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Une perspective humanitaire sur la privatisation de la guerre

14-09-2012 Déclaration

XXXVe table ronde sur les sujets actuels du droit international humanitaire, San Remo, 6-8 septembre 2012, discours d'ouverture par Christine Beerli vice-présidente du CICR.

 Le CICR ne s'est pas joint au débat sur la légitimité du recours à des entreprises militaires et de sécurité privées (EMSP). En effet, le CICR n'a pas à prendre position sur cette question. Il s’intéresse surtout de savoir si, et comment, le droit international humanitaire (DIH) s'applique aux EMSP opérant dans une situation de conflit armé et, le cas échéant, dans quelle mesure elles le respectent. Aujourd'hui, je souhaite me pencher sur cette question et vous présenter quelques pistes pour tenter d'y répondre.

Pour beaucoup, la présence des EMSP dans les conflits armés est le symbole absolu d'un retour à la guerre privée. De nos jours, les sous-traitants privés sont plus que jamais impliqués dans les conflits armés,  et si près du champ de bataille que les hypothèses fondamentales du DIH moderne semblent mises à rude épreuve. L'une d'elles est qu'un conflit oppose des États, voire des États et des groupes armés organisés, mais pas des entreprises commerciales.

Des incidents mettant en cause des EMSP ont récemment attiré l'attention du public. Même s'ils ne sont pas caractéristiques du comportement de ces entreprises, leur gravité est suffisante pour faire ressortir le manque de clarté des règles régissant leurs activités, mettre au jour des failles en matière de responsabilités, et soulever des questions sur leurs mandats.

J'illustrerai tout d'abord mon propos par quelques exemples.

Divers rapports ont fait état d'un usage excessif de la force par des sous-traitants privés – en particulier durant les conflits en Irak et en Afghanistan – ayant fait des victimes parmi les civils. Il ressort que les règles régissant le recours à la force ou les instructions données aux entreprises privées ne sont pas toujours très claires. Souvent, les États et les prestataires ne connaissent pas bien  les conséquences juridiques des activités des EMSP. Dans le cadre de certains conflits, les États font appel à des sous-traitants pour surveiller les installations militaires ou escorter les véhicules militaires, parfois au cours des hostilités, sans les incorporer aux forces armées. Ce type de mission est souvent qualifié de « purement défensif », ce qui traduit une certaine méconnaissance du droit. En effet, assurer la protection des personnels et des infrastructures militaires contre une partie adverse équivaut à participer directement aux hostilités et à faire des sous-traitants des cibles légitimes au regard du DIH.

Les États font aussi quelquefois appel à des EMSP dans les lieux de détention, notamment pour les interrogatoires. Des prestataires privés auraient pris part aux mauvais traitements infligés à des détenus.

Les États ne sont pas seuls à recourir aux services des EMSP. Les entreprises commerciales en activité dans les zones de conflit, notamment celles du secteur minier, engagent souvent des prestataires privés pour assurer la sécurité de leurs employés et de leurs infrastructures. Malheureusement, certaines de ces entreprises ont été impliquées dans des violations des droits de l'homme, par exemple dans le cadre de violentes répressions de manifestations de communautés locales contre leurs activités.  

Plus récemment, le secteur de la sécurité maritime s'est considérablement développé en raison de la multiplication des actes de piraterie, en particulier dans la Corne de l'Afrique et en Asie du Sud-Est. Dans un tel contexte, des entreprises privées peuvent être engagées pour assurer une protection armée à bord des navires marchands. Le sort des personnes retenues en otages par des pirates est bien sûr très préoccupant, et il faut lutter contre les actes de piraterie au moyen de mesures de protection adéquates. Mais le recours à la force armée en mer par des gardes privés, comme tout autre type de recours à la force, doit être strictement réglementé afin d'éviter les abus.  

Questions d’ordre humanitaire

Ces exemples soulèvent plusieurs questions d’ordre humanitaire. Je n'en mentionnerai que trois, que le CICR juge particulièrement importantes.

Tout d'abord, un cadre juridique clair est indispensable, non seulement pour ce qui est des règles internationales applicables mais aussi des lois et des règlements nationaux couvrant le champ des activités spécifiques des EMSP. Il ne fait aucun doute que les employés des entreprises privées sont liés par le DIH. Comme nous le savons, les États sont tenus de faire respecter le DIH, y compris par les EMSP et leur personnel. À cette fin, et selon le champ d'activités des sous-traitants, les États doivent établir des règles claires, notamment dans le cadre de la législation nationale et surtout en ce qui concerne le recours à la force. Les sous-traitants doivent quant à eux recevoir des instructions précises et une formation adéquate en la matière.

Ensuite, si l'on tient compte du fait que nombre d'EMSP opèrent hors de la chaîne de commandement et que la coordination de leurs opérations avec les États contractants s'est souvent révélée inefficace, il apparaît nécessaire de mettre en place des mécanismes de responsabilisation en cas de faute. Si les EMSP font un usage excessif de la force, ou si elles sont impliquées dans des affaires de maltraitance de détenus, qui doit être tenu responsable ? La personne qui a commis l'acte ? L'entreprise ? L'État ayant engagé l'entreprise ? Afin d'éviter toute irrégularité, il importe de clarifier les responsabilités de chacune de ces entités. Il est également important de s'assurer qu'il n'y a pas de vide juridique, surtout dans la législation des États contractants et des États d'origine, afin que les employés des EMSP ou les EMSP elles-mêmes puissent répondre de leurs actes en cas de faute. Cela est d’autant plus nécessaire que les systèmes judiciaires des États se trouvant dans une situation de conflit ou d'après-conflit sont souvent faibles et n'ont pas toujours les capacités nécessaires pour traiter les cas de violations.

Enfin, il faut limiter la participation directe des sous-traitants civils aux hostilités. La présence de sous-traitants privés qui exécutent des tâches militaires au sein de la population diversifie et gonfle les rangs des porteurs d'armes, qui constituent une menace pour les civils. Elle contribue aussi à brouiller la distinction – essentielle – entre civils et combattants. Les tâches que les employés des EMSP effectuent, l'équipement qu'ils emploient et portent, et les armes qu’ils utilisent sont autant d'éléments qui peuvent amener à les confondre facilement avec les combattants. Par ailleurs, il est difficile de veiller au respect du DIH quand les sous-traitants opèrent hors de la chaîne de commandement, ce qui est pourtant souvent le cas. Le CICR en conclut que les employés des entreprises privées ne devraient pas participer directement aux hostilités, même si ce n'est pas explicitement interdit au regard du DIH.
 
Certaines situations exposées et plusieurs incidents ayant eu un retentissement médiatique ont laissé croire que les activités des EMSP s'inscrivaient dans un vide juridique. Grâce aux efforts déployés par de nombreux États et organisations et une partie du secteur des EMSP, cette impression erronée devrait s'estomper. La question qui se pose aujourd'hui n'est pas tant de savoir si les EMSP relèvent du droit international mais plutôt comment s'assurer que ces entreprises et leurs employés respectent les règles applicables de cette branche du droit. En effet, des problèmes importants de mise en œuvre et de responsabilité persistent, en raison du manque de volonté ou de l'incapacité des États et d'autres acteurs à faire respecter ou à appliquer les règles existantes.

Mesures possibles

Face à ces défis, plusieurs mesures sont possibles.

En premier lieu, pour démontrer qu'il ne s'agit pas d'un phénomène anarchique et non réglementé, il importe d'insister sur le fait qu'un cadre juridique international existe déjà en la matière. C'est l'objet du Document de Montreux, élaboré en 2008.

Afin que les EMSP opérant dans les zones de conflit respectent mieux le DIH et le droit des droits de l'homme, et pour réaffirmer l'obligation qui incombe aux États à cet égard, le gouvernement suisse et le CICR ont lancé, en 2005, une initiative qui a abouti, trois ans plus tard, à l'adoption du Document de Montreux. Ce document porte sur les obligations des États, notamment sur le fait qu'ils assument la responsabilité première de veiller au respect du DIH et du droit des droits de l’homme. Il traite en particulier des obligations qui incombent aux États faisant appel à des EMSP, aux États sur le territoire desquels des EMSP opèrent, et aux États dans la juridiction desquels des EMSP sont immatriculées. Le document présente aussi des bonnes pratiques pour orienter les États qui s'efforcent d'intégrer leurs obligations dans leurs lois et règlements nationaux. Aujourd'hui, plus de 40 États ont approuvé ce document et, le mois dernier, l'Union européenne est devenue la première organisation internationale à s'y montrer officiellement favorable.

Le CICR invite tous les États à approuver le Document de Montreux et à mettre en œuvre, dans leur législation nationale, les obligations et les bonnes pratiques qu'il présente. Le gouvernement suisse et le CICR sont disposés à les soutenir dans cette démarche.

En deuxième lieu, le secteur des EMSP doit prendre des mesures d'autoréglementation.

En novembre 2010, différents représentants du secteur des EMSP ont adopté un code international de conduite (lien vers le texte en anglais), qui énonce un engagement à souscrire à des normes de conduite strictes en ce qui concerne à la fois l'usage de la force et le traitement des détenus et autres personnes exposées de toute autre manière à leurs activités. Aujourd'hui, plus de 460 entreprises ont signé le Code de conduite, pour lequel un mécanisme de supervision va bientôt être établi. Même s’'il n'est pas une alternative au droit international ou à la législation d'un État, le Code peut, par ce mécanisme de supervision, aider à fixer des normes de conduite strictes pour les EMSP et leurs employés, et donc à mieux faire respecter le DIH et le droit des droits de l’homme.

En troisième lieu, il peut être envisagé de réglementer les activités et le comportement des EMSP par un traité international. Cette possibilité fait l'objet d'un débat au sein du Conseil des droits de l'homme des Nations Unies. Un tel traité fixerait de nouvelles règles du droit international s'agissant des EMSP, et énoncerait les activités qui seraient réservées aux États et ne pourraient en aucun cas être externalisées à des entreprises privées.

Les initiatives visant à traiter la privatisation de la guerre ne peuvent pas se limiter aux EMSP et au cadre juridique régissant leurs activités. D'autres entreprises, notamment dans le secteur minier, exercent des activités qui sont souvent liées à celles des EMSP et qui peuvent aussi jouer un rôle dans les conflits armés. Le CICR s’emploie à soutenir les efforts que déploient ces entreprises pour exercer au mieux leur devoir de diligence. Au fil des années, il a joué un rôle constructif dans le cadre de plusieurs processus ou initiatives multilatéraux visant à établir des normes ou à fournir des orientations aux entreprises afin qu'elles ne nuisent pas. En particulier, il a participé à plusieurs travaux du Pacte mondial et à des initiatives soutenues par l'OCDE. Il a occasionnellement collaboré aux travaux de l'ancien Représentant spécial des Nations Unies pour les entreprises et les droits de l'homme, John Ruggie. L'institution a joué un rôle d'observateur et a apporté une contribution active aux Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l'homme, une initiative visant à fournir des orientations aux entreprises du secteur minier souhaitant assurer la sécurité de leurs opérations dans le respect du DIH et des droits de l'homme. Le CICR fait partie des quatre organisations qui ont élaboré un ensemble d'outils pratiques pour aider les entreprises à concrétiser les résolutions adoptées dans le cadre de cette initiative sous forme de mesures sur le terrain. Je rappellerai enfin qu'il y a quelques années, le CICR a publié un livre intitulé Entreprise et droit international humanitaire pour aider les entreprises à mieux comprendre leurs droits et obligations au regard du DIH.

À travers des approches différentes, ces initiatives visent toutes le même objectif : que les entreprises commerciales travaillant dans les zones de conflit ou les régions alentour appliquent des normes reconnues en matière de DIH et de droit des droits de l’homme et contribuent à mieux protéger les populations touchées.

Groupes armés non étatiques

Je souhaite maintenant aborder un autre aspect de la privatisation de la guerre. Les États sont loin d'être les seuls, voire les principaux, acteurs des conflits armés. Aujourd'hui, les groupes armés non étatiques prennent une part très active dans pratiquement tous les conflits armés. C'est une réalité à laquelle nous ne pouvons pas nous soustraire : elle influence notre action sur le terrain et pose plusieurs défis majeurs.

Certes, la nature de la participation des EMSP aux conflits n'est pas la même que celle des groupes armés non étatiques, et l'idée ici n'est pas de les assimiler. Il s'agit plutôt d'exposer les défis auxquels le CICR doit faire face pour mener sa mission et ses activités dans un contexte où les acteurs non étatiques non seulement se multiplient mais aussi se diversifient.

Le premier défi consiste, bien sûr, à définir comment veiller au respect du DIH et empêcher que les civils soient les premières victimes des hostilités. Le CICR s'efforce de maintenir et de renforcer le dialogue avec tous les groupes armés pour s'assurer qu'ils connaissent bien leurs obligations et obtenir l’accès aux personnes qu'ils détiennent ou qui vivent dans les zones qu'ils contrôlent. L'histoire du CICR a été marquée par l'établissement d'un dialogue avec les groupes armés non étatiques.

Le second défi relève du point de vue d'une organisation humanitaire, comme le CICR : la multiplication des groupes armés non étatiques sur le champ de bataille pose aussi des difficultés en termes de sécurité et d'accès aux personnes ayant besoin d'aide. En effet, ces groupes armés connaissent généralement moins bien la mission des organisations humanitaires. Là encore, seul un dialogue peut permettre de faire accepter le CICR et sa mission unique sur le terrain pour, ensuite, assurer l'accès aux personnes en détresse ainsi que la sécurité des délégués. Le CICR ne peut mener à bien sa mission humanitaire neutre et impartiale consistant à fournir protection et assistance aux victimes des conflits armés que s'il noue un dialogue avec toutes les parties à un conflit.

Même si le CICR bénéficie d'une longue expérience en matière de dialogue avec les groupes armés non étatiques, les entreprises commerciales ne sont pas une entité avec laquelle l'institution a l'habitude de dialoguer sur le plan opérationnel. Mais la présence accrue des EMSP dans les zones de conflit et la proximité de leurs employés avec les hostilités nous ont conduits à nous intéresser de plus près au rôle des entreprises privées dans les conflits armés et nous ont incités à engager un dialogue avec elles.

 

L’exercice d’activités commerciales dans les zones de conflit comporte des risques considérables. Il est évident qu'un cadre juridique rigoureux et clairement établi, connu et respecté des États et des entreprises, s’impose. Je souhaiter souligner une fois de plus l'importance des mécanismes de responsabilisation efficaces, surtout pour les EMSP opérant dans des pays se trouvant dans une situation de conflit ou d'après-conflit et dont les systèmes judiciaires sont affaiblis.

En conclusion, les activités des EMSP dans les situations de conflit armé sont toujours une question importante pour le CICR. Nous continuerons donc de promouvoir activement le Document de Montreux, en particulier dans le cadre de séminaires régionaux, et d'aider les États qui en font la demande à le mettre en œuvre dans leur législation nationale. Le CICR suit avec intérêt les évolutions et les débats en matière de réglementation internationale des activités des EMSP, notamment dans le cadre du Conseil des droits de l'homme. De plus, dans certaines régions, les délégués terrain du CICR établissent avec les autorités compétentes un dialogue dans une perspective opérationnelle sur les activités des EMSP, les obligations des États à cet égard, et les moyens d'élaborer une réglementation efficace. Ils peuvent aussi sensibiliser les employés des EMSP aux règles du DIH applicables et à la mission neutre et impartiale du CICR.

Je salue l'occasion que nous offre la table ronde de cette année d'approfondir le débat sur ces défis, et j'attends avec intérêt vos réflexions sur la question ces deux prochains jours.

Enfin, je tiens à remercier chaleureusement l’Institut international de droit humanitaire d'avoir organisé cette table ronde.