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Le Comité international de la Croix-Rouge à l’époque de la première Conférence de La Haye (1899)

30-06-1999 Article, Revue internationale de la Croix-Rouge, 834, de André Durand

  André Durand, ancien délégué du CICR, est l’auteur de l’Histoire du Comité international de la Croix-Rouge, De Sarajevo à Hiroshima, Institut Henry-Dunant, Genève, 1978, et de plusieurs articles publiés dans la Revue.  

Lorsque la lutte contre la guerre s’était manifestée en Europe et aux États-Unis au début du XIXe siècle (dès la fin des guerres napoléoniennes), par l’action sociale ou religieuse des mouvements pacifistes, cette lutte pouvait trouver un écho dans la politique des grandes nations européennes. En 1815, les principaux États continentaux, la Russie, l’Autriche et la Prusse, avaient tenté, par la conclusion du traité de la Sainte-Alliance, de maintenir un ordre politique qui aurait préservé l’Europe des dangers de la guerre. Mais cet état de choses ne survécut pas aux rivalités des grandes puissances ni aux revendications d’ordre national ou social. Dans son Essai sur les caractères généraux des lois de la guerre , Gustave Moynier a montré quelque scepticisme à l’égard de cette tentative, qui, écrit-il, «planait trop haut pour que ses effets se fissent sentir sur la terre». Moynier constate alors que «les lois de la guerre visant des faits précis, des applications concrètes de la même idée, offrent moins d’échappatoires à qui voudrait se soustraire à leur empire» [1 ] . Nous retrouvons là la préoccupation constante de Gustave Moynier: restreindre la liberté des belligérants par des normes juridiques.

Rappelons que la stratégie de la lutte contre la guerre se présentait alors sous cinq aspects principaux:

    l’abolition de la guerre      

l’objectif des sociétés de la Paix et de certains mouvements religieux;

  – la protection du personnel sanitaire et des militaires blessés ou malades contre les effets de la guerre  

le programme de la Croix-Rouge;

    la réglementation des méthodes de combat et la prohibition des armes dont les effets sont cruels ou excessifs par rapport au but recherché      

le domaine du droit de La Haye;

    la prévention des conflits, par le recours à l’arbitrage et à la médiation      

un des sujets traités par la Conférence de La Haye;

    la réduction des armements, complément indispensable des campagnes pacifistes      

également au programme de la Conférence de La Haye.

Aux yeux de Gustave Moynier, ces différentes approches méritaient toutes d’être considérées, encore qu’elles lui parussent d’une efficacité inégale.

En ce qui concerne le mouvement pacifiste, Moynier considérait que la Croix-Rouge était un facteur de paix, dont le programme et l’activité créaient un climat favorable à l’action des Sociétés de la Paix. Déjà en 1868, il avait exprimé ces vues à l’économiste Frédéric Passy, en s’inscrivant comme membre fondateur dans la Ligue internationale et permanente de la Paix, que Passy venait de créer. 

À la deuxième approche, la protection des victimes de la guerre, Moynier, inspiré par Henry Dunant, a consacré sa carrière et ses travaux. Il venait précisément de publier un projet de révision et d’extension de la Convention [2 ] , qu’il diffusera en février 1899, trois mois avant l’ouverture la Conférence de La Haye. Mais il ne s’était pas persuadé que le droit humanitaire fût en mesure d’aboutir par son seul pouvoir à l’abolition de la guerre. L’action simultanée de la Croix-Rouge et des sociétés de la Paix restait donc nécessaire.

La troisième approche, la codification du droit de la guerre, s’était imposée à son esprit aussitôt après la guerre franco-prussienne de 1870. Elle l’a conduit à rédiger et à proposer, en 1880, le Manuel des lois de la guerre   sur terre (ou Manuel d’Oxford), qui restait, à l’époque dont nous parlons, le projet le plus complet de normalisation de la guerre par le droit. Mais ici encore, aux yeux de Gustave Moynier, la réglementation a ses limites, et ne pourra jamais, par sa seule vertu, abolir définitivement l’usage de la force.

Le recours à l’arbitrage et à la médiation rencontre généralement un agrément de principe. L’arbitrage de l’Alabama, en 1872 à Genève, avait retenu tout l’intérêt du CICR, qui y avait vu un encouragement à ses propres efforts et un pas important vers le règlement pacifique des conflits. Quant à la réduction des armements, elle est liée à la politique des États.

On comprend dès lors que la proposition du tsar Nicolas II, présentée par le comte Mouravieff à Saint-Pétersbourg le 12 août/24 août 1898, puis complétée par une nouvelle note le 30 décembre 1898/11 janvier 1899, ait parfaitement répondu aux aspirations des peuples. Son champ d’action s’étendait à tous les domaines relatifs à la guerre. Tout d’abord la limitation des armements, par le blocage des effectifs et des budgets militaires. À cela s’ajoutaient l’interdiction de certaines armes, l’adaptation de la Convention de Genève aux guerres maritimes, la révision de la Déclaration de Bruxelles de 1874 concernant les lois et coutumes de la guerre [3 ] , le recours aux bons offices, à la médiation et à l’arbitrage. Les propositions de l’empereur de Russie, accueillies avec faveur, aboutirent à la convocation de la Conférence internationale de La Haye (18 mai au 29 juillet 1899 à La Haye), appelée aussi Conférence de la Paix ou Conférence du Désarmement [4 ] .

La nécessité d’un accord diplomatique sur la paix était d’autant plus pressante que les opérations militaires se poursuivaient en Europe et hors d’Europe, préparant, pour le siècle suivant, la mondialisation de la guerre. Le conflit qui avait mis aux prises les États-Unis et l’Espagne dans les possessions espagnoles de Cuba et des Philippines, commencé le 21 avril 1898, venait précisément de se terminer, le 12 août 1898. S’étendant à deux océans, le conflit combinait les caractères d’une guerre maritime, d’une opération de débarquement et d’une révolte nationale. Alerté par le CICR, le Conseil fédéral suisse obtint des belligérants qu’ils s’engagent à appliquer, dans les opérations maritimes, les articles additionnels de 1868. La Croix-Rouge américaine envoya aussitôt à Cuba deux navires-ambulances, baptisés le Moynier et le Red Cross [5 ] . Ainsi, l’adaptation de la Convention de 1864 à la guerre sur mer ne pouvait plus être différée. C’est ce que demandaient les points 5 et 6 de la circulaire du comte Mouravieff:

  • adaptation à la guerre maritime des stipulations de la Convention de Genève de 1864, sur la base des articles additionnels de 1868;

  • neutralisation, au même titre, des navires ou chaloupes chargés du sauvetage des naufragés, pendant et après les combats maritimes.

Moynier apportait tout son soutien aux propositions du tsar Nicolas II. «Souhaitons donc, écrit-il, que l’assemblée qui doit se réunir prochainement à La Haye entre dans les vues de son promoteur et ouvre à la Convention de Genève de nouveaux champs d’application.» [6 ] . Mais il était toujours attentif lorsqu’il s’agissait de toucher à l’œuvre fondamentale de 1864. La première Convention de Genève a été adoptée à la faveur d’une sorte de créneau humanitaire, entre la fin de la guerre de Lombardie et le déclenchement de la guerre austro-prussienne. Il n’était pas certain que des circonstances aussi favorables se reproduiraient. Moynier ne put se défendre d’une certaine appréhension en constatant que les questions relatives à l’adaptation de la Convention de 1864 à la guerre maritime étaient englobées dans un ensemble de matières hétérogènes et qu’elles risquaient de ne pas être examinées par des spécialistes. Il proposa de répartir les travaux de la conférence entre plusieurs assemblées différentes, dont l’une aurait été chargée de l’étude exclusive de la Convention de Genève. Il envisagea même de confier cette partie de l’étude au Conseil fédéral suisse, qui se préparait à convoquer une conférence diplomatique pour traiter de ce même sujet [7 ] .

Dans ces conditions, nul mieux que Gustave Moynier n’aurait pu être désigné pour représenter la Suisse à la Conférence de la Paix à La Haye. Cette délégation aurait couronné les efforts qu’il poursuivait depuis 35 ans en vue d’atténuer les maux de la guerre, et lui aurait permis de défendre les projets de révision de la Convention de Genève qu’il venait de publier. Il fut donc tout naturellem ent pressenti par le Conseil fédéral pour représenter la Suisse. Mais il refusa, en raison de son état de santé [8 ] . Craignait-il que le programme étendu de la Conférence, les exigences des travaux des commissions ou la conduite des assemblées ne lui demandent des efforts qu’il n’était pas certain de pouvoir accomplir? Pour remplacer Moynier dans la délégation de la Suisse à la Conférence de la Paix, le Conseil fédéral désigna Édouard Odier, membre et secrétaire du Comité, juriste averti, que ses fonctions de député au Grand Conseil genevois, puis au Conseil des États et au Conseil national suisse, avaient préparé à la conduite des débats parlementaires et diplomatiques [9 ] . La délégation suisse comprenait en outre le docteur Arnold Roth, ministre plénipotentiaire à Berlin, le colonel Arnold Künzli, conseiller national, et A. Suter, secrétaire adjoint du Département politique fédéral, secrétaire de la délégation. Dans ce congrès intergouvernemental, ni le CICR ni les sociétés nationales de la Croix-Rouge n’étaient représentés, mais plusieurs des délégués des États appartenaient également au monde de la Croix-Rouge et connaissaient bien ses activités. Citons, aux côtés d’Édouard Odier, le conseiller Frédéric de Martens, du Comité central de la Croix-Rouge russe [10 ] , le professeur Louis Renault, du Comité de Paris, et le médecin-général Thaulow, président de la Croix-Rouge norvégienne.

Lorsque l’adaptation de la Convention de Genève vint en discussion dans la première séance de la deuxième commission de la Conférence de La Haye, Odier proposa que la Commission se prononce par voie de déclaration sur l’opportunité du renvoi de ce projet à une conférence spéciale chargée de la révision des textes de 1864 et 1868. Pour procéder à un tel travail, dit-il, il faudrait non seulement le concours d’experts médicaux et sanitaires, mais encore la présence de tous les États parties de la Convention de 1864 [11 ] .

En ce qui concerne la Convention de 1864, l’accord se f it facilement. Sa révision ne figurait pas dans le programme établi par le comte Mouravieff. Mais la première sous-commission émettra le vœu, repris par la Conférence, qu’il soit procédé à bref délai à la réunion d’une conférence spéciale ayant pour objet la révision de cette Convention [12 ] . Le Conseil fédéral pouvait ainsi reprendre l’initiative. Mais il faudra encore plusieurs années avant que ne soit adoptée à Genève, le 6 juillet 1906, la version révisée de la Convention de 1864.

Quant à la révision du Projet d’articles additionnels de 1868 concernant la guerre maritime, elle fut maintenue au programme. Il ne parut pas opportun de lier ce projet à la réunion d’une nouvelle conférence diplomatique. Les objections d’Odier visaient sans doute davantage à rappeler une position de principe qu’à remettre en cause l’opportunité de réviser le texte de 1868. Le CICR abandonna ses réserves au cours de la Conférence et constata avec vive satisfaction que «les principes tutélaires de la Convention de Genève avaient reçu à la Conférence de La Haye une nouvelle consécration, et qu’ils s’étendront désormais, par une entente universelle, à la guerre maritime» [13 ] .

Les sociétés de la Paix avaient salué avec enthousiasme l’annonce de la réunion de la Conférence. Mais certains groupes pacifistes s’inquiétaient, comme le CICR, mais pour de tout autres raisons, de voir la Conférence inclure dans son programme des travaux aussi différents, dans leur problématique, que la protection des victimes de la guerre et la construction de la paix. À leurs yeux, les débats relatifs à l’extension de la Convention de Genève allaient absorber toute l’attention des plénipotentiaires, le droit humanitaire allait servir d’alibi pour éviter de débattre du problème qu’ils considéraient com me le véritable objet de la Conférence, le désarmement. C’était l’opinion de la baronne Bertha de Suttner, éloquente propagandiste du pacifisme, fondatrice et présidente de la Société autrichienne de la Paix, envoyée par le Bureau international de la Paix à la Conférence de La Haye. Bertha de Suttner entretenait avec Henry Dunant, depuis 1895, une correspondance assidue, et l’engageait à se rallier aux campagnes des pacifistes. Dunant, alors retiré à Heiden et éloigné du CICR, venait de publier un manifeste, La proposition de Sa Majesté l’Empereur Nicolas II , dans lequel il soutenait avec conviction l’initiative du tsar et lançait lui-même un appel en faveur de l’arbitrage [14 ] . Bertha de Suttner lui dit alors l’inquiétude des milieux pacifistes devant le programme trop étendu de la Conférence. Craignant que les discussions sur la Croix-Rouge et la Convention de Genève n’occultent le véritable objet de la Conférence, le désarmement, elle alerta Dunant:

«Eh bien, voilà ce qu’il faut contrecarrer. Il faut que ces Messieurs sachent que les peuples attendent davantage et que le fondateur de la Croix-Rouge lui-même, qui marche avec son temps, en attend davantage. Vous avez toujours voulu que la Croix-Rouge fût un achemiment vers le drapeau blanc. Depuis 1859 jusqu’à 1899 le temps a marché...» [15 ] .

Ces appréhensions nous paraissent aujourd’hui excessives, en cela qu’elles mettent en comparaison des mesures qui ne sont pas comparables. Aussi longtemps que la guerre n’aura pas été abolie par un traitement causal efficace, il sera nécessaire d’en atténuer les effets par un traitement symptomatique. Ces deux actions sont conciliables. Il faut donc considérer que la première Conférence de la Paix, en explorant systématiquement tous les domaines qui se rapportent à l’état de belligérance, en dressait en quelque sorte l’inventaire et préparait la voie aux assemblées qui depuis lors, se sont consacrées aux mêmes objets. Comme l’écrit Pierre Boissier: «La première Conférence de la Paix qui vient de se terminer à La Haye a été, dans l’histoire du droit de la guerre, comme l’ouverture d’une écluse. (...) En 1899, le barrage est enfin rompu; le courant législatif s’écoulera à pleins bords, jalonné par deux conférences importantes, à Genève, en 1906, et à La Haye, en 1907.» [16 ] .

La Conférence ne put aboutir à un accord sur la réduction des armements, sujet que les milieux pacifistes considéraient comme essentiel. Mais le poids des nations dans la communauté internationale dépend au premier chef de leur puissance militaire, et nul gouvernement n’était prêt, au moment de franchir le seuil d’un nouveau siècle, à renoncer à ses armes. La possibilité d’une limitation des forces armées de terre et de mer et des budgets de guerre ne fut mentionnée que sous la forme d’un vœu exprimé dans l’Acte final. Ce fut avant tout dans le domaine du règlement pacifique des conflits internationaux, par la constitution de la Cour permanente d’arbitrage, et dans celui de la protection des victimes de la guerre, par l’adoption de la Convention de La Haye sur les lois et coutumes de la guerre, que la Conférence marqua un progrès décisif. Pour la première fois, le traitement des prisonniers de guerre, longuement discuté à Bruxelles en 1874 [17 ] , faisait l’objet d’une convention internationale, et les plénipotentiaires réunis à La Haye avaient enfin réalisé l’adaptation à la guerre maritime des principes de la Convention de Genève, en chantier depuis 1868. Le CICR pouvait se déclarer satisfait.

Lors de la séance du Comité du 11 octobre 1898, Gustave Moynier avait annoncé à ses collègues qu’il désirait se démettre de ses fonctions de président.

Certes, Gustave Moynier n’était pas seul pour assurer la conduite du CICR. Ses collègues du Comité, Gustave Ador, le plus ancien et le plus consulté, qui lui succédera en 1910, le d octeur Frédéric Ferrière, qui avait répondu en 1870 à l’appel du docteur Appia pour l’assister dans une ambulance badoise, Adolphe d’Espine, Édouard Odier, Camille Favre et Alfred Gautier lui apportaient le concours de leur science et de leur jugement. Mais les réunions du Comité n’avaient lieu, à cette époque, et sauf circonstances spéciales, que tous les trois ou quatre mois. Et Moynier était enclin à déléguer ses fonctions. S’il consultait régulièrement ses collègues, s’il ne publiait aucun texte émanant du Comité qui n’eût auparavant reçu leur accord, il cumulait néanmoins presque toutes les tâches de rédaction et de correspondance, se chargeant à la fois de la doctrine, de la communication et de l’intendance.

Le vétéran, le docteur Appia, était mort le 1er mars 1898, à l’âge de 80 ans. C’était un ouvrier de la première heure, dont la disparition a représenté pour Gustave Moynier, après trente-cinq ans de collaboration, une épreuve et peut-être un signal. Moins âgé qu’Appia, il se rendit néanmoins compte que son état de santé ne lui permettrait pas toujours d’assumer, avec suffisamment de rigueur, les responsabilités qui lui incombaient.

C’est pourquoi, peut-être, en octobre 1898, il avait envisagé de se démettre de ses fonctions. Ses collègues, bien entendu, le persuadèrent de revenir sur sa décision, tout en lui proposant de le seconder dans l’accomplissement de ses travaux, comme l’indique le compte rendu de la séance du Comité du 11 octobre 1898. La réunion s’est tenue chez Gustave Ador, rue de Hollande. Étaient présents Gustave Moynier, Gustave Ador, Frédéric Ferrière, Alfred Gautier et Édouard Odier.

Avant de proposer sa démission, Moynier s’était entretenu de la question avec Gustave Ador. Ador l’avait vivement engagé à essayer d’abord d’un modus vivendi, consistant en la désignation d’un secrétaire rétribué qui le déchargerait de toute besogne matérielle. Moynier s’es t rangé à cette idée et après en avoir conféré avec ses collègues, il a proposé les fonctions de secrétaire à Paul Des Gouttes, qui sera chargé notamment de la rédaction du Bulletin international.

Avec le choix de Paul Des Gouttes, qui sera nommé membre du Comité le 5 mars 1918, c’est la continuité de la doctrine qui est assurée: jeune avocat, Des Gouttes va maintenant consacrer une partie de sa carrière à la Croix-Rouge. Héritier de la pensée juridique de Gustave Moynier, il jouera un rôle important dans les conférences diplomatiques de 1906 et de 1929 et participera à la mise en place du dispositif du CICR au début de la Seconde Guerre mondiale.

En remplacement du docteur Appia, le Comité a désigné, au cours de la même séance, l’égyptologue Édouard Naville, professeur à la faculté des Lettres de l’Université de Genève. Enfin, pour compléter son effectif, le CICR a fait appel à la collaboration d’Adolphe Moynier, fils du président, licencié en droit, agent de change, consul de Belgique, qui a déjà une bonne connaissance des travaux du Comité, non seulement par l’activité de son père, mais aussi parce qu’il a été secrétaire de la IIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge, en 1884 à Genève.

Pour illustrer la fin du siècle par un tableau récapitulatif de l’œuvre humanitaire, Gustave Moynier publia, en juin 1900, une brochure d’un grand intérêt théorique et pratique, le Manuel chronologique de l’histoire de la Croix-Rouge —   1863-1899 [18 ] . Il s’agit d’un répertoire à cinq colonnes, indiquant la concordance des principaux événements intéressant l’évolution de la Croix-Rouge et ses interventions lors de conflits armés, sous les rubriques: Dates — Événements intéressant l’histoire de la Croix-Rouge — Prises d’armes dans lesquelles la Croix-Rouge est intervenue — Accession des États à la Convention de Genève — Naissance des Sociétés nationales de la Croix-Rouge. C’est toute l’histoire du Mouvement, depuis la séance fondatrice de février 1863 jusqu’à la fin de l’année 1899, représentant en 36 ans 13 réunions ou conférences internationales, des interventions dans 36 conflits armés, dont 14 guerres internationales, 11 expéditions et 11 luttes intestines, la participation de 42 États à la Convention de Genève et la création de 37 Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge [19 ] . À la date du 29 juillet 1899, l’avant-dernière de la chronologie, Moynier a mentionné les deux décisions prises par la Conférence de La Haye de cette année qui intéressent la Croix-Rouge: l’adoption d’une Convention étendant aux guerres maritimes les principes de la Convention de Genève, et le vœu que la révision de la Convention de Genève s’opère en Suisse à bref délai. La dernière entrée est datée du 1er octobre 1899: Guerre entre l’Angleterre et les Républiques du Transvaal et de l’Orange . La paix était encore à construire.

  Notes  

  1. Gustave Moynier, Essai sur les caractères généraux des lois de la guerre , Eggimann et Cie, Genève, 1895, p. 87.

  2. Gustave Moynier , La révision de la Convention de Genève — Étude historique et critique, suivie d’un projet de Convention révisée, Genève, 1898. Dans ce projet Moynier étendait aux marins blessés, malades ou naufragés le bénéfice de la Convention et y incorporait le Projet d’articles additionnels de 1868 relatifs à la guerre sur mer. Il fit envoyer 50 exemplaires de la brochure au ministre des Affaires étrangères du Roy aume des Pays-Bas, W.H. de Beaufort, président d’honneur de la Conférence.

  3. Sur la Conférence de Bruxelles de 1874 voir Danièle Bujard, «La Convention de Genève de 1864 et la Conférence de Bruxelles de 1874», RICR , no 670, octobre 1974, pp. 584-594, et no 671, novembre 1974, pp. 639-649.

     

  4. Voir Pierre Boissier, De Solférino à Tsoushima, Histoire du Comité international de la Croix-Rouge , Plon, Paris, 1963, pp. 486-501, et François Bugnion, Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre , CICR, Genève, 1994, pp. 73-77.

     

  5. Naviguant sous le bénéfice du Projet d’articles additionnels à la Convention du 12 août 1864 (du 20 octobre 1868), le Moynier et le Red Cross étaient, conformément à l’article 12 du Projet, peints en blanc avec batterie rouge, et arboraient le pavillon de la Croix-Rouge et le pavillon national des États-Unis. Un troisième navire, le State of Texas , jaugeant 1800 tonnes, affrété par le Comité central de secours pour Cuba, ayant à son bord Clara Barton, présidente de la Croix-Rouge américaine, des médecins et des secouristes, apporta à Santiago une cargaison de vivres, de vêtements et de médicaments pour les concentrados . Plusieurs navires-hôpitaux furent en outre mis en service pendant le conflit. Voir Bulletin international , octobre 1898, pp. 203 - 206.

     

  6. «La Conférence du désarmement», Bulletin international , no 118, avril 1899, p. 122.

  7.   Ibid ., p. 123.

     

  8. Le 26 mars 1899, selon une note manuscrite de Gustave Moynier.

     

  9. Edouard Odier sera élu au Conseil d’Etat de Genève le 11 novembre 1900, et nommé ministre de Suisse à St-Pétersbourg en 1906.

     

  10. Voir Vladimir Poustogarov, «Un humaniste des temps modernes : Fiodor Fiodorovitch Martens (1846-1909)», RICR , no 819, mai-juin 1996, p. 322 et suiv.

     

  11. Voir Conférence internationale de la Paix, La Haye (18 mai - 29 juillet 1899), ministère des Affaires étrangères, La Haye, 1899, Troisièm e partie : séance plénière de la deuxième Commission, pp. 12 ss.

     

  12. Dans sa séance du 6 juillet, la deuxième Commission avait exprimé le vœu que le Conseil fédéral suisse prenne l’initiative de la révision souhaitée.

  13. «La Conférence de la Paix et la Convention de Genève», Bulletin international , no 119, juillet 1899, pp. 157-172.

     

  14. Première publication en français : Heiden, novembre 1898 ; version allemande publiée dans Deutsche Revue , janvier 1899.

     

  15. Bertha de Suttner à Henry Dunant, 9 mai 1899, BPU, ms. fr. 2112, p. 145.

  16. Pierre Boissier, op. cit. (note 4), p. 495.

     

  17. Yvonne de Pourtalès et Roger Durand, «Henry Dunant promoteur de la Conférence de Bruxelles de 1874», RICR , no 674, février 1975, pp. 71-96.

  18. Comité international de la Croix-Rouge, Manuel chronologique pour l’histoire générale de la Croix-Rouge1863-1899 , CICR, Genève, 1900.

  19. La Société ottomane avait adopté en 1876 le nom et l’emblème du croissant rouge.




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