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Droit international humanitaire : passer du droit à l'action Rapport sur le suivi de la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre

30-04-1996 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 818

     

  XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, Genève, 3-7 décembre 1995  

     

présenté par le Comité international de la Croix-Rouge, en consultation avec la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge [Rapport 95/C.I/2/2 (Genève, 1995) ] .

     

     

  Dans son numéro 817, de janvier-février 1996, la Revue a publié les textes principaux issus de la XXVIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui s'est tenue du 3 au 7 décembre 1995 à Genève. Dans ce numéro, la Revue entend publier un des rapports qui a servi de base aux travaux de la Conférence internationale, notamment de sa Commission I: le rapport sur le suivi de la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre (Genève 1993).  

    Par ce rapport le CICR a pris position sur les recommandations élaborées - sur instruction de la Conférence de 1993 pour la protection des victimes de la guerre - par un groupe d'experts intergouvernemental et qui le concernent plus particulièrement. En outre, le CICR et la Fédération internationale ont tenu à rappeler comment les différentes composantes du Mouvement internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge contribuent à la mise en oeuvre de ces recommandations.  

     

  La Revue  

     

  Table des matières  

 

    Introduction    
        1. Moyens de faciliter l'adhésion des Etats aux instruments du droit international humanitaire    
        2. Les règles coutumières du droit international humanitaire    
        3. Moyens de fournir des services consultatifs aux Etats dans leurs efforts de mise en oeuvre du droit international humanitaire et de diffusion des règles et principes    
        4. Moyens d'intensifier la diffusion du droit international humanitaire    
        5. Moyens par lesquels la création des commissions nationales peut favoriser la mise en oeuvre et la diffusion du droit international humanitaire    
        6. Moyens d'échange d'informations sur la mise en oeuvre du droit international     humanitaire et sur la diffusion    
        7. Moyens de renforcer le respect du droit international humanitaire    
        8. Analyse des mesures susceptibles d'assurer le respect universel du droit international humanitaire    
   
 

  Introduction  

Les cinquante années qui ont suivi la fin de la Seconde Guerre mondiale ont été marquées par une multitude de conflits armés qui ont affecté tous les continents.

Tout au long de ces conflits, les Conventions de Genève du 12 août 1949 - en particulier l'article 3 commun aux quatre Conventions, applicable aux conflits armés non internationaux - de même que les Protocoles additionnels aux Conventions de Genève (adoptés le 8 juin 1977) ont rendu d'inestimables services en assurant la protection juridique des victimes de la guerre: blessés et malades des forces armées sur terre; blessés, malades et naufragés des forces navales; prisonniers de guerre et populations civiles.

Néanmoins, on a aussi observé d'innombrables violations de ces Conventions ou des exigences humanitaires fondamentales. Ces actes ont provoqué des souffrances et des deuils qui auraient pu être évités si les lois et coutumes de la guerre avaient été respectées. En outre, ils ont rendu plus difficile le retour à la paix.

De l'avis général, ces violations des règles humanitaires ne résultaient pas de l'inadéquation de ces règles, mais bien plutôt d'un manque de volonté de les respecter et même, dans bien des cas, d'un manque de connaissance de leur contenu, aussi bien chez les chefs que parmi les combattants.

C'est pourquoi la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre [1 ] n'a pas proposé l'adoption de nouvelles dispositions conventionnelles. En revanche, dans sa déclaration finale, adoptée par consensus le 1er septembre 1993, la Conférence a réaffirmé « la nécessité de renforcer l'efficacité de la mise en oeuvre du droit international humanitaire » et demandé au gouvernement suisse « de réunir un groupe d'experts intergouvernemental à composition non limitée chargé de rechercher des moyens pratiques de promouvoir le plein respect de ce droit et l'application de ses règles, et de préparer un rapport à l'intention des Etats et de la prochaine Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ».

Ce groupe d'experts s'est réuni à Genève, à l'invitation du gouvernement suisse, du 23 au 27 janvier 1995 et a adopté toute une série de recommandations qui visent à renforcer le respect du droit humanitaire, notamment par l'adoption de mesures préventives susceptibles d'assurer une meilleure connaissance et une mise en oeuvre plus efficace des règles humanitaires.

Le Comité international de la Croix-Rouge et la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ne peuvent que se réjouir des mesures proposées par les experts, car ils sont convaincus que celles-ci peuvent améliorer de façon significative le respect du droit humanitaire et la protection des victimes de la guerre. Ils sont prêts, pour leur part, à contribuer à la mise en oeuvre des recommandations des experts dans toute la mesure de leurs moyens.

Il appartient au gouvernement suisse, qui a convoqué et présidé la réunion, de présenter à la XXVIe Conférence internationale de la   Croix-Rouge et du Croissant-Rouge un rapport rendant compte des recommandations des experts.

Le CICR, pour sa part, entend prendre position sur les recommandations qui le concernent plus particulièrement.

En outre, le CICR et la Fédération internationale souhaitent indiquer comment celle-ci et les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge contribuent d'ores et déjà à la mise en oeuvre effective des recommandations qui les concernent et comment elles seraient susceptibles d'y contribuer à l'avenir.

Tel est l'objet du présent rapport.

 
 

  1. Moyens de faciliter l'adhésion des Etats aux instruments du droit international humanitaire  

     

L'objectif de la Recommandation I est l'universalité du droit international humanitaire. Les différentes recommandations groupées sous ce point visent notamment la promotion des traités de droit international humanitaire auprès des Etats, afin que ces derniers deviennent parties à ces instruments.

Le CICR a toujours considéré la promotion des traités de droit international humanitaire comme une de ses tâches importantes. Ces textes sont, en premier lieu, les Conventions de Genève de 1949 et leurs Protocoles additionnels de 1977. Le CICR continuera d'assumer cette tâche.

Il l'a notamment interprétée comme un devoir d'offrir ses conseils aux autorités de tout Etat nouvellement créé pour assurer que ce dernier soit lié par les Conventions de 1949 et leurs Protocoles additionnels.

Par ailleurs, il faut obtenir que les Protocoles additionnels de 1977 soient acceptés par tous les Etats parties aux Conventions de Genève. Le CICR s'engage à poursuivre ses efforts pour encourager les autorités nationales compétentes à prendre les décisions nécessaires. Ses conseillers juridiques et ses délégués basés dans le monde entier se tiennent à disposition de leurs interlocuteurs pour résoudre avec eux les problèmes d'ordre juridique qui se posent en la matière.

Dans ses démarches auprès des Etats, le CICR inclut une invitation à reconnaître, au moment de la ratification (ou de l'adhésion) du Protocole I, la compétence de la Commission internationale d'établissement des faits, au sens de l'article 90 dudit Protocole I de 1977. Il s'emploie également à conseiller les Etats liés par le Protocole I, qui n'auraient pas fait la déclaration prévue à l'article 90 au moment de devenir parties à ce Protocole, de le faire ultérieurement, ainsi que l'article 90 le permet.

Ces démarches sont réalisées en étroite concertation avec les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge des pays intéressés, lesquelles sont en mesure de conseiller utilement leurs gouvernements respectifs sur ces questions.

La Revue internationale de la Croix-Rouge , éditée par le CICR au service du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, publie périodiquement les informations sur l'état des ratifications ou adhésions, les déclarations faites en vertu de l'article 90 du Protocole I, ou les déclarations d'interprétation et réserves émises par les Etats.

Ainsi qu'il ressort des commentaires du CICR à la Recommandation III, le CICR s'emploiera à contribuer au renforcement des services consultatifs que les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge pourront fournir à ce propos.

 
 

  2. Le règles coutumières du droit international humanitaire  

     

  2.1 L'invitation faite au CICR  

     

Le Groupe d'experts intergouvernemental recommande que « le CICR soit invité à préparer, avec l'assistance d'experts du droit international humanitaire représentant diverses régions géographiques et différents systèmes juridiques, ainsi qu'en consultation avec des experts de gouvernements et d'organisations internationales, un rapport sur les règles coutumières du DIH applicables aux conflits armés internationaux et non internationaux, et à faire parvenir ce rapport aux Etats et aux organismes internationaux compétents ». (Recommandation II)

  2.2 L'objectif du CICR  

     

Le CICR est prêt à accepter cette tâche pour atteindre un objectif pratique et humanitaire, soit: clarifier quelles sont les règles applicables à des problèmes humanitaires qui ne sont pas couverts par des dispositions conventionnelles, ou dont la réglementation conventionnelle peut être précisée par la pratique.

Il peut y avoir absence de disposition conventionnelle, lorsqu'aucun traité ne prévoit de règle concernant un problème, ou lorsque la règle conventionnelle n'est pas applicable dans un conflit déterminé, l'Etat concerné n'étant pas lié par le traité qui codifie la norme en question.

La connaissance de ces règles a également toute son importance lorsqu'on doit déterminer lesquelles s'appliquent à des forces armées qui relèvent d'organisations non formellement parties aux traités du droit international humanitaire, comme l'Organisation des Nations Unies.

  2.3 Importance du rapport concernant les conflits armés internationaux  

     

En ce qui concerne les conflits armés internationaux, la question ne revêt pas d'intérêt pratique pour les matières régies par les Conventions de Genève de 1949, vu que 185 Etats sont liés par ces traités.

Il est vrai que le système constitutionnel de certains Etats prévoit que des règles coutumières - contrairement aux règles conventionnelles - soient directement applicables en droit interne. Comme il est expliqué ailleurs dans ce rapport (cf. pp. 10-13 ci-dessous), les Etats parties ont toutefois l'obligation d'adopter une législation qui assure la réception du droit international humanitaire dans leur ordre juridique interne, de sorte que toutes les règles (et non seulement celles qui sont considérées comme coutumières) peuvent et doivent être appliquées par leurs pouvoirs exécutif et judiciaire.

Il serait d'ailleurs théoriquement très difficile de déterminer, pour ces matières, la pratique et son acceptation. En effet, les Etats sont presque tous parties aux Conventions de Genève et ils se comportent en la matière conformément à leurs obligations conventionnelles ou en violation de celles-ci. Ce même comportement peut-il également être la base de règles coutumières?

Dans les matières régies par le Protocole additionnel I de 1977, l'intérêt pratique de la question est plus important, car ce traité n'est pas encore universellement accepté. Mais vu qu'il y a 137 Etats parties, le droit international humanitaire coutumier ne peut certainement pas être déterminé par rapport au seul comportement des 54 Etats qui n'y sont pas encore parties. En outre, le développement du droit international coutumier n'a pas été arrêté par la codification dans le Protocole I. Bien au contraire, il a été fortement influencé par ce traité, tant en ce qui concerne son élaboration que le comportement des Eta ts par rapport à lui.

  2.4 Importance du rapport concernant les conflits armés non internationaux  

     

Concernant les conflits armés non internationaux, les règles sur la protection des personnes au pouvoir d'une partie ont été partiellement codifiées dans l'article 3 commun aux Conventions de Genève et dans le Protocole additionnel II. Ces textes ne font d'ailleurs souvent que préciser le noyau dur du droit international des droits de l'homme, applicable en tout temps.

L'établissement des règles coutumières sera particulièrement important dans un autre domaine du droit des conflits non internationaux, celui de la conduite des hostilités. Il s'agit surtout de l'emploi des armes et de la protection de la population civile contre les effets des hostilités.

Dans le domaine de la conduite des hostilités, les règles conventionnelles, spécifiquement applicables aux conflits armés non internationaux, sont en effet très rudimentaires et lacunaires.

Pour cette raison, la connaissance des règles coutumières sera entre autres nécessaire lorsque le CICR préparera un modèle de manuel sur le droit des conflits armés à l'intention des forces armées et lorsque les Etats produisent leurs manuels nationaux. En effet, conformément aux recommandations du Groupe d'experts intergouvernemental, ces manuels doivent également couvrir les conflits armés non internationaux.

A cet égard, il faudra déterminer dans quelle mesure un Etat peut recourir, à l'encontre de ses propres ressortissants, à des méthodes et moyens de combat auxquels il s'est interdit de recourir contre un ennemi extérieur dans un conflit armé international. Il s'agira également de déterminer quelle infl uence peuvent avoir sur le droit international coutumier le comportement et l'acceptation d'entités non étatiques qui sont impliquées dans des conflits armés non internationaux. Se posera enfin la question de savoir dans quelle mesure des comportements adoptés en vertu du droit national, adoptés par des parties impliquées dans un conflit non international, témoignent d'une acceptation de règles de droit international.  

  2.5 Procédure du CICR et consultations  

Pour réaliser le rapport, le CICR entend demander, dans un premier temps, à des chercheurs de différentes régions géographiques, de réunir le matériel factuel nécessaire à sa réalisation. Sans vouloir trancher sur les différentes théories du droit international coutumier, et sans vouloir définir les deux éléments de ce dernier (c'est-à-dire la constatation d'une pratique générale et l'acceptation de cette pratique comme étant le droit), le CICR estime que, pour établir une coutume universelle, le rapport doit se fonder sur l'ensemble des manifestations de la pratique et de l'acceptation de celle-ci comme étant le droit. Cela comprend non seulement le comportement des belligérants, mais aussi leurs instructions, leur législation et les déclarations de leurs responsables; les réactions d'autres Etats, au niveau diplomatique, dans des enceintes internationales ou par des déclarations publiques; les manuels militaires; des déclarations générales sur le droit, y compris les résolutions d'organisations internationales, enfin, les jugements internationaux ou nationaux.

La prise en compte de l'ensemble des manifestations de la pratique étatique est nécessaire pour permettre à tous les Etats - et pas seulement ceux qui sont confrontés à des conflits armés - de contribuer à la formation de règles coutumières.

Fonder le droit coutumier exclusivement sur le comportement réel dans les conflits armés consisterait, en outre, à accepter les pratiques inhumaines actuelles comme droit. Or, lors de la Conférence internationale pour la protection des victimes de la guerre, les Etats les ont unanimement refusées, tout comme les refuse l'opinion publique.

Le CICR confiera ensuite ce matériel factuel à des experts représentant diverses régions géographiques et différents systèmes juridiques pour qu'ils élaborent des rapports sur la coutume existant dans différents domaines du droit international humanitaire où une telle détermination correspond à un besoin humanitaire prioritaire. Ces rapports seront discutés en 1997, lors de réunions d'experts de gouvernements, de Sociétés nationales et de leur Fédération, ainsi que d'organisations internationales, intergouvernementales et non gouvernementales. Sur la base des rapports d'experts et des discussions, le CICR établira une synthèse et d'éventuelles recommandations qu'il fera parvenir, avant la prochaine Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, aux Etats et aux organismes internationaux compétents.

  2.6 Importance fondamentale du droit conventionnel  

Tout en élaborant ce rapport sur le droit coutumier, le CICR reste convaincu du besoin d'une participation universelle aux traités du droit international humanitaire, et de la nécessité de poursuivre l'oeuvre de codification de ce droit. Il est en effet difficile de fonder l'application uniforme du droit, l'instruction militaire et la répression des violations sur la coutume, cette dernière étant par définition toujours en développement et sa formulation demeurant un exercice difficile et soumis à contestations. En attendant, le rapport demandé au CICR devrait contribuer à renforcer la protection des victimes d es conflits armés.

 
 

  3. Moyens de fournir des services consultatifs aux Etats dans leurs efforts de mise en oeuvre du droit international humanitaire et de diffusion des règles et principes  

     

  3.1 Objectifs des services consultatifs en droit humanitaire  

     

La Recommandation III du Groupe d'experts intergouvernemental pour la protection des victimes de la guerre, demande que « le CICR, avec l'assistance des Sociétés nationales, de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ( « la Fédération internationale » ) et d'institutions académiques, renforce sa capacité de fournir, avec leur accord, des services consultatifs aux Etats dans leurs efforts de mise en oeuvre et de diffusion du droit international humanitaire ».

En ce qui concerne le droit international humanitaire, la mise en oeuvre couvre des domaines très divers, allant de la nécessaire adoption de mesures d'ordre législatif (lois sur l'emblème ou la répression des crimes de guerre) à la mise en place de soutiens de caractère purement pratique, telle la promotion des moyens et méthodes d'enseignement et de diffusion.

Les Services consultatifs se penchent sur l'ensemble des mesures que les Etats doivent adopter, dès le temps de paix, pour la mise en oeuvre du droit humanitaire et visent à soutenir leurs démarches pour intégrer ce droit sur l e plan interne. Les dispositions du droit humanitaire qui nécessitent l'adoption des mesures nationales ont déjà été identifiées par le CICR et communiquées aux Etats [2 ] . Certaines d'entre elles revêtent un caractère prioritaire dans la réduction des violations du droit humanitaire; d'autres pourraient être considérées à plus long terme. On ne saurait toutefois se limiter aux seules mesures considérées comme prioritaires, car les unes ne vont pas sans les autres. Par ailleurs, une évaluation des besoins de chaque pays s'impose, de manière à ce que les services consultatifs correspondent aux réalités locales.

Les services consultatifs peuvent porter notamment sur les domaines d'activités suivants:

- l'intégration de l'enseignement du droit international humanitaire dans les programmes officiels (Forces armées...);

- la traduction des Conventions de Genève et des Protocoles additionnels dans les langues nationales;

- l'incorporation, si nécessaire, du droit international humanitaire au droit national;

- l'adoption de législations sur l'emblème et sur la répression des crimes de guerre;

- la nomination et la formation de conseillers juridiques auprès des forces armées;

- la création des Bureaux nationaux de renseignements.

  3.2 Création des Services consultatifs en droit international humanitaire  

     

Afin de emplir la tâche dont le Groupe d'experts lui a demandé de s'acquitter, le CICR a déjà mis sur pied une structure de Services consultatifs en droit international humanitaire . Sa création vient appuyer les démarches que l'institution réalise depuis de nombreuses années en vue d'encourager et de soutenir les efforts des Etats dans le domaine de la mise en oeuvre du droit international humanitaire [3 ] et de sa diffusion.

En intensifiant son action dans ce domaine, le CICR espère contribuer positivement à un meilleur respect du droit humanitaire et prévenir ses violations. En effet, la réception sur le plan national des règles contenues dans les traités internationaux constitue, rappelons-le, une obligation conventionnelle. En outre, elle a le double avantage de «nationaliser» le droit international par des rattachements très concrets aux lois et structures internes des Etats et de permettre l'application d'une sanction en cas de non-respect de ce droit.

Il convient ensuite de noter que, dans leurs pays respectifs, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge ont un important rôle consultatif à jouer, même si cette fonction de conseil n'est pas l'activité principale des Sociétés nationales. Certaines Sociétés nationales assument déjà une fonction de conseillère auprès de leur gouvernement, de leur Parlement, ou même des autorités locales dans l'établissement de mesures visant à la mise en oeuvre et la diffusion du droit international humanitaire.

La contribution de la Fédération internationale dans ce domaine concerne le renforcement de la capacité de ses Sociétés membres; elle lui permet de développer la capacité des Sociétés nationales de fournir des services consultatifs, en pleine cohérence avec les autres activités de chaque Société. Il s'agit notamment de l'établissement de plans de travail à long terme, du recrutement et de la formation du personnel et des volontaires ainsi que du financement des activités.

  3.3 Structure mise en place au CICR pour assurer les Services consultatifs  

     

La nécessité de créer une nouvelle structure a été examinée sous plusieurs angles. Le CICR la souhaite aussi légère et peu bureaucratique que possible, et intégrée dans les structures actuelles, tant au siège que sur le terrain. Il a donc opté pour un secteur distinct au siège, nommé Services consultatifs en droit international humanitaire, rattaché à sa Division juridique et complété de conseillers basés sur le terrain.

  Au siège , ce secteur fonctionne depuis le milieu de l'année courante. Il est composé d'un chef, de deux juristes - l'un de formation continentale et l'autre de formation en droit anglo-saxon -, d'un documentaliste et d'une secrétaire. Des liens étroits sont assurés avec les autres unités de l'institution et notamment avec la Division de la coopération et de la diffusion.

  Sur le terrain,     des juristes opérant chacun dans une zone géographique contribueront aux Services consultatifs.

Cette structure décentralisée sera mise en place au début de l'année prochaine. Les juristes seront choisis en fonction de leurs compétences en droit international et en droit humanitaire, ainsi que de leur sensibilité à l'égard de la zone géographique à couvrir.

  3.4 Coopération avec les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge  

     

La Recommandation III demande aussi que « les Etats et les Sociétés nationales indiquent au CICR ou, le cas échéant, à la Fédération internationale, les besoins spécifiques qu'ils pourraient avoir concernant ces services consultatifs ».

Dans ce domaine spécifique de mise en oeuvre du droit international humanitaire, le CICR est convaincu de la nécessité de travailler en étroite collaboration avec les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge et la Fédération internationale. Le CICR compte notamment sur les Sociétés nationales pour qu'elles agissent en tant que relais des Services consultatifs dans leurs pays respectifs.

Pour ce faire il est important d'associer les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge aux commissions nationales interministérielles dont il est fait état au chapitre V du présent rapport. Les Sociétés nationales accomplissent souvent un important travail dans le domaine de la diffusion du droit humanitaire dans leurs pays respectifs. A ce titre, elles devraient aussi être associées, en qualité d'experts nationaux, dans le processus à mettre en place.

En raison de ses responsabilités dans le domaine du développement des Sociétés nationales, la Fédération entend prendre attentivement en compte le souhait de celles-ci de développer les services consultatifs qu'elles peuvent rendre à leur gouvernement et coordonnera ses efforts avec ceux du CICR pour éviter toute duplication et tout gaspillage des ressources disponibles.

Afin d'assurer la cohérence au sein du Mouvement, les Services consultatifs du CICR garderont le contact avec la Fédération et s'appuieront dans la mesure du possible sur les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge ainsi que sur les institutions académiques compétentes en la matière.

  3.5 Informations sur les services consultatifs rendus  

     

La Recommandation III demande enfin que « le CICR rende compte chaque année aux Etats parties aux Conventions de Genève de 1949 et aux autres organismes intéressés, ainsi qu'à la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ( « la Conférence » ), des services consultatifs rendus » .  

Il va sans dire que le CICR compte renseigner la communauté internationale sur les efforts qu'il accomplira dans ce domaine. Cela se fera par l'introduction d'informations dans son Rapport annuel , ainsi que par la préparation des documents ad hoc qui seront transmis aux Etats et mis à disposition des organismes intéressés. Pour le CICR, ces documents ad hoc auront pour double avantage de permettre d'évaluer l'efficacité des services mis en place, de promouvoir leurs activités, et de rendre compte de l'avancement des travaux. Ces documents, que le CICR s'engage à préparer chaque année, constitueront, nous l'espérons, une source de motivation accrue pour certains Etats. Ceux-ci pourront ainsi lancer de tels projets et s'associer à cette entreprise. Ce rapport rendra également compte des contributions des Sociétés nationales et de leur Fédération à la fourniture de services consultatifs aux Etats dans leurs efforts de mise en oeuvre du droit international humanitaire et de diffusion des règles et principes.

Le CICR, en consultation avec la Fédération internationale, soumettra également aux Conférences internationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge un rapport sur les services consultatifs ren dus.

Bien entendu, le CICR n'entend pas modifier sa pratique habituelle en ce qui concerne l'information relative aux opérations sur le terrain.

 
 

  4. Moyens d'intensifier la diffusion du droit international humanitaire  

     

La Recommandation IV du Groupe d'experts intergouvernemental revêt une importance toute particulière. En effet, il est bien évident que la connaissance du droit international humanitaire est une condition fondamentale de son respect.

  4.1 Coopération en matière de diffusion  

Le Groupe d'experts intergouvernemental recommande « que le CICR, dans le cadre de sa mission de diffusion du droit international humanitaire, coopère, dans toute la mesure du possible, avec d'autres organismes intéressés, notamment la Fédération internationale, les organes de l'ONU et ses institutions spécialisées, ainsi qu'avec des organisations régionales » .  

Le CICR est pleinement conscient de la nécessité, pour les institutions intéressées, d'unir leurs efforts afin de faire mieux connaître le droit international humanitaire.

Il maintient à cet effet une coopération étroite avec la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, laquelle a notamment pour tâche de collaborer avec lui dans ce domaine, de même qu'avec les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge des différents pays. Au cours de ces dernières années, le CICR a orga nisé, avec la coopération des Sociétés nationales intéressées, plusieurs dizaines de séminaires qui ont permis de donner une formation adéquate à des personnes appelées à enseigner le droit humanitaire. Ces séminaires étaient le plus souvent organisés en coopération entre le CICR et la Fédération internationale lorsqu'ils étaient destinés à des cadres, des volontaires ou des dirigeants des Sociétés nationales. La Fédération a également organisé des séminaires ad hoc dans ce domaine; et, bien entendu, un nombre plus grand encore de séminaires a été organisé par les Sociétés nationales, soit pour leur audience interne, soit pour les publics cibles en dehors de celles-ci.

Le CICR souhaite développer la coopération dans ce domaine avec l'UNESCO, dont le Conseil exécutif a adopté en 1994 une résolution encourageant les Etats membres à intensifier leurs efforts en matière de diffusion. Un premier séminaire, organisé conjointement par le CICR et l'UNESCO, a u lieu à Tachkent en septembre 1995.

Des contacts étroits ont été noués depuis plusieurs années avec l'Organisation de l'Unité africaine (OUA); ces contacts ont notamment permis d'organiser deux séminaires de haut niveau portant sur l'enseignement du droit humanitaire aux forces armées.

Le CICR est prêt à développer la coopération dans ce domaine avec les autres organisations régionales.

Enfin, le CICR considère que les Sociétés nationales ont une responsabilité particulière en matière de diffusion, tant pour faire connaître le droit humanitaire à leurs collaborateurs et à leurs volontaires que comme relais auprès du public et des milieux directement concernés: forces armées, universités, écoles secondaires, etc. Le CICR attache le plus grand prix au concours des Sociétés nationales et souhaite renforcer la collaboration qu'il entretient avec elles, de même qu'avec la Fédération, dans ce domaine.

  4.2 Manuels militaires  

     

Le Groupe d'experts intergouvernemental recommande que « le CICR prépare à l'intention des forces armées, en coopération avec des experts de différentes régions du monde, un modèle de manuel sur le droit des conflits armés ».

Les manuels militaires de droit des conflits armés sont des instruments de diffusion particulièrement efficaces. Permettant d'atteindre tous les membres d'une troupe, distribués par la voie hiérarchique et revêtus de l'autorité de l'instance dont ils émanent - haut commandement ou ministère de la Défense -, ils permettent de transcrire les règles du droit des conflits armés dans un langage adapté à leurs destinataires.

Toutefois, de nombreuses armées ne disposent pas encore de manuels militaires sur le droit des conflits armés.

Afin de stimuler et de faciliter l'élaboration de tels manuels, le CICR est prêt à préparer, avec le concours d'experts des différentes régions du monde, un manuel sur le droit des conflits armés qui pourra servir de modèle de référence en la matière.

Cet ouvrage exposera les règles conventionnelles et coutumières relatives à la conduite des hostilités, aux méthodes et moyens de combat et aux personnes et biens protégés par le droit humanitaire.

Convaincu de l'impact d'un tel outil didactique sur le respect du droit humanitaire et sur l'amélioration de la protection des personnes et des biens, le CICR a déjà réuni un groupe d'experts militaires, afin d'en définir le contenu.

L'examen des manuels militaires recensés sur les cinq continents a permis de préciser les besoins de formation selon les échelons et les spécialités de la hiérarchie militaire.

Le CICR entend poursuivre ses consultations jusqu'à la mise au point du modèle de manuel qui devrait être disponible en 1997. Il est convaincu que ce modèle de manuel pourra constituer un progrès considérable dans l'harmonisation des efforts entrepris par de nombreux Etats pour remplir leur obligation d'instruire leurs forces armées et qu'il encouragera une collaboration entre forces armées dans ce domaine.

Il demeure entendu qu'un manuel de référence universelle devra ensuite être traduit et adapté aux réalités nationales, tant culturelles que stratégiques.

  4.3 Diffusion du droit international humanitaire au sein de la population civile  

     

Le Groupe d'experts intergouvernemental recommande que les Etats, le cas échéant avec l'assistance des Sociétés nationales, fassent mieux connaître le droit international à la population civile « contribuant ainsi à la diffusion d'une culture fondée sur le respect de la personne et de la vie humaine ». Les experts recommandent en outre qu'un effort particulier soit fait pour produire du matériel didactique « spécifiquement destiné à familiariser les élèves de tout âge aux principes du droit humanitaire ».

Les forces armées régulières ne sont plus les seuls acteurs de la violence sur les champs de bataille d'aujourd'hui et, de ce fait, chaque citoyen - homme, femme ou adolescent - est devenu un combattant potentiel.

En outre, les personnes civiles sont protégées par le droit humanitaire et sont donc au bénéfice des règles que ce droit institue en leur faveur. Enfin, il est évident que l'attitude des populations civiles influe sur le comportement des forces armées, soit dans le sens d'une plus grande retenue et d'un meilleur respect des règles, soit, au contraire, dans le sens d'une exacerbation des passions et du déchaînement de la violence.

Si l'instruction du droit humanitaire reste prioritaire pour les forces armées, il est également important d'en faire connaître les règles essentielles à la population civile et, en particulier, aux jeunes. Le corps enseignant a, ici, une responsabilité particulière.

Il appartient donc aux Etats d'inclure l'enseignement des dispositions essentielles du droit humanitaire dans les programmes nationaux d'enseignement.

En outre, la presse, la radio et la télévision sont des moyens essentiels pour faire connaître au grand public les règles élémentaires du droit humanitaire.

Auxiliaires des pouvoirs publics dans le domaine humanitaire, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge devraient être en mesure de soutenir efficacement ces efforts sur le plan national. Certaines d'entre elles sont déjà en mesure de le faire, alors que d'autres doivent encore se doter d'une structure appropriée à cet effet. Tant le CICR que la Fédération internationale, dans leurs champs d'action respectifs, entendent poursuivre leurs efforts en vue de renforcer la capacité des Sociétés nationales en matière de diffusion.

Enfin, le CICR, la Fédération et les Sociétés nationales ont déjà préparé un abondant matériel didactique et audiovisuel dans ce domaine, en particulier à l'attention des médias nationaux et internationaux, y compris les nouveaux médias. Ils entendent poursuivre et intensifier leurs efforts, dans la mesure des moyens mis à leur disposition.

  4.4 Diffusion des textes fondamentaux du droit humanitaire dans les langues nationales  

     

Le Groupe d'experts intergouvernemental recommande que « le CICR et les Etats s'efforcent de fournir l'assistance technique nécessaire à une large diffusion des textes fondamentaux du droit international humanitaire dans les langues nationales » .  

Aux termes des Conventions de Genève, c'est aux Etats qu'il appartient de traduire ces instruments dans leurs langues nationales et de les faire connaître. Le CICR ne dispose en l'espèce que d'une expérience très limitée.

Il est toutefois prêt à étendre ses efforts dans ce domaine, avec la coopération des Sociétés nationales intéressées, pour autant que les ressources mises à sa disposition le lui permettent.

  4.5 Extension des activités de diffusion  

De façon générale, le CICR, la Fédération internationale et les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge sont profondément convaincus de la nécessité de faire mieux connaître le droit humanitaire et se préparent à intensifier leurs efforts dans ce domaine, tant pour assurer une meilleure application du droit humanitaire que pour propager une culture de la tolérance et du respect des valeurs humanitaires fondamentales, qui, seule, peut contribuer à l'apaisement des tensions et à la préparation d'un avenir plus pacifique.

Une nouvelle approche est indispensable: en effet, il ne suffit pas de faire connaître les règles instituées dans les Conventions de Genève et les autres traités de droit humanitaire. Il faut aussi montrer que ces règles sont l'expression de vale urs humaines qui sont profondément enracinées dans toutes les cultures et toutes les civilisations, puisque toute civilisation vise à limiter la violence.

En raison de leur enracinement dans leur communauté nationale, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge sont en mesure de jouer le rôle décisif dans ce domaine.

Pour leur part, le CICR et la Fédération entendent développer, chacun dans le domaine de compétence qui lui est propre, l'appui qu'ils sont en mesure d'apporter aux Sociétés nationales à cet effet. Le CICR, de surcroît, entend intensifier ses activités spécifiques en matière de diffusion. Le CICR et la Fédération se sont d'ailleurs récemment dotés de nouvelles structures à cet effet, en rapport avec leurs responsabilités dans ce domaine.

 
 

  5. Moyens par lesquels la création des commissions nationales peut favoriser la mise en oeuvre et la diffusion du droit international humanitaire  

     

  5.1 Mécanismes internes pour promouvoir et assurer la mise en oeuvre du droit humanitaire: commissions nationales  

     

En tant que complément de la demande adressée au CICR d'accroître ses activités dans le domaine des services consultatifs, la réunion du Groupe d'experts intergouvernemental pour la protection des victimes de la guerre demande, dans sa Recommandation V, que « les Etats soient encouragés à créer des commissions nationales, avec l'appui éventuel des Sociétés nationales, afin d'apporter conseil et assistance aux gouvernements dans la mise en oeuvre et la diffusion du droit international humanitaire ».

Dès le début de ses démarches récentes dans le domaine de la mise en oeuvre du droit humanitaire (consécutives à la Résolution V de la XXVe Conférence internationale de la Croix-Rouge, Genève, 1986), le CICR a insisté sur la création, dans chaque Etat partie aux Conventions de Genève, de commissions nationales interministérielles [4 ] .

Ces commissions, chargées de coordonner la mise en oeuvre du droit humanitaire sur le plan national, devraient être composées de représentants des ministères concernés par l'application de ce droit et, dans la mesure du possible, être élargies aux Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge lesquelles pourraient, comme mentionné plus haut, apporter leur expertise. Le travail de telles commissions doit comprendre l'évaluation de la législation nationale en relation avec les obligations découlant des traités du droit humanitaire, en vue de faire des propositions pour rendre son application effective.

On doit relever que certaines Sociétés nationales ont contribué à la mise en place de telles commissions, en ayant pris l'initiative d'en demander la création à leur gouvernement. Plusieurs d'entre elles assurent d'ailleurs le secrétariat de ces commissions.

  5.2 Nombre des commissions nationales créées  

     

Selon les informations transmises au CICR, un certain nombre de ces commissions ont été constituées: certaines, grâce aux efforts soutenus des Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge, et du CICR, dans les pays où il est présent; d'autres, comme mesures de suivi des recommandations proposées par l'institution dans le cadre de la m ise en oeuvre du droit international humanitaire.

Sur la base des informations dont dispose le CICR, dix-sept commissions nationales interministérielles ont été créées. Des indications sur leur composition et leur mandat, ainsi que la liste des pays, sont annexées au présent chapitre.

Ces données - qui ne sont pas nécessairement exhaustives - se fondent sur les renseignements communiqués au CICR. Ce dernier reçoit régulièrement des informations sur les travaux de certaines commissions, alors que pour d'autres, le CICR n'a reçu que des informations relatives à leur existence, sans avoir pu suivre leurs travaux, ni collaborer avec elles.

Par ailleurs, un certain nombre d'autres commissions, comités ou organismes d'Etat en charge des questions relatives aux droits de l'homme, traitent très souvent (avec ou sans la participation des Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge) des questions relatives à la promotion et à l'application des traités du droit humanitaire. Ces entités accomplissent également un important travail dans ce domaine. Toutefois, étant donné l'absence d'informations précises à ce sujet, le CICR n'est pas en mesure de faire connaître leur existence.

D'après ces mêmes informations, ces commissions nationales ont des mandats et des compositions divers. Certaines se sont occupées ou s'occupent ponctuellement de l'adoption des mesures nationales de mise en oeuvre - législatives, réglementaires ou pratiques. D'autres se sont essentiellement consacrées aux activités de diffusion. Les unes ont un caractère permanent, d'autres sont constituées pour une période déterminée.

Le CICR considère qu'il est important que ces commissions aient un caractère permanent. En effet, la lourde tâche qu'implique la mise en oeuvre, sur le plan national, du droit international humanitaire n'est pas résolue par le seul fait de l'adoption d'un certain nombre de mesures législatives et réglementaires. Une fois ces mesures adoptées, un important travail reste à faire, en ce qui concerne la diffusion et l'enseignement, ainsi que l'interprétation et le contrôle de l'application de ce droit. Dans ce sens aussi, ces commissions peuvent et doivent encore continuer à jouer un rôle important. La pratique a montré que c'est souvent dans les pays où de telles commissions ont été constituées que des progrès très importants dans ce domaine essentiel ont été réalisés.

  5.3 Coopération entre les commissions nationales  

     

La Recommandation V précitée propose que « les Etats soient encouragés à faciliter la coopération entre les commissions nationales et le CICR dans leurs efforts de mise en oeuvre et de diffusion » .  

Une coopération internationale doit s'instaurer, tant entre les commissions nationales qu'avec le CICR.

La coopération entre les commissions nationales doit se matérialiser par des échanges et des réunions réguliers, tant au niveau de leurs représentants gouvernementaux, qu'à celui des représentants des Sociétés nationales, et notamment entre des commissions d'une même région géographique ou entre celles de pays aux systèmes juridiques semblables.

Pour ce faire, des réunions périodiques doivent être organisées en vue de permettre l'échange d'informations sur les activités prévues ou en cours. Les communications écrites et la mise à disposition d'experts doivent également être encouragées.

Le CICR, pour sa part, entend accroître et développer sa collaborat ion avec les commissions nationales, notamment par le biais des services consultatifs, en particulier dans les domaines suivants: évaluation des lois et des mesures administratives et pratiques en vigueur, à l'étude ou en projet; appui juridique; soutien aux activités de diffusion.

  5.4 Réunion d'experts des commissions nationales  

Conformément à ce qui précède, la dernière recommandation du Groupe d'experts intergouvernemental sur ce point, demande que « le CICR organise une réunion regroupant des experts provenant d'Etats ayant déjà institué des commissions nationales ainsi que d'autres Etats intéressés, et rende compte de ses conclusions aux Etats désireux de créer de telles commissions » .  

     

Le CICR s'engage à organiser, au cours du premier semestre de 1996, une réunion des présidents et d'experts de telles commissions, à laquelle seront associés les représentants d'Etats intéressés.

Pour organiser cette première réunion, les Services consultatifs du CICR s'adresseront à l'ensemble des Etats parties aux Conventions de Genève pour s'enquérir de l'existence de telles commissions et rassembleront un maximum d'informations sur leurs programmes.

Il va sans dire que l'appui et le soutien des Etats et des Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge est indispensable pour mener à bien cette entreprise. Les informations pertinentes sur existence ou sur la constitution de telles commissions, ainsi que des informations sur d'autres organismes chargés, sur le plan national, de la promotion du droit international humanitaire devraient être rassemblées et communiquées sans r etard. Un important travail de préparation sera aussi réalisé pour identifier les intérêts communs à l'ensemble de ces organismes et les priorités qui permettront d'aboutir à des propositions d'action concrètes.

  Liste des Commissions nationales  

     

  - Albanie: Commission nationale de mise en oeuvre du DIH créée en mars 1994. Elle est composée de représentants des ministères des Affaires étrangères, de la Justice, de la Défense, de la Santé, et de représentants de la Croix-Rouge albanaise. Elle a été constituée et fonctionne notamment grâce aux efforts soutenus de la Société nationale.

  - Argentine:  Commission de mise en oeuvre du DIH créée le 16 juin 1994 par décret 933/94. Elle est composée de représentants des ministères de la Défense, de l'Intérieur, des Affaires étrangères et de la Justice et a pour mandat de réaliser des études et proposer des mesures en vue de la mise en oeuvre, de l'enseignement et de la diffusion du DIH.

  - Australie:  En 1978, à l'initiative de la Société nationale, a été créé un comité conjoint (gouvernement et Société nationale) qui développe des activités, notamment dans le domaine de la diffusion. Ce comité est constitué de représentants de la Société nationale et des ministères de la Défense, des Affaires étrangères et de la Justice.

  - Autriche:  En date du 31 janvier 1989, le CICR a été informé de la création, au mois de novembre 1988, d'un groupe de travail gouvernemental, auquel est associé la Société nationale. Ce groupe de travail, présidé par des r eprésentants de la Chancellerie, est composé de représentants des ministères des Affaires étrangères, de la Défense et de l'Intérieur. Son mandat est de proposer des modifications nécessaires à la législation nationale en vue de la mise en oeuvre du droit humanitaire.

  - Belgique:  La Commission interdépartementale de droit humanitaire instaurée par décision du Conseil des Ministres du 20 février 1987, à l'initiative de la Croix-Rouge de Belgique, est chargée d'examiner, sur le plan belge, les mesures à prendre pour la mise en oeuvre du DIH. Cette Commission est composée de représentants du premier ministre, des ministres de la Justice, du Budget, des Relations extérieures, de la Défense nationale et du secrétaire d'Etat à la Santé Publique. La Croix-Rouge de Belgique participe à titre d'expert aux travaux de la Commission et accueille ses réunions.

  - Bolivie:  La Commission nationale permanente d'application du droit humanitaire a été constituée le 2 décembre 1992 par décret numéro 23.345. Elle est composée de représentants des ministères des Affaires étrangères, de la Défense, de l'Intérieur, de l'Education, de la Prévention Sociale et Santé publique, ainsi que par des représentants de la Cour suprême, de la Faculté de droit de l'Université Major de San Andrés et de la Croix-Rouge bolivienne. Ses objectifs sont de veiller à l'application du droit humanitaire, d'étudier et de proposer les mesures nécessaires pour la diffusion et la mise en oeuvre des dipositions du DIH, et proposer à l'Exécutif et au Législatif l'approbation de règles internes pertinentes, ou leur modification.

  - Bulgarie:  La Croix-Rouge bulgare a mis sur pied une commission interministérielle chargée de la mise en oeuvre du droit internatio nal humanitaire. Composée de représentants du gouvernement, des forces armées, de juristes, de journalistes et de travailleurs sociaux, elle s'est donné pour objectif de travailler dans le domaine de la diffusion du droit humanitaire.

  - Chili:  La Commission nationale du droit humanitaire a été créée par décret 654 de 1994. Ses objectifs sont d'étudier et de proposer aux autorités des mesures pour l'application effective du droit humanitaire. Le directeur des Affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères préside la Commission, qui est en outre composée de représentants des ministères de l'Intérieur, de la Défense, de l'Education, de la Justice et de la Santé.

  - Danemark:  Le gouvernement a constitué, le 16 juillet 1982, le Comité gouvernemental de la Croix-Rouge. Il a été composé de représentants des ministères concernés, de représentants des autorités civiles et militaires et de la Croix-Rouge danoise. Le mandat du Comité est d'identifier les besoins, en vue de l'adoption des mesures administratives visant à garantir l'application du droit humanitaire et de coordonner la substance et la mise en oeuvre de ces mesures. Le Comité peut aussi agir en tant que groupe de référence pour donner des conseils sur l'interprétation ou l'application des règles humanitaires.

  - Finlande:  Un groupe de travail interministériel a été composé dans le but de coordonner les obligations de mise en oeuvre relatives à la diffusion du droit humanitaire. Il est composé de représentants des ministères des Affaires étrangères, de l'Intérieur, de l'Education, de la Santé, de la Défense et de représentants de la Croix-Rouge finlandaise.

  - Indonésie:  En 1980, le ministère de la Justice a approuvé un décret constituant un comité interministériel, auquel avait été associée la Société nationale, en vue d'étudier la question de la ratification des Protocoles additionnels de 1977. Le mandat de ce Comité a été étendu aux activités de diffusion auprès des facultés de droit et des journalistes.

  - Italie:  Suite aux sollicitations de la Croix-Rouge italienne, le ministère des Affaires étrangères a créé, en 1988, un groupe de travail, composé de représentants des ministères des Affaires étrangères, de la Défense, de la Justice, et de la Société nationale. Il a pour tâche d'étudier les solutions à adopter pour apporter à la législation italienne les modifications nécessaires à garantir la répression pénale, les prohibitions, les limitations ou devoirs prévus par le droit humanitaire.

     

  - Norvège:  Par décret royal du 15 septembre 1989, le gouvernement a créé un comité national, composé de représentants des ministères concernés par l'application du droit humanitaire, des autorités civiles et militaires et de représentants de la Société nationale. Son mandat est d'étudier la nécessité d'adopter des mesures nationales de mise en oeuvre du droit humanitaire, et de conseiller les autorités sur l'interprétation et l'application de ce droit.

  - Portugal:  Le gouvernement portugais a pris la décision d'établir une commission chargée d'identifier les modifications à introduire dans la législation nationale comme résultat de la ratification des Protocoles additionnels. La Croix-Rouge portugaise est l'un des membres de cette commissin, au sein de laquelle siègent également des représentants des ministères de s Affaires étrangères, de la Justice, de la Défense, de la Santé et de l'Administration interne.

  - Suède:  Un conseil spécial, constitué dans le cadre du ministère de la Défense, est responsable de l'application et des développements du droit humanitaire. Il remplace depuis 1991 le Comité consultatif en droit international humanitaire, composé essentiellement de représentants du ministère de la Défense, de comités nationaux de préparation en cas de catastrophe, du ministère de la Santé et de la Croix-Rouge suédoise (décret 1990/91:102 du 20 juin 1991).

     

  - Uruguay:  La Commission nationale de droit humanitaire a été créée par décret numéro 191/92. Son mandat a été rendu permanent par le décret 677/992 du 24 novembre 1992, à la suite de la remise aux autorités nationales du rapport concernant les mesures à adopter sur le plan national en matière de droit humanitaire. La Commission est composée de représentants des ministères des Affaires étrangères, de la Défense, de l'Intérieur, de la Santé et de l'Education, ainsi que de représentants de la Cour Suprême, de la Faculté de droit et de la Croix-Rouge uruguayenne.

  - Zimbabwe:  Un Comité interministériel des droits de l'homme et du droit humanitaire a été constitué. Depuis 1994, il traite des questions du droit humanitaire et est présidé par un représentant du ministère de la Justice. Il est composé de représentants des ministères de la Défense, des Affaires étrangères, de l'Intérieur, des Affaires sociales et du Bureau du Président. Les tâches du Comité sont d'exprimer des avis sur l'adoption éventuelle de nouveaux traités, d'analyser les mesures de mise en oeuvre et de rédiger les rapports périodiques.

 
 

  6. Moyens d'échange d'informations sur la mise en oeuvre du droit international humanitaire et sur la diffusion  

     

La Recommandation VI du Groupe d'experts intergouvernemental demande que « les Etats, afin d'assumer à cet égard leurs engagements en vertu des instruments du droit international humanitaire,  

  - soient invités par la Conférence à fournir au CICR toute information qui pourrait aider d'autres Etats dans leurs efforts de mise en oeuvre et de diffusion du DIH;  

     

  - ne ménagent aucun effort pour contribuer à l'échange le plus complet possible d'informations sur les mesures prises afin de s'acquitter de leurs obligations en vertu des instruments du DIH... »

L'échange d'informations sur les mesures nationales de mise en oeuvre et sur les activités de diffusion entreprises par les Etats est essentiel pour assurer une cohérence des systèmes d'application du droit international humanitaire.

La demande de réaliser un tel échange d'informations n'est pas nouvelle. Aux termes des Conventions de Genève de 1949, les Etats se sont engagés à se communiquer, par l'entremise du dépositaire (le Conseil fédéral suisse), les traductions de ces traités dans les langues nationales respectives, ainsi que les lois et règlements d'application. Cette disposition a été rappelée dans la Ré solution V de la XXVe Conférence internationale, laquelle demande en outre aux Etats de transmettre les mêmes informations au CICR, afin que celui-ci puisse rassembler et évaluer ces informations et faire rapport aux Conférences internationales suivantes [5 ] .

Malheureusement, force est de constater que, dans la pratique, très peu d'Etats se sont acquittés de cette obligation. Et, malgré ses efforts, le CICR n'a reçu que peu d'informations sur ce qui était fait par ces derniers sur le plan national.

Pour rassembler ces données, le CICR a entrepris, entre 1988 et 1991, une série de démarches écrites auprès des Etats et des Sociétés nationales, et a organisé des séminaires régionaux et nationaux. L'ensemble des renseignements collectés a été mis à la disposition des Etats et des Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge, ainsi que d'autres organismes intéressés.

Toutefois, ces démarches ne se concrétiseront que lorsque les Etats et les Sociétés nationales feront davantage d'efforts pour s'informer mutuellement sur la mise en oeuvre et la diffusion du droit humanitaire. Le système de transmission de rapports entre les Etats, institué dans les traités humanitaires, doit se matérialiser par un réel échange d'informations. Ce système souffre, certes, de l'absence d'un organe international de contrôle. Cette carence peut néanmoins être comblée, dans une large mesure, par les activités que le CICR déploie dans ce domaine. Mais pour cela, il faut aussi compter sur un investissement et un engagement accrus de la part des Etats et des autres responsables de l'application de ce droit. C'est ainsi que l'on pourra constater la réelle volonté des Etats de tout mettre en oeuvre pour parvenir à un meilleur respect du droit international humanitaire.

Dans ce sens, la même Recommandation VI demande aussi que « le CICR, afin de faciliter l'exécution de ces mesures,  

     

  - continue à participer activement aux efforts de diffusion et de mise en oeuvre du droit international humanitaire;  

     

  - soit invité à établir, de temps à autre, des directives propres à favoriser l'échange d'informations;  

  - recueille, rassemble et transmette aux Etats et à la Conférence les informations reçues. »

En créant les Services consultatifs en droit international humanitaire, le CICR vise aussi à permettre la concrétisation de cet échange d'informations.

Comme indiqué au chapitre 3.5 du présent rapport, le CICR rendra compte aux Etats, une fois par année des services consultatifs rendus, et en informera également les Conférences internationales. Les informations relatives à cette question ne peuvent être complètes si le CICR n'ajoute pas un rapport sur les mesures nationales de mise en oeuvre adoptées dans chaque Etat.

Pour ce faire, le CICR a commencé à mettre un place un Centre de documentation des Services consultatifs .

Ce centre de documentation, ouvert à tous les Etats, Sociétés nationales et institutions intéressées, vise à recenser, à terme, toute la documentation utile en matière de mise en oeuvre et de diffusion du droit international humanitaire: ouvrages de référence, exemples de lois et de règlements d'application, traduction des traités dans les langues nationales, programmes de diffusion auprès de publics différents, etc.

Pour l'heure, le centre de documentation n'en est qu'à ses débuts. Mais, pour l'alimenter et le compléter, le CICR ne manquera pas d'établir des directives permettant de favoriser l'échange d'informations et de recueillir et rassembler des données de manière cohérente. Ces directives devront aussi permettre aux Etats et aux Sociétés nationales d'identifier des questions pertinentes à propos desquelles des informations sont requises, car elles sont le complément indispensable à la concrétisation des règles internationales.

En plus des renseignements qui seront récoltés et rassemblés au siège du CICR, l'institution inclura les informations pertinentes relatives à la mise en oeuvre et à la diffusion dans la banque de données sur le droit international humanitaire (BD-DIH), déjà disponible sous la forme d'un CD-ROM. Cet outil informatique, que le CICR a mis à la disposition des Etats et des institutions intéressées par le droit international humanitaire, sera complété d'un nouveau volet qui inclura la mise en oeuvre et la diffusion. Grâce à sa facilité d'accès, ce nouvel outil complétera les données déjà disponibles sur le droit humanitaire et en facilitera la collecte et la transmission.

Le CICR espère que ces nouvelles approches et démarches encourageront les Etats à tout mettre en oeuvre sur le plan national pour assurer un respect effectif du droit humanitaire. Le CICR souhaite également contribuer à l'adoption de mesures concrètes et à faciliter l'échange d'informations. Ce n'est par ailleurs qu'en disposant d'un maximum de renseignements et en en facilitant l'échange que le CICR sera en mesure de réaliser des évaluations et d'identifier les domaines où des efforts accrus devraient être réalisés. Ces nouveaux outils permettront enfin d'améliorer la coopération entre les Etats, ainsi que leurs relations avec le CI CR dans un domaine dont l'importance n'est plus à démontrer.

 
 

  7. Moyens de renforcer le respect du droit international humanitaire  

     

La recommandation VII revêt une importance toute particulière puisqu'elle propose des mesures concrètes, visant à renforcer le respect du droit international humanitaire.

Cependant, cette recommandation s'adresse aux Etats parties aux Conventions de Genève. Le présent document ayant pour objet d'indiquer les suites que les institutions de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge entendent donner aux recommandations qui leur sont adressées, ni le CICR ni la Fédération internationale n'entendent prendre position, ce stade, sur les propositions exposées dans le cadre de cette recommandation, mais invitent les Etats parties aux Conventions de Genève à examiner cette recommandation avec toute l'attention qu'elle mérite.

Une remarque doit cependant être faite quant au dernier paragraphe de la recommandation: celui-ci invite le dépositaire des Conventions de Genève à organiser des réunions périodiques des Etats parties à ces Conventions pour examiner les problèmes généraux d'application du droit humanitaire. Il est bien entendu que la coordination de ces réunions périodiques et des futures Conférences internationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge devra être assurée, notamment en ce qui concerne la périodicité des réunions, leur ordre du jour et le suivi des décisions. D'une part, en effet, la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge est le seul forum apolitique permettant l'examen de l'ensemble des problèmes humanitaires dans un cadre plus large que celui des réunions périodiques qui seront organisées par le dépositaire; d'autre part, seule la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge permet la discussion des questions humanitaires d'intérêt commun pour les Etats et pour les institutions de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge avec la participation de l'ensemble des composantes du Mouvement, notamment les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

 
 

  8. Analyse des mesures susceptibles d'assurer le respect universel du droit international humanitaire  

     

Dans sa recommandation VIII, le Groupe d'experts intergouvernemental a invité le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) à analyser les mesures susceptibles d'assurer le plein respect du droit international humanitaire, notamment en ce qui concerne les civils, les femmes, les enfants, les réfugiés et les personnes déplacées. Les experts ont en outre demandé au CICR d'examiner les situations où les structures de l'Etat se sont désintégrées en raison d'un conflit armé non international, et d'examiner à quel point la disponibilité des armes contribue, d'une part, à la prolifération de ces conflits et à l'aggravation des violations du droit international humanitaire, et, d'autre part, à la dégradation de la situation des civils.

  8.1 Le plein respect du droit international humanitaire et la protection des civils  

     

Le principe de distinction et de protection de la population civile et des personnes c iviles, afin de leur épargner autant que possible les effets de la guerre, est à la base de toute réglementation des conflits armés. Cette question demeure néanmoins préoccupante, notamment lorsqu'on pense au destin souvent tragique de la population civile des pays déchirés par un conflit interne. En effet, alors qu'elle devrait être protégée, celle-ci devient fréquemment la cible principale des attaques. En violation des dispositions du droit international humanitaire, les parties à un conflit recourent à des actes ou à des menaces dont le but principal est de répandre la terreur au sein de la population. Il n'est pas rare que les civils participent temporairement mais directement aux hostilités, soit volontairement, soit sous la contrainte. Ils perdent ainsi la protection qui leur est accordée par le droit international, ce qui rend difficile, voire impossible, la distinction entre ceux qui participent aux hostilités et ceux qui s'en abstiennent.

Certes, il est difficile pour les parties à un conflit d'appliquer une distinction dans des situations particulières, notamment lors de guerres civiles. Cependant, toute personne doit être présumée civile, sous peine de supprimer toute protection de la population civile. En effet, si les règles du droit international humanitaire protégeant les civils étaient respectées, beaucoup de souffrances pourraient être évitées. De même, des catégories de personnes particulièrement vulnérables, comme les enfants, les femmes, ainsi que les réfugiés et personnes déplacées en raison d'un conflit, pourraient être épargnées, si les règles spécifiques qui les protègent étaient appliquées.

L'efficacité des règles dépend principalement de la bonne foi des parties au conflit et de leur désir de se conformer aux exigences de l'humanité. Le problème se situe ainsi plutôt dans la mise en oeuvre de ce droit que dans l'adoption de règles nouvelles.

Les travaux du Groupe d'experts intergouvernemental ont cependant démontré que la protection des victimes des conflits armés soulevait des problèmes importants que les experts n'ont pas pu approfondir suffisamment. Afin d'en faciliter l'examen, le CICR est prêt à préparer une étude approfondie des différents sujets identifiés par les experts.

  8.2 Les conflits «déstructurés»  

Les structures étatiques se désintègrent de plus en plus fréquemment en raison de conflits armés non internationaux. Ces structures, souvent déjà faibles et fragiles avant l'éclatement du conflit, n'ont plus aucune emprise sur les événements et ne peuvent assurer, ni le respect du droit international humanitaire, ni l'approvisionnement minimal nécessaire à la survie de la population civile. Cette carence favorise l'émergence de nombreuses entités non étatiques. Pendant le conflit, de multiples groupes armés (souvent des dizaines, voire davantage) sont engagés dans les hostilités.

Si le droit humanitaire, et notamment l'article 3 commun aux quatre Conventions de Genève, régit toujours cet état de fait, force est de constater que les multiples groupes impliqués dans ces conflits ne se sentent pas liés par lui, et qu'ils ne sont pas capables de faire respecter le contenu de ses règles. Même le geste humanitaire devient alors irréalisable. L'absence de volonté des belligérants et l'impossibilité, pour les organisations humanitaires, d'obtenir le consentement de toutes les parties au conflit empêchent d'apporter l'assistance nécessaire à la survie de toute une population. Les exemples récents de la Somalie, du Liberia et de l'Afghanistan en témoignent.

Pour une organisation humanitaire telle que le CICR, remplir son mandat de protection et d'assistance aux victimes de ces conflits «déstructuré s» représente un défi majeur. S'il ne peut, de loin, examiner toutes les questions d'ordres politique, juridique et social qu'impliquent ces situations, le CICR a néanmoins le devoir de chercher, par tous les moyens possibles, à répondre aux besoins sur le plan humanitaire.

Le CICR organisera en 1996 une réunion sur les situations où les structures de l'Etat se sont désintégrées en raison d'un conflit armé non international. Cette réunion devrait contribuer à la formulation des réponses devant être fournies par la communauté internationale afin de préserver un minimum d'humanité dans ces conflits anarchiques. Le CICR présentera un rapport sur cette question; il le remettra à l'ensemble des participants de la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

  8.3 La disponibilité d'armes et les violations du droit international humanitaire  

     

L'afflux d'armes a des conséquences visibles sur l'aggravation d'une situation conflictuelle et sur l'augmentation des violations du droit international humanitaire. C'est notamment le cas lorsque les structures en place se désagrègent et que les affrontements entre forces organisées dégénèrent en violence sans contrôle, proche du banditisme.

La disponibilité d'armes est souvent considérée comme une cause importante de tensions en temps de paix, et comme une source d'augmentation du nombre des victimes lors de conflits.

Le CICR est préoccupé par ce phénomène. Sur la base de ses expériences dans les conflits, il va examiner le lien entre l'afflux d'armes et les violations du droit international humanitaire. Il ne manquera pas d'associer à sa réflexion les Sociétés nationales et la Fédération. Il fera ensuite parvenir aux participants de la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge les résultats de son étude, ainsi que des propositions pour d'éventuelles mesures à prendre face aux conséquences négatives du transfert d'armes.

  8.4 Contributions volontaires destinées à soutenir les programmes de diffusion et de mise en oeuvre du droit international humanitaire  

     

Dans le cadre de sa dernière recommandation, le Groupe d'experts intergouvernemental « invite le CICR à préparer, en collaboration avec la Fédération internationale, un projet de recommandation qui sera soumis à la Conférence, encourageant l'apport de contributions volontaires destinées à soutenir les programmes de diffusion et de mise en oeuvre du droit international humanitaire, l'accent étant mis sur la protection des victimes de la guerre » .  

     

Dans leurs recommandations, les experts ont demandé que l'effort accompli pour la diffusion et la mise en oeuvre du droit international humanitaire soit considérablement accru.

C'est une responsabilité qui incombe en premier lieu aux Etats. Toutefois, cet effort imposera également des charges nouvelles aux différentes composantes du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, conformément aux responsabilités respectives que leur confèrent les Statuts du Mouvement. Ces tâches ont été exposées de façon détaillée dans les pages qui précèdent. Il n'y a donc pas lieu de les rappeler ici.

Pour pouvoir s'acquitter de ces tâches et pour renforcer la fonction de diffu sion dans leurs programmes de secours et de développement actuels, le CICR, la Fédération internationale et les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge devront disposer de ressources additionnelles, notamment sur le plan financier. Le CICR et la Fédération internationale espèrent vivement que les donateurs - notamment les Etats parties aux Conventions de Genève - accepteront de soutenir ces activités par leurs contributions financières aux programmes spécifiques de diffusion du CICR et de la Fédération et aux appels spécifiques de ces derniers pour les actions de secours et de développement.

Toutefois, il est évident qu'un grand nombre de Sociétés nationales ne pourront fournir un effort important en matière de diffusion du droit international humanitaire sans un soutien extérieur. Tel est précisément l'objet de la recommandation des experts.

De l'avis du CICR et de la Fédération internationale, les contributions volontaires préconisées par les experts devraient viser, en priorité, à soutenir les programmes de diffusion mis sur pied par les Sociétés nationales ayant besoin d'un soutien extérieur. Après un examen approfondi de cette question, le CICR et la Fédération sont parvenus à la conclusion qu'il convenait d'éviter de créer une nouvelle structure administrative dont la gestion entraînerait des charges additionnelles, de même qu'il serait peu opportun que le CICR, la Fédération et les Sociétés nationales fassent appel aux mêmes donateurs en vue d'obtenir des fonds destinés à financer les mêmes projets ou des projets de même nature. En conséquence, le CICR et la Fédération ont adopté la solution suivante:

Une fois par an, le CICR et la Fédération présenteront ensemble un appel spécial destiné à financer des projets concrets de diffusion établis par les Sociétés nationales intéressées, en accord avec le CICR ou la Fédération selon les cas; cet appel spécial mentionnera ég alement le soutien que le CICR et la Fédération apportent aux Sociétés nationales dans ce cadre. Le CICR assurera la coordination des projets qui doivent être réalisés dans des situations de conflits armés. Dans tous les autres cas, la Fédération internationale ou le CICR assurera la coordination des projets relatifs à la diffusion en conformité avec les règles statutaires du Mouvement.

Les donateurs seront invités à verser leurs contributions volontaires soit directement à la Société nationale intéressée, soit au CICR, soit à la Fédération en fonction de la nature du ou des projets qu'ils entendent soutenir. Le CICR, la Fédération internationale et les Sociétés nationales fourniront des rapports sur l'utilisation des contributions qui leur seront versées, conformément aux procédures habituelles à chaque institution.

Le CICR et la Fédération internationale sont convaincus que la solution préconisée ci-dessus permettra une intensification des activités de diffusion, sans entraîner de nouvelles charges administratives. Ils feront parvenir aux Etats et aux Sociétés nationales intéressées, dans les meilleurs délais, un appel spécial pour les activités de diffusion envisagées pour l'année 1996.

  Notes :  

     

1. La Conférence s'est réunie à Genève, 30 août-1er septembre 1993. Elle a été convoquée par le Gouvernement suisse, agissant en sa qualité de dépositaire des Conventions de Genève et de leurs Protocoles additionnels, sur une initiative du Comité international de la Croix-Rouge.

2. Voir notamment «Mesures nationales de mise en oeuvre du droit international humanitaire, Résolution V de la XXVe Conférence internationale (Genève, 1986). Démarches écrites du CICR», CICR, doc C.I/4.1/1.

3. Voir note 2.

4. Voir supra note 2.

5. Voir supra note 2.




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