qui aboutit à la rédaction d'un article unique intitulé «champ d'application et définitions» [76].  

     

  Celui-ci précisait notamment certaines des définitions contenues dans le premier projet. Le projet d'article contenait également plusieurs éléments importants relatifs au champ d'application. Tout d'abord, en réponse au souci exprimé par le Haut Commissariat pour les Réfugiés et d'autres Agences spécialisées, l'article prévoyait que la Convention s'appliquerait également aux opérations dans lesquelles existe un «risque exceptionnel pour la vie ou la liberté du personnel des Nations Unies et du personnel associé». Par ailleurs, s'agissant de la clause d'exception (paragraphe 3 du projet), la proposition américaine était retenue.  

     

  Ces propositions furent alors discutées par le Comité   ad hoc   [77]. Plusieurs délégations, dont celle de la France, tinrent compte de l'avis exprimé par le CICR et proposèrent que la clause d'exception ne soit pas limitée aux conflits armés internationaux. Elle suggérèrent qu'à cet effet la mention de l'article 2 commun aux Conventions de 1949 soit supprimée et remplacée par une référence générale au droit international humanitaire.  La délégation américaine s'opposa à ces propositions, estimant que seule la référence à l'article 2 commun permettrait de définir suffisamment clairement le champ d'application de la Convention. Ces diverses options ne furent pas retenues et les propositions du Groupe de travail officieux furent soumises presque telles quelles à la troisième session [78].  

     

  c) Troisième session, Groupe de travail de la VIe Commission      

     

  En ouvrant les travaux du Groupe de travail de la Vle Commission, son président rappela que la finalisation de l'article 1-2 constituerait l'essentiel de ce qu'il restait à examiner en vue d'arriver à un accord sur l'ensemble du texte. A ce propos, plusieurs délégations, se référant à la clause d'exception, rappelèrent qu'il continuait à exister des divergences quant à la ligne de démarcation entre le champ d'application de la Convention et celui du droit international humanitaire. Certaines d'entre elles insistèrent sur la nécessité d'examiner à nouveau les propositions faites par la France et le CICR durant la précédente session.  

     

  Le président du Groupe de travail décida alors de suspendre les séances, afin que des négociations informelles permettent d'aboutir à un accord.  

     

  Ces négociations informelles conduisirent à l'adoption des articles 1 et 2 du texte final de la Convention. La clause d'exception (qui figure désormais à l'article 2, paragraphe 2) est un compromis entre les propositions américaine et française. Elle stipule que: «La présente Convention ne s'applique pas à une opération des Nations Unies autorisée par le Conseil de sécurité en tant qu'action coercitive en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies dans le cadre de laquelle du personnel est engagé comme combattant contre des forces armées organisées et à laquelle s'applique le droit de conflits armés internationaux» [79].  

     

  d) Analyse des dispositions adoptées  

     

  Il convient tout d'abord d'analyser la définition des   types d'opération   dans lesquelles la Convention est destinée à s'appliquer. A cet égard, la négociation a heureusement permis d'élargir considérablement le champ d'application proposé dans les premiers projets.  

     

  On doit saluer, en particulier, l'abandon de la condition selon laquelle seules les opérations mandatées par le Conseil de sécurité peuvent être couvertes par la Convention. L'élargissement (dû aux efforts vigoureux du Secrétariat de l'Organisation des Nations Unies et des Agences spécialisées) du champ d'application aux opérations dans lesquelles il existe un «risque exceptionnel» (article 1, alinéa c) lit. ii) paraît également bienvenu, même s'il posera vraisemblablement de difficiles problèmes d'application [80].  

     

  Quant à la clause d'exception (article 2, alinéa 2), fruit de difficiles compromis, comme on l'a vu, elle pose à elle seule plusieurs problèmes délicats.    

     

  Elle pourrait en premier lieu donner à penser que le droit international invitation humanitaire ne s'applique qu'aux opérations coercitives (définies comme les opérations entreprises par le Conseil de sécurité ou à son invitation et motivées soit par une agression, soit par une opposition armée à l'accomplissement d'une opération de maintien de la paix) menées dans le cadre du Chapitre VII de la Charte et non aux opérations militaires menées sous l'égide du Chapitre VI (ou «VI bis») de la Charte. Comme on l'a dit, une telle interprétation s'opposerait aux vues de la majorité de la doctrine [81], ainsi qu'à la pratique suivie depuis longtemps par les Nations Unies.  

     

  Par ailleurs, les termes utilisés dans la clause d'exception pourraient être lus de deux manières. lis pourraient signifier que a) lorsque le personnel est engagé comme combattant   et   le droit international relatif aux conflits internationaux déclaré applicable, alors la Convention n'est pas applicable ou b) que lorsque le personnel est engagé comme combattant contre des forces armées organisées, c'est le droit international humanitaire qui s'applique et non la Convention.  

     

  A notre sens, et compte tenu du déroulement de la négociation, c'est bien la deuxième de ces lectures qui doit être retenue.  

     

  Il convient enfin de rappeler que le seul fait qu'une action soit basée sur le Chapitre VIl de la Charte n'entraîne pas automatiquement la non-applicabilité de la Convention en faveur de celle du droit international humanitaire. Comme on l'a vu, cette dernière n'intervient qu'en cas d'affrontements armés entre les forces déployées par l'Organisation des Nations Unies et des forces armées organisées.  

     

  Le texte finalement retenu demeure donc ambigu et on ne peut que regretter que la question de l'applicabilité du droit international humanitaire aux opérations des Nations Unies n'ait pas été une fois pour toutes résolue [82].  

     

  Deuxièmement, la clause d'exception ne répond qu'incomplètement aux besoins de protection existant dans le cadre des opérations hybrides, dans lesquelles des catégories de personnel très diverses sont présentes. La clause d'exception prévoyant qu'aussitôt que du personnel est engagé comme combattant la Convention ne s'applique pas, elle pourrait aboutir à priver de la protection spéciale conférée par la Convention le personnel non combattant engagé dans la même opération [83]. Il convient de noter que, dans cette hypothèse, ce personnel bénéficierait cependant de la protection conférée par les dispositions du droit international humanitaire.  

     

  Compte tenu de la difficulté qui a marqué la négociation des dispositions fixant le champ d'application matériel, le résultat final paraît néanmoins acceptable. Cependant, seule la pratique adoptée par les organes de l'Organisation des Nations Unies et par les Etats Parties à la Convention permettra de juger du bien-fondé et surtout du réalisme de ces dispositions. La clause d'exception ne saurait être interprétée comme marquant un recul dans le débat relatif à l'applicabilité du droit humanitaire aux forces de maintien et d'imposition de la paix, ce même si les termes utilisés sont - on l'a vu - parfois peu clairs. Au contraire, la clause implique que le droit international humanitaire est applicable à des affrontements entre forces de l'Organisation des Nations Unies et forces armées organisées, et que c'est le droit relatif aux conflits armés internationaux et non celui des conflits internes qui s'y applique.  

     

  D. Clause de sauvegarde  

     

  Dès le début du processus de   développement progressif du droit   qui allait aboutir au texte final de la Convention, il apparut que celle-ci aurait des liens étroits avec le droit international humanitaire, et qu'à ce titre une clause de sauvegarde en faveur de ce dernier serait nécessaire.  

     

  Une telle clause figurait dans la proposition émise par la Nouvelle-Zélande et l'Ukraine, dont l'article 6 stipulait que: «dans les cas non couverts par la présente Convention ou par d'autres accords internationaux, le personnel des Nations Unies est protégé par les principes universellement acceptés du droit international, en particulier les normes du droit international humanitaire».  

     

  Des clauses analogues figuraient également dans le document de travail présenté par les Etats Nordiques [84] et dans celui émanant de l'Autriche, du Danemark, de la Finlande, des Pays-Bas, de la Norvège et de la Suède [85].  

     

  Lors de la première lecture du projet, le CICR insista sur l'importance de ce problème, et sur la nécessité de clarifier la portée de l'article 6 [86]. A l'issue de la première session du Comité   ad hoc,   une version modifiée  

  de l'article 6 fut adoptée [87].  

     

  Durant la deuxième session du Comité   ad hoc,   il fut décidé que, l'article 6 se voulant une clause de sauvegarde, il devrait donc être reporté à la fin de la Convention et constituerait dès lors l'article 21, paragraphe 1 du texte de négociation révisé. Diverses modifications d'ordre terminologique furent également adoptées, ainsi qu'une mention, dans le corps de l'article, du personnel associé.  

     

  Enfin, durant la dernière phase de la négociation, le texte fit à nouveau l'objet de quelques modifications, d'ordre essentiellement formel.  

     

  Le texte finalement adopté (article 20, alinéa a) stipule qu'aucune disposition de la présente Convention n'affecte «l'applicabilité du droit international humanitaire et des normes universellement reconnues en matière de droits de l'homme consacrés dans des instruments internationaux en ce qui concerne la protection des opérations des Nations Unies ainsi que du personnel des Nations Unies et du personnel associé, ou le devoir de ces personnels de respecter ledit droit et lesdites normes».  

     

  Ici encore, le texte adopté n'est pas d'une clarté absolue. On peut ainsi se demander a) si le droit humanitaire peut être applicable lorsque la Convention s'applique ou b) s'il n'est opposable que dans les situations non couvertes par la Convention.  

     

  Il ressort clairement, tant du texte de la Convention [88] que des négociations qui ont conclu à son adoption (cf. à cet effet l'évolution que le texte a connu au fil des sessions), que c'est la première de ses hypothèses qui doit être retenue.  

     

  Les champs d'application matériel respectifs de la Convention et du droit international humanitaire restent donc distincts, même s'ils se recoupent. On peut ainsi distinguer deux types de situation: 1) celles dans lesquelles la Convention et le droit humanitaire s'appliquent et 2) celles où seul le droit humanitaire est applicable (soit les situations prévues par la clause d'exception de l'article 2, alinéa 2).  

     

  Cette dualité entre la Convention et le droit humanitaire n'est en soi pas gênante, tous deux ont un but commun: celui d'assurer la sécurité du personnel des Nations Unies. Elle s'explique par le fait que la Convention doit être considérée, on l'a vu, comme relevant du   jus ad bellum,   qui interdit absolument l'attaque contre les forces de l'Organisation des Nations Unies [89] et non du   jus in bello.  

     

  A cet égard, on peut estimer que la complémentarité des régimes prévus par la Convention, d'une part, et le droit humanitaire, d'autre part, est conforme à la règle de distinction entre   le jus in bello et le jus in bellum.   On peut donc admettre, en vertu de cette distinction, que l'interdiction d'attaquer le personnel de l'Organisation des Nations Unies ou le personnel associé n'empêche pas que, en cas de violation de cette interdiction, ledit personnel soit mis au bénéfice du droit humanitaire [90].  

     

  Bien qu'insatisfaisante au niveau formel, un texte plus simple et plus clair aurait sans doute pu être adopté - la clause de sauvegarde de l'article 20 a) reste donc d'une grande importance. Elle complète en effet heureusement la clause d'exception prévue à l'article 2, alinéa 2 de la Convention et garantit que: «dans tous les cas où la Convention ne suffirait pas à assurer la protection du personnel de l'Organisation des Nations Unies et du personnel associé, le droit international humanitaire devrait prendre la relève» [91].  

     

  Conclusion  

     

  Dans une déclaration prononcée devant l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations Unies, le représentant des Etats-Unis estima que l'adoption de la Convention constituait l'un des résultats les plus importants de la 49e session.  

     

  Quelques mois après l'adoption de cet instrument, il convient de s'interroger sur sa valeur intrinsèque et sur les résultats qu'on peut en attendre.  

     

  A cet égard, s'il ne peut être question de mettre en doute les objectifs poursuivis par la Convention - l'actualité récente a malheureusement amplement démontré la nécessité de mieux protéger le personnel engagé par les Nations Unies - on doit cependant s'interroger sur l'efficacité de certaines des clauses de la Convention.  

     

  Un examen attentif du traité démontre que certaines questions importantes n'ont pas été examinées suffisamment à fond et que, de ce fait, la mise en oeuvre de la Convention risque de se révéler très délicate.  

     

  Il est également parfois difficile de se départir du sentiment que, sur trop de points, le souci de conclure rapidement la négociation l'a emporté sur la réflexion nécessaire.  

     

  S'il est probablement abusif de prétendre que l'effet d'une telle Convention risque d'être égal à zéro [92], on doit cependant reconnaître que ses dispositions seront parfois difficiles à respecter et à mettre en oeuvre. Seule une pratique suivie des Etats et de l'Organisation des Nations Unies permettra de clarifier certains aspects du traité.  

     

  Parmi les principales faiblesses de la Convention (faiblesses qui pourront peut-être être corrigées par l'interprétation que les Etats donneront du Traité) on doit en premier lieu mentionner l'attention insuffisante qui semble avoir été prêtée aux problèmes spécifiques aux opérations «hybrides», dans lesquelles des mandats de maintien et d'imposition de la paix sont concomitants. Il suffit, à cet égard, de se référer à des actions aussi complexes que celles menées en Somalie ou en ex-Yougoslavie. Dans de tels contextes, les forces engagées par les Nations Unies (ou sous son égide) sont, en effet, chargées de tâches d'une très grande diversité.  

     

  Par ailleurs, le champ d'application personnel finalement retenu apparaît trop étroit. La pratique des opérations actuelles démontre que de nombreuses catégories de personnel non protégées par la Convention font effectivement l'objet d'attaques et d'atteintes parfois graves. La «réponse», donnée par la Convention (à l'article 1, alinéa c) lit. ii) à cette question paraît donc bien insuffisante.  

     

  Certaines dispositions essentielles de la Convention - dont celles délimitant son champ d'application matériel - devront impérativement être interprétées, leur formulation prêtant parfois à confusion. Seuls les faits et la pratique suivie de l'Organisation des Nations Unies et des Etats membres permettront une telle interprétation. On ne peut que souhaiter que celle-ci n'aille pas à l'encontre de la tendance à reconnaître que   mutatis mutandis -   le droit international humanitaire est effectivement applicable aux opérations de l'Organisation des Nations Unies lorsque celles-ci impliquent le recours à la force contre des forces armées organisées. A notre avis, toute autre interprétation serait contraire aux avis exprimés durant la négociation de la Convention.  

     

  Enfin, s'agissant des liens existant entre la Convention et le droit international humanitaire, on doit admettre que - malgré les nets progrès enregistrés au fil de la négociation - une certaine ambiguïté subsiste. On ne peut donc que regretter que l'occasion de trancher une fois pour toutes la question de l'applicabilité du droit international humanitaire aux opérations menées par les Nations Unies n'ait pas été saisie.  

     

     

     

  Notes :  

     

  1. Cf Préambule de la Résolution 49/59 adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies, du 9 décembre 1994.  

     

  2. Pour un rappel de ces pertes, cf M. Arsanjani:   Protection of United Nations       Personnel,   communication présentée le 11 mars 1995, lors d'un colloque tenu à l'Université de Durham, projet, pp. 2 et 3.  

     

  3. Cf. note du Secrétaire général, Doc. A/AC.242/1 du 25 mars 1994, paragraphe 4.  

     

  4.   Ibid.,   pour d'autres statistiques relatives au nombre de victimes, cf Arsanjani, op.   cit., p.   1; United Nations Press Release GA/PK/125, Il April 1995, p. 1; United States Mission to the United Nations, Press Release, 217-(94), 9 December 1994, p.1.  

     

  5. Cf. Boutros Boutros-Ghali,   Un Agenda pour la Paix,   Doc. A/47/277-S/24111, juin 1992, paragraphe 68.  

     

  6. Cf. Press Release GA/PK/125, Il April 1994, p. 5; Doc. S/25493.  

     

  7.   Ibid.,   UNGA 491 session, item 141, Statement delivered by the représentative of New Zealand, Friday 9 December 1994, p. 1; Doc. A/48/144.  

     

  8. Doc. A/48/349, du 27 août 1993.  

     

  9. Cf. Doc. A/AC.242/1, note du Secrétaire général, 25 mars 1994, paragraphes 11, 17-  

     

  10. Résolution CS 868 (1993) du 29 septembre 1993. Pour une analyse de cette résolution, cf. Doc. A/AC.241/1, paragraphes 12, 17.  

     

  11. Il convient de rappeler ici qu'une telle nécessité avait également été reconnue lors de la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre convoquée par le gouvernement suisse (Genève, 30 août-1er septembre 1993). Cette question est évoquée, en particulier, au paragraphe 7 de la Partie I ainsi qu'aux paragraphes 8 et 9 de la Partie Il de la Déclaration adoptée à cette occasion. Pour le texte de la Déclaration, cf.  

  Revue       internationale de la Croix-Rouge,   No 803, septembre-octobre 1993, pp. 401-405.  

     

  12. Doc. A/C.6/48/L.2 et Doc. A/C.6/48/L.3.  

     

  13. Cf. Doc. A/AC.242/1, du 25 mars 1994, paragraphe 3.  

     

  14.   Ibid.,   paragraphe 8.  

     

  15. Cf.   supra,   note 12.  

     

  16. Doc. A/AC.242/L.2, du 16 mars 1994.  

     

  17. Cf.   supra,   note 12, et Press Release GA/PK/125, 11 April 1994, pp. 2-3.  

     

  18. Une comparaison des différents Projets démontre que, sous réserve de quelques modifications d'ordre rédactionnel, les articles 1, 2, 10-20 du Doc. A/AC.242/L.2 sont tirés de l'ancien projet de la Nouvelle-Zélande, les articles 3-9 et 22-27 étant extraits du texte proposé par I'Ukraine.  

     

  19. Cf. Doc. A/AC.242/L.3.  

     

  20. Cf. Doc. A/AC.242/1, du 25 mars 1994.  

     

  21.       Cf. Doc. A/49/22, Rapport du Comité   ad hoc   chargé d'élaborer une Convention internationale sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé.  

     

  22.   Ibid.,   Annexe.  

     

  23. Cf. Doc. A/AC.242/1994/CRP.2, 8 avril 1994.  

     

  24. Cf. Doc. A/49/22 Annexe I, résumé des débats.  

     

  25. Cf. Doc. A/AC.242/1994/CRP.13/Rév.1, du 11 août 1994.  

     

  26. Cf Doc. A/C.6/49/L.4, du 25 octobre 1994, Rapport du Groupe de travail.  

     

  27.   Ibid.,   Annexe.  

     

  28. C'est notamment le cas des articles 9, 11, 12, 14-21, 24 et 25-29 du texte final de la Convention.  

     

  29. Cf. par exemple, la Convention internationale contre la prise d'otage.  

     

  30. Pour unc analyse de ccs arficles, cf.   infra,   II B, C et D.  

     

  31. Cf. Doc. A/C.6/49/L.4, paragraphe 8;       Doc. A/49/22, p. 54.  

     

  32. Cf. Doc. A/49/22, paragraphes 24-30.  

     

  33.   Ibid.,   paragraphes 31-35.  

     

  34.    Ibid.,   paragraphes 66-67.  

     

  35. Cf Doc. A/C6/49/L.4, paragraphe 13.  

     

  36. Cf. Doc. A/49/22, paragraphes       15-23.  

     

  37.   Ibid.,   paragraphes 36-41.  

     

  38.   Ibid.,   paragraphes 55-65.  

     

  39.   Ibid.,   paragraphes 81-83.   

     

  40.   Ibid.,   paragraphes 88-91.   

     

  41. Cf. Doc. A/C.6/49/L.4, paragraphe 13.   

     

  42. «Question de la responsabilité des attaques lancées contre le personnel des Nations Unies et le personnel associé et mesures de nature à permettre que les responsables de ces attaques soient traduits en justice».  

     

  43. Doc. A/C.6/49/L.9.  

     

  44.   Ibid.  

     

  45. Rés. AG 49/59.  

     

  46. Au 1er décembre 1995, 36 Etats avaient signé la Convention.  

     

  47. Cf. Doc. A/AC.242/1, paragraphes 11-14 et 16.  

     

  48.   Cf. ibid.;   durant la négociation de la Convention, le Secrétariat des Nations Unies a plusieurs fois évoqué l'opportunité d'utiliser, comme base de travail, le «Modèle d'accord entre l'Organisation des Nations Unies et les Etats membres qui fournissent du personnel et de l'équipement à des opérations de maintien de la paix des Nations Unies», Doc. ONU A/46/185.  

     

  49. On rappellera que ce principe, aux termes duquel les Etats ont l'obligation soit de juger soit d'extrader les auteurs des violations, est commun à de nombreux traités internationaux. On citera, à titre d'exemple, les Conventions de Genève de 1949 et leur Protocole additionnel I de 1977 ou la Convention internationale contre la prise d'otage. Cf. Arsanjani,   op. cit.,   p. 21.  

     

  50. Tant par son énoncé que par sa finalité, cette disposition s'inspire largement des articles 47, 48, 127 et 144 des Conventions de Genève de 1949, ainsi que des articles 83 et 19 des Protocoles additionnels de 1977.  

     

  51. Parmi les contributions les plus récentes relatives à cette problématique, cf. E. David:   Précis de droit des conflits armés,   Université libre de Bruxelles, Bruylant, Bruxelles, 1994, pp. 138 et ss.; C. Emanuelli:   Les actions militaires de l'Organisation des       Nations Unies et le droit international humanitaire;   Wilson et Lafleur, Montréal, 1995; H.-P. Gasser: «Die Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts auf militärische Operationen der Vereinten Nationen», in   Schweizerische Zeitschrift für internationales       und europäisches Recht   5/1994, pp. 443-473; O.Otunu:       «Peacekeeping: from a crossroads to the future», statement delivered at the United Nations Special Committee on Peacekeeping operations, New York, 14 April 1995; U.Palwankar: «Applicabilité du droit international humanitaire aux Forces des Nations Unies pour le maintien de la paix», in   Revue internationale de la Croix-Rouge,   No 801, mai-juin 1993, pp. 245-259; T.Pfanner: «L'application du droit international humanitaire et les opérations militaires organisées en vertu de la Charte», in   Symposium sur l'action humanitaire et les opérations de maintien       de la paix,   CICR, 1995, pp. 51-62; D. Shraga et R. Zacklin: «L'applicabilité du droit international humanitaire aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies: questions conceptuelles,  

  juridiques et pratiques»,   ibid.,   pp. 41-50; B. Simma (ed.):   The Charter       of the United Nations, a Commentary,   Oxford University Press, Oxford, 1994, pp. 600 et ss. Pour une analyse plus détaillée de la Convention, cf. E. T. Bloom: «Protecting Peacekeepers: The Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel», in   American       Journal of International Law,   July 1995, Vol. 89, No 3, pp. 621-631; M.-C. Bourloyannis-Vrailas: «The Convention on       the Safety of United Nations and Associated Personnel», in   International and Comparative Law Quarterly,   July 1995, Vol. 44, pp. 560-590.  

     

  52. Cf. Emanuelli,   op. cit.,   p. 75 «( ... ) Dès le départ [de la négociation de la Convention] l'existence de liens entre la question de l'applicabilité des règles du droit international humanitaire aux opérations des Nations Unies et la conclusion d'une Convention accordant une protection spéciale au personnel de l'Organisation des Nations Unies et au personnel associé a été posée (... )».  

     

  53. C'est ainsi que, le 10 novembre 1961, le CICR adressa aux Etats parties aux Conventions de Genève et membres de l'Organisation des Nations Unies un   Memorandum   dans       lequel il attirait l'attention du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies sur la nécessité d'assurer l'application des Conventions par les forces mises à disposition de l'Organisation, cf. Palwankar,   op. cit.,   p. 248.  

     

  54. Cf. Shraga/Zacklin,   op. cit.,   p. 47.  

     

  55. Une telle clause, devenue standard, figure pour la première fois à l'article 44 du Règlement de l'UNEF; cf. UNTS, Vol. 271, p.168.  

     

  56. Cf. Shraga/Zacklin,   op. cit.,   p. 47.  

     

  57. L'importance de ce Modèle d'accord (Doc. A/45/594) a été expressément soulignée par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies durant la négociation de la Convention. Celui-ci a, en effet, estimé qu'il «(...) faudrait, en toute logique, que les accords sur le statut des forces servent d'exemples lors de la rédaction de la Convention proposée (...)», cf Doc. A/AC.242/1, paragralle 13.  

     

  58. Cf. Shraga/Zacklin,   op. cit.,   p. 47 et note 10.  

     

  59. Cf. J. Pictet:   Commentaires de la 1re Convention de Genève,   CICR, Genève, 1952, p. 34.  

     

  60. Cf. Protocole I aux Conventions de Genève de 1949, considérant 5 du Préambule.  

     

  61. Cf. Emanuelli,   op. cit.,   pp. 24-41.  

     

  62. Cf. «Protection afforded to personnel engaged in humanitarian activities by the Geneva Conventions and their additional Protocols», déclaration du CICR au Comité ad   hoc,   le 6 avril 1994, p. 4.  

     

  63.       Cf.   infra   II.C.  

     

  64. Cf- Shraga/Zacklin,   op. cit.,   pp. 49-50.  

     

  65. Cf. Emanuelli,   op. cit.,   pp. 87-88.  

     

  66. Cf Doc. A/AC.242/1, paragraphe 11.  

     

  67. Doc. A/49/22, paragraphe 19.  

     

  68. Ces craintes furent notamment exprimées par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés dans un «UNHCR Comments on the proposals by New Zealand and Ukraine for a draft Convention on the Protection of UN Personnel» distribué lors de la première session du Comité   ad hoc.    Le HCR y déclara, notamment, que: «(...) an unfortunate result of the présent draft would be to extend greater protection to one UN colleague than to another, although they might face similar levels of danger and even be working in the same place».  

     

  69. Cf. Doc. A/C.6/49/L.4, paragraphes 9-11.  

     

  70.       Cf. article 1 b) iii de la Convention; C. Emanuelli,   op. cit.,   p. 76.  

     

  71. Cf. Doc. A/AC.242/L.2, proposition de la Nouvelle-Zélande et de l'Ukraine, article 1, paragraphe 2.  

     

  72. Cf. Déclaration du Représentant permanent de la Nouvelle-Zélande, 28 mars 1994, pp. 2 et 3: «... we recognized, however, that this question will be one of the key issue for negotiation... But we are open to suggestion on this point For New Zealand's part, we would support a wider coverage (...)».  

     

  73. Cf. Doc. A/49/22, pp.46 et 51.  

     

  74. Cf. Doc. A/AC.242/1, paragraphe 22: «En ce qui concerne les mesures visées à l'article 42 de la Charte,   on peut se demander   (sous soulignons) si les attaques contre des contingents des Nations Unies protégeant une opération de maintien ou de rétablissement de la paix doivent être considérées aux fins d'une telle convention comme une attaque contre le personnel des Nations Unies».  

     

  75. Cf.   supra   II.B et note 68.  

     

  76. Cf. Doc. A/49/22, Annexe I, pp.16-17.  

     

  77. Cf. Doc. A/49/22, Annexe 1, paragraphes 10-14.  

     

  78. Cf. Emanuelli,   op. cit.,   pp. 76-78.  

     

  79. Il convient de remarquer qu'alors que l'article 2, paragraphe 2, mentionne les opérations   autorisées   par le Conseil de sécurité, l'article 1 lit. c, évoque quant à lui les opérations   établies   par un organe compétent. A notre sens - tenant compte du déroulement des travaux et de la précipitation qui a entouré la recherche d'un compromis acceptable pour l'article 2, paragraphe 2 - il n'y a pas lieu d'attacher une grande importance à cet usage de termes différents. Celui-ci ne constitue qu'un exemple des incohérences terminologiques qui émaillent le texte de la Convention.  

     

  80. Pour Arsanjani,   op. cit,   p.23, il s'agit même d'un «virtually non-invocable criterion. The political pressure mounted on the Secretary-General would make it impossible for him to request the General Assembly or the Security Council to declare that there is an exceptional risk to the safety and security of the United Nations personnel in a particular part of the world. Even assuming that he overcame that pressure, the Assembly or the Council would not be able to make such a declaration, due to pressure from many Member States».  

     

  81. Cf à ce propos: H.-P. Gasser «Comment on the 1994 Convention on the Safety   of   United Nations and Associated Personnel», Proceeding of the Third Joint Conference of the American Society of Intemational Law and the Netheriands Society of International Law, 13-15 July 1995 (à paraître): «Ilus it would be wrong to conclude   a contrario   from       Article 2, para-raph 2 of the 1994 Convention that, as the Convention does not apply in  

  enfoncement situations, its applicability in other situations should automatically exclude that of international  

  humanitarian law».  

     

  82. Cf. Emanuelli,   op. cit.,   p. 84.  

     

  83. Cf Arsanjani,   op. cit.,   p. 25.  

     

  84. Cf. Doc. A/AC.242/L.3, 3e élément: «Outre qu'ils sont protégés par le nouvel instrument, le personnel des Nations Unies et le personnel associé bénéficient de la protection et de l'autorité des principes du droit international découlant de la coutume établie, des principes humanitaires et des impératifs moraux (... )».  

     

  85. Cf. Doc. A/AC.242/1994, Informal paper 2, 31 March 1994, Article 3: «The protection provided under the present Convention is without préjudice to that afforded by (... ) the principles of international law derived from established custom, from the principles of humanity and from the dictates of public conscience».  

     

  86. Cf. Intervention du CICR du 29 mars 1994: «Actuellement, on peut penser qu'il faudra clarifier la fonction réelle de l'article 6, qui peut se concevoir de deux façons:  

     

  - renvoyer à d'autres règles pour des situations autres que celles couvertes par la Convention;  

  - pallier les lacunes de la Convention dans les situations qu'elle couvre (c'était le but principal de la «Clause de Martens»).  

     

  87. Cf. Doc. A/49/22, Annexe I, paragraphe 47: «Aucune disposition de la présente Convention ne porte atteinte en aucune façon à l'application du droit international humanitaire et du droit international en matière des droits de l'homme pour ce qui est de la protection des opérations et du personnel des Nations Unies ou de l'obligation qu'a ce personnel de respecter ledit droit»; cf aussi Emanuelli,   op. cit.,   pp. 75-76.  

     

  88. Cf. en particulier l'article 8 qui stipule que - avant sa libération - le personnel des Nations Unies retenu doit être traité conformément aux principes et à l'esprit des Conventions.  

     

  89. Cf. Emanuelli,   op. cit.,   p. 83.  

     

  90.   Ibid.,   p. 85.  

     

  91. Cf.   ibid.,   p. 84; pour une analyse de la portée de cette clause, cf. Shraga/Zacklin,   op. cit.,   pp. 49-50. Outre les imperfections déjà relevées à propos de l'alinéa a), on peut s'étonner du fait que l'article 20 de la Convention ne prévoit rien s'agissant de la relation entre la Convention et d'autres instruments traitant de domaines connexes, tels que la Convention de 1946 sur les privilèges et immunités des Nations Unies ou la Convention de 1979 sur la prise d'otage.  

     

  92. Cf. Arsanjani,   op. cit.,   pp. 21-22: «the effect of a Convention of this nature is even more minimal than other similar Conventions».