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Vue d'ensemble des opérations du CICR en 2012

08-12-2011 Rapport

Le présent document expose les priorités opérationnelles du CICR pour 2012 dans le monde. Il a été établi à partir de l'analyse et de la planification internes conduites chaque année, principalement par les 80 délégations et missions sur le terrain.

Le CICR est heureux de présenter ses appels d'urgence pour 2012. Ces appels décrivent les diverses situations auxquelles doivent faire face les personnes touchées par des conflits armés et d'autres situations de violence, les principaux objectifs des délégations et missions du CICR sur le terrain dans quelque 80 pays à travers le monde, ainsi que les besoins budgétaires qui en découlent. Les besoins identifiés dans les appels d'urgence reflètent les besoins tels qu’ils ont été observés à la fin du mois d'octobre 2011, date de la rédaction de ces appels.

Le texte ci-après est un extrait de l'introduction de Pierre Krähenbühl, directeur des opérations.

Caractéristiques des conflits armés contemporains

L’analyse approfondie des principales caractéristiques des conflits armés et autres situations de violence dans le cadre desquels le CICR mène ses opérations présente un certain nombre de grandes tendances.

Premièrement, il convient de relever les conséquences multiples des grandes crises qui ont marqué les douze derniers mois, principalement dans le contexte désormais qualifié de « printemps arabe ». Il en ressort qu’en dépit des efforts déployés pour analyser, planifier et anticiper les diverses situations possibles, le défi de l'inattendu continuera d'être au cœur de la gestion des crises, y compris pour l'action humanitaire.

Les événements en Afrique du Nord et au Moyen-Orient ont certes des points communs, mais ils se distinguent aussi par divers aspects. La situation en Libye, par exemple, a dégénéré en véritable conflit armé, international et non international. D'autres pays ont connu des situations de violence qui ont entraîné une grave répression de la part des forces de sécurité de l'État.

Il est trop tôt pour prédire les incidences à moyen et long terme de ces événements. Certains pays semblent s’être engagés sur une voie devant les conduire de façon pacifique à opter pour un avenir constitutionnel, politique et social différent pour leur peuple. D'autres risquent de voir perdurer une situation d'instabilité, d'agitation et de conflit.

Deuxièmement, dix ans après les attaques du 11 septembre 2001, la dite « lutte contre Al-Qaida et ses affiliés » continue d'évoluer. Les grands déploiements conventionnels de l'OTAN et des États-Unis d'Amérique en Afghanistan et en Irak cèdent peu à peu la place à de nouvelles stratégies caractérisées notamment par l'emploi de drones et par une réduction du nombre et de l’ampleur des engagements militaires directs.

Troisièmement, de nombreux conflits armés prolongés, pour la plupart non internationaux, perdurent. Il est rare que leurs motivations soient idéologiques, elles sont plutôt économiques et quelquefois incontestablement criminelles. La durée de ces hostilités – souvent supérieure à deux, trois ou quatre décennies – a conduit à un non-respect généralisé des lois. Des régions entières échappent au contrôle des forces de sécurité de l'État, et sont hors de portée des services sociaux, éducatifs et de santé de l'État. Ces régions abritent des groupes extrêmement divers, fragmentés et impitoyables, dont des groupes armés étatiques et non étatiques, officiels ou non. Poursuivant des gains économiques plutôt que des objectifs idéologiques ou politiques, ces groupes imposent leur contrôle sur le territoire et la population avec une extrême brutalité et violence.

Le tissu institutionnel de certains pays est entièrement phagocyté par des économies de guerre organisées. Ces situations sont extrêmement complexes, en termes politiques ou de médiation. Bon nombre d'acteurs concernés préfèrent les opportunités commerciales lucratives que leur offre le conflit à de futures positions ministérielles ou parlementaires. La logique de la prédation prend le pas sur celle de la conscience sociale et du bien commun.

Dans certains contextes, le crime organisé transnational commence à constituer une véritable menace, du fait du niveau d'organisation des groupes concernés et de leur capacité à infiltrer les institutions de l'État, à contrôler des pans entiers du territoire national et à agir au-delà des frontières nationales. L’affrontement entre les forces de sécurité de l'État d'une part, et les bandes et gangs criminels organisés d'autre part, expose les populations locales et migrantes à des situations de violence et de brutalité effroyables.

Le monde subit aussi les effets combinés des crises économiques et financières. Les indices internationaux des prix des produits alimentaires se sont envolés début 2011, touchant nombre de personnes qui subissaient déjà les effets de conflits armés, de l'exclusion sociale, du chômage et d'autres pressions. La diminution du nombre des transferts d'argent dans plusieurs contextes affaiblit la capacité des populations tributaires de ces fonds pour se prendre en charge. Ces tendances, liées à l’augmentation de la demande en produits alimentaires dans différentes parties du monde et aux incidences de la sécheresse et des inondations, continueront d'attiser les troubles et les conflits.

La vulnérabilité et la résilience dans les conflits armés et autres situations de violence

Tout au long de l'année 2011, les collaborateurs du CICR sur le terrain et les employés des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ont tenté de répondre aux multiples vulnérabilités et souffrances endurées par nombre d'hommes, de femmes et d'enfants vivant dans des zones de conflit de par le monde.

Quel que soit le contexte, il est essentiel de mettre le sort de chaque personne et chaque communauté au cœur même de notre analyse et de nos choix d'action, en tenant compte des circonstances particulières de chaque situation, des risques et des violations chacun doit faire face, en fonction de son âge et de son sexe. Dans son action visant à répondre aux vulnérabilités des personnes auxquelles il vient en aide, le CICR s'efforce de prendre en compte leur résilience et de les faire activement participer aux mesures tendant à améliorer ou changer leur situation, ou à y faire face. Les extraits ci-après sont tirés de documents de planification de plusieurs délégations du CICR et illustrent les multiples façons dont les conflits accroissent la vulnérabilité des personnes et communautés.

Au cours des douze derniers mois, les équipes du CICR ont répondu à de nouvelles urgences dont l’impact a été particulièrement grave sur les populations concernées (nombreux cas de menaces, blessures, mauvais traitements, torture, déplacements et tueries). Parallèlement, de nombreux conflits armés prolongés ont été à l'origine de besoins à la fois aigus et chroniques.

« La population civile est prise en étau entre les différentes parties au conflit. Souvent, comme l'armée surveille les routes, les militants contrôlent les zones rurales. L'opposition armée force la population à lui apporter son soutien (et même un abri). Le message des forces armées est : "Si vous n'êtes pas avec nous, vous êtes contre nous". Les civils et les communautés sont victimes de représailles de tout bord. Demander une aide humanitaire ou manifester sa volonté de rentrer chez soi après avoir été déplacé peut être perçu par l'opposition armée comme une forme d'association avec le gouvernement et les forces de sécurité. Et refuser de rentrer à son lieu d'origine pour des raisons liées à l'insécurité ou au manque de services peut être interprété par le gouvernement comme une association avec l'insurrection armée. »

Par ailleurs, les multiples conséquences des conflits armés et autres situations de violence ont désorganisé en profondeur des sociétés entières.

« Le pays a continué de se détériorer économiquement et socialement alors qu’il était aux prises à un conflit armé qui a duré 20 ans avec les conséquences suivantes : insécurité et déplacement, modification des lignes de front et tensions ethniques et tribales au sein de la société, absence d'infrastructures essentielles, instabilité environnementale associée à des mécanismes de survie en baisse, accès limité à d'autres pâturages et sources d'eau, pénuries de fournitures aggravées par le manque de transport des zones urbaines vers les zones rurales et les taux d'inflation élevés qui en ont résulté. Ces conséquences ont bien sûr toutes eu un impact sur la vie quotidienne de la population, sans parler des répercussions profondes dans le secteur agricole.

Vingt ans de conflit et l'insécurité qui en a résulté ont obligé des communautés agricoles à réduire leur activité au point de n’être plus qu'une agriculture de subsistance. Même les bonnes années, la production ne couvrait pas plus de la moitié des besoins alimentaires de la population du pays tout entier. Les saisons relativement nombreuses pendant lesquelles les pluies ont été insuffisantes ont fait chuté ce pourcentage, réduisant davantage la production alimentaire. Sachant que les petits agriculteurs produisent principalement pour couvrir leurs besoins et qu'ils ont à peine assez de récolte pour vendre, leur pouvoir d'achat est généralement très bas. La pénurie d'aliments sur les marchés fait monter les prix et les aliments importés sont trop chers pour les familles sans ressources. »

« Les guerres qui se sont succédées et la violence engendrée par le sectarisme ont laissé des blessures profondes : infrastructures et services publics qui se dégradent, production agricole en déclin, moyens d'existence bouleversés, grave contamination par les armes et tendances épidémiologiques négatives. L'engagement pris par les autorités de fournir des services de base a été suivi d'effets grâce à l'amélioration des conditions de sécurité. Néanmoins, pour pouvoir se doter de services publics efficaces, le pays doit surmonter un grand nombre de problèmes, dont l'énorme pénurie de main d'œuvre qualifiée et de fonctionnaires […]. L'efficacité du gouvernement central et des autorités locales est également bloquée par le nombre des procédures et le fait qu'elles se contredisent parfois, par la mauvaise organisation administrative, la corruption généralisée, le manque de responsabilité et la faillite des structures périphérique pouvant agir. D'après les évaluations que le CICR a réalisées sur le terrain, la fourniture de services est moins bonne dans les régions que les parties se disputent, dont des pans entiers sont hors de portée des représentants des organisations gouvernementales du fait de l'insécurité générale qui y prévaut et des droits acquis sur le terrain. »

Comme le souligne le projet actuel du CICR, « Les soins de santé en danger », de nombreux dangers menacent les infrastructures et services médicaux et des obstacles entravent l'accès aux soins des personnes blessées ou malades.

« L'évacuation des blessés et leur accès à un traitement adapté dispensé par le ministère de la Santé sont entravés sinon complètement empêchés parfois (des autorités auraient empêché les personnes blessées d'arriver jusqu'aux hôpitaux, et des blessés éviteraient de se faire soigner dans des centres publics, par peur d'être arrêtés et persécutés). »

« En 2011, l'accès aux soins de santé s'est effondré. Plus de pauvreté, d'insécurité, la fermeture de centres de santé essentiels ont peu à peu mis en péril les services sanitaires essentiels, en particulier pour les enfants et les femmes. Les taux de mortalité infantile (111 pour mille naissances d'enfants vivants) et de mortalité maternelle (18 pour 1000 naissances d'enfants vivants) sont encore parmi les plus élevés au monde. La mortalité des moins de cinq ans (257 sur 1000 naissances d'enfants vivants) reste préoccupante : un enfant sur quatre n'atteint pas l'âge de cinq ans. Les principales causes de décès sont les infections respiratoires aigues, la diarrhée et la rougeole. »

Parmi les autres sources de préoccupation, il y a lieu de relever les effets physiques et mentaux conjugués des situations de conflit armé et d'autres situations de violence, ainsi que les sévices infligés à des personnes en fonction de leur âge ou de leur sexe.

« On estime que six femmes (migrantes) sur dix sont victimes d'agressions sexuelles pendant leur trajet, ce qui a un impact sur leur santé physique et psychologique, et est la cause de grossesses non désirées ou de maladies. Certaines femmes sont victimes de violences sexuelles à plusieurs reprises. Il n'y a pas de soutien médical, psychologique et juridique immédiatement disponible. Souvent les femmes ne dénoncent pas ces violences par peur de représailles, manque de confiance dans les autorités ou peur de retarder leur voyage.

Les enfants migrants, surtout s'ils sont non accompagnés, sont la proie des groupes armés et des réseaux de trafic des êtres humains. Ils risquent d'être victimes d'attaques violentes, de perdre le contact avec leur famille à tout jamais, ou de revenir à une situation dangereuse, puisque les autorités rapatrient souvent les enfants sans avoir évalué les circonstances qui les ont poussés à partir. »

L'évolution du secteur humanitaire

Les tendances et les besoins susmentionnés placent la communauté humanitaire face à des défis de poids. Les crises en Côte d'Ivoire et en Libye semblent confirmer que certains grands acteurs humanitaires ont perdu leur capacité de réponse lors des phases d'urgence des conflits armés. Cette situation s’explique peut-être en partie par le manque de sécurité et les contraintes imposées aux organisations humanitaires onusiennes durant les interventions militaires sanctionnées par les Nations Unies. Mais plus préoccupant encore est le fait que certaines grandes ONG internationales n'ont réussi à déployer des activités significatives dans aucun de ces contextes.

Les nouvelles formes de rejet et d'instrumentalisation de l'action humanitaire après le 11 septembre 2001 sont certes bien connues, mais les contraintes que s’imposent les organisations humanitaires sont souvent sous-estimées. En 2011 toujours, des organisations humanitaires ont fait appel à des contingents militaires étrangers pour protéger leur accès à des régions où d'autres organisations travaillaient sans escorte. Ces approches contradictoires peuvent brouiller l'image donnée par l'ensemble de la communauté humanitaire.

La diversité croissante du secteur humanitaire est un autre facteur important. Les profonds changements qui résultent de la présence et de l’autorité d'organisations humanitaires et d'institutions caritatives d'Afrique, d'Asie, d'Amérique latine et du Moyen-Orient ne sont pas encore suffisamment reconnus. En Libye et en Somalie, deux communautés humanitaires bien distinctes œuvrent côte à côte sans contacts entre elles.

Les implications pour les opérations en cours du CICR

En 2011, le CICR a bien adapté sa réponse à plusieurs crises soudaines, notamment en Côte d'Ivoire et en Libye où elles se sont déclenchées en même temps. En Côte d'Ivoire, les relations de longue date avec toutes les parties et sa présence dans une région où les crises étaient fréquentes, lui ont permis de réagir rapidement au conflit post-électoral. En Libye, le CICR a dû commencer par asseoir sa présence et établir des contacts avant de pouvoir accéder aux populations touchées. Il est également intervenu à la suite des événements en République arabe syrienne, en Tunisie et au Yémen.

Le CICR a pu adapter son action pour faire face à ces crises grâce aux récentes améliorations apportées à ses systèmes de déploiement rapide, son engagement pour les opérations d'urgence et ses partenaires essentiels avec des Sociétés nationales.

D'autres facteurs expliquent la capacité du CICR à agir dans le cadre de conflits armés ou d'autres situations de violence qui perdurent, notamment sa présence étendue, sa proximité avec les populations, sa neutralité, son indépendance et son impartialité.

Le CICR s'est attaché à être à la hauteur des responsabilités et des pressions résultant d’un budget terrain initial solide (1 047 millions de francs suisses), suivi de cinq rallonges budgétaires séparées, d’un montant total de 159 millions de francs suisses (délégation régionale d'Abidjan et du Libéria pour la Côte d'Ivoire, délégation régionale de Tunis pour la Libye - deux fois - , et délégation régionale de la Somalie), et toute une série d'autres opérations exigeantes dans des contextes tels que l'Afghanistan, la Colombie, la République démocratique du Congo, le Pakistan, les Philippines, Irak, Israël et les territoires occupés, le Soudan du Sud, le Soudan et le Yémen. Les engagements étant moins élevés au début de l'année 2011, le CICR a dû réduire le budget terrain de 79 millions de francs, ce qui a eu une incidence sur les programmes dans plusieurs pays.

Principaux défis pour le CICR en 2012

Qualité de l'accès et étendue de l'action

L'ambition du CICR est d'avoir accès à toutes les populations et toutes les personnes ayant besoin d'une assistance. C'est un défi fondamental.

Les objectifs de 2012 se situent dans leur globalité au deuxième rang de ce que le CICR a jamais présenté. En termes réels, le budget de 969,5 millions de francs suisses est comparable au budget initial de 2011. Il a été établi pour tenir compte des facteurs suivants, dans la ligne de la stratégie institutionnelle 2011-2014 :

  • Une réponse consolidée ou plus large aux situations de conflit armé

Le CICR commencera l'année 2012 avec sept opérations pour lesquelles le budget prévoit 50 millions de francs suisses. Ses dix plus grandes opérations auront lieu en Afghanistan (88,9 millions de francs), en Somalie (70,0 millions de francs), en Irak (67,3 millions de francs), au Pakistan (66,2 millions de francs), au Soudan (54,4 millions de francs), en RDC (54,2 millions de francs), en Israël et dans les territoires occupés (52,6 millions de francs), au Yémen (37,6 millions de francs), en Colombie (33,1 millions de francs) et au Soudan du Sud (24,6 millions de francs).

La réponse du CICR aux situations de conflit armé international et non international représente environ 75 % des appels d'urgence. Elle inclut les activités de relèvement initial.

  • Une réponse évolutive dans les autres situations de violence

Les efforts engagés par le CICR pour répondre aux besoins découlant d'autres situations de violence, (situations de répression étatique, de violence intercommunautaire ou de violence armée en milieu urbain), représentent environ 20 % des appels d'urgence. Bien qu'elles se situent en deçà du seuil d'applicabilité du droit international humanitaire, ces situations ont de graves conséquences humanitaires, parmi lesquelles : détention arbitraire, disparitions, mauvais traitements et torture, violence sexuelle, enrôlement forcé de mineurs, et attaques contre des civils et du personnel médical. Dans des situations de ce type, les activités du CICR sont conduites sur la base de son droit d'initiative statutaire et de son évaluation du niveau d'organisation des groupes armés impliqués, de l'ampleur de l'impact humanitaire, du soutien qu'il peut apporter aux Sociétés nationales et de sa propre valeur ajoutée.

  • Des délégations régionales de plus en plus opérationnelles

Le pourcentage alloué aux programmes de protection et d'assistance dans le budget initial des délégations régionales a sensiblement augmenté depuis 2008, reflétant leur rôle opérationnel accru.

Action pluridisciplinaire contextualisée

Face à ces défis, le CICR doit continuer d'améliorer sa capacité à définir des approches adaptées à chaque contexte et fondées sur les besoins.

Il insistera sur sa capacité à répondre aux vulnérabilités aigues causées par des situations soudaines ou d'urgence, tout en faisant face aux conséquences multiples des conflits armés qui se poursuivent sur de longues périodes. Il s'attachera plus particulièrement à améliorer la pertinence de son action dans les domaines de la détention, de la santé, de la protection des civils, et des besoins des femmes et des enfants, notamment des personnes déplacées et des migrants.

Gestion opérationnelle et de la sécurité

Le CICR est capable d'accéder aux populations qui en ont besoin, parce qu'il est prêt à prendre des initiatives dans des environnements sensibles et s’attache à établir des relations avec les différentes parties prenantes dans chaque contexte. La sécurité de son personnel est une composante essentielle de la philosophie opérationnelle du CICR. Même si l'année 2011 a été une année moyenne du point de vue du nombre d'incidents, la nature des risques est inchangée et le niveau d'exposition de l'institution reste élevé dans le monde entier. La gestion décentralisée de la sécurité demeurera au cœur de l'approche du CICR.

Relations avec les acteurs influents et dialogue avec tous

Des contextes tels que la Libye ont montré que le CICR était capable d'établir des relations significatives dans une situation d'urgence alors qu'il n'avait que peu ou pas de contacts auparavant. Dans de nombreux autres contextes, comme la Colombie, l'Irak, Israël et les territoires occupés et le Soudan, par exemple, le CICR peut se reposer sur des réseaux de longue date.

L'acceptation du CICR est largement influencée par la perception de la qualité et de la pertinence de ses activités pour les personnes touchées, par la crédibilité de ses efforts en vue d'assurer le respect du DIH et le respect par son propre personnel des Principes fondamentaux du Mouvement. La qualité du dialogue établi par le CICR avec toutes les parties prenantes ou en mesure d'exercer une influence dans un conflit armé ou une autre situation de violence est un autre facteur important.

Au vu de la diversité et de la fragmentation des groupes armés et acteurs influents, il faudra adapter en permanence les stratégies visant à constituer des réseaux de contacts. L'acceptation par ces acteurs ne peut jamais être considérée comme acquise.

Le CICR tient compte de l'évolution du paysage politique international. Tout en entretenant les relations établies avec ceux qui lui apportent un soutien de longue date, le CICR tentera de diversifier et d'élargir ses contacts à d'autres États à l'échelon régional ou mondial. Le CICR entend ainsi améliorer, le cas échéant, sa capacité à intervenir dans ces pays, et à promouvoir une compréhension mutuelle ainsi que des perspectives communes, afin d'obtenir un soutien à son travail au plan international. C'est un effort de long terme qui requiert des contributions de toute l'institution.

Partenariats et coordination

En 2011, le CICR a continué de renforcer ses partenariats avec les Sociétés nationales lors de situations d'urgence (en Côte d’Ivoire, Libye, République arabe syrienne et au Yémen) et dans la plupart des conflits armés qui se poursuivent sur de longues périodes. Il continuera sur la voie d'une coopération plus systématique avec les Sociétés nationales œuvrant dans leur propre pays, qui seront ainsi ses principaux partenaires.

Le CICR renforcera aussi la mobilisation des Sociétés nationales partenaires pour le déploiement rapide, tirant profit du succès du déploiement des équipes médicales et chirurgicales de Sociétés nationales en Libye en 2011.

Les Sociétés nationales travaillant dans des situations de violence continueront de bénéficier du soutien du CICR. Dans les contextes de répression de l'État et de violence urbaine, le CICR s'attachera à mieux faire accepter et respecter les services médicaux des Sociétés nationales et à renforcer la sécurité du personnel.

Nous continuerons d'entretenir des relations structurées et solides avec toute une gamme d’ONG et d'institutions des Nations Unies, depuis le siège et sur le terrain. Dans des contextes comme la Libye et la Somalie, le CICR recherchera le dialogue avec des organisations et institutions caritatives d'autres parties du monde toujours plus présentes par les opérations qu'elles mènent. Le dialogue avec le département des affaires humanitaires de l'Organisation de la coopération islamique (OCI) sera renforcé.

Conclusion

À l’occasion de la présentation des appels d’urgence à la communauté des donateurs, à ses partenaires et au grand public, le CICR veut mettre l’accent sur les incidences multiples et variées des conflits armés et autres situations de violence sur la vie de millions de personnes à travers le monde.

Nous sommes très reconnaissants à nos donateurs de leur vif intérêt pour les activités du CICR et de leur remarquable soutien diplomatique et financier. Nous apprécions aussi grandement leur respect profond pour l’indépendance et la neutralité du CICR.

L’énergie et l’engagement du CICR émanent de son sens du devoir qui est d’aider les personnes touchées par les conflits armés. Chaque jour, nos 12 000 collaborateurs oeuvrent à la réalisation de cet objectif essentiel, déterminés à garantir la poursuite de notre engagement sur cette voie.


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Pierre Krähenbühl 

Pierre Krähenbühl
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