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Réunion d'experts sur les commissions ou autres instances chargées de la mise en œuvre du droit international humanitaire sur le plan national

30-04-1997 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 824, de Olivier Dubois

  Genève, 23-25 octobre 1996  

     

  Olivier Dubois, Services consultatifs en droit international humanitaire, CICR  

     

Ces dernières années ont été notamment caractérisées par une prise de conscience accrue de la nécessité de renforcer la mise en œuvre effective du droit international humanitaire. En d'autres termes, il s'agit de donner un contenu à l'obligation faite aux États de respecter et de faire respecter le droit humanitaire. Dans ce cadre, l'adoption, dès le temps de paix, de mesures nationales permettant le respect du droit en toutes circonstances est fondamentale.

À la lecture des Conventions de Genève de 1949 et de leurs Protocoles additionnels de 1977, on se rend compte de l'extrême diversité des mesures que les États ont l'obligation d'entreprendre. De nombreuses sphères de l'activité étatique sont concernées. La coopération de plusieurs ministères, administrations publiques, entités étatiques, institutions d'utilité publique ou d'autres institutions est requise pour mener à bien ces actions qui constituent, en réalité, un processus permanent.

Plusieurs Ét ats ont créé des organes spécifiques pour faciliter ce travail. Ainsi, des commissions nationales, des groupes de travail interministériels ou des comités consultatifs relatifs au droit humanitaire ont vu le jour. De manière générale, ils ont pour rôle de conseiller et d'appuyer les gouvernements pour ce qui a trait à l'adhésion aux traités humanitaires, à l'élaboration de mesures d'application de ceux-ci, à la diffusion de leurs règles, ou encore aux actions humanitaires menées par l'État.

Convaincu de l'utilité de ces organes pour assurer l'application effective du droit humanitaire, le CICR a promu et soutenu la création d'une telle commission dans chaque État partie aux Conventions de Genève de 1949. Ces démarches ont été renforcées par les recommandations du Groupe d'experts intergouvernemental pour la protection des victimes de la guerre (Genève, janvier 1995) [1 ] . Ces recommandations ont été adoptées par la XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (Genève, décembre 1995) dans sa résolution I « Droit international humanitaire : passer du droit à l'action — Rapport sur le suivi de la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre » [2 ] .

En application du dernier point de la recommandation V du Groupe d'experts intergouvernemental, les Services consultatifs en droit international humanitaire du CICR ont organisé, du 23 au 25 octobre 1996, une réunion d'experts sur les commissions ou autres instances chargées de la mise en œuvre du droit international humanitaire sur le plan national . Plus de 70 États étaient représentés. Pour une quarantaine d'entre eux, un ou plusieurs experts (membre de la commission nationale, d'un ministère ou du pouvoir judiciaire) provenaient directement de leur capitale. Trente-cinq sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge, ainsi que la Fédération intern ationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et la Commission permanente du Mouvement étaient également présentes. Il s'agissait avant tout d'une réunion de travail, technique et au caractère informel qui ne visait pas à parvenir à des conclusions liant les participants, ni même à des résolutions de principe.

Alternant sessions en plénière et séances de travail en groupes plus restreints, la réunion a permis aux participants de débattre de différents aspects liés aux organes de mise en œuvre tels que leur création, leur structure, leur statut, leur composition et leurs activités. Le rôle que les Sociétés nationales peuvent jouer dans ce domaine et les formes de coopération régionale et interétatique ont également été discutés.

     

  Création d'un organe de mise en œuvre  

Selon les informations actuellement en possession du CICR, 34 pays ont une commission nationale chargée de la mise en œuvre du droit humanitaire ou un mécanisme équivalent [3 ] . Plusieurs pays examinent la possibilité de créer une telle instance ou ont engagé un processus dans ce sens.

Rappelons tout d'abord que la création d'une commission nationale n'est absolument pas obligatoire et qu'elle n'est qu'un moyen devant mener au résultat attendu : une réelle application du droit humanitaire. Les États peuvent bien entendu remplir leurs obligations en la matière sans recourir à la moindre structure formelle de mise en œuvre. Cependant, lors de la réunion, les participants ont dans l'ensemble souligné que la création d'une structure favoriserait une approche plus systématique de ces questions.

De l'avis des participants , cette structure devrait avoir un caractère permanent, étant donné que la mise en œuvre est un processus en constante évolution. Dans le même ordre d'idées, elle devrait avoir une compétence générale dans son domaine et pouvoir traiter, de sa propre initiative, toute question s'y rapportant. L'extension du mandat d'une commission nationale des droits de l'homme aux questions relatives à la mise en œuvre du droit humanitaire est généralement considérée comme un pis-aller, les objectifs et méthodes de travail étant trop différents.

Les participants à la réunion ont insisté sur le rôle de stimulant pour l'administration que doit jouer l'organisme de mise en œuvre en tant que lieu où les fonctionnaires compétents rendent régulièrement compte de l'avancement de leur travail. Il a également été souligné que les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge avaient un rôle important à jouer pour promouvoir la création d'une commission nationale et soutenir les efforts des autorités du pays.

     

  Sa composition  

     

Des fonctionnaires ou des représentants de différents ministères concernés par la mise en œuvre sont membres d'un tel organisme. Il importe que ces représentants gouvernementaux détiennent au sein de leur administration une position qui leur permette de réaliser effectivement les mesures préconisées au sein de la commission nationale de mise en œuvre.

     

Certaines Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge ont créé leur propre organisme pour suivre les problèmes relatifs à la mise en œuvre. Toutefois, elles ne doivent pas se limiter à cette activité interne, et un ou plusieurs de leurs représentants peuvent être membres de droit, observateurs permanents ou simplement invités aux délibérations de la commission gouvernementale. Les participants ont estimé que la collaboration des Sociétés nationales aux travaux des comités nationaux est fondamentale. Le mandat qu'elles ont reçu, notamment en matière de diffusion, et l'expérience qu'elles ont pu développer dans le domaine du droit humanitaire en font des partenaires privilégiés. Cependant, certains experts ont exprimé la crainte, à propos de la forme idéale que devrait revêtir cette collaboration, de voir une Société nationale membre à part entière de l'organisme national de mise en œuvre compromettre son indépendance. Cette réticence est spécialement ressentie lorsque les questions traitées sont controversées ou lorsque le pays fait face à une situation de troubles ou de conflit.

Souvent, des experts sont associés ou membres de l'organisme national. D'autres acteurs, membres de la société civile (des organisations non gouvernementales, par exemple) participent parfois aux travaux de la commission nationale.

  Ses activités  

Les informations fournies par les experts montrent que les activités menées par les organismes nationaux sont assez variées. Il peut s'agir de simples conseils donnés aux autorités pour la ratification de traités internationaux. Plus généralement, leur tâche consiste en l'établissement d'un inventaire des mesures à prendre pour adapter la législation nationale aux prescriptions du droit international. Plusieurs d'entre eux ont élaboré des avant-projets de loi ou de règlement et des mesures pratiques concrètes pour la mise en œuvre des traités internationaux. La diffusion du droit humanitaire et la formation de personnel qualifié (médical, militaire, corps enseignant) dans les domaines relatifs aux Conventions de Genève et à leurs Protocoles additionnels constituent également des champs d'activité des commissions nationales, le plus souvent en collaboration avec la Société nationale de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge. Enfin, certaines commissions sont devenues des organes consultatifs permanents du gouvernement pour toute question liée aux traités humanitaires, voire à l'action humanitaire menée par l'État. À cet égard, l'une des questions qui se profile est celle du rôle que ces commissions pourraient avoir en cas de violences internes.

  Coopération avec le CICR  

Le deuxième point de la recommandation V précitée invite les États à faciliter la coopération entre les commissions nationales et le CICR. Cette coopération peut prendre différentes formes. Actuellement, elle en est encore à ses débuts. Sur le plan mondial, la réunion d'octobre 1996 a constitué l'une des premières manifestations concrètes qui a permis des échanges de vues et d'expériences entre les personnes concernées par la mise en œuvre nationale du droit humanitaire.

     

Pour la coopération entre commissions nationales, diverses possibilités sont envisagées : échange d'informations, mise sur pied d'activités communes, échange d'experts, tenue de réunions bilatérales ou multilatérales entre organes d'une même région ou appartenant au même système juridique. Par exemple, une réunion des commissions des pays d'Amérique latine est annoncée pour le premier semestre de 1997.
 

La coopération avec le CICR, particulièrement ses Services consultatifs en droit humanitaire, a été largement mentionnée. Un soutien continu à la création de commissions nationales a ainsi été apporté aux États intéressés. De nombreux séminaires relatifs à la mise en œuvre ont été organisés au niveau national ou régional et ont réuni des représentants des autorités nationales. La présence de juristes du CICR dans le pays ou la région permet des discussions directes et approfondies avec les responsables chargés de cette tâche. Les experts présents se sont montrés intéressés par le projet de création d'une banque de données sur le droit humanitaire incluant les mesures nationales de mise en œuvre et la jurisprudence s'y rapportant. Ces mêmes experts ont été invités à contribuer à l'alimentation de cette banque de données en adressant au CICR toute information utile.

  L'avenir de ces organes  

La réunion d'octobre n'a pas tenté de définir précisément le fonctionnement à long terme de ces organes. On risquerait de limiter arbitrairement les développements possibles qu'ils pourraient connaître.

     

Les commissions nationales doivent trouver une dynamique de travail à chaque phase de leur existence. La création d'une commission ne suffit pas ; un inventaire de mesures à prendre n'est qu'une étape ; l'adoption d'une loi ne signifie pas son application effective...

Sans aucun doute, la réunion qui s'est tenue en octobre a démontré un intérêt croissant des États pour la mise en place de mécanismes nationaux de mise en œuvre du droit international humanitaire. Les contacts noués à cette occasion laissent présager un développement des différentes formes de coopération en la matière. C'est donc un travail de longue hale ine qui est entrepris dans chaque pays. Il s'inscrit dans une nouvelle dynamique pour faire entrer complètement le droit des traités humanitaires au sein de l'ordre juridique interne des États. Cette dynamique est un pas vers le respect effectif du droit humanitaire. Avec ses Services consultatifs en droit international humanitaire le CICR est prêt à soutenir les efforts de ces organes et à tout mettre en œuvre pour qu'ils puissent atteindre leur important objectif.

  Notes :  

1. RICR, no 817, janvier-février 1996, pp. 88-93.

2. ibid. , pp. 60-62.

3. Afrique du Sud, Albanie, Allemagne, Argentine, Australie, Autriche, Belgique, Bolivie, Bulgarie, Cambodge, Chili, Colombie, Corée (Rép. de), Danemark, Finlande, France, Indonésie, Israël, Italie, Lituanie, Moldova, Namibie, Norvège, Nouvelle-Zélande, Ouzbékistan, Panama, Paraguay, République dominicaine, Royaume-Uni, Suède, Thaïlande, Uruguay, Yougoslavie, Zimbabwe.




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