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Droit international humanitaire, droits de l’homme et opérations de paix

04-09-2008 Déclaration

Discours d'ouverture de Jakob Kellenberger, Président du CICR, lors de la XXXIe Table ronde sur les questions contemporaines de droit international humanitaire qui a eu lieu à l'Institut international de droit humanitaire de San Remo.

  Seul le texte prononcé fait foi  

Monsieur le Président,

Excellences,

Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie de l’occasion qui m’est donnée de prendre la parole devant cet éminent auditoire. Je suis reconnaissant à l’Institut de San Remo d'avoir souhaité entreprendre avec le CICR l'examen de la problématique « Droit international humanitaire, droits de l’homme et opérations de paix », thème de cette année.

 
"Il est absolument fondamental que les forces de paix veillent au respect du DIH ainsi que de la dignité et des droits des personnes, notamment au moyen et dans le cadre de leurs opérations sur le terrain, dans les territoires sous leur contrôle, à l'égard des personnes sous leur autorité, et lorsqu'elles peuvent avoir une influence positive sur les autorités étatiques ou les groupes armés concernés. " 
 

Au fil des ans, la gamme des opérations de paix s’est considérablement élargie. Elle comporte désormais divers volets, tels que la prévention des conflits, le maintien de la paix, le rétablissement de la paix, l’imposition de la paix et la consolidation de la paix. En effet, les responsabilités et les missions attribuées aux opérations de paix vont au-delà des activités classiques consistant à surveiller des cessez-le-feu et l’application d'accords de paix fragiles. Les opérations de paix actuelles sont plus ambitieuses que celles qui les ont précédées, car elles sont censées faire davantage que simplement prévenir la reprise ou l’extension d’un c onflit armé. Aujourd’hui, la communauté internationale les considère comme un moyen de s’attaquer aux causes profondes de la crise pour laquelle elles sont déployées. Elle leur confère une visée préventive qui doit contraindre les personnes qui se livrent à la violence à renoncer au conflit et à se rallier à la paix et à la sécurité.

À l’heure actuelle, la nature complexe de ces opérations, le concept des missions intégrées et les contextes de plus en plus sensibles et violents dans lesquels leur personnel opère soulignent à quel point il est important que la communauté internationale élabore un cadre de référence cohérent qui tienne pleinement compte de la complexité des opérations de paix. Le sujet choisi pour cette table ronde permettra certainement de préciser certains aspects de ce cadre, en particulier sa composante juridique.

S’agissant des forces engagées dans des opérations de paix (que j'appellerai ci-après « forces de paix »), les conditions dangereuses et instables dans lesquelles elles opèrent augmentent la probabilité qu'elles doivent avoir recours à l’usage de la force. Dans un tel contexte, la question de l’applicabilité du droit international humanitaire (DIH) et du droit des droits de l’homme devient fondamentale. Il en est particulièrement ainsi dans le cas où ces forces participent à des opérations d’imposition de la paix. La question des circonstances dans lesquelles le DIH s’applique aux opérations de paix est abondamment débattue depuis quelque temps, et nombre d’ouvrages juridiques lui sont consacrés. Toutefois, un certain nombre de questions relatives au cadre juridique applicable aux opérations de paix ne sont toujours pas résolues, et, du fait de leur importance et de leurs conséquences, méritent un examen approfondi. En outre, la multiplication des opérations de paix a mis en évidence de nouveaux problèmes, tels que la détention et le transfert des personnes, ainsi que l’obligation de rendre compte des violations du DI H et du droit des droits de l’homme. Par conséquent, le CICR accueille avec satisfaction et soutient la décision de l’Institut de San Remo de reprendre les discussions sur ce thème important et tout à fait d’actualité.

Mesdames et Messieurs,

Les rapports entre les forces de paix et le CICR se sont considérablement développés, tant au niveau du siège que sur le terrain, en particulier dans le contexte des actions d’assistance et de protection sur le terrain, ainsi qu'en matière de promotion de la formation au DIH. La coopération est d’autant plus importante que le personnel des opérations de paix est souvent déployé dans des pays encore ravagés par un conflit armé et dans lesquels le CICR est également à l'œuvre. Étant donné que les forces de paix interviennent souvent dans des hostilités et dans des opérations de maintien de l’ordre, le CICR juge extrêmement important que ces forces connaissent parfaitement et respectent scrupuleusement les règles du DIH et d’autres branches du droit pertinentes, tel le droit des droits de l’homme.

Le CICR a émis à plusieurs reprises des observations sur l’applicabilité du DIH aux forces de paix. Il a toujours considéré que celles-ci devaient respecter les dispositions de ce droit quand les conditions de son applicabilité étaient réunies. Cette position est également celle qui est exposée dans la circulaire du Secrétaire général des Nations Unies du 6 août 1999 sur le Respect du droit international humanitaire par les forces des Nations Unies . Le processus qui aboutit à l'adoption de cette circulaire fut d'ailleurs inspiré par le CICR.

Toutefois, dans le cadre de son dialogue avec des organisations internationales et avec des États qui contribuent aux opérations de paix, le CICR s’est souvent heurté à des argumentations qui niaient l’applicabilité du DIH. De fait, certaines pratiques montrent que des États et des organisations internationales engagés dans des opérations de paix ont tendance à ne pas reconnaître qu’ils sont impliqués dans un conflit armé, ni que le DIH s’applique à leurs propres actions ou à celles de leurs représentants. Ils défendent parfois leur point de vue en bâtissant des raisonnements juridiques complexes. Ce déni va dans le sens de leur réticence globale à être considérés comme des parties à un conflit armé, surtout quand ils participent à une opération de paix. Il s’inscrit également dans leur aspiration politique à considérer leur opération comme neutre et impartiale aussi longtemps que possible.

 
"...le fait de recourir légitimement ou illégitimement à la force ne peut autoriser quiconque à se soustraire aux obligations qui lui incombent en vertu du DIH, ni priver quiconque des divers types de protection prévus par cette branche du droit." 
 

Le CICR a toujours été d’avis que pour déterminer la nature de la situation et évaluer en conséquence l’applicabilité du DIH, il ne fallait s'appuyer que sur les faits, sur la réalité du terrain, indépendamment du mandat officiel attribué aux opérations de paix par le Conseil de sécurité et de la dénomination donnée aux parties susceptibles d’être opposées aux forces de paix. Le mandat et la légitimité de la mission confiée à ces forces constituent des questions de jus ad bellum et sont sans rapport avec l’applicabilité du DIH à ces opérations. Sur ce point précis, je souhaiterais citer le préambule du Protocole additionnel I de 1977, qui énonce ce qui suit :

« Réaffirmant, en outre, que les dispositions des Conventions de Genève [… ] et du présent Protocole doivent être pleinement appliquées en toutes circonstances à toutes les personnes protégées par ces instruments, sans aucune distinction […] fondée sur la nature ou l'origine du conflit armé ou sur les causes soutenues par les Parties au conflit, ou attribuées à celles-ci ».

La séparation absolue du DIH et du jus ad bellum est également indispensable afin de préserver le but du DIH, qui est d'assurer une protection efficace à toutes les victimes des conflits armés. Ainsi, le fait de recourir légitimement ou illégitimement à la force ne peut autoriser quiconque à se soustraire aux obligations qui lui incombent en vertu du DIH, ni priver quiconque des divers types de protection prévus par cette branche du droit.

Par conséquent, de l’avis du CICR, aucun raisonnement juridique ne peut modifier la nature des faits sur le terrain ; nul ne peut déclarer qu’il n’y a pas de conflit armé si une évaluation objective de la situation prouve le contraire.

Mesdames et Messieurs,

Comme je le l’ai mentionné précédemment, les forces de paix sont généralement déployées dans des contextes difficiles. Il est donc indispensable de déterminer quelles sont les situations qui constituent un conflit armé aux fins du DIH, et quel droit s'applique aux opérations des forces de paix présentes ou prenant part aux hostilités. Cet après-midi et demain, les participants de la table ronde se pencheront sur des thèmes importants relatifs au seuil d’applicabilité du DIH et au champ d’application concret de ce droit. Étant donné les caractéristiques des opérations de paix actuelles, la question de l’applicabilité du DIH revêt un intérêt plus que théorique. Elle concerne directement les États qui fournissent des contingents et les organisations internationales qui ont recours à ces troupes, même si ces organisations ne sont pas officiellement parties aux traités internationaux qui s’appliquent en la matière.

S’agissant du seuil d’applicabilité du DIH, je souhaiterais souligner que les critères utilisés pour établir l’existence d’un conflit armé dans lequel interviennent des forces multinationales de paix ne devraient pas différer des critères appliqués aux formes plus « classiques » de conflit armé. Cette précision est particulièrement importante au vu des tentatives faites régulièrement pour relever le seuil d’applicabilité du DIH quand des forces multinationales déployées dans le cadre d’une opération de paix sont impliquées dans l'usage de la violence armée.

En décembre 2003, le CICR a organisé une réunion d’experts sur les opérations multinationales de paix. Quelques discussions ont porté sur des points relatifs au champ d’application concret du DIH. Les experts ne sont pas parvenus à formuler des réponses précises à certaines questions juridiques importantes, telles que : quel est le cadre juridique de référence qui s’applique quand des forces de paix interviennent dans un conflit armé ? Dans quelles circonstances le DIH applicable aux conflits armés internationaux constitue-t-il le cadre de référence ? Dans quelles circonstances le DIH applicable aux conflits armés non internationaux constitue-t-il le cadre de référence ? Et, quant à cette dernière question, l’intervention de forces de paix internationalise-t-elle nécessairement le conflit et entraîne-t-elle l’applicabilité du droit des conflits armés même dans le cas d’hostilités menées contre des groupes armés non étatiques ?

Alors que, pour ce qui concerne les règles régissant la conduite des hostilités, cette question n’a probablement pas d’incidences majeures dans la pratique – puisqu'il est communément admis que de nombreuses règles conventionnelles régissant les conflits armés internationaux s’appliquent aussi aux conflits armés non internationaux au regard du droit coutumier –, elle revêt une réelle importance quand il s’agit, par exemple, du statut des personne s privées de liberté ou du fondement juridique des activités du CICR. Je suis convaincu que les discussions qui vont se dérouler ici porteront leurs fruits et aboutiront à des réponses concrètes.

Je souhaiterais par ailleurs attirer votre attention sur l’applicabilité du droit de l’occupation aux opérations de paix, notamment aux opérations menées sous les auspices des Nations Unies. Certes, une telle applicabilité peut sembler quelque peu taboue aux organisations internationales concernées, ainsi qu’à certains États qui fournissent des contingents. Néanmoins, il faudrait faire en sorte que le droit de l’occupation ne soit pas purement et simplement écarté et que les droits, les obligations et les garanties qui en découlent soient appliqués lorsque les conditions de leur applicabilité sont réunies. Le droit de l’occupation, qui s’est révélé utile par le passé, fournirait des orientations concrètes, notamment dans les situations où les forces de paix usent d'importants pouvoirs administratifs et/ou législatifs ou quand elles sont amenées à accomplir des tâches qui reviennent habituellement aux autorités nationales. Il conviendrait de préciser qu’en 2007, le CICR a lancé une étude sur l’occupation et autres formes d’administration d’un territoire étranger. Cette étude, qui vise à clarifier les questions juridiques y relatives, traitera aussi des défis que pose l’applicabilité du droit de l’occupation aux forces de paix et à l’administration d’un territoire étranger par les Nations Unies.

Mesdames et Messieurs,

Nous savons tous que les conflits armés ont prélevé un lourd tribut dans les rangs du personnel des opérations de paix. L’attaque tragique lancée récemment contre les forces des Nations Unies au Darfour rappelle douloureusement à quel point la mission de ces forces peut être périlleuse. Comme en atteste la définition des crimes de guerre figurant dans le Statut de Rome de la Cour pénale internationale de 1998, le DIH interdit sans équivoque les attaques contre le personnel et les biens employés dans le cadre d'une mission de maintien de la paix conformément à la Charte des Nations Unies, pour autant qu'ils aient droit à la protection que le DIH garantit aux civils et aux biens de caractère civil. Cette interdiction est considérée comme faisant partie du droit coutumier et, par conséquent, comme ayant force obligatoire pour toutes les parties à un conflit armé. Il ne peut donc être affirmé que la protection du personnel des opérations de paix dans les conflits armés souffre d'un vide juridique au sein du DIH. En outre, des solutions pratiques et juridiques ont été recherchées et trouvées en dehors du cadre du DIH. Pour exemple, la Convention sur la sécurité du personnel des Nations Unies et du personnel associé de 1994 et son Protocole facultatif de 2005. Le CICR comprend parfaitement la nécessité d’apporter une protection efficace au personnel des opérations de paix. Il a toutefois exprimé sa préoccupation concernant certaines dispositions de ces instruments qui se confondent partiellement avec des règles du DIH. Ces chevauchements pourraient entraîner des situations dans lesquelles des attaques contre des membres des opérations des Nations Unies ou du personnel associé assumant une fonction combattante dans des hostilités constitueraient un délit aux termes des dispositions de la Convention de 1994, alors que le DIH ne prohibe pas de telles attaques. Le CICR considère qu'il ne faut pas entreprendre de développer la protection juridique du personnel des opérations de paix – notamment dans les situations de conflit armé, qu’il s'agisse d'un conflit international non international – aux dépens de l’un des principes fondamentaux du DIH : l’égalité entre les belligérants, c'est-à-dire le fait que le DIH confère des droits et des devoirs identiques aux deux camps d’un conflit armé.

Mesdames et Messieurs,

 
"L’un des principaux défis qui se posent aux forces de paix devant gérer des questions de détention est de veiller à remplir leurs obligations internationales – découlant notamment du DIH et du droit des droits de l’homme – en matière de traitement des détenus." 
 

Dans les opérations de paix actuelles, il est courant que les forces armées assument des fonctions de détention. L’un des principaux défis qui se posent aux forces de paix devant gérer des questions de détention est de veiller à remplir leurs obligations internationales – découlant notamment du DIH et du droit des droits de l’homme – en matière de traitement des détenus. Ces obligations s’appliquent, entre autres, au transfert des détenus aux autorités locales ou à des États qui fournissent des contingents. À cet égard, le CICR suit attentivement l’initiative intergouvernementale lancée récemment au Danemark sur « le traitement des détenus dans les opérations militaires internationales », qui vise à établir des normes juridiques et opérationnelles communes applicables à la détention dans les opérations multilatérales. Il s’agit là d’une entreprise importante et ardue, car l’une des principales difficultés consiste à trouver le moyen d’établir des normes communes qui intégreront adéquatement les obligations juridiques précises énoncées dans le DIH et le droit des droits de l’homme. Celles-ci comprennent notamment un ensemble capital de garanties procédurales pour la détention administrative, ainsi que le principe du non-refoulement, qui interdit à un État de transférer une personne vers un autre État s’il y a des motifs sérieux de croire qu’elle risque d’y être soumise à des violations de ses droits fondamentaux, notamment la torture, d’autres formes de mauvais traitements, des persécutions et la privation arbitraire de la vie.

Les accords relatifs au transfert sont de plus en plus fréquents dans les opérations multinationales de paix. En vertu de ces accords, l'État destinataire garantit généralement que la personne transférée sera traitée dans le respect du droit international. Si, d’un point de vue juridique, de tels accords ne sont pas interdits en droit international, ils ne déchargent pas, en soi, l'État expéditeur des obligations que lui impose le principe du non-refoulement. En outre, sous l’angle de la protection, le CICR s’interroge sur leur véritable efficacité, ainsi que sur leur capacité à écarter le risque de torture et d'autres formes de mauvais traitements. Dans la pratique, il pourrait sembler très difficile de contrôler le respect d’un engagement à ne pas maltraiter les personnes en détention, puisque les mauvais traitements ont généralement lieu derrière des portes closes et sont niés.

Mesdames et Messieurs,

Il existe nombre d’autres sujets tout aussi importants qui seront abordés lors de la table ronde et que le manque de temps m’empêche d’évoquer. Pour conclure, je souhaite soulever deux derniers points.

Les mandats des opérations de paix définis par des résolutions récentes du Conseil de sécurité ont tendance à inclure systématiquement la protection de la population civile. Il est certes absolument fondamental que les forces de paix veillent au respect du DIH ainsi que de la dignité et des droits des personnes, notamment au moyen et dans le cadre de leurs opérations sur le terrain, dans les territoires sous leur contrôle, à l'égard des personnes sous leur autorité, et lorsqu'elles peuvent avoir une influence positive sur les autorités étatiques ou les groupes armés concernés. La fonction des opérations de paix – en particulier la fonction de leurs éléments militaires et policiers – en matière de protection et de sécurité est souvent cruciale et sans équivalent. Le CICR ne nie pas ce rôle, mais il considère que, quand les forces de paix apportent une protection et mènent des actions dans le domaine militair e et le domaine de la sécurité, elles devraient le faire de telle façon que ces activités se distinguent nettement de l’action humanitaire.

Demain après-midi, les participants aborderont les relations civilo-militaires. Cela fait maintenant de nombreuses années que le CICR s’intéresse particulièrement à cette question, car elle peut avoir des répercussions sur sa capacité à mener à bien son action humanitaire. Si la situation est confuse, l’image du CICR en tant qu’acteur humanitaire indépendant, neutre et impartial peut en pâtir.

Aujourd’hui, les milieux politiques et militaires voient parfois en l’intervention armée, notamment dans le cadre d’une opération de paix, une occasion d’éprouver de nouvelles approches intégrées de la gestion de conflit. Les organisations humanitaires, telles que le CICR, qui ne se mettent pas au diapason de ces approches peuvent être perçues comme se retranchant derrière la rigidité de leur mandat, ou tout simplement en décalage avec leur époque.

 
"...le CICR continuera de s’employer à garantir une approche humanitaire neutre et indépendante qui maintienne une distinction claire entre action humanitaire et action politico-militaire." 
 

Tandis que les organismes humanitaires continuent d’agir de façon impartiale afin de répondre aux besoins de protection et d’assistance des personnes touchées par un conflit armé, les opérations de paix se distinguent de plus en plus par le fait qu’elles utilisent l’aide humanitaire comme l'un des moyens leur permettant d’atteindre un objectif militaire stratégique ou tactique. Les forces de paix pourraient se livrer à une sorte de troc qui consisterait à fournir une aide à la population civile en échange de renseignements ou d’une collaboration visant à protéger leurs propres forces, ou pour « gagner les cœurs et les esprits » de la populat ion locale. Le déploiement des équipes de reconstruction provinciales en Afghanistan, qui intègrent l’action humanitaire à un concept politique et sécuritaire global, en est un exemple très pertinent. Le CICR est également préoccupé par le fait que les activités civilo-militaires comprenant un volet humanitaire puissent augmenter les risques pour les acteurs humanitaires neutres et indépendants. Par exemple, quand les forces militaires fournissent elles-mêmes une assistance humanitaire, elles adoptent un rôle plus ambigu susceptible d’entraîner une confusion entre elles et d’autres acteurs menant une mission purement humanitaire, ainsi qu’une méfiance à l’égard de ceux-ci. Une telle confusion nuit au respect et à la protection du personnel humanitaire, ce qui est contraire à l’esprit et à la lettre du DIH.

Concernant ce point fondamental, le CICR continuera de s’employer à garantir une approche humanitaire neutre et indépendante qui maintienne une distinction claire entre action humanitaire et action politico-militaire. Non pas qu'il fuie les militaires, ou qu’il considère qu'il n'existe aucune circonstance où les forces de paix pourraient être un dernier recours pour fournir une assistance humanitaire, par exemple quand les conditions de sécurité empêchent les organisations humanitaires de mener à bien leurs activités. C'est plutôt que le CICR souhaite éviter le flou qui résulte actuellement du rôle joué par les forces de paix dans des domaines traditionnellement civils – notamment l’action humanitaire – et l’insécurité qui en découle pour les acteurs humanitaires.

Mesdames et Messieurs,

Vous vous apprêtez à consacrer trois jours à des débats qui, j’en suis convaincu, seront aussi substantiels qu'approfondis. Je me réjouis à la perspective de participer à ces discussions, mais plus encore d’entendre votre point de vue et vos observations, tant sur le cadre juridique applicable aux opérations de paix en général que sur les points soulevés dans cette allocution. Je vous remercie de votre attention et je souhaite plein succès à cette table ronde.