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Vue d'ensemble des opérations du CICR en 2013

06-12-2012 Rapport

Le présent document expose les priorités opérationnelles du CICR pour 2013 dans le monde. Il a été établi à partir de l'analyse et de la planification internes conduites chaque année, principalement par les 80 délégations et missions sur le terrain.

Le CICR est heureux de présenter ses appels d'urgence pour 2013. Ces appels exposent les diverses situations auxquelles les personnes touchées par un conflit armé ou d'autres situations de violence doivent faire face, les principaux objectifs des délégations et missions du CICR sur le terrain, dans quelque 80 pays à travers le monde, ainsi que les besoins budgétaires correspondants. Les appels d'urgence font état des besoins humanitaires observés à la fin du mois d'octobre 2012, date de la rédaction de ces appels.

Le texte ci-après est un extrait de l'introduction de Pierre Krähenbühl, directeur des opérations.

Caractéristiques des conflits armés contemporains

L’analyse approfondie des principales caractéristiques des conflits armés et autres situations de violence dans le cadre desquels le CICR mène actuellement ses opérations révèle un certain nombre de grandes tendances.

Premièrement, les difficultés et les perturbations de tous ordres, ainsi que les diverses formes d'instabilité résultant de ce qu'il est convenu d'appeler le « printemps arabe ». Si plusieurs pays ont réussi à gérer leur transition politique en douceur et à organiser des élections démocratiques au cours de l'année dernière, d'autres ont fait face à des situations de violence sociale ou des conflits armés de forte intensité. La République arabe syrienne (ci-après la Syrie) a connu l'évolution la plus spectaculaire en termes d'affrontements armés et de conséquences humanitaires. Des dizaines de milliers de personnes ont été tuées ou blessées, des centaines de milliers de personnes ont été déplacées ou ont cherché refuge à l'étranger, et des milliers d’autres ont été placées en détention. Il semblerait qu'il n'y ait pas la moindre perspective à court terme d’assister à la fin des combats ou de parvenir à une solution politique au conflit. Les civils risquent de souffrir durablement de cette situation, et les conséquences au niveau régional sont très préoccupantes.

Deuxièmement, la région du Sahel a connu une série d'événements qui ont déclenché des troubles, en particulier dans le nord du Mali. L'actuelle division du pays a engendré de nouveaux besoins humanitaires et fait naître des préoccupations dans un certain nombre de pays voisins quant à une éventuelle propagation des violences. Les tensions se sont accrues dans une région déjà touchée par l'insécurité alimentaire de plus en plus grave, qui perturbe les marchés locaux et la fourniture de services de base, notamment dans les domaines de la santé et de l'approvisionnement en eau et en électricité, ce qui rend plus vulnérables encore un grand nombre de personnes vivant dans le nord du Mali.

Troisièmement, le processus visant à ce que les forces internationales remettent aux autorités afghanes la responsabilité de la sécurité en Afghanistan est en cours. Censé ouvrir la voie à un retrait plus large des contingents militaires étrangers d'ici à 2014, ce processus soulève des questions importantes sur l'avenir de la population afghane, qui fait face, depuis une trentaine d'années, au manque de sécurité au quotidien et à des violations graves de ses droits. Dans le cadre plus large de la « lutte contre Al-Qaïda et ses alliés », les engagements militaires conventionnels ont laissé la place aux opérations où il est fait recours à des forces spéciales et à des drones dans plusieurs contextes.

Quatrièmement, dans plusieurs pays touchés par des conflits armés qui se prolongent, la population subit les conséquences d'une grande instabilité. En Somalie, les affrontements qui se sont intensifiés pendant l'année entre les forces soutenant le Gouvernement fédéral de transition, y compris les troupes de la Mission de l’Union africaine en Somalie, et le mouvement Al-Shabab (Harakat Al-Shabaab Al Mujahideen) multiplient les risques qu'encourent de nombreux Somaliens, en particulier dans les régions du centre et du sud du pays, et accroissent leurs besoins. Les hostilités entre le Soudan du Sud et le Soudan et les répercussions des conflits internes dans ces deux pays ont entraîné des déplacements de population massifs et des situations de crise chez les réfugiés, un an après l'indépendance du Soudan du Sud. En Irak, la population continue de subir les conséquences de la violence continue ; au cours de l'été, le nombre de victimes relevé en l'espace d'une semaine a parfois été plus élevé que dans d'autres contextes. La République démocratique du Congo (ci-après, RDC) a connu une nouvelle vague de combats intenses entre les forces gouvernementales et le groupe M23, qui ont entraîné la commission de nombreux actes de mauvais traitement contre la population civile ; et les perspectives de parvenir à une solution politique dans l'immédiat sont nulles. Les combats se sont également poursuivis dans différentes régions de Colombie, même lorsque le gouvernement et les Forces armées révolutionnaires de Colombie ont entamé des pourparlers pour mettre fin à leur conflit vieux de plusieurs décennies.
Cinquièmement, les conséquences humanitaires sont diverses et souvent aiguës dans d'autres situations de violence, telles que les violences intercommunautaires dans certaines régions d'Asie, les affrontements tribaux dans plusieurs pays d’Afrique, et la violence armée nationale et transnationale organisée dans des environnements essentiellement urbains.

Enfin, le monde entier continue de souffrir de la crise économique qui perdure et de ses effets, tels que l'augmentation de la dette publique et le chômage en Europe, ainsi que le risque de diminution des envois de fonds de la part des travailleurs migrants à leurs proches restés dans des pays en proie à un conflit armé. Après l'augmentation du prix des denrées en 2007 et 2008, puis en 2010 et 2011, on a craint que la hausse des prix de plusieurs matières premières, résultant cette fois de la grave sécheresse aux États-Unis d'Amérique, n'accentue l'instabilité et n'occasionne des troubles dans les pays socialement et économiquement fragiles.

La vulnérabilité et la résilience dans les conflits armés et autres situations de violence

En 2012, les conflits armés et autres situations de violence ont déchiré la vie de millions de personnes à travers le monde, hommes, femmes et enfants. Les souffrances, les blessures et la mort ont été leur quotidien. Contraintes de quitter leur foyer et leur communauté, ces personnes ont perdu leurs biens et leurs moyens de subsistance et ont été séparées de leur famille. Les personnes arrêtées, victimes de mauvais traitements et susceptibles de disparaître, étaient particulièrement vulnérables.  

Au cours de l’année dernière, certains conflits ont été largement couverts par les médias, et les conséquences humanitaires étaient bien visibles. Dans d'autres cas, tels que les nombreux conflits armés qui s'éternisent, où les besoins sont à la fois aigus et chroniques, les souffrances des personnes passent relativement inaperçues. Dans toutes les situations de conflit où le CICR était présent ou pouvait avoir accès, son personnel sur le terrain, aidé souvent de volontaires des Sociétés nationales, s'est employé à atténuer les vulnérabilités et les souffrances des victimes. Le CICR a entrepris des actions sur la base d'évaluations de la situation de ces personnes et des besoins qu'elles exprimaient, indépendamment de leur appartenance à tel ou tel camp.  

Analyser les vulnérabilités afin de pouvoir y répondre de la manière la plus adéquate suppose de comprendre les circonstances spécifiques dans lesquelles vivent les personnes ou les communautés que nous nous efforçons d'aider et de protéger. Cela va dans le sens d'une action globale en faveur de l'ensemble des victimes, qui vise à prendre en considération les besoins spécifiques des personnes en fonction des circonstances dans lesquelles elles vivent, les risques et les violations auxquels elles sont exposées, ainsi que leur âge et leur sexe ; cette action tient d'ailleurs compte des aspects multidisciplinaires des stratégies du CICR en matière de protection, d'assistance, de prévention et de coopération.

Les situations dans lesquelles les civils et les communautés n'ont pas accès aux produits de base ou aux services essentiels tels que soins de santé, éducation, approvisionnement en eau et assainissement, notamment lorsqu'ils se retrouvent pris dans les combats et que la circulation des personnes est restreinte, comptent parmi les situations les plus pressantes rencontrées par le CICR. Cela se produit dans de grandes villes, des villages et des quartiers résidentiels où les bâtiments et l'infrastructure sont endommagés ou détruits lors des hostilités ; des zones sont alors coupées de l'extérieur par un camp ou par l'autre, et les civils se retrouvent pris au piège, dans l'impossibilité d'approcher les soldats ou les combattants de peur d'être harcelés ou arrêtés. Les principales violations relevées par le CICR sont comme toujours les exécutions sommaires, les assassinats ciblés, les menaces de mort, les disparitions, les déplacements forcés, le recrutement de mineurs, les attaques visant le personnel médical et les violences sexuelles.  

Les conflits armés et autres situations de violence provoquent aussi des déplacements massifs et souvent multiples, à la fois internes et vers les pays voisins, qui concernent des centaines de milliers de personnes. La réponse étatique aux déplacements internes est souvent inadéquate, en raison notamment du manque de contrôle dans certaines régions du pays, de capacités limitées et de la réticence à reconnaître l'ampleur du phénomène.

Dans de nombreux conflits, les attaques récurrentes dirigées contre le personnel de santé, les structures médicales et les véhicules sanitaires (en particulier les secouristes, les hôpitaux et les dispensaires, ainsi que les ambulances) compromettent la prise en charge médicale dans les situations d’urgence et constituent un problème que le CICR et ses partenaires au sein du Mouvement doivent examiner avec attention.

Dans différents conflits, l'insécurité et la prolifération des points de contrôle font que certains quartiers se retrouvent provisoirement coupés des services de soins de santé encore disponibles dans d'autres parties de la ville. Il en va de même lorsque les lignes de front empêchent les populations rurales d'atteindre les postes de santé locaux. Les chances de survie des personnes évacuées pour recevoir des soins vitaux sont régulièrement compromises par les retards pris aux points de contrôle. Les hôpitaux sont parfois difficiles d'accès pour les civils en raison des forces de sécurité armées postées près de ces structures ou à l'intérieur, qui menacent les civils et, dans certains cas, arrêtent les personnes blessées par arme. En outre, il est arrivé que des porteurs d'armes attaquent, occupent et même pillent des hôpitaux et enlèvent des patients.

Le CICR continue de soigner un grand nombre de personnes victimes de blessures physiques et psychologiques liées à des mauvais traitements, à des actes de torture ou de violence sexuelle. Pour de nombreux détenus, la plus grande souffrance est liée aux séquelles laissées par les mauvais traitements subis lors de l'interrogatoire, dont les effets multiples perdurent même après la libération. Le viol est vécu comme un cauchemar permanent chez nombre de personnes – principalement des femmes, mais parfois aussi des hommes – dans les zones touchées par un conflit ou une situation de violence ; cet acte est fréquemment commis lors d'un pillage, d'une destruction de biens ou d'un assassinat. Parfois, les victimes et leurs enfants sont tellement stigmatisés qu'ils ne veulent pas ou ne peuvent pas rentrer chez eux.  

Les viols sont profondément traumatisants pour les populations concernées, et il est extrêmement difficile de trouver des moyens de remédier à leurs effets.

L'évolution du secteur humanitaire  

L’année 2012 a une fois de plus fait ressortir les difficultés rencontrées par de nombreux organismes humanitaires pour accéder aux zones de conflit, approcher les personnes ayant besoin d'une aide et conduire leurs opérations directement plutôt que par l'intermédiaire de différents partenaires d'exécution. La Syrie et le nord du Mali sont en cela de bons exemples : seuls quelques organismes ont réussi à mener des activités structurées et durables dans ces environnements très divisés ou politisés.  

Dans certaines situations, les organisations humanitaires ont reçu des menaces et des refus de la part de groupes armés. Différentes études ont indiqué que davantage de travailleurs humanitaires ont été tués, blessés ou enlevés en 2011 qu'auparavant – une réalité qui a indubitablement eu une incidence sur les choix opérés par les organismes dans plusieurs contextes. Dans d'autres situations, les organismes se sont efforcés, parfois en vain, de se distinguer clairement ou suffisamment des acteurs politiques et militaires, par exemple en continuant de s'entourer d'escortes armées pour atteindre les populations touchées, ce qui a brouillé la distinction entre programmes politiques ou militaires et impératifs humanitaires.

La tendance a évolué vers des réponses nationales aux situations de crise. À mesure que les organisations non gouvernementales (ONG) nationales ou les institutions publiques vont s'affirmer dans le domaine humanitaire, la question de l'établissement de partenariats avec ces acteurs va devenir un problème croissant. Sur la scène internationale, la communauté humanitaire des Nations Unies dans son ensemble est entrée dans la deuxième phase de la réforme avec le Programme transformateur du Comité permanent interorganisations. Plusieurs pays d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine participent de plus en plus aux activités d'aide humanitaire et de coopération au développement, aux côtés des États membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques. Tandis qu'un certain nombre d'ONG actives depuis longtemps dans ces domaines semblent avoir perdu leur capacité de se déployer dans des situations de conflit armé aigu, des organismes du monde arabe sont de plus en plus opérationnels dans des environnements sensibles tels que le nord du Mali et la Somalie.  

Tous ces changements survenus dans le paysage humanitaire conduisent à une diversification des approches et des politiques humanitaires, chacune ayant ses points forts et ses points faibles.

Les implications pour les opérations en cours du CICR

En 2012, le CICR a été en mesure de protéger l’intégrité de millions de personnes et de soutenir leurs moyens de subsistance dans des situations critiques comme en Afghanistan, en Colombie, en Irak, en Israël et dans les territoires occupés, au Mali, en Somalie, en Syrie et au Yémen, parmi tant d'autres. Malgré les nombreux obstacles qui se sont posés à son action humanitaire neutre, impartiale et indépendante, le CICR a réussi à obtenir l'accès dans ces contextes difficiles et à établir ou maintenir des relations avec différents acteurs armés – gouvernementaux ou rebelles.

Les partenariats opérationnels à la fois systématiques et structurés avec des Sociétés nationales, l'adaptabilité des procédures opérationnelles du CICR et des équipes, pour ce qui est de leur composition, ainsi que la volonté individuelle et institutionnelle d'assumer des risques sécuritaires importants dans ces environnements sont autant d'éléments essentiels de l'approche du CICR.

En fait, 2012 aura été l'année la plus difficile en termes de sécurité depuis 2003 et 2005 ; au premier semestre, le CICR a dû régler trois affaires de prise d'otage. Fin tragique pour le collègue retenu au Pakistan, qui a été assassiné, ce qui a conduit à une réduction importante de la présence du CICR dans le pays et des activités qu'il y menait. Au Yémen, un autre collaborateur a été tué lors d'une attaque aérienne sur le village où il se trouvait. Le CICR a aussi fait face à de graves incidents de sécurité dans des pays comme l'Afghanistan, la Libye, la RDC et la Somalie. Le personnel des Sociétés nationales a également été touché, par exemple en Syrie, où quatre membres du Croissant-Rouge arabe syrien ont perdu la vie entre septembre 2011 et septembre 2012.

Malgré ces difficultés, le CICR est parvenu à de bons résultats par rapport aux objectifs qu'il s'était fixés dans le cadre de son budget initial 2012 pour le terrain (CHF 969,5 millions) et de trois rallonges budgétaires s'élevant au total à 62,1 millions de francs suisses (24,6 millions pour la Syrie, et 37,5 millions pour la région de Niamey, provenant de deux rallonges budgétaires). La réduction de ses activités au Pakistan a entraîné une réduction budgétaire de 37,2 millions de francs suisses (sur un budget initial de 66,2 millions).  

Principaux défis pour le CICR en 2013

Qualité de l'accès, étendue de l'action et réponse multidisciplinaire  

L'ambition du CICR, qui représente un défi à relever en priorité, est d'avoir accès aux personnes et aux populations touchées et de veiller à répondre de manière efficace et globale à leurs besoins.

Dans l'ensemble, le budget correspondant aux objectifs de 2013 s'élève à 988,7 millions de francs suisses, un montant légèrement supérieur au budget initial pour 2012. Ce chiffre reflète la détermination de l'institution à faire face aux conséquences humanitaires multiples des conflits armés et autres situations de violence à travers le monde.

Le CICR commencera l'année 2013 avec sept opérations représentant un budget de plus de 40 millions de francs suisses. Ses dix plus vastes opérations auront lieu en Afghanistan (CHF 86,5 millions), en Irak (CHF 66,5 millions), en Somalie (CHF 66,2 millions), en RDC (CHF 58,8 millions), au Soudan du Sud (CHF 56,8 millions), en Syrie (CHF 51,2 millions), en Israël et dans les territoires occupés (CHF 46,9 millions), au Soudan (CHF 39 millions), dans la région de Niamey (CHF 37,5 millions), au Yémen (CHF 34 millions) et en Colombie (CHF 33,2 millions).

La nature des conflits armés et autres situations de violence demeure extrêmement diverse et engendre des besoins très variés et particuliers selon les cas. La capacité de répondre à ces besoins de différentes manières repose sur toute une série d'approches que le CICR s’efforce constamment d'améliorer. Cela commence par des évaluations des besoins dûment conduites, donnant aux personnes dans le besoin une place centrale : celles-ci sont associées au processus de définition de la réponse, et l'institution prend la responsabilité de les aider. Le CICR se doit aussi de fournir un large éventail de services s'il veut faire face aux vulnérabilités spécifiques des populations, tout en renforçant leur résilience, en particulier par des activités de relèvement rapide.

Le CICR continuera de se concentrer sur les actions à mener pour faire face aux besoins à la fois aigus et liés à la situation d'urgence, ainsi qu’aux conséquences multiples des conflits armés qui se prolongent. Il s'attachera à améliorer la pertinence de ses activités auprès des détenus, des blessés et des malades, des personnes handicapées, des déplacés et des migrants, et à répondre aux besoins spécifiques des femmes et des enfants.

Gestion des opérations et de la sécurité

Les budgets du CICR sont établis d'abord et avant tout en fonction des actions à entreprendre pour répondre aux besoins humanitaires. Les priorités sont définies à la lumière de la capacité de l'institution de s'assurer l'accès, de se faire accepter et de réaliser ses objectifs.  

Il est primordial de trouver un équilibre entre les résultats des activités menées et l'exposition des personnels du CICR et des Sociétés nationales aux risques. Année après année, le CICR multiplie les formes de dialogue et de travail en réseau avec les gouvernements, les forces armées et les forces de sécurité, et les autres porteurs d'armes, afin de s'assurer que son approche et ses activités sont bien comprises. Pour faire accepter son action, il doit consentir des efforts à long terme, qui peuvent être facilement anéantis à la suite d'une déclaration inappropriée, d'un comportement inadéquat ou de la mise en œuvre déficiente d'un programme.

Le dialogue avec tous les partenaires dans une situation donnée est essentiel dans l'approche opérationnelle du CICR. Au vu de la diversité et de la fragmentation des groupes armés et des acteurs influents, il faudra adapter en permanence les stratégies de travail en réseau. L'acceptation par ces acteurs ne peut jamais être considérée comme acquise.

Le budget 2013 reflète l'engagement du CICR de réaliser un large éventail d'activités pour répondre aux besoins qui ont été définis, compte tenu de l'insécurité ambiante. La nature des risques est plurielle, et le niveau d'exposition de l'institution à travers le monde reste élevé. La gestion décentralisée de la sécurité et le respect du devoir de prudence continueront d'être essentiels dans l'approche du CICR.
Relations avec les acteurs influents et dialogue avec tous

Le paysage politique international connaît de profonds changements, et le CICR déploie des efforts soutenus pour diversifier ses relations en fonction de ces évolutions. L'institution continuera d'entretenir et de développer ses relations avec ses partenaires traditionnels, mais elle est résolue à systématiser et à développer ses relations avec un certain nombre d'États et d'acteurs jouant un rôle de plus en plus important sur la scène internationale. L'objectif est d'améliorer la compréhension mutuelle et de définir des perspectives communes. Cela est essentiel pour le CICR, s'il veut être en mesure de mener son action à long terme.

Partenariats et coordination

Au sein du Mouvement, des efforts semblables sont entrepris avec un certain nombre de Sociétés nationales. Dans ce contexte, il est primordial pour le CICR de changer quelque peu la manière dont il établit des partenariats. En 2013, l’institution renforcera davantage la coopération avec les Sociétés nationales œuvrant dans leur propre pays, en tant que principaux partenaires opérationnels dans les situations d’urgence et dans la plupart des conflits armés qui se prolongent. Elle s'emploiera aussi à mobiliser des Sociétés nationales partenaires capables de déployer rapidement des équipes médicales et chirurgicales notamment, ainsi qu'à encourager l'aide entre pairs.

Le CICR est convaincu que les partenariats solides, même s'ils sont très exigeants en termes de respect des principes du Mouvement, non seulement conduisent à une meilleure réponse globale aux besoins, mais permettent aussi de soutenir les efforts des Sociétés nationales cherchant à préserver leur indépendance dans les situations de conflit et de violence.

Les équipes du CICR continueront également à travailler en coordination et, s'il y a lieu, en partenariat avec d'autres institutions, ONG locales pour la plupart, employées à répondre aux besoins des femmes, des enfants, des migrants et des familles des personnes portées disparues. Le CICR coopérera avec des ONG telles que Médecins Sans Frontières sur diverses questions et opérations d'ordre médical, avec le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et le Programme alimentaire mondial pour gérer la situation des réfugiés, par exemple au Soudan du Sud et autour de la Syrie, et avec un certain nombre d'organisations plus jeunes, présentes et actives dans divers contextes.

Conclusion

Au cours des dix dernières années, le CICR a réussi à mettre en place un large éventail d'activités et de réponses dans plusieurs domaines. Il a diversifié ses relations avec de nombreux acteurs, ses procédures opérationnelles, la composition de ses équipes et les formes de partenariat afin de préserver et, dans certains cas, d'améliorer l'accès aux personnes ayant besoin d'assistance. Mais c'est aussi en accédant à ces populations que son personnel s'expose à des risques importants, qu’il convient de gérer en priorité.

Les appels d'urgence pour 2013 décrivent les diverses manières dont les conflits armés et autres situations de violence bouleversent la vie de millions de personnes à travers le monde, et expriment la volonté du CICR d'agir en vue de répondre aux besoins de manière appropriée. Ils reflètent aussi honnêtement que possible la capacité maintes fois prouvée de l'institution de mettre en œuvre les objectifs qu'elle s'est fixés et de parvenir à des résultats.

Nous sommes très reconnaissants à nos donateurs de leur vif intérêt pour les activités du CICR et de leur remarquable soutien diplomatique et financier. Nous apprécions aussi grandement le fait qu'ils respectent profondément l’indépendance et la neutralité du CICR. Le CICR est fermement résolu à utiliser de manière responsable et efficace les ressources financières mises à sa disposition, et il est conscient de devoir rendre compte des résultats qu'il obtient.

Chaque jour, les 12 000 collaborateurs du CICR sur le terrain s'emploient à améliorer le sort des personnes qui font face aux conséquences extrêmes d'une situation de conflit ou de violence. Cela fait partie de notre engagement collectif et de notre éthique.


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Pierre Krähenbühl 

Pierre Krähenbühl
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