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Le CICR et la coopération entre entités civiles et militaires en situation de conflit armé

02-03-2000 Déclaration de Jean-Daniel Tauxe

45ème colloque Rose-Roth, Montreux, 2 mars 2000

  Jean-Daniel Tauxe, Directeur des opérations, Comité international de la Croix-Rouge, Genève  

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi de remercier les organisateurs de cette conférence, l'Assemblée fédérale de la Confédération et l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, de nous donner cette occasion de présenter le point de vue du CICR sur la coopération entre civils et militaires dans les situations de conflit armé. La relation entre les opérations militaires et les initiatives humanitaires suscite depuis quelques années une très vive attention, à l'heure où l'on tend de plus en plus à considérer comme légitime l'option qui consiste, en situation de crise, à confier des tâches humanitaires à des forces militaires internationale.

Un certain nombre de faits nouveaux, qui découlent tous de la fin de la guerre froide, ont ouvert des possibilités de recours plus fréquent et plus large aux moyens militaires dans de telles situations. Voici les plus significatifs:

  • Les réalités militaires. Certains États occidentaux, ainsi que l'Union européenne et l'OTAN, repensent leur doctrine militaire, en particulier dans le domaine de la sécurité, et cherchent des moyens d'utiliser à des fins civiles une partie de leurs capacités et de leurs ressources militaires, qui sont actuellement sous-employées.

  • Des demandes accrues. L’évolution géopolitique au cours des dix dernières a nnées a entraîné l’apparition de conflits d'un type nouveau. La caractéristique sans doute la plus grave de ces nouveaux conflits est que très souvent, les civils ne sont plus les victimes de «dommages incidents», mais sont délibérément pris pour cible. Le lourd tribut payé par les populations civiles, et le risque de voir des régions entières déstabilisées, ont suscité une demande de plus en plus forte d'intervention militaire afin de rétablir la paix et la sécurité.

  • L’évolution des institutions. Le rôle du Conseil de sécurité des Nations Unies a pris une nouvelle importance. Les membres permanents n'ont plus systématiquement recours à leur droit de veto pour bloquer les décisions en faveur des interventions militaires pour raisons humanitaires. Il en découle des possibilités accrues, pour le Conseil de sécurité, d'entreprendre non seulement des opérations de maintien de la paix, mais aussi d'imposition de la paix, en application, respectivement, des chapitres VI et VII de la Charte des Nations Unies.

Les conséquences de cette nouvelle donne ont amené les Nations Unies à définir une «démarche intégrée» pour faire face aux situations de crise, et elles ont aussi encouragé dans certaines opérations militaires une relation plus étroite entre l'action militaire et l'action humanitaire. Si le Comité international de la Croix-Rouge, de manière générale, se félicite de cette évolution, il estime que la participation directe de forces militaires dans le domaine humanitaire donne lieu à plusieurs paradoxes – dus à la divergence entre les objectifs et les principes des forces militaires et des organisations humanitaires – qui appellent un examen approfondi.

Le CICR considère que l'action humanitaire est régie par les principes de l'impartialité et de la neutralité; de ce fait, nous sommes persuadés que cette action doit être menée indépendamment de tout objectif et considération politiques et militaires. Nos activités humanitaires comprennent non seulement l'assistance aux victimes des conflits armés ou de la violence interne, mais encore la protection, comme le stipulent le droit et les principes humanitaires. Il faut pour cela respecter un certain nombre de règles, y compris le fait de ne pas prendre parti et d'adopter une attitude qui exclue la moindre discrimination entre les victimes. En outre, les opérations humanitaires du CICR sont par essence non coercitives, c'est-à-dire qu'elles doivent être acceptées par tous et ne peuvent donc jamais être imposées par la force. Il va de soi que les forces armées peuvent difficilement adhérer à ces principes, puisqu'elles demeurent placées sous l'égide du pouvoir politique et sont conçues pour faire usage de la force, même si ce n'est qu'en situation de légitime défense.

Malgré les possibilité accrues d'intervention militaire auxquelles j'ai brièvement fait allusion, plusieurs raisons font que les entités militaires continueront à n'intervenir que de manière sélective et dans certains contextes. N'oublions pas que la totalité, ou peu s'en faut, des opérations humanitaires urgentes d'aujourd'hui sont lancées en réponse à des conflits internes, c'est-à-dire des conflits dans lesquels l'action des forces armées ne peut être fondée sur des critères clairs et cohérents. Dans ces situations, il faut tenir compte des hésitations qu'éprouve la communauté internationale, confrontée à la question de savoir jusqu'où elle peut intervenir dans les affaires intérieures d'un État. Les facteurs décisifs ne sont donc pas seulement les objectifs rationnels et l'analyse impartiale de la situation, mais aussi les risques et les ressources que les États sont disposés à consac rer à des opérations qui ne servent pas nécessairement leurs intérêts. Pour dire les choses crûment, les grandes puissances ont tendance à accorder une priorité excessive à leurs propres intérêts politiques et économiques et à se montrer trop peu sensibles aux problèmes humanitaires dans des zones qui ne menacent pas ce qu'ils considèrent comme leurs intérêts stratégiques.

Il n'est donc guère surprenant que les organisations humanitaires continuent à jouer le rôle principal dans un grand nombre de crises. Tel est le cas dans un grand nombre des lieux où le CICR est lourdement engagé, dont l'Afghanistan, le Sri Lanka, le Nord-Caucase, l'Afrique centrale et la région des Grands Lacs, l'Angola et la Colombie. Le CICR dispose actuellement d'environ 11000 collaborateurs à pied d'œuvre dans 58 pays, et il mène des opérations touchant une vingtaine de conflits armés en cours et 30 situations de violence et de troubles internes. En dehors des Balkans, de la Sierra Leone et du Timor oriental, très rares aujourd'hui sont les situations qui voient le CICR et des forces armées internationales être actifs dans la même région et entreprendre des opérations exigeant une coordination étroite et par conséquent des contacts réguliers.

À ce jour, c'est la Bosnie-Herzégovine qui représente l'expérience concrète la plus importante de collaboration intense entre entités civiles et militaires. L'expérience acquise dans ce contexte précis nous a appris, d'une part, à mesurer les risques qui découlent de la confusion entre les rôles militaire et humanitaire, et d'autre part à identifier les domaines de coopération dans lesquels les militaires pourraient apporter une contribution importante aux activités des organisations humanitaires. Je voudrais m'arrêter brièvement sur ces questions et donner quelques exemples concrets de coopération.

  •   Confusion des rôles  

Le déploiement de la Force de protection des Nations Unies (FORPRONU) en Bosnie-Herzégovine a sans aucun doute aidé d'innombrables civils et sauvé de nombreuses vies humaines, mais il a aussi contribué à la militarisation de l'assistance humanitaire. Il a montré à quel point la communauté internationale était réticente à appuyer l'action politique par des moyens militaires, et combien il était facile pour les forces armées de se trouver impliquées dans des opérations de secours. Le CICR, ainsi que d'autres organisations, ont demandé à maintes reprises qu'une distinction claire soit établie entre l'intervention militaire et l'action humanitaire. Il était en effet vital, pour le CICR, d'être perçu comme indépendant de toute autorité politique et comme impartial dans la distribution des secours.

  •   Domaines de coopération après l'Accord de Dayton  

  La libération et le transfert des prisonniers  

À la fin de la guerre, conformément au droit international humanitaire et comme stipulé dans l'Accord de Dayton, le CICR a organisé la libération et le transfert des personnes détenues en relation avec le conflit. Pendant ces opérations, l'IFOR a assuré la sécurité et la logistique dans les zones de transfert, conformément au plan d'exécution préparé par le CIC R. La présence des unités de l'IFOR aux points de contrôle le long de la frontière entre les entités était essentielle pour garantir les conditions de sécurité indispensables. L'IFOR garantissait, dans le même temps, le respect total de l'indépendance du CICR. Cette coopération, qui a permis de procéder à la libération et au transfert de 1100 détenus, doit être considérée comme un exemple remarquable de coopération réussie entre acteurs humanitaires et militaires.

  La recherche des personnes disparues  

En vertu du droit international humanitaire, chaque partie au conflit a l'obligation de rechercher les personnes portées disparues au terme des hostilités, et de communiquer tous renseignements utiles dont elle pourrait disposer à cet égard. Pour faciliter ce processus, le CICR a créé un groupe de travail auquel l'IFOR et la SFOR ont participé et fourni des informations précieuses.

  Sensibilisation aux mines  

Le CICR a mis en place en Bosnie-Herzégovine un programme de sensibilisation aux mines d'une ampleur sans précédent, et l'institution a en outre créé une base de données sur les accidents dus aux mines, en utilisant les informations fournies par les victimes et les hôpitaux. Ces informations ont été communiquées à l'IFOR/SFOR, et la base de données est devenue une base de coopération importante avec les autorités militaires.

  Structures de coopération civiles et militaires et dialogue sur la sécurité  

L'un des résultats directs du déploiement de l'OTAN en Bosnie-Herzégovine a été la mise en place de structures de coopération civiles et militaires centrales et régionales. Le CICR a participé aux travaux de ces instances en tant qu'observateur, pour recev oir et diffuser des informations sur les questions humanitaires.

Le CICR a aussi assisté aux réunions régulières organisées par l'IFOR/SFOR sur les questions de sécurité. Toutefois, le CICR a clairement signifié que sa participation à ces réunions n'impliquait en aucune manière que l'institution dépendait de l'OTAN pour sa sécurité. Dans plusieurs cas précis, la délégation du CICR en Bosnie-Herzégovine a informé le commandant de la SFOR qu'elle resterait présente sur le terrain aussi longtemps que la sécurité de son personnel serait assurée. Le CICR devait conserver une certaine distance par rapport aux forces armées, afin de préserver son indépendance, car il n'était pas question pour l'institution ni de se placer sous le commandement de l'OTAN, ni d'être perçue par autrui comme subordonnée à l'OTAN.

  Formation au droit international humanitaire  

Les délégués du CICR ont participé régulièrement aux exercices militaires et aux cours de formation de l'OTAN, notamment afin d'améliorer la connaissance du droit international humanitaire au sein des troupes de l'OTAN et pour les familiariser tant aux enjeux humanitaires qu'au mandat, au rôle et aux activités du CICR.

Ces quelques exemples – dont la plupart demeurent aujourd'hui valables au Kosovo et au Timor oriental – montrent qu'il existe de grandes possibilités d'interaction et de coopération constructives entre le CICR et les forces armées lorsqu'ils sont à l'œuvre côte à côte. Toutefois, même si les opérations militaires et les interventions humanitaires urgentes peuvent parfois donner l'impression d'une convergence, il ne faut pas négliger leur nature fondamentalement différente: il importe que la distinction entre elles reste non seu lement évidente sur le fond, mais encore tout à fait manifeste sur le plan des apparences. Le CICR insiste sur la nécessité d'une démarcation claire entre opérations militaires et humanitaires, fondée sur la reconnaissance et le respect des différences de mandat de ces deux entités, qui, dans le monde d'aujourd'hui, sont à la fois nécessaires et complémentaires. Reconnaître ce fait ne signifie pas pour autant que ces mandats s'excluent mutuellement; une consultation réciproque est même indispensable. Qui plus est, les deux formes d'action ont en commun un certain nombre de principes qui me paraissent aisément identifiables. Il s'agit des principes du droit international humanitaire, dont le CICR assure la défense et la promotion, et que toutes les forces armées – de l’ONU, de l’OTAN ou autres – ont l'obligation de respecter.

Je voudrais ajouter que les forces armées peuvent sans aucun doute rendre des services humanitaires d'une valeur inestimable, comme en témoignent plusieurs cas récents, sans pour autant devenir des organismes humanitaires. C'est le cas lorsqu'un fossé sépare les besoins de secours et les ressources dont disposent les organisations humanitaires à court terme pour aider les populations civiles, comme cela s'est produit l'année dernière en Albanie et en ex-République yougoslave de Macédoine, avec l'afflux massif de réfugiés du Kosovo. C'est encore plus vrai lorsque survient une catastrophe naturelle; en pareil cas, les activités humanitaires effectuées par les forces armées sont beaucoup moins problématiques – le dernier exemple étant à cet égard la participation de forces nationales et étrangères aux activités de sauvetage et de secours entreprises en faveur des victimes des inondations au Mozambique. Les organisations humanitaires peuvent aussi utiliser le matériel des forces armées – tentes, matériel de communication ou avions pour l'acheminement de l'aide humanitaire –, dans des opérations qui deme urent cependant sous leur autorité et leur entière responsabilité. Dans les années 80 notamment, le CICR a mené certaines de ses principales opérations de secours à l'aide des moyens logistiques des forces armées.

Pour résumer mon propos, le CICR considère que face à la violence armée et au conflit, il est nécessaire d'adopter une démarche duale, avec deux principaux objectifs. Le premier objectif doit être de s'attaquer aux causes profondes de la crise: en d'autres termes, chercher un règlement politique et militaire. Le deuxième doit être d'alléger les conséquences de la crise en termes humanitaires, c'est-à-dire aider et protéger les victimes.

Dans ce contexte, les acteurs politiques, militaires et humanitaires devraient gérer les crises de manière globale, en veillant à conserver une vue d'ensemble des facteurs en jeu, mais en tenant dûment compte de la délimitation de leurs responsabilités, de leurs mandats et de leurs domaines de compétence respectifs.

Voici trois points essentiels, du point de vue du CICR, concernant la nature de l’intervention militaire et de l'action humanitaire et la relation et la coopération entre les deux:

1. Les opérations militaires doivent être clairement distinctes des activités humanitaires. Les forces armées ne doivent pas – surtout lorsque les hostilités font rage – participer directement à l'action humanitaire, car cela entraînerait le risque d'associer, aux yeux des autorités comme de la population, les organisations humanitaires à des objectifs politiques ou militaires qui sortent du cadre des préoccupations humanitaires. L'objet premier des opérations militaires devrait être d'instaurer et de préserver la paix et la sécurité, et de contribuer à un règlement politique global.

2. L'action humanitaire n'a pas pour objet de régler le conflit, mais bien de protéger la dignité humaine et de sauver des vies. Elle devrait se dérouler parallèlement à un processus politique qui s'attaque aux causes sous-jacentes du conflit et qui cherche à déboucher sur un règlement politique. Elle ne doit pas être utilisée pour dissimuler un manque de détermination à prendre les mesures politiques qui s'imposent, ni pour compenser les insuffisances de ce type de mesure. Rien ne peut remplacer la volonté politique de trouver une solution politique. Cette détermination est vitale pour que l'action militaire et humanitaire demeurent efficaces.

3. Les organisations humanitaires doivent être autorisées à préserver leur indépendance de décision et d'action, tout en maintenant une consultation étroite avec les forces armées à chaque étape et à tous les échelons. Certaines consultations devraient se dérouler dès la phase préparatoire des missions militaires, par exemple lorsque l'objet de ces missions consiste à créer des corridors de sécurité pour l'acheminement de l'assistance humanitaire. Pendant le déroulement des opérations, un échange régulier d'informations, tant sur le terrain qu'entre les quartiers généraux ou sièges, devrait se dérouler sur la manière dont les uns et les autres s'acquittent de leurs mandats respectifs. Ces échanges devraient contribuer à renforcer, chez les uns comme chez les autres, le respect et la compréhension des objectifs et des contraintes de chacun.

Le CICR est donc profondément persuadé qu'il est indispensable, pour gérer de manière efficace et globale des situations de crise, d'instaurer de bonnes relations de travail, un dialogue constructif et une c oopération entre les entités civiles et militaires concernées. Toute évaluation objective montre clairement que la réalité est complexe et multiforme à tel point qu'une démarche par trop dogmatique ne saurait permettre d'obtenir quoi que ce soit. La capacité d'adaptation demeure cruciale. Le CICR est convaincu que pour répondre de manière plus adaptée aux situations de crise, la clé réside non pas tant dans une fusion des activités des forces armées et des organisations humanitaires, mais bien plutôt dans l'identification de points de contact au sein desquels l'interaction devrait être renforcée, dans un esprit de complémentarité.

Je vous remercie pour votre attention.

Réf. LG 2000-040-FRE