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Faire respecter le droit international humanitaire dans un environnement en mutation – Le rôle des Nations Unies

26-09-2009 Déclaration

60e anniversaire des Conventions de Genève – Réunion de travail ministérielle26 septembre 2009, Déclaration de Jakob Kellenberger, Président du CICR

Monsieur le Secrétaire général,

Madame la Conseillère fédérale,

Excellences,

Mesdames, Messieurs,

Les questions qui se posent à nous, participants à cette réunion de travail, découlent d’un triste constat : soixante ans après l’adoption des Conventions de Genève, des violations massives du droit international humanitaire sont encore commises chaque jour contre des victimes de conflits armés.

Quelles sont les causes de ce non-respect du droit humanitaire ? La réponse est : le manque de volonté politique, l’absence de prévention et de contrôle et le fait que l’on ne soit pas tenu de rendre des comptes. De nos jours, le prix à payer pour avoir violé même les règles les plus fondamentales du droit de la guerre est minime – tant pour les États que pour les groupes armés ou les individus.

 
"Les pressions politiques constituent un moyen essentiel d'obtenir des changements de comportement de la part des États et des groupes armés, notamment en ce qui concerne le respect du droit humanitaire. Et bien entendu, le CICR a toujours considéré que tous les États ont l’obligation non seulement de respecter, mais aussi de faire respecter le droit international humanitaire." 
 

Avant que je n’aborde les enseignements à tirer de l’incapacité de protéger les personnes en temps de conflit armé, permettez-moi de relever quelques exemples de progrès intervenus dans certains domaines, tant en ce qui concerne les règles que les mé canismes.

Prenons l’exemple du traité d’interdiction des mines antipersonnel de 1998. Une dizaine d’années après son adoption, 156 États l’ont ratifié. Et l’interdiction est observée non seulement par les États parties, mais aussi par d’autres États, car il n’est tout simplement plus acceptable d’utiliser des mines antipersonnel. Dans le même ordre d’idée, voyez les résultats encourageants obtenus grâce à la Convention sur les armes chimiques. Quant à la Convention sur les armes à sous-munitions récemment adoptée, je suis certain qu’elle sera tout aussi efficace. Une des raisons de ce succès tient au fait que ces instruments ont une portée très limitée, et que l’interdiction claire de telle ou telle arme est relativement aisée à contrôler. En outre, une fois les négociations terminées, les États parties ont, en fait, déjà décidé de respecter ces interdictions très limitées.

S’agissant des mécanismes, l'évolution des tribunaux pénaux internationaux, en particulier la Cour pénale internationale, contribue à faire monter le prix à payer par ceux qui commettent des violations graves.

Les traités relatifs aux armes que je viens de mentionner ont montré que, dans bien des cas, lorsqu'on a adopté des règles concrètes et précises, elles ont été largement observées. Il est toutefois impossible de disposer de règles aussi claires pour réglementer tous les domaines du droit humanitaire. Beaucoup doivent être plus souples et de portée plus générale si l’on veut qu’elles puissent s’appliquer à un grand nombre de situations de conflit différentes à travers le monde, tout en résistant à l’épreuve du temps. Enfin, à certains égards, les États refuseront d’être liés par des règles plus contraignantes qui limiteraient leur liberté d’action en temps de conflit. S’il est certain que les règles sont toujours susceptibles d’être précisées, voire améliorées, force est de reconnaître que dans beaucoup de régions du globe, les États fero nt en sorte de se ménager une certaine marge d’interprétation – et, par là même, la possibilité d'avoir des vues divergentes en matière de mise en œuvre et de respect.

Le contraste qui existe entre les exemples de réussite et les cas d’échec dans tellement d’autres domaines du droit humanitaire nous rend attentifs à une autre réalité : vouloir, c'est pouvoir. La principale raison qui fait que dans de si nombreux conflits les violations sont permanentes, et qu’elles restent impunies, est l’absence de volonté politique de la part des États comme des groupes armés non étatiques. La volonté politique est, et sera toujours, un facteur déterminant, quel que soit le mécanisme de contrôle de l’application du droit (ci-après « mécanisme de contrôle ») que nous imaginions – dans le cadre des Conventions de Genève, du système des Nations Unies, des systèmes régionaux, ou autres. Avant de commencer à discuter des moyens d’améliorer le respect du DIH, soyons bien conscients de ceci : s'il est certain que le non-respect du droit par les groupes armés non étatiques est un problème très sérieux auquel nous devons nous efforcer de remédier, c’est aux États qu’il incombe de renforcer les règles du droit international et les mécanismes de contrôle.

Mesdames et Messieurs,

Comment pouvons-nous améliorer les mécanismes de contrôle existants, qui avaient été prévus par les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels ?

Des experts consultés par le CICR en 2003 avaient conclu que l’une des principales faiblesses des mécanismes du DIH – qu'il s'agisse du système des puissances protectrices, des procédures d’enquête ad hoc ou de la Commission internationale d’établissement des faits (« la Commission ») prévue à l’article 90 du Protocole additionnel I – était qu'ils ne pouvaient être actionnés qu'avec le consentement des parties. Si l'article 90 du Protocole additionnel I de 1977 prévoit la possibilité pour les États de reconnaître la compétence de plein droit de la Commission, seuls 70 États l’ont fait. La Commission n'ayant pas été saisie depuis sa création, et ce, malgré ses méthodes de travail confidentielles, il est difficile d’être optimiste quant à un éventuel mécanisme plus rigoureux. Si l'on veut des mécanismes de contrôle de l’application du DIH plus efficaces, il faudrait probablement qu'ils soient obligatoires et non pas subordonnés au consentement des parties une fois qu'un conflit a éclaté.

Le sujet de notre réflexion d’aujourd’hui est le respect du DIH dans un environnement en mutation. Les effets combinés des méga-tendances mondiales auxquels sont aujourd’hui soumis les conflits font partie de cette mutation. Heureusement, ces tendances ne se combinent pas trop souvent en même temps et au même endroit. Il ne fait aucun doute qu'un élément de l'évolution actuelle est le rôle de plus en plus important que jouent les groupes armés non étatiques dans les conflits armés non internationaux, ainsi que les conséquences de leur comportement sur le plan humanitaire. Obtenir un meilleur respect du DIH de la part de ces groupes est un défi de taille, d'autant plus grand que leurs motivations à respecter les règles du droit international humanitaire sont rares. Le moins qui puisse être fait est de ne pas susciter d’incitations négatives et de ne pas aborder ces groupes comme s’ils étaient tous insensibles aux règles du DIH. L'expérience a montré au CICR qu'il existe autant de diversité parmi les États que parmi les acteurs non étatiques. Quoi qu’il en soit, si le CICR veut que le DIH soit mieux respecté, il doit dialoguer avec les groupes armés non étatiques. Et c'est ce que nous faisons, dans le monde entier.

L'article 3 commun aux Conventions de Genève prévoit des accords entre les États et les groupes armés, ce qui peut parfois assurer une resp onsabilité accrue de ces parties à l’égard de leurs obligations. Il conviendrait en outre d'encourager les groupes armés à émettre et à déposer des déclarations unilatérales de leur engagement à respecter le DIH et à se doter de codes de conduite internes sur le respect de ce droit. En toutes circonstances, les personnes qui commettent des crimes devraient avoir à rendre compte de leurs actes.

Or nous savons évidemment que ces voies, si elles se révèlent parfois utiles, sont à elles seules insuffisantes pour améliorer sensiblement le respect du DIH.

Lorsque nous examinons les mécanismes de mise en œuvre du DIH, il est important de ne pas oublier ceci : les mécanismes expressément prévus par les Conventions de Genève et le système du droit humanitaire n’ont jamais été les seuls à être utilisés pour faire en sorte que les victimes de conflits armés soient protégées de toute violation de leurs droits.

Le système des Nations Unies s’est de tout temps employé à surveiller et à contrôler le comportement des parties lors de conflits armés. L'Assemblée générale, le Conseil de sécurité et l'ex-Commission des droits de l'homme – aujourd'hui Conseil des droits de l'homme – exercent une surveillance permanente sur les situations de conflit armé à travers le monde. Les processus politiques engagés par ces instances peuvent prendre une variété infinie de formes : résolutions thématiques sur certains aspects juridiques – comme les résolutions de l’Assemblée générale sur les protocoles additionnels –, constitution de missions d’observation ou d'établissement des faits, dénonciation des violations, imposition de sanctions économiques, ou encore déploiement de missions de paix ayant pour mandat de protéger la population civile. Il arrive aussi fréquemment que des enquêtes et des analyses indépendantes soient effectuées, par des experts ou des commissions d'enquête par exemple, soit sur un thème, soit sur une s ituation donnée. Cependant, une fois que les rapports se retrouvent dans les sphères intergouvernementales, les décisions sont de nouveau soumises à des négociations politiques.

Les pressions politiques constituent un moyen essentiel d'obtenir des changements de comportement de la part des États et des groupes armés, notamment en ce qui concerne le respect du droit humanitaire. Et bien entendu, le CICR a toujours considéré que tous les États ont l’obligation non seulement de respecter, mais aussi de faire respecter le droit international humanitaire, comme le prévoit l’article premier commun aux Conventions de Genève. Une façon d'y parvenir est la voie diplomatique, que l'on ait recours à une diplomatie discrète ou aux instances intergouvernementales que je viens de mentionner.

 

" (...) les efforts sans cesse renouvelés des États pour faciliter le travail d’organisations indépendantes et impartiales telles que le CICR seront aussi importants, pour œuvrer au respect du droit humanitaire, que la création de nouveaux mécanismes de contrôle. " 
Le CICR est d'avis qu'il serait très utile de donner plus concrètement effet à l'article premier commun, et des mesures encourageantes ont été prises dans ce sens. Je pense, par exemple, aux Lignes directrices visant à promouvoir le respect du DIH par les pays tiers et les acteurs non étatiques adoptées en 2005 par l’Union européenne. Ces lignes directrices, si elles sont convenablement et rigoureusement mises en œuvre, constituent un outil unique en son genre et potentiellement très efficace.

Les processus politiques, cependant, ont montré et continuent à montrer leurs limites. Lorsqu’on considère ces processus en tant que moyens de pallier la faiblesse des mécanismes du droit humanitaire, il faut se demander si les décisions des instances in tergouvernementales des Nations Unies ont véritablement abouti à un meilleur respect du droit humanitaire, notamment de la part des groupes armés – ce qui serait très difficile à vérifier. Ce que nous savons, c'est qu'en dépit de nombreuses décisions concernant des situations de conflit armé, les violations ont souvent continué.

Par ailleurs, certains États se retrouveront toujours plus que d’autres dans le collimateur des instances intergouvernementales, dont les décisions, du coup, sont inévitablement susceptibles d'être jugées partiales. Du point de vue du droit humanitaire, cela pose bien entendu un problème. C'est peut-être pour cette raison que le droit humanitaire prévoit principalement des mécanismes de contrôle non politiques, et qu’il privilégie des mécanismes pratiques – en particulier les activités menées par les organisations humanitaires neutres et impartiales – dont le but est d’accéder aux victimes des conflits armés et de leur venir en aide aussi rapidement que possible. Ainsi, tout en soulignant une fois encore qu'agir à travers les instances onusiennes est un moyen pour les États de s’acquitter de leur obligation de faire respecter le droit humanitaire, nous devons aussi voir plus loin. Le défi est en effet de créer des mécanismes de contrôle plus rigoureux, mieux adaptés au corps de droit que représente le droit humanitaire.

Il s'agit en général de mécanismes indépendants tels que des organes judiciaires ou des groupes d’experts indépendants. À l’échelon national, par exemple, les victimes de violations du droit humanitaire ont parfois la possibilité, selon les pays, de saisir les tribunaux. Au niveau international, la Cour internationale de Justice n’hésite pas à appliquer le droit international humanitaire lorsqu'elle est saisie d'une affaire concernant un conflit armé. Les tribunaux régionaux des droits de l’homme – la Cour américaine des droits de l’homme et son homologue européenne – ont aussi ju gé de nombreuses affaires portées devant leur juridiction par des victimes de conflits armés. Et si leurs décisions se fondent sur le droit des droits de l'homme plutôt que sur le droit humanitaire, ces tribunaux ont parfois été en mesure d'apporter aux victimes un véritable soulagement, en leur offrant justice, établissement de la vérité et dédommagements. Un autre mécanisme indépendant qui a dans l'ensemble fait ses preuves est la Commission interaméricaine des droits de l’homme, souvent appelée à se pencher sur des situations de conflit armé et à se prononcer sur des questions juridiques relevant du droit humanitaire.

Bien entendu, ni la Cour internationale de Justice, ni les tribunaux régionaux ou les commissions régionales des droits de l’homme ne sauraient jamais remplacer un mécanisme universel chargé de contrôler de manière indépendante l’application du droit humanitaire. La compétence des tribunaux régionaux est en effet restreinte à certaines régions géographiques. Leurs décisions se fondent sur les dispositions des conventions des droits de l’homme dont ils ont pour mandat de surveiller le respect, et non du droit humanitaire. Ils n'ont en outre pas la compétence de poursuivre des groupes armés. La Cour internationale de Justice a elle aussi une compétence relativement limitée, et elle n'est pas directement accessible aux victimes. Elle ne peut donc remplacer un système qui leur assurerait un moyen direct d’obtenir réparation.

Au fil des ans, un grand nombre de suggestions ont été formulées concernant de nouveaux mécanismes de contrôle. Déjà à l’époque de la rédaction des Conventions de Genève, la France avait proposé la création d’un « Haut Comité international ». Vingt ans plus tard, le Secrétaire général des Nations Unies suggérait la nomination d’un « observateur général » ou d’un « commissaire général » chargé de superviser les questions d’asile ou de refuge pour les civils fuyant des conflits. Puis, au cours de la r édaction des Protocoles additionnels, le CICR a proposé différentes pistes, notamment faire appel au mandat des organisations humanitaires ou établir une commission ad hoc . En 1993, il a proposé la création d'un mécanisme devant permettre aux victimes de violations du droit humanitaire d’obtenir réparation. En 2003, comme je l'ai déjà indiqué, le CICR a mené un vaste processus de consultation d’experts sur les manières d’améliorer le respect du droit. De nombreuses propositions créatives ont été formulées lors de ces consultations : une Commission de DIH, un système de rapports ad hoc , un mécanisme de plaintes individuelles, un comité doté d’une compétence quasi-judiciaire, etc.

Élément significatif, il ressort nettement de cette réflexion sur le respect du droit que tout nouveau mécanisme proposé devrait être neutre et impartial, avoir un pouvoir suffisant sur les États et être en mesure d’agir sans égard au fait que ceux-ci prennent ou non l'initiative ou acceptent ou non que le mécanisme soit saisi.

Les mécanismes de contrôle existants sont insuffisants et n’ont pas été utilisés très souvent, pour les raisons que j’ai mentionnées. Dans le meilleur des cas, la création de mécanismes de contrôle efficaces – idéalement un mécanisme universel indépendant – prendra du temps, beaucoup de temps. D’ici là, gardons à l’esprit que les différents mécanismes existants sont complémentaires : il est possible – et nécessaire – d’agir à plusieurs niveaux.

Enfin, il est un facteur important que nous avons trop facilement tendance à oublier : la contribution apportée par les acteurs humanitaires indépendants et neutres qui travaillent sur le terrain, confrontés à la réalité des conflits armés. Je veux parler ici de leur dialogue avec les acteurs armés pour les inciter à respecter les règles. Ce dialogue a souvent un pouvoir de persuasi on bien supérieur à celui de messages généraux diffusés à distance prudente. L’accès aux personnes est donc aussi un élément essentiel de la lutte pour améliorer le respect du droit international humanitaire. Les appels au respect du DIH sont d'autant plus prometteurs s'ils vont de pair avec des activités de secours concrètes plutôt qu'avec des déclarations d'intention.

Un groupe international d’experts ne peut remplacer une organisation humanitaire à l’œuvre sur le terrain, qui s'efforce, aussi bien qu’elle le peut, d'apporter protection et assistance aux populations touchées par un conflit armé. Une résolution internationale ne peut remplacer un hôpital de campagne. Des procès pénaux ne peuvent remplacer des activités telles que visites répétées dans des centres de détention, enregistrement des détenus, suivi de leur situation et maintien du contact avec leurs proches.

Pour conclure, je dirais que les efforts sans cesse renouvelés des États pour faciliter le travail d’organisations indépendantes et impartiales telles que le CICR seront aussi importants, pour œuvrer au respect du droit humanitaire, que la création de nouveaux mécanismes de contrôle. Ne l'oublions pas, même si nous envisageons – et nous devons le faire – la création de tels mécanismes.