Défis de l’action humanitaire dans les situations de conflit armé et de violence interne

16-11-2005 Déclaration de Pierre Krähenbühl, directeur des Opérations au CICR

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, chers Collègues,

C’est pour moi un honneur de m’adresser au Conseil des Délégués, et ce, ici, à Séoul, à l’invitation de la Croix-Rouge de la République de Corée.

Analyser les facteurs qui alimentent ou intensifient les guerres et les situations de violence armée est une entreprise délicate. On réduit constamment à quelques considérations générales des situations en réalité infiniment complexes, où coexistent des motivations individuelles et collectives, où s’entrechoquent des comportements apparemment rationnels et irrationnels, et où se manifestent le pire et le meilleur de la nature humaine. On est en outre confronté, de façon croissante dans le monde d’aujourd’hui, à la nécessité de différencier et de comprendre les liens existant entre les facteurs locaux, régionaux et mondiaux qui influent sur ces environnements.

Je souhaiterais présenter un bref aperçu des tendances conflictuelles et des défis humanitaires clés, face auxquels nous nous trouvons aujourd’hui.

  Évolution des contextes conflictuels  

Un examen approfondi de l’évolution des conflits survenus ces dernières années tend à montrer une modification du caractère des conflits armés en général et des conflits internes en particulier. Les conflits internes et les situations de violence interne sont à présent les plus fréquents.

Par quoi sont-ils caractérisés ? Ces conflits actuels diffèrent des guerre s de libération nationale de la deuxième moitié du XXe siècle. Ils sont marqués par une crise de légitimité de l’État. Les parties belligérantes sont plus diversifiées et leurs objectifs ou revendications plus variés : opposition au gouvernement, luttes pour le droit à la terre, accès aux ressources naturelles, résistance contre l’oppression des minorités ethniques ou des autochtones, etc. Les multiples groupes rebelles ou d’opposition peuvent se trouver face à la même autorité centrale, mais ils ont des objectifs et des méthodes très divers.

Cela est renforcé du fait que les conflits se prolongent, ce qui peut entraîner une prolifération de groupes et une plus grande rupture des chaînes de commandement, en raison de clivages ethniques ou autres. Avec le temps, ce qui au départ était une action entreprise pour des motifs politiques se transforme en pillage et anarchie. Dans ce contexte aux multiples parties prenantes, les acteurs influents dépassent largement la traditionnelle division entre gouvernement et guérilla politique. Ce qui est décrit comme la société civile détient nombre des clés qui permettent de comprendre la situation et d’influer sur l’issue des conflits armés et la gestion de leurs conséquences.

Pendant la guerre froide et la période immédiatement postérieure, les conflits armés ou les guerres étaient perçus comme résultant de classiques rivalités de pouvoir entre États, comme des luttes anticoloniales, de libération anti-impérialiste ou d’autodétermination, ainsi que comme des campagnes de guérilla politiques et idéologiques. Il s’agissait essentiellement de questions locales, apparues à des époques où les implications régionales étaient limitées, et où les considérations plus larges, à l’échelle du monde, étaient liées à l’intervention des superpuissances. La plupart du temps, il était possible de délimiter ces conflits de façon précise, avec des lignes de front clairement définies, des acteurs étatiques et non étatiques identifiable s, ainsi que des « parrains ».

Aujourd’hui, les choses sont incontestablement différentes, et cela ne fera que s’accentuer à l’avenir. Il est avéré que les facteurs locaux, régionaux et mondiaux qui ont des répercussions sur les situations de conflit armé sont devenus plus interdépendants. Il importe de rechercher ce qui les relie les uns aux autres, de comprendre comment ils influent sur une situation spécifique.

On s’est souvent demandé si l’impact le plus important provenait de facteurs locaux ou bien mondiaux. La difficulté aujourd’hui n’est sans doute pas tant de répondre à cette question en particulier que de reconnaître la très grande diversité des situations de conflit armé et de violence interne à laquelle nous devrons faire face. Une hypothèse de plus en plus significative est que la notion de ce qui est local a peut-être moins de rapport avec un lieu ou une frontière réels qu’avec des appartenances, des formes d’identification et différents liens.

En 2005, le contexte des conflits armés a davantage été marqué par une confrontation permanente aux dimensions mondiales – ce qu’il est convenu d’appeler la « guerre contre le terrorisme » entre certains États et une série d’acteurs non étatiques très décentralisés et plus ou moins reliés entre eux – qui s’est manifestée par de nombreux actes terroristes délibérés dans différentes parties du monde. Cela a conduit également à une combinaison d’opérations militaires et de mesures destinées à combattre le terrorisme, et à l’introduction d’une législation antiterroriste dans certains pays. À l’autre extrémité de cet ensemble de tendances, des formes extrêmement localisées de querelles intercommunautaires, à caractère souvent transnational, ont infligé des souffrances humaines considérables dans certaines régions.

Les facteurs économiques continuent de peser lourdement sur la dynamique des conflits, avec une série d’acteurs publics et privés e n concurrence pour l’accès à certains marchés et à des ressources naturelles très importantes comme le pétrole, tandis que plusieurs autres acteurs se livrent à diverses formes de prédation économique. La réalité de nombreux pays en proie à des conflits, ou qui en émergent, est la faiblesse – et, dans certains cas, l’effondrement généralisé – des services publics comme ceux qui concernent la santé, l’approvisionnement en eau et le bien-être social, ce qui retarde la reprise et rend la transition de situation d’urgence vers des stratégies de développement plus difficile à réaliser.

À l’échelle de la planète, l’évolution de la situation de violence armée a été marquée par la prolifération généralisée des armes et les migrations de masse des zones rurales vers les zones urbaines en pleine expansion dans beaucoup de pays. Cela a contribué à accroître l’apparition de nouvelles formes de violence urbaine, gommant souvent la distinction entre violence politique et criminalité.

Plus encourageant, plusieurs situations de conflit se sont nettement améliorées en termes de stabilisation, d’endiguement de la violence, ou de transition, souvent à la suite de médiations et d’efforts de maintien de la paix au niveau régional ou international. Cependant, en permettant effectivement de faire cesser ou de geler les périodes d’hostilités actives et de répondre à certains des besoins de sécurité les plus immédiats des populations, ces opérations à grande échelle ont tiré le maximum des ressources de la communauté internationale.

De plus, ces situations sont fréquentes dans des contextes d’une grande instabilité socioéconomique et d’États fragiles. L’expérience prouve qu’il s’agit souvent de longs processus de démobilisation, de réintégration et de réconciliation, pour lesquels les moyens disponibles sont insuffisants et la volonté politique nécessaire inexistante. Cela a eu pour effet de retarder les améliorations, de maintenir l’insécurité, d ’augmenter la criminalité, d’aggraver la détresse des populations concernées.

La pratique montre que si les conflits armés d’aujourd’hui provoquent en général moins de pertes directes que ceux des décennies précédentes, le nombre des victimes indirectes est, quant à lui, très élevé. De plus, les situations de conflit armé et de violence actuelles tendent à durer plus longtemps, alors que les périodes de transition prolongées n’entraînent souvent guère d’actions concertées visant à réduire les causes profondes du conflit, ce qui peut entraîner une reprise des hostilités dans plusieurs contextes.

  Défis pour l’action humanitaire  

Nombre des caractéristiques des conflits armés en cours que je viens de mentionner existent depuis un certain temps déjà, tandis que d’autres sont plus récentes. Certaines relèvent d’un contexte particulier, alors que d’autres peuvent être étrangères à une situation donnée. Comme je l’ai évoqué plus tôt, l’interconnexion de beaucoup de ces facteurs, à la fois locaux et mondiaux, a compliqué l’analyse des situations spécifiques et la formulation de réponses appropriées.

Le principal défi à venir, du point de vue du CICR, et qui est, selon nous, très significatif pour les Sociétés nationales, consiste à répondre aux multiples besoins des populations éprouvées par ces situations extrêmement variées de conflit armé et de violence interne, et à réagir promptement et efficacement aux nouveaux cas d’urgence.

Je souhaiterais dans ce contexte passer brièvement en revue les principaux défis identifiés par le CICR dans la conduite de son action humanitaire et le cadre de sa coopération avec les Sociétés nationales et la Fédération internationale.

  1) Une réponse humanitaire professionnelle aux besoins dans les situations de conflit armé et de violence interne  

Il demeure capital pour le CICR de répondre aux besoins découlant de toutes les situations de conflit armé dans le monde. Cela implique de pouvoir agir promptement et efficacement dans les cas de crise aiguë (par exemple, au Soudan, ou dans les zones de conflit ou militairement sensibles à la suite du tremblement de terre survenu en Asie du Sud). À cet égard, le CICR est déterminé à utiliser au maximum son savoir-faire spécifique et sa « valeur ajoutée », sur la base d’un système d’alerte précoce structuré et constamment mis à jour, de sa capacité d’intervention et d’apprentissage rapides. Un élément également fondamental est la capacité de maintenir des engagements à long terme lors de crises chroniques, de phases initiales de transition ou de situations de violence n’attirant guère ou pas l’attention. Les compétences techniques et le savoir-faire des Sociétés nationales représentent une part importante de cette capacité, comme c’est manifestement le cas aujourd’hui au Pakistan.

Une action humanitaire professionnelle signifie plusieurs choses. En premier lieu, cela implique de se préoccuper des personnes, de leur dignité et de leur sensibilité lorsqu’il s’agit de répondre à leurs besoins les plus immédiats. Agir auprès des victimes de conflits armés – hommes, femmes et enfants qui ont été frappés de plein fouet par la violence arbitraire et ont enduré de grandes souffrances – sous-entend se consacrer à une action humanitaire de qualité et digne de ce nom pour leur venir en aide et les protéger.

En deuxième lieu, pour être en mesure d’accomplir ces tâches humanitaires, il est nécessaire de pouvoir compter sur des collaborateurs qualifiés – nationaux et internationaux, généralistes et spécialistes – qui connaissent bien et comprennent les différents contextes où ils interviennent. Le personnel humanitaire doit avoir des qualités spécifiques, comme la sensibilité et l’ou verture envers la diversité culturelle, la curiosité, le respect, la capacité d’écoute et la volonté de trouver des solutions y compris aux problèmes les plus inextricables dans des environnements extrêmement complexes.

  2) Une réponse humanitaire universelle aux besoins dans les situations de conflit armé et de violence interne  

Un deuxième défi de taille consiste à avoir une capacité de réponse universelle, qui permette d’aider et de protéger les personnes en détresse, où qu’elles soient. Cela requiert la mise en place d’un réseau efficace en vue d’une présence sur le terrain bien organisée, et souligne l’importance du réseau des Société nationales, de leur Fédération internationale et du réseau des délégations du CICR dans le monde entier.

Nous vivons dans un monde qui évolue rapidement, où l’opinion publique se concentre un temps sur un petit nombre de conflits et ignore les autres. En certains endroits, on exerce sur nous d’intenses pressions et on examine en détail notre travail pour que nous obtenions des résultats en quelques heures ou quelques jours, alors qu’en d’autres lieux, il nous faut lutter pour attirer ne serait-ce qu’un minimum d’attention de la part du public.

Une caractéristique du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge – et dans laquelle le CICR croit fermement – est précisément la nature universelle de notre approche. Il s’agit d’une responsabilité que nous prenons très au sérieux et qui implique que nous ne faisons pas de distinction entre les populations en détresse, entre celles qui sont sous le feu des projecteurs nationaux ou internationaux et celles dont ce n’est pas le cas.

  3) Mettre l’accent sur la gestion des opérations et de la sécurité  

La philosophie opérati onnelle du CICR – agir le plus près possible des personnes en détresse – requiert de s’engager à mettre au point et à maintenir un vaste réseau de collaborateurs dans les différents contextes où il travaille, et d’appliquer un principe de gestion de la sécurité très décentralisée. Cela exige en outre la reconnaissance commune des risques encourus dans les environnements diversifiés et souvent imprévisibles actuels.

Tout ce qui a trait à l’acceptation, à la proximité et à la sécurité demeure au centre de notre capacité opérationnelle. Dans l’ensemble, nous voulons continuer d’œuvrer dans des contextes extrêmement complexes et délicats comme en Irak, au Soudan/Darfour, en Somalie, en République démocratique du Congo, en Côte d’Ivoire, dans le Caucase du Nord, en Afghanistan, en Colombie, en Haïti, entre autres.

Mener à bien des activités humanitaires dans des zones de conflit armé ou de violence interne a toujours été une entreprise dangereuse. La sécurité de nos collaborateurs et des bénéficiaires a toujours été une priorité et une responsabilité cruciales. Dans le monde d’aujourd’hui, caractérisé par différentes formes de polarisation, les acteurs humanitaires se trouvent face à des risques à la fois de rejet et d’instrumentalisation. Le CICR mais aussi plusieurs Sociétés nationales ont perdu des collaborateurs au cours d’attaques délibérées ces dernières années. D’autres agences – onusiennes et non gouvernementales – ont subi des pertes similaires.

La recherche constante du dialogue avec tous les acteurs influant sur une situation de conflit déterminée est propre au mode d’action du CICR. Cela n’a jamais été facile et ne le devient pas davantage aujourd’hui.

Ce qui auparavant impliquait principalement contacts et dialogue avec les forces armées et de sécurité officielles, d’une part, et des mouvements rebelles ou d’opposition relativement structurés, d’autre part, nécessite à présent de s’adre sser à différents acteurs non étatiques, des politiciens aux criminels, certains initialement dotés de chaînes de commandement précises qui se sont ensuite scindées en une multitude de sous-groupes ou clans aux programmes changeants. Cela signifie aussi traiter avec toute une série de parties très diverses, allant de puissantes armées conventionnelles à des groupes armés radicaux ou à des gangs urbains. Il est capital d’apprendre à s’adapter à cette diversité et de travailler avec elle.

  4) Sauvegarder l’essence de l’action humanitaire neutre et indépendante  

L’environnement et la communauté humanitaires ont connu des changements importants ces dernières années. Le processus d’intégration de divers outils de gestion des crises – combinant des objectifs et activités politiques, militaires, sociaux et humanitaires – s’est poursuivi et est un élément inhérent à de nombreux contextes d’aujourd’hui.

À cet égard, le fait que l’un des thèmes majeurs de ce Conseil des Délégués soit la préservation de l’action humanitaire neutre et indépendante n’est pas une coïncidence.

Le CICR a été chargé par la communauté internationale d’intervenir dans toutes les situations de conflit armé et de violence dans le monde entier. Dans ces contextes, il bénéficie à un degré considérable des connaissances, du soutien et des capacités des Sociétés nationales. Ces situations sont délicates par définition et, pour remplir son rôle, le CICR a besoin d’être accepté par tous les acteurs influant sur un conflit donné ou y participant directement, si complexe puisse-t-il paraître, et de rechercher le dialogue avec eux. Pour ce faire, il doit être neutre et indépendant – et être considéré comme tel.

Cela ressemble parfois à un slogan. Cette expression peut donner l’impression d’être défensive, et la neutralité est par moments assimilée à d e l’indifférence ou à une façon confortable de ne pas s’impliquer. Or rien ne saurait être plus éloigné de la vérité que ces impressions. Nos collaborateurs et nos collègues des Sociétés nationales sont quotidiennement confrontés à des tragédies individuelles ou collectives, à des souffrances considérables qui dépassent ce que la plupart des gens peuvent imaginer. Ils sont profondément écœurés et indignés par ce qu’ils voient, mais, surtout, ils sont animés par une détermination plus grande encore d’alléger ces souffrances, d’empêcher qu’elles se reproduisent, ou du moins d’atténuer leurs pires effets.

Nous sommes fermement convaincus que, pour y parvenir de manière efficace, il est important d’éviter les controverses politiques, de faire en sorte que nos activités demeurent à l’écart des programmes politiques ou militaires de tous les acteurs, ou ne soit pas alignées sur eux. Cela s’applique notamment à nos diverses manières de gérer l’interaction dans ce qu’il est convenu d’appeler les relations civils-militaires. La neutralité doit être comprise ici comme un outil pragmatique visant à atteindre les personnes démunies, un outil qui permette d’accéder aux victimes et d’agir.

Qu’est-ce qui nous incite à penser que la même approche est toujours envisageable dans le monde polarisé d’aujourd’hui ? Compte tenu de plusieurs décennies d’expérience dans nombre de zones de conflit armé, nous sommes convaincus que le fait de ne pas prendre parti est le meilleur moyen de protéger et d’aider à long terme les personnes éprouvées par un conflit armé. Nous savons en outre que nous portons sur nos épaules un lourd fardeau, à savoir prouver la valeur ajoutée de notre approche neutre et indépendante.

Cette approche ne signifie pas qu’il n’existe, selon nous, qu’une seule définition de l’action humanitaire. Toutefois, nous voulons que notre approche et nos activités soient clairement comprises comme étant distinctes et acceptées pour leur valeur ajoutée particulière dans toutes les situations de conflit armé, qu’elles soient graves, chroniques ou provisoires.

  5) Réforme de l’ONU et coordination humanitaire  

Je souhaiterais à présent me pencher brièvement sur le processus de la réforme de l’ONU et son impact sur la coordination humanitaire en général. J’aborderai ensuite la question de la coordination du Mouvement.

En premier lieu, le CICR poursuivra ses efforts de coordination avec les agences humanitaires de l’ONU de manière préventive, compte tenu de leur capacité réelle de fournir des prestations humanitaires. Nos équipes présentes sur le terrain et nos unités au siège de l’institution consacrent beaucoup de leur temps en délibérations et activités de coordination avec les autres organisations qui opèrent dans les mêmes contextes et partagent des objectifs similaires. Par exemple, elles participent chaque fois que cela est possible aux réunions de coordination générales, spécifiques ou thématiques de l’ONU pour renforcer l’efficacité des actions menées et faire en sorte que les réponses aux besoins humanitaires soient complémentaires.

En deuxième lieu, des débats importants sur l’avenir du secteur humanitaire de l’ONU se déroulent actuellement. Le CICR est résolument favorable à cette réforme et a décidé de participer activement au processus consultatif. Il a apporté une contribution majeure à l’examen de la réponse humanitaire et a activement pris part aux réunions du Comité permanent interorganisations. Le CICR estime que de nombreux avantages pourront résulter de ces efforts. Une capacité d’intervention améliorée et renforcée au sein de l’ONU et une claire répartition des principales responsabilités seront bénéfiques pour nous.

Cela dit, le CICR a participé activement aux discussions relatives à la réforme de l’ONU sur la base d’une d éfinition précise de trois pôles – ou réseaux – séparés qui coexistent au sein de la communauté humanitaire : un pôle ONU, un pôle ONG et un pôle Croix-Rouge / Croissant-Rouge.

Cela explique la raison pour laquelle, de l’avis du CICR, la participation du Mouvement à la réforme de l’ONU s’arrête là. Les limites sont fixées du fait que le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ne fait pas partie des Nations Unies, que ses composantes ont des rôles et un mandat spécifiques, et que les principes fondamentaux de neutralité et d’indépendance font qu’il ne peut pas être coordonné par d’autres organismes auxquels il devrait rendre des comptes. Dans ce sens, il doit y avoir coordination, transparence et interopérabilité entre ces pôles, et la réforme de l’ONU permet d’envisager des améliorations dans ce sens.

Les différents pôles doivent cependant avoir des rôles séparés, et le CICR croit en la force des principes du Mouvement et en la valeur ajoutée des capacité opérationnelles individuelles et collectives des composantes du pôle Croix-Rouge / Croissant-Rouge, élaboré selon ses propres modalités et non pas intégré à d’autres organismes ni tenu de leur rendre des comptes. Sur la base de cette ferme conviction, le CICR a décidé de ne pas accepter le rôle de chef de groupe, comme cela est envisagé dans le cadre de la réforme de l’ONU.

  6) Renforcer le pôle Croix-Rouge / Croissant-Rouge  

Dans cet environnement qui évolue rapidement, avec de grands défis à venir, du fait de conflits armés et de catastrophes naturelles, tout relâchement des efforts de la part du CICR ou d’autres composantes du Mouvement est exclu. Nous devons relever les nouveaux défis qui se posent, nous adapter à des circonstances changeantes et prouver la valeur ajoutée de nos approches.

De récentes crises majeures (Irak, Dar four, tsunami, Pakistan) ont montré le niveau élevé de la confiance témoignée à l’égard du CICR, de la Fédération internationale et des Sociétés nationales. Il existe l’assurance que nous sommes en mesure de fournir un soutien aux personnes dans le besoin. Notre responsabilité est d’autant plus grande. De nombreuses discussions ont eu lieu sur la manière de coordonner nos activités avec le système onusien, mais, pour être honnêtes, nous savons qu’il nous reste beaucoup à faire pour améliorer la coordination au sein même du Mouvement.

Cela fera l’objet de nombreuses discussions ici à Séoul au cours des jours à venir. Le CICR demeure un partisan fermement convaincu du bien-fondé de l’Accord de Séville, et attaché aux mesures complémentaires proposées pour renforcer sa mise en œuvre. L’Accord offre des moyens concrets d’affiner notre système de coordination, compte tenu des rôles respectifs des différentes composantes, ainsi que des enseignements tirés et des meilleures pratiques sur le terrain. Au final toutefois, la vérité est que seule l’application de cet accord avec dévouement et transparence par nos équipes présentes sur le terrain nous permettra de renforcer notre efficacité.

Nous vivons dans un monde où le secteur humanitaire est l’objet d’une concurrence et d’exigences professionnelles croissantes ; il existe toute une série d’agences humanitaires qui développent un savoir-faire dans des domaines que nous avions fini par considérer comme nôtres. Aujourd’hui, il nous faut investir dans de nouvelles compétences, mieux coordonner les moyens et exploiter notre savoir-faire.

Pour illustrer ce point, je me permets d’évoquer un domaine où les perspectives d’une coordination réussie au sein du Mouvement sont très encourageantes : le rétablissement des liens familiaux. Des familles ont été dispersées à cause de conflits armés et d’autres situations de violence, de catastrophes et de migrations. Le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge peut aider à atténuer les angoisses des personnes sans nouvelles de leurs proches, si toutes ses composantes sont prêtes à intervenir et en ont les moyens. Le rôle du réseau d’échange de nouvelles familiales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, fondé sur les Conventions de Genève, les Statuts du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et plusieurs résolutions de la Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant rouge, est unique. Il peut offrir aux personnes qui tentent de savoir ce qu’il est advenu de leurs proches portés disparus une réponse impartiale, non partisane, indépendante et cohérente au niveau mondial.

Sur la base de l’Agenda pour l’action humanitaire de la XXVIIIe Conférence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, tenue en 2003, une initiative a été lancée dans le monde entier pour renforcer le réseau Croix-Rouge / Croissant-Rouge d’échange de nouvelles familiales dans les dix années à venir. Ce réseau est activé chaque fois qu’une personne cherche à entrer en contact avec un membre de sa famille et demande aux composantes du Mouvement de lui venir en aide. Ce réseau est mobilisé également en période de crise, quand des communautés entières se trouvent isolées parce qu’elles doivent se déplacer ou que leurs moyens habituels de communication ne fonctionnent plus. La capacité du Mouvement de répondre à ces besoins dépend de la préparation, des moyens et des possibilités de chaque Société nationale au sein du réseau d’échange de nouvelles familiales. Ce projet ambitieux comportera une stratégie pour le Mouvement, « Rétablissement des liens familiaux », échelonnée sur 10 ans ; il s’agit incontestablement d’un engagement majeur.

Le rétablissement des liens familiaux n’est qu’un exemple. Nombreuses sont les autres questions pour lesquelles les efforts concertés au sein du Mouvement peuvent réellement changer le cours des choses.

Ce Conseil des Délégués est l’occasion d’examiner de manière critique, mais constructive, la position des Sociétés nationales, de la Fédération internationale et du CICR par rapport à cet environnement exigeant. Où en sommes-nous et où voulons-nous aller ? Le CICR est convaincu que le Mouvement offre de grandes possibilités et qu’il est un réseau puissant. Plus nous considérerons nos forces et nos faiblesses, nos succès et nos échecs, avec honnêteté, plus forte sera l’impression que nous avons progressé pour confirmer notre engagement dans des activités humanitaires efficaces afin d’aider les personnes les plus démunies.

Merci.