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Problèmes généraux d'application de la IVe Convention de Genève

29-10-1998 Déclaration

Réunion d'experts, Genève 27 - 29 octobre 1998. Discours de clôture, par Yves Sandoz, chef de délégation

Monsieur le président, Mesdames, Messieurs,

En prenant la parole à l'issue de cette réunion, je tiens, en premier lieu, à souligner que je le fais en toute modestie et sans du tout prétendre commenter chacune des remarques et suggestions faites par les participants.

Il faudra après cette réunion, en cherchant à lui donner des suites concrètes, examiner avec attention toutes les interventions d'un débat qui a été très riche.

Cela m'amène à remercier l'ensemble des participants pour la part active qu'ils ont pris aux discussions et pour les remarques amicales et positives qu'ils ont adressé au CICR, soit à propos de son rapport, soit pour l'encourager dans son action. Ces marques de confiance sont essentielles pour le CICR comme pour l'ensemble du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui nous soutient et collabore à nos actions.

Je me limiterai donc, dans cette intervention finale, à mettre l'accent sur quelques points qui sont ressortis au cours des débats et qu'il me paraît d'ores et déjà utile de souligner :

En premier lieu, il s'agit de mieux utiliser les instruments qui existent. Si des ouvriers ne labourent pas un champ malgré tous les outils dont ils disposent, il ne sert à rien d'inventer de nouvelles machines sans avoir compris pourquoi ils utilisent mal ce qui est à leur disposition.

Mentionnons quelques exemples :

Pourquoi la Commission internationale d'établissement des faits n'a-t-elle jamais été utilisée depuis sa création, malgré les efforts soutenus accomplis par ses présidents successifs et ses membres pour la promouvoir?

Il serait tout d'abord utile que chaque Etat, qui n'a pas encore reconnu sa compétence automatique par la déclaration prévue à l'article 90 du Protocole additionnel I de 1977, réexamine s'il ne peut pas le faire, en ayant à l'esprit l'intérêt général : pour qu'elle soit efficace, il faudrait qu'une telle Commission puisse travailler chaque fois qu'apparaissent des doutes sur des violations graves ou massives du droit international humanitaire. De tels doutes font en effet peser de lourdes menaces sur ce droit, tant il est vrai que l'escalade de rumeurs plus ou moins fondées, de menaces et d'actes barbares peut dégénérer très rapidement dans le climat déjà extrêmement tendu qui règne lors de toute guerre. N'oublions pas non plus que cette Commission s'est déclarée prête à agir même dans les situations où sa compétence n'est pas formellement reconnue, soit dans les conflits armés internationaux dans lesquels le Protocole I n'est pas applicable ou dans les conflits armés non internationaux, pour peu que toutes les parties intéressées à un conflit donnent leur accord à sa mission. La seule véritable limite qui s'impose à elle est en effet cet accord, une commission imposée étant d'une toute autre nature. Mais le cadre qu'elle a défini reste large et l'on devrait sérieusement se demander pourquoi les services qu'elle pourrait rendre ne sont pas utilisés. Ne pourrait-on pas systématiquement poser la question aux parties à des conflits armés ?

Autre instrument pratiquement resté lettre morte, celui de Puissances protectrices. On comprend mieux, là, certaines limites car il est difficilement concevable qu'un Etat accepte une Puissance protectrice qui se mette au service de la partie dissiden te d'un conflit interne, qui sont les plus fréquents, et que dans les cas d'application de la IVème Convention, qui nous intéresse ici, on butte souvent, comme nous l'avons relevé, sur le fait que son applicabilité est contestée.

Un Etat qui nie occuper un territoire n'acceptera pas facilement qu'une Puissance protectrice soit au service de la partie dont il conteste qu'elle soit " occupée " . On doit cependant garder à l'esprit que l'un des atouts du droit international humanitaire est précisément d'avoir prévu des instruments de contrôle sur place et la difficulté de mettre en place des Puissances protectrices devrait en tout cas favoriser l'octroi d'un mandat étendu au CICR pour jouer le rôle de substitut, comme le prévoient les Conventions de Genève et leur Protocole additionnel I. Cela, au moins sur une base souple si l'on rencontre des obstacles à la reconnaissance formelle de ce rôle. Il ne s'agit pas pas, toutefois, de proposer des remèdes qui pourraient aller à des fins contraires et ceux qui sont allés jusqu'à suggérer que l'on impose l'action du CICR par la force vont trop loin dans la mesure où les résultats que cette institution peut obtenir reposent précisément sur la confiance qu'elle inspire à tous et sur son indépendance. 

L'obligation de faire cesser les violations du droit international humanitaire et de réprimer les crimes de guerre est, par ailleurs, fort mal remplie et il s'agit là aussi, pour chaque Etat, de faire un sérieux examen. La création d'une Cour pénale internationale devrait, souhaitons-le vivement, donner une impulsion décisive à la lutte contre l'impunité, essentielle pour la crédibilité du droit international humanitaire, tant il est vrai que la sanction fait partie de tout système juridique cohérent. Souhaitons donc, que le statut de cette Cour soit rapidement ratifié par un grand nombre d'Etats afin qu'elle puisse se constituer et qu'elle dispose d'un large soutien politique et matériel pour pouvoir accomplir sa tâche en toute indépendance et avec des moyens adéquats. Les imperfections inévitables que l'on peut déceler dans le statut de cette Cour ne devraient pas être un prétexte à freiner ce mouvement et pourront ensuite certainement être corrigées, sur la base des premières expériences faites.

Cela nous amène à notre deuxième remarque. Dans un domaine aussi sensible que le droit international humanitaire, il faut sans cesse garder l'objectif de l'universalité. Ce droit reflète des valeurs qui sont acceptées dans le monde entier et par l'ensemble des Etats. Il est dès lors souhaitable que les instruments qui sont créés pour défendre ces valeurs soit universellement reconnus. Que ce soit pour les Protocoles additionnels de 1977, pour le statut de la Cour pénale internationale ou pour les Conventions restreignant l'usage de certaines armes, il est important que chaque Etat, chaque partie à un conflit armé, puisse savoir sans ambiguïtés quelles sont les exigences de la communauté internationale. Les efforts entrepris pour faire ratifier ces traités sont donc indispensables, que ce soit pour faciliter et accélérer les procédures de ratification dans des pays qui y sont en principe favorables, ou pour approfondir le dialogue quand apparaissent des oppositions de fond, en vue de mieux comprendre et surmonter les raisons d'une opposition. Or cet objectif de l'universalité, auquel il faut travailler sans relâche, doit être celui de chacun. Les Etats qui décident de ratifier un traité de droit international humanitaire doivent comprendre que leur rôle ne s'arrête pas là, sachant que seule l'acceptation universelle de ce traité, dans un domaine aussi sensible que le droit des conflits armés, donnera à ceux qui doivent le faire respecter la confiance nécessaire pour le mettre en oeuvre sans arrière-pensées dès le temps de pai x sur le plan national.

Cette responsabilité collective se manifeste aussi dans la mise en oeuvre du traité puisque tant les Conventions de Genève que leurs Protocoles additionnels demandent aux Parties à ces instruments non seulement de les respecter mais également de les faire respecter en toutes circonstances. Il s'agit dès lors de bien comprendre ce que signifie cette responsabilité. Que peuvent et doivent concrètement faire les Etats pour remplir cette obligation, individuellement ou collectivement ? Quel est précisément le contenu de l'obligation ? Quelle relation établir avec l'ONU ? sont autant de questions qui méritent encore d'être éclaircies pour éviter qu'un certain flou n'incite à l'inaction. Il est clair, en tout cas, d'une part, que les mesures prises ne peuvent être efficaces que s'il existe derrière elles une forte cohésion de la communauté internationale, d'autre part, que les réactions à des violations graves, dès lors qu'elles dépasseraient un certain seuil, doivent être prises en coopération avec l'ONU, comme l'exige l'article 89 du Protocole 1 de 1977: l'on ne saurait en effet prendre des mesures coercitives sans que ce soit dans le cadre d'un examen plus large de la situation, qu'il appartient en principe au Conseil de sécurité d'effectuer. 

Ma troisième remarque suit logiquement les deux premières. Je crois que l'on n'insiste jamais assez sur l'importance de s'impliquer jour après jour dans le travail de mise en oeuvre du droit international humanitaire. Ce n'est pas seulement des déclarations à l'occasion de Conférences internationales qui feront progresser ce droit, mais c'est aussi et surtout un suivi modeste et quotidien dans sa mise en oeuvre au plan national. Il est essentiel que, dans tous les pays, le droit international humanitaire ne soit pas considéré seulement comme l'affaire de que lques diplomates, mais comme celle de chacun. Nous avons relevé plus haut l'importance que nous attachons à l'apparition d'une Cour pénale internationale mais il faut aussi dire que cette Cour, loin de se substituer aux juridictions internes, doit au contraire inciter chaque Etat à s'assurer qu'il dispose au plan national d'une législation propre à réprimer les crimes de guerre. Et cet effort national doit également toucher de nombreux autres domaines, d'où l'utilité de commissions inter-ministérielles ou d'autres moyens similaires mis en place par certains Etats, qui devraient se généraliser.

Je tiens finalement à vous dire, Monsieur le président, que le CICR reste soucieux de tout mettre en oeuvre pour améliorer la situation et que le soutien que vous lui avez manifesté ces jours est un précieux encouragement. Le CICR souhaite en particulier que vous souteniez les efforts de ses services consultatifs, qui visent à aider les Etats à adopter les mesures législatives et autres qui sont nécessaires pour mettre en oeuvre le droit international humanitaire en temps de paix déjà. Cette tâche connaît un essor encourageant et devrait pouvoir se développer encore, favorisant notamment la coopération régionale et l'interaction avec des services similaires. Un effort particulier reste en outre à faire, plusieurs intervenants l'ont relevé, dans le domaine de la formation et de la diffusion du droit humanitaire, que ce soit auprès des forces armées ou sur un plan plus général, notamment dans les écoles. Là aussi une tendance favorable se développe. Il faut qu'elle bénéficie du plein soutien de l'ensemble des Etats, qui doivent prendre à coeur de la développer en s'appuyant sur les ressources locales, notamment sur les Sociétés nationales de la Croix-Rouge ou du Croissant-Rouge. 

Rappelons une fois encore, finalement, qu'il est indispensable que chacun défende les principes qui sont à la base des Conventio ns de Genève, en particulier l'humanité, le respect de la dignité humaine et la non discrimination. La défense de ces principes doit nous unir indépendamment de tout juridisme et même quand des actes terribles, notamment terroristes, incitent au désespoir et à la haine. Toucher à ce noyau dur de l'humanité, c'est entrer dans la spirale infernale de la haine, de la violence aveugle et du racisme. Le CICR fera de la défense de ces principes l'objet d'une campagne tout au long de l'année 1999 sur la base d'une vaste enquête auprès de victimes de la guerre, à l'occasion du cinquantième anniversaire des Conventions de Genève et ce thème sera certainement aussi l'un des points centraux de la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, qui se déroulera en novembre de cette même année.

N'oublions jamais que c'est sur ces principes que se construira tout progrès dans l'application du droit international humanitaire, y compris dans celle de la IVème Convention de Genève, qui était au centre de la présente réunion.

Réf. 1998-095-FRE