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Préparation des sujets de droit international humanitaire qui seront traités à la XXXIe Conférence internationale

03-11-2011

Présentation de Knut Dörmann, chef de la Division juridique du CICR, réunion informelle des conseillers juridiques, Nations Unies, 24 octobre 2011

Monsieur le Président, Excellences,


C'est pour moi un grand honneur d'être invité à prendre la parole devant vous cette année encore. J'adresse mes vifs remerciements au groupe d'États conduit par la Suède pour avoir organisé cette honorable rencontre.   
Comme vous le savez, la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge  aura lieu cette année, et se tiendra du 28 novembre au 1er décembre à Genève. J'aimerais, aujourd'hui, vous parler de quelques points essentiels de la préparation des sujets de la Conférence ayant trait au droit international humanitaire (DIH), à savoir :

Un nombre encourageant d'États ont contribué à la phase préparatoire et nous ont aidés à élaborer des projets de résolutions pour la Conférence internationale. Nous aurons encore besoin du concours des États, je vous en parlerai aujourd'hui.

1. Le renforcement de la protection juridique des victimes des conflits armés

Ce projet majeur est l'élément central de l'ordre du jour de la Conférence internationale, avec un débat en plénière et l'adoption d'une résolution qui donnera des orientations en vue des réflexions et des travaux des années à venir. Permettez-moi de vous en dire quelques mots, surtout à l'intention de ceux qui n'ont pas suivi ce projet de près.  
Comme la plupart d'entre vous le savez, le CICR a conduit une étude interne importante, approfondie, sur le renforcement de la protection juridique des victimes de conflits armés. En septembre de l'année dernière, le Président du CICR a fait part de nos conclusions aux États par l'intermédiaire de leurs missions permanentes à Genève. Pour résumer très sommairement, l'étude concluait que le DIH  restait, dans l'ensemble, un cadre approprié pour réglementer la conduite des parties aux conflits armés. Dans la plupart des cas, c'est un plus grand respect du cadre juridique existant qui permet d'améliorer la situation des personnes touchées par un conflit armé.

Mais l'étude du CICR concluait aussi que pour assurer une meilleure protection à ces personnes, il fallait renforcer le droit dans quatre domaines spécifiques, à savoir : i) la protection des personnes privées de liberté dans les conflits armés non internationaux ; ii) les mécanismes internationaux de contrôle du respect du DIH et les réparations en faveur des victimes de violations ; iii) la protection de l'environnement naturel ; et iv) la protection des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays.

Après la déclaration du Président, le CICR a consulté les États sur les conclusions de son étude. Il en est ressorti que les travaux futurs devraient se concentrer sur deux domaines – au lieu des quatre initialement définis –, à savoir la protection juridique des personnes privées de liberté dans les conflits armés non internationaux, et les mécanismes internationaux de contrôle du respect du DIH. Ce sont ces deux thèmes qui ont suscité le plus d'intérêt de la part des États.

Sur le premier – la protection juridique des personnes privées de liberté –, les États consultés ont, de manière générale, reconnu la nécessité d'assurer une meilleure protection juridique, en particulier aux personnes détenues pour raisons de sécurité au cours de conflits armés non internationaux. Des orientations juridiques claires sont nécessaires pour prévenir la détention arbitraire. Certains États ont fait valoir qu'il faudrait se pencher sur les risques auxquels les détenus sont exposés lorsqu'ils sont transférés d'une autorité à une autre. D'autres se sont intéressés aux conditions de détention – surtout  aux besoins de protection spécifiques de certaines catégories de personnes en détention, comme les femmes, les enfants, les personnes âgées et les personnes handicapées.

Sur le second sujet – le respect du DIH –, les États consultés ont généralement reconnu que la plupart des mécanismes établis en vertu des Conventions de Genève de 1949 et du Protocole additionnel I s'étaient avérés insuffisants jusque-là. Les procédures permettant de superviser la conduite des parties aux conflits armés ont rarement été utilisées dans la pratique. De nombreux États ont en outre admis que les mécanismes mis au point dans d'autres cadres que le DIH (par exemple, les organismes des droits de l'homme) avaient aussi leurs limites et n'avaient pas été conçus pour la mise en œuvre de ce corpus de droit. Ils se sont accordés à considérer que la discussion sur l'amélioration du respect du DIH était une priorité.


Cette discussion avec les États sur le renforcement de la protection juridique se poursuivra pendant la XXXIe Conférence internationale. Nous avons rédigé un rapport présentant les principales conclusions de l'étude et des consultations avec les États. Ce document sera discuté en plénière, ce qui permettra à tous les participants intéressés – y compris à ceux qui n'avaient pas participé à la consultation initiale – d'exprimer leur point de vue. Pour orienter le débat, les participants recevront des questions à l'avance. Il leur sera, entre autres, demandé d'identifier les domaines dans lesquels il faut poursuivre les efforts pour améliorer la protection des personnes privées de liberté en temps de conflit armé, et le respect du DIH. Les participants seront invités à exprimer leurs idées sur les façons de faire avancer le dialogue. Un  projet de résolution sur le renforcement de la protection juridique des victimes des conflits armés sera soumis à la Conférence. À partir du mois de juillet, le CICR a consulté les États sur ce projet de résolution. Ce large processus de consultation visait à leur permettre d'exprimer leur point de vue avant la Conférence. Des États de toutes les régions ont participé. Nous avons reçu d'eux des observations de fond détaillées qui dénotent un intérêt véritable de leur part, et nous sommes très reconnaissants à tous ceux qui ont participé. En se fondant sur ces réactions, le CICR a envoyé à la mi-octobre un projet de résolution officiel à tous les participants – projet qui est également disponible sur le site web de la Conférence.

Je souhaite maintenant évoquer brièvement quelques éléments essentiels du projet de résolution – dont des exemplaires ont été distribués aujourd'hui.

Le premier paragraphe porte sur les terribles souffrances causées par les conflits armés aujourd'hui. C'est la raison même pour laquelle nous estimons qu'une telle résolution est nécessaire.
La résolution réaffirme que le droit international humanitaire demeure aussi pertinent aujourd’hui que par le passé dans les conflits armés internationaux et non internationaux, et qu’il continue d’assurer la protection de toutes les victimes de conflits armés. En d'autres termes, elle ne remet pas en question le cadre de protection qu'offre le droit existant.

Cependant, elle reconnaît qu'il convient de prêter une attention constante aux préoccupations d’ordre militaire et humanitaire causées par les conflits armés, afin de faire en sorte que le droit international humanitaire reste pertinent s'agissant de la protection juridique de toutes les victimes de conflits.  Les paragraphes du dispositif donnent forme concrète à cette idée. La résolution vise notamment à ce que les travaux se poursuivent à l'avenir dans les deux domaines prioritaires.

Je tiens à souligner que le projet de résolution ne préjuge en rien des résultats des travaux qui seront consacrés au renforcement du DIH. Le processus de consultation a permis de constater l'existence d'avis divergents sur la façon de traiter les questions humanitaires en termes juridiques. Plusieurs États, en particulier, se demandaient si de nouvelles règles conventionnelles seraient vraiment la solution la plus appropriée. Le projet de résolution formule donc clairement qu'il ne faut pas anticiper le résultat des efforts visant à renforcer le DIH. Il précise que différentes options sont possibles en matière de renforcement de ce corpus de droit, notamment sa réaffirmation, sa clarification ou son développement. Les meilleures options pour les deux domaines prioritaires devront être décidées ultérieurement, sur la base des discussions qui auront eu lieu sur des questions de fond.  

Le projet de résolution souligne aussi clairement le rôle premier qui incombe aux États dans le développement du droit international humanitaire. Il rappelle le rôle spécifique du CICR qui est reconnu par les Statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge. En substance, s'agissant du développement du DIH, le CICR peut formuler des propositions, mais c'est aux États, in fine, de décider.

Pour conclure sur cette question, j'aimerais vous encourager à participer au débat sur le renforcement de la protection juridique et à soutenir le projet de résolution à la Conférence internationale. Il ne sera possible de parvenir à des changements réels et durables que si les États le veulent vraiment. Dans les semaines qui précéderont la Conférence, nous serions heureux de recevoir encore des observations des États – notamment de ceux qui ne se sont pas exprimés jusqu'à présent.

 

2. Le droit international humanitaire et les défis posés par les conflits armés contemporains

Le CICR présentera ensuite à la XXXIe Conférence internationale son troisième rapport sur le thème « Le droit international humanitaire et les défis posés par les conflits armés contemporains ». Comme les éditions précédentes, ce troisième « Rapport sur les défis » n'est pas soumis à la Conférence pour modification ou approbation. C'est un produit CICR qui a sa propre raison d'être. Nous espérons qu'il contribuera, ces prochaines années, à susciter un débat approfondi sur ces défis et sur la meilleure façon d'y répondre.

La plupart de sujets traités dans le troisième Rapport sur les défis n'avaient pas été abordés dans les éditions précédentes. Ils ont été choisis parce qu'ils présentent un intérêt croissant pour les États, d'autres parties prenantes et le CICR. Il s'agit des questions suivantes : la notion de conflit armé et les différents types de conflits armés ; l'interaction entre le DIH et les droits de l'homme ; l'accès et l'assistance humanitaires ; le DIH et les forces multinationales ; les nouvelles technologies de guerre ; le traité sur le commerce des armes ; et l'amalgame entre le DIH et le cadre juridique applicable au terrorisme.

Le Rapport sur les défis comprend aussi des thèmes auxquels le CICR a consacré des recherches et des travaux depuis la dernière Conférence, dans le cadre de réunions informelles d'experts ou en collaboration avec des gouvernements. Ainsi, il présente les résultats du projet d'experts mené par le CICR sur le droit de l'occupation. Il décrit brièvement le processus visant à clarifier la notion de participation directe aux hostilités en DIH, y compris les réactions reçues après sa publication. Il présente également le processus mené conjointement par le Gouvernement suisse et le CICR qui a abouti au Document de Montreux sur les entreprises militaires et de sécurité privées, ainsi que des initiatives connexes.

En raison de la structure et de la longueur de la Conférence internationale, il n'est pas possible d'y examiner tous ces sujets. Le CICR a donc décidé  de concentrer le débat sur l'un d'eux, « Accès et assistance humanitaires », qui sera examiné dans le cadre de la commission sur le DIH. Il nous a semblé en effet que les défis humanitaires et juridiques liés à ce thème intéresseraient tous les participants à la Conférence.  

La commission sur le DIH commencera ses travaux par des présentations. Le débat sera facilité par des questions-guides distribuées à l'avance. Ces questions inviteront les participants à faire part de leur expérience et de leur point de vue sur les meilleurs moyens de mettre en place une intervention rapide et appropriée pour fournir aux populations l’assistance humanitaire dont elles ont besoin. Le débat sera centré sur les règles de DIH pertinentes. Les participants devront répondre à la question de savoir quelles mesures ils proposeraient pour que les dispositions du DIH qui régissent l’accès et l’assistance humanitaires soient mieux comprises, mieux connues et mieux appliquées par toutes les parties aux conflits armés.

L’objectif n’est pas d’adopter des conclusions sur ce sujet. Les résultats du débat seront résumés par un rapporteur et incorporés dans les actes de la Conférence.


3. Plan d'action quadriennal


Le Plan d'action qui sera soumis pour adoption à la Conférence internationale vise à améliorer la protection des victimes de conflits armés grâce à une meilleure mise en œuvre du droit international humanitaire existant. Il s'articule autour d'objectifs et d'actions spécifiques. La résolution d'adoption invitera les États et les composantes du Mouvement à contribuer à la mise en œuvre de toutes les actions prévues.

Les objectifs énoncés dans le Plan d'action sont les suivants : 1) améliorer l'accès des populations civiles à l’assistance humanitaire dans les conflits armés ; 2) renforcer la protection spécifique accordée à certaines catégories de personnes dans les conflits armés, en particulier les enfants, les femmes et les personnes handicapées ; 3) améliorer la protection des journalistes dans les conflits armés ; 4) améliorer l'intégration et la répression des violations graves du droit international humanitaire dans le droit interne ; et 5) renforcer les contrôles sur les transferts d’armes.

Les actions  décrites comprennent notamment des mesures (par exemple diffusion, formation, ratification des traités) visant à prévenir les violations du DIH, des mesures de protection et d'assistance destinées aux victimes des conflits armés au cours des hostilités, et des mesures visant à remédier aux conséquences directes des violations. Ces actions correspondent à l'obligation qu'ont les États de respecter et de faire respecter le DIH.

Un premier projet de Plan d'action et de résolution a été envoyé aux participants en août, pour commentaires. D'après les réactions reçues des États et des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, le projet de résolution semble recueillir l'adhésion générale.  

Si certains participants ont suggéré d'autres objectifs à ajouter au Plan d'action, d'autres ont fait valoir que les objectifs devaient rester réalisables. Nous avons donc soigneusement veillé à rédiger un Plan d'action réaliste. En outre, le projet de résolution demande aux membres de la Conférence de mettre ce plan en œuvre selon leurs pouvoirs, mandats et capacités respectifs. Il a été décidé de conserver les objectifs énoncés dans le Plan d'action sans en ajouter d'autres, par exemple sur la protection des personnes âgées ou des déplacés internes comme le suggéraient certains États.

Sur la base d'informations reçues des États et pour éviter tout double emploi, un nouveau paragraphe a été incorporé dans la résolution, précisant qu'il faudra tenir compte des travaux effectués dans d'autres enceintes internationales et par d'autres acteurs humanitaires concernant certains objectifs et actions.  

Le CICR a, dans la mesure du possible, incorporé les autres observations reçues dans un nouveau projet de Plan d'action envoyé aux participants ce mois-ci, lors de l'expédition officielle des documents de la Conférence. Nous avons publié sur le site web de la Conférence des engagements types ayant trait à des actions spécifiques. Le CICR sera heureux de recevoir d'autres observations sur le projet de Plan d'action, et encourage les États à prendre des engagements quant à la réalisation des objectifs et des actions qui y sont énoncés.  

 

4. Les soins de santé en danger

Permettez-moi enfin de vous dire quelques mots d'un projet capital du CICR qui a des fondements juridiques importants, l'initiative  Les soins de santé en danger.

L'insécurité des soins de santé dans les conflits armés et d'autres situations de violence est un problème d'une ampleur considérable qui touche de vastes populations. Pourtant, il n'a été ni documenté ni analysé systématiquement. De 2008 à 2010, le CICR a procédé à une étude dans 16 contextes opérationnels. Cette étude a permis de dégager une physionomie de l'insécurité faite d'attaques directes contre les patients, les infrastructures médicales et les personnels de santé, d'un refus d'accès aux soins et d'une situation générale d'insécurité, d'arrestations, de pillage et d'enlèvements. Ces phénomènes engendrent une grande vulnérabilité, tant parmi les blessés et malades que dans le personnel sanitaire.  

L'insécurité à laquelle sont exposés les soins de santé est probablement l'un des problèmes humanitaires les plus importants de l'époque actuelle en termes de nombre de victimes. Or, ce problème est largement sous-estimé.  Le CICR a décidé de s'y attaquer. Il entend faire appel à son réseau de délégations, au Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, aux États parties aux Conventions de Genève, à la communauté des soins de santé et à d'autres acteurs concernés pour trouver des solutions et s'engager à les mettre en œuvre concrètement. Le projet ne visera pas à l'élaboration de nouvelles lois, mais à ce que l'on trouve des moyens de mieux mettre en œuvre les règles et procédures existantes afin de renforcer la protection de la mission médicale et des blessés et malades dans les contextes dans lesquels nous agissons. Ces derniers mois, le CICR a envoyé des projets de résolution aux États et aux Sociétés nationales et a intégré la plupart des observations reçues d'eux.

À la Conférence internationale, le CICR lancera un processus d'une durée de quatre ans qui aura pour objectif de rendre plus sûr l'accès à des soins de santé efficaces et impartiaux. Par la suite, une série de consultations d'experts et d'ateliers auxquels seront associées des parties prenantes essentielles sera organisée. En 2014,  une Conférence intergouvernementale ad hoc examinera les conclusions et recommandations des ateliers et sollicitera le soutien officiel des États. Les résultats de l'ensemble de ce travail seront présentés à la XXXIIe Conférence internationale, en 2015.


Conclusion

Pour conclure, je tiens à vous remercier pour le temps et l'attention que vous m'avez accordés. Je me réjouis à la perspective des échanges que nous aurons ces jours-ci et au cours des dernières semaines avant la Conférence internationale.


Photos

 

Knut Dörmann