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60 ans des Conventions de Genève et les décennies à venir

09-11-2009 Déclaration

Déclaration du président du CICR, Jacob Kellenberger, lors de la conférence sur les défis du droit international humanitaire posé par les nouvelles menaces, les nouveaux acteurs et les nouveaux moyens et méthodes de guerre, organisée par le Département fédéral suisse des Affaires étrangères en coopération avec le CICR, Genève, 9-10 novembre 2009.

Madame la Conseillère fédérale,

Excellences,

Mesdames, Messieurs,

Tout d’abord, je souhaite remercier le Département fédéral des Affaires étrangères de la Suisse d’avoir organisé cette Conférence sur la pertinence actuelle du droit international humanitaire (DIH) et sur les décennies à venir. Je me réjouis que le CICR ait pu coopérer avec le Département des Affaires étrangères pour concevoir le programme, préparer les questions de fond et contribuer à l’organisation de cette manifestation. Comme l’a souligné Mme Calmy-Rey lors d’une réunion de travail ministérielle consacrée aux 60 ans des Conventions de Genève il y a deux mois à New York, le but de cette conférence est de donner aux acteurs concernés la possibilité de débattre certaines idées et de partager leurs points de vue sur un sujet qui, d’une façon ou d’une autre, interpelle toutes les personnes présentes.

Avant d’aborder les questions principales de cette Conférence, permettez-moi de souligner que le fait que nous examinions aujourd’hui les défis futurs que le DIH devra relever ne signifie nullement que les principes et les règles fondamentales de cette branche du droit international sont obsolètes. Le principe d’humanité, qui doit régir le traitement de toute personne en mains ennemies et qui est exprimé dans de nombreuses règles du DIH, reste un principe fondamental, quel que soit le type de conflit armé concerné. De même, le principe de distinction ne doit pas être enfreint. Les nombreuses règles sur la conduite des hostilités qui découlent de ce principe jouent toujours un rôl e essentiel dans la protection des civils. Bref, les principes existants du droit humanitaire doivent être préservés. Quelle que soit l’évolution du droit à l’avenir, on ne peut accepter en aucun cas que la protection déjà accordée par le DIH aux personnes touchées par un conflit armé soit compromise ou érodée.

Mesdames, Messieurs,

Au cours de ces 60 dernières années, les conflits armés ont considérablement évolué, et les limites entre les diverses parties au conflit, ainsi qu’entre les combattants et les civils, sont devenues de plus en plus floues. Ce sont les civils – hommes, femmes et enfants – qui sont devenus progressivement les principales victimes. Le DIH a dû s’adapter à cette évolution. L’adoption des deux premiers Protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1977, qui ont établi des règles pour la conduite des hostilités et la protection des personnes touchées par un conflit armé non international, n’en est qu’un exemple. L’adoption de règles spécifiques interdisant ou réglementant certaines armes, telles que les mines anti-personnel et, plus récemment, les armes à sous-munitions, montre encore une fois que le DIH peut s’adapter aux réalités du terrain.

Les événements tragiques du 11 septembre et leurs répercussions ont à nouveau mis le DIH à rude épreuve. La polarisation des relations internationales et les conséquences d’ordre humanitaire de ce que l’on a appelé « la guerre globale contre le terrorisme » ont représenté un énorme défi. La prolifération et la fragmentation de groupes armés non étatiques, dont certains rejettent les principes du DIH, compliquent encore la situation.

Le DIH a surmonté ces obstacles sans ternir sa réputation, et, comme corps de droit protégeant les victimes des conflits armés, il a réaffirmé sa pertinence et sa capacité d’adaptation. En même temps, il est apparu de plus en plus clairement que certaines questions doivent être précisées, et qu’il e st nécessaire d’envisager sérieusement de développer le DIH dans certains domaines spécifiques, je reviendrai sur ce point tout à l’heure.

La nature, les causes et les conséquences des conflits armés vont continuer à évoluer, et il est essentiel que le DIH continue aussi à s’adapter. La question cruciale, c’est de savoir comment. Nos échanges d’idées, au cours de cette Conférence, devraient nous permettre d’explorer plus en détail les possibilités et les contraintes de ce processus.

J’aimerais faire quelques remarques sur les sujets des quatre ateliers de cet après-midi. Premièrement, qu’entendons-nous par nouvelles menaces ? Pour les débats d’aujourd’hui, nous considérerons que ces nouvelles menaces couvrent à la fois les menaces existantes qui pourraient s’intensifier au cours de ces prochaines décennies, ainsi que les menaces qui se font jour actuellement – plus précisément celles qui pourraient susciter des situations de violence collective, notamment des conflits armés. Parmi celles-ci, on peut citer la croissance démographique et l’urbanisation, la rareté des ressources naturelles et les disparités croissantes dans la répartition des richesses, les risques écologiques, les États défaillants et les activités transnationales de groupes criminels, notamment ceux qui utilisent des méthodes terroristes.

En analysant les types de violence du futur et leurs causes probables, et en se demandant si ceux-ci rendent une adaptation du DIH nécessaire, les participants vont être confrontés à de nombreuses questions complexes. Quelles seront les menaces principales qui pèseront sur la paix et la sécurité dans le monde au cours de ces prochaines décennies, et quels seront les types de violence armée qui en émaneront ? Comment les États, les organisations internationales, les organisations humanitaires et les agences de développement pourront-il s se préparer à répondre aux besoins des victimes lors d’atteintes à la paix et à la sécurité, en particulier d’actes de violence collective, et notamment de conflits armés ? Quel rôle et quelle importance reviennent au droit international, en particulier au DIH, dans de telles situations ? Et est-ce que l’importance du DIH, en tant que branche du droit s’appliquant aux conflits armés, va augmenter ou diminuer au vu de l’évolution constante des types de violence auxquels nous serons confrontés ?

L’éventail potentiel des nouveaux acteurs dont les actes auront des répercussions au niveau international est évidemment très large. Certains d’entre eux sont déjà présents depuis un certain temps, et ils ont remis en question – et continueront de le faire – certains des postulats traditionnels sur lesquels repose le système juridique international.

Aujourd’hui, nous allons nous intéresser tout particulièrement aux nouveaux acteurs qui sont susceptibles d’être de plus en plus impliqués – directement ou indirectement – dans des situations de violence collective, notamment des conflits armés. Ces acteurs sont d’une très grande variété et se distinguent par leur identité, leurs motivations et leur volonté ou capacité de respecter le DIH et les autres normes de droit international. Ils méritent tous un examen approfondi, quels qu’ils soient : groupes armés organisés, compagnies militaires et de sécurité privées, sociétés transnationales, gangs urbains, milices et groupes criminels transnationaux d’une extrême diversité – notamment groupes « terroristes » et pirates.

Identifier et comprendre ces acteurs et leurs caractéristiques est une condition préalable fondamentale pour mieux affronter les menaces que représente leur implication dans les conflits armés modernes. Il est aussi important de reconnaîtr e la complexité de la réalité actuelle, afin d’éviter de tomber dans le piège d’une catégorisation trompeuse qui ne sert pas les intérêts ni n’améliore la protection des personnes touchées par les conflits contemporains.

Permettez-moi de vous rappeler que le DIH est le seul et unique corps de droit qui lie les groupes armés non étatiques. C’est le but de l’article 3 commun aux Conventions de Genève et du Protocole additionnel II de 1977, ainsi que de nombreuses règles coutumières du DIH. Plusieurs exercices ont aussi été entrepris pour préciser le DIH à cet égard.

Néanmoins, il sera important d’examiner les règles existantes du DIH pour voir si elles sont suffisantes pour régir les nouveaux acteurs non étatiques ou s’il est nécessaire de prévoir de nouvelles dispositions. Si c’est le cas, faudra-t-il définir de nouvelles règles et normes juridiques, ou des meilleurs pratiques, afin que le droit humanitaire couvre mieux les nouveaux acteurs ? Et, point essentiel, comment inciter les acteurs non étatiques à mieux respecter le DIH lors d’un conflit armé, alors qu’ils n’ont actuellement que peu de motivations juridiques ou pratiques à le faire ?

Je passe maintenant aux  nouveaux moyens et méthodes de guerre , qui est le sujet du troisième atelier. Il ne fait aucun doute que les nouveautés technologiques auront un impact sur les guerres du futur. Lors des récents conflits, on a constaté l’utilisation croissante d’armes ou de systèmes d’armes contrôlés à distance – notamment les « drones » – et d’armes ou de systèmes d’armes automatiques. Il est possible qu’à l’avenir, les systèmes d’armes deviennent totalement autonomes. Les systèmes d’armes automatiques ou autonomes sont particulièrement problématiques en ce qui concerne le respect du DIH. La technique actuelle permet-elle de programmer ces armes de telle sorte qu’elles fassent la distin ction entre combattants et civils, ou entre objectifs militaires et biens de caractère civil, et qu’elles respectent le principe de proportionnalité et les précautions exigées lors des attaques ? – le débat est ouvert.

Ce qui change, ce n’est pas seulement les types d’armes disponibles, mais aussi les environnements dans lesquels celles-ci sont utilisées. Le débat a été suscité notamment par le nombre croissant d’opérations militaires menées dans des zones urbaines densément peuplées, en utilisant la force explosive d’armes lourdes, ce qui peut avoir des conséquences dévastatrices pour la population civile.

Un autre problème important est la nature de plus en plus asymétrique des conflits armés modernes. Les différences entre les belligérants, surtout en termes de capacités technologiques et militaires, se sont considérablement accentuées. Le respect des règles du DIH peut être perçu comme avantageux pour l’une des parties au conflit et préjudiciable à l’autre. Dans le pire des cas, la partie militairement la plus faible – face à un adversaire beaucoup plus puissant – violera les règles fondamentales du DIH pour essayer de compenser ce déséquilibre. Si l’une des parties enfreint systématiquement les règles, on risque de voir la situation se détériorer rapidement et la loi de la jungle s’imposer. Une telle dégradation ferait échec à l’objectif fondamental du DIH, qui est d’alléger les souffrances en temps de guerre. Nous devons chercher à éviter cette évolution par tous les moyens.

Ce qui complique encore cette problématique, c’est que depuis quelques années, les civils s’impliquent de plus en plus dans des activités étroitement liées aux combats. En même temps, les combattants ne se distinguent pas toujours des civils, s’ils ne portent pas d’uniformes ou pas ouvertement des armes. Ils se mêlent à la population civile. Les civils peuvent aussi être utilisés comme boucliers humains. Pour ajouter à la confusion, dans certains conflits, les fonctions militaires traditionnelles ont été « externalisées » et confiées à des compagnies privées ou à des civils travaillant pour les forces armées de l’État ou pour des groupes armés organisés. Ces tendances ne peuvent aller qu’en s’accentuant. De ce fait, les civils risquent plus souvent d’être pris pour cibles, que ce soit par erreur ou volontairement. Les soldats courent aussi plus de dangers : comme ils ne peuvent pas identifier clairement l’adversaire, ils sont vulnérables aux attaques menées par des individus qui paraissent être des civils.

Le DIH stipule que les parties impliquées dans les combats doivent faire la distinction entre les combattants d’une part, qui peuvent être légitimement attaqués, et les civils d’autre part, qui sont protégés contre les attaques, sauf s’ils participent directement aux hostilités et pour la durée de cette participation. Le problème résulte du fait que ni les Conventions de Genève, ni leurs Protocoles additionnels ne précisent ce qu’est une « participation directe aux hostilités ».

Pour essayer de combler cette lacune, le CICR a publié un guide interprétatif important en juin de cette année. Sans modifier le droit existant, ce document présente des recommandations du CICR pour interpréter les passages du DIH relatifs à la notion de participation directe aux hostilités dans le contexte d’un conflit armé contemporain. Avec l’espoir que ces recommandations seront appliquées là où c’est essentiel, c’est -à-dire au cœur des conflits, et qu’elles permettront de mieux protéger les victimes.

Mais plusieurs questions cruciales subsistent au sujet de la conduite des hostilités. Les règles applicables du DIH sont-elle suffisantes pour déterminer dans quelles circonstances la force explosive des armes lourdes peut être utilisée dans des zones densément peuplées, par exemple ? Faut-il exiger des normes plus sévères pour vérifier les cibles et leurs environs ou pour avertir la popu lation civile ? Peut-être le droit doit-il encore être développé, mais dans ce cas, comment pourra-t-on vérifier ou imposer son application ?

Pour terminer, je passe à la question de savoir si les mécanismes existants de mise en œuvre du DIH sont adaptés à la situation actuelle et aux défis de l’avenir. J’aimerais tout d’abord répéter un fait qui est incontestable. Quelle que soit l’évolution de la nature des conflits armés, la plus grande menace qui pèse sur le DIH est toujours la même : c’est le respect et l’application insuffisants de ses normes et de ses règles de la part des parties aux conflits armés, dans le monde entier.

Comme je l’ai dit lors de la réunion de travail ministérielle organisée par la Suisse à New York en septembre, les raisons essentielles du non-respect du DIH sont le manque de volonté politique, l’absence de prévention et de contrôle et le fait que l’on ne soit pas tenu de rendre des comptes.

Il est évident que les mécanismes prévus par les Conventions de Genève et le premier Protocole additionnel – à savoir le système des puissances protectrices, la procédure d’enquête formelle et la Commission internationale d’établissement des faits – n’ont pas été efficaces, essentiellement parce qu’ils sont soumis à l’acceptation des parties concernées. Plusieurs mécanismes de l’ONU sont également entravés par le fait que les décisions font l’objet de négociations politiques entre les gouvernements. Même si certains progrès ont été réalisés dans le sens d’un renforcement de la responsabilité en cas de violations du droit humanitaire – notamment par la création de divers tribunaux internationaux et de la Cour pénale internationale – la culture qui prévaut reste celle de l’impunité.

Nous espérons que les participants à l’atelier d’aujourd’hui présenteront des idées et des suggestions sur la manière d’améliorer les mécanismes de mise en œuvre existants ou même d’en créer de nouveaux, des mécanismes qui tiendraient notamment compte du fait qu’il faut intervenir pour faire cesser les violations du DIH au moment où elles se produisent, et non pas après coup.

Mais nous sommes toujours ramenés à une vérité élémentaire : la raison primordiale du non-respect du droit, c’est le manque de volonté politique de la part des États et des groupes armés non étatiques. Sans volonté politique, même les mécanismes les plus raffinés ne seront guère que des coquilles vides.

Ce message a été répété inlassablement – notamment par le CICR qui le réitère sans relâche – ce qui explique peut-être pourquoi une telle attention est actuellement accordée à l’application du droit, en tout cas dans des enceintes telles que celle-ci. C’est bien sûr très positif. Toutes les initiatives lancées par les États parties aux Conventions de Genève pour renforcer le respect du droit – même par des États qui ne connaissent pas directement des problèmes d’application – doivent être chaleureusement accueillies, ne serait-ce qu’en tant que manifestation d’une volonté politique positive.

Faire en sorte que le DIH soit mieux respecté, c’est un objectif qui nous concerne tous, nous qui sommes aujourd’hui réunis ici, même si c’est de façon différente. Les divers acteurs, que ce soit les États et les acteurs non étatiques, les forces militaires, les législateurs et les organisations humanitaires, ont tous un rôle à jouer. Le CICR, quant à lui, ne peut qu’apporter sa contribution à ce qui doit être un effort concerté de la communauté internationale pour atteindre cet objectif.

Lors du 60e anniversaire des Conventions de Genève en août, j’ai prononcé un discours devant les représentants des Hautes Parties contractantes et d’autres invités, mettant en exergue les questions juridiques et humanitaires que le CICR considère comme des défis importants – pas seulement actuellement, ma is aussi pour les années à venir. J’ai également mentionné la contribution, sous forme de recommandations et de conseils, que le CICR est prêt à apporter pour relever ces défis.

J’ai attiré l’attention sur certains domaines dans lesquels le CICR estime que le DIH devrait être précisé, par ex. la conduite des hostilités que j’ai déjà mentionnée. Il y en a d’autres où le droit humanitaire devrait être développé, car les règles sont insuffisantes, ou trop générales et trop vagues, ce qui laisse trop de place à l’interprétation subjective. Je pense notamment aux situations de conflit armé non international, où le droit conventionnel est, au mieux, limité. Un autre domaine est celui des conditions de détention et du droit, pour les détenus, d’avoir des contacts avec le monde extérieur. Il y en a d’autres encore : par ex. les garanties procédurales revenant aux personnes internées pour des raisons de sécurité, l’accès aux populations ayant besoin d’assistance humanitaire, le déplacement interne de populations civiles et la protection de l’environnement naturel.

Pour résoudre les problèmes humanitaires et juridiques qui se posent dans ces domaines, le CICR a entrepris un travail de recherche complet sur deux ans, et il arrive au stade final. Cette étude vise avant tout à expliquer en termes simples les problèmes d’ordre humanitaire surgissant lors des conflits armés non internationaux mentionnés ci-dessus – notamment la difficulté à inciter toutes les parties au conflit à mieux respecter le droit. Puis, sur cette base, son deuxième objectif est d’évaluer les réponses juridiques que le droit existant apporte aux préoccupations d’ordre humanitaire. Après avoir fait une évaluation complète des conclusions de cette recherche, le CICR proposera de préciser ou de développer certains aspects spécifiques du droit. Au cours de ces prochains mois, le CICR décidera de la façon de procéder, aussi bien sur le fond qu’en matière de procédure.

Grâce à ses conseils et à ses propositions d’éclaircissement et de développement, le CICR espère pouvoir contribuer utilement à améliorer le respect du DIH. Bien sûr, ceci se fera parallèlement à son action humanitaire quotidienne, neutre et indépendante, menée dans le cadre des conflits armés, où il s’entretient avec les groupes armés étatiques et non étatiques pour les inciter à respecter les règles du DIH. C’est dans un tel contexte que la question du respect du droit a un véritable caractère d’urgence : lorsqu’il faut négocier l’accès aux blessés de l’autre côté de la ligne de front, par ex., ou évacuer les malades et les blessés vers une zone sûre.

Pour conclure, permettez-moi de rappeler que, indépendamment des précisions et des développements qui peuvent s’avérer nécessaires à l’avenir, chacun d’entre nous a une responsabilité et un rôle à assumer pour permettre aux Conventions de Genève, ainsi qu’à l’ensemble du corps du droit international humanitaire, de continuer à défier le temps. J’exhorte les États et les groupes armés non étatiques, qui sont également liés par ce droit, à transformer ses dispositions en une réalité constructive, là où c’est essentiel, c’est-à-dire au cœur des conflits armés, afin d’offrir une meilleure protection aux victimes de ces conflits.

Merci