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Las gestiones del Comité Internacional de la Cruz Roja en caso de violaciones del derecho internacional humanitario o de otras normas fundamentales que protegen a las personas en situación de violencia

12-10-2005 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja

1. Introducción

El cometido del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) es asumir las tareas que se le reconocen en los Convenios de Ginebra, trabajar por la fiel aplicación del derecho internacional humanitario y, especialmente en casos de conflicto armado –internacionales o de otra índole– o de disturbios internos, lograr la protección y la asistencia a las víctimas militares y civiles de dichos acontecimientos y de sus consecuencias directas1.

Para desempeñar este difícil cometido del modo más eficaz y coherente posible, el CICR aprobó, en 1981, unas directrices por lo que atañe a las gestiones que efectúa en caso de violaciones del derecho internacional humanitario2. Es necesario también que las autoridades y las demás instancias con las que el CICR está en contacto comprendan debidamente sus métodos de trabajo, y que los diferentes tipos de gestiones del CICR sean, en lo posible, previsibles. Con esta finalidad, ha decidido publicar estas directrices, acompañadas de explicaciones.

Fueron revisadas y completadas recientemente para tener en cuenta la realidad de las actividades operacionales del CICR, así como los cambios que se han dado desde 1981 en el contexto en que actúa: multiplicación y diversificación de los actores concernidos por las situaciones de violencia, creación de la Comisión Internacional de Encuesta (según el artículo 90 del Protocolo adicional I de 1977), así como de tribunales internacionales ad hoc y de la Corte Penal Internacional, evolución en el ámbito de la comunicación, etc.

El presente texto, más completo, reemplaza, por consiguiente, el de 1981.

Confirma que, ante una violación del derecho internacional humanitario imputable a una parte determinada, las gestiones que se hagan en el marco de un diálogo bilateral confidencial con las autoridades responsables son y siguen siendo el modo de acción privilegiado del CICR. Precisa los medios subsidiarios a los que se reserva el derecho de recurrir si el diálogo bilateral y confidencial no produce el resultado esperado, así como las condiciones en que recurre a ellos.

Puntualiza que el CICR se preocupa de todas las violaciones del derecho internacional humanitario, sea en relación con la protección y la asistencia a las personas que no participan o han dejado de participar en las hostilidades, sea en lo tocante a la conducción de las hostilidades – métodos y medios de combate.

El CICR se esfuerza, asimismo, por prestar protección y asistencia en situaciones en que el derecho internacional humanitario no se aplica formalmente (especialmente en caso de disturbios internos o en otras situaciones de violencia interna). Por consiguiente, se guiará por estas mismas directrices, mutatis mutandis, cuando deba hacer frente a violaciones de otras normas fundamentales que protegen a las personas en situación de violencia y que rigen los ámbitos en que el CICR realiza actividades de protección.

2. Gestiones que el CICR realiza por propia iniciativa

2.1 Norma general

El CICR emprenderá las oportunas gestiones para que cesen las violaciones del derecho internacional humanitario o de otras normas fundamentales que protegen a las personas en situación de violencia o para que no ocurran tales violaciones. Estas gestiones se realizarán a diferentes niveles, y recurriendo a diferentes modos de acción, según sean la índole y la importancia de las violaciones.

Esta directriz sienta la norma general de acción del CICR: tiene el deber de actuar en cuanto tiene conocimiento de una violación del derecho internacional humanitario o de otras normas fundamentales que protegen a las personas en situación de violencia. Emprende todas las acciones oportunas, según la índole y la gravedad de los hechos, para impedir que ocurra, perdure o se repita esa violación.

2.2 Principal modo de acción: gestiones bilaterales y confidenciales

Las gestiones bilaterales confidenciales ante las partes en conflicto son el modo de acción privilegiado del CICR.

En esta directriz se enuncia el principal modo de acción del CICR. En todas las circunstancias privilegia el diálogo bilateral y confidencial con cada una de las partes en conflicto armado o con cada uno de los actores directamente implicados en una situación de violencia. El CICR actúa de forma confidencial ante los representantes de la parte (o de las partes), a nivel del encargado directo o, según el caso y el tipo de violaciones, dirigiéndose a los diversos grados de la jerarquía.

Si bien es cierto que la confidencialidad es un importante argumento para obtener el mayor acceso a las víctimas de los conflictos armados y de otras situaciones de violencia actuales y futuros, la finalidad de las gestiones confidenciales es convencer a las partes que se comportan de manera ilícita de que cambien de comportamiento y cumplan sus obligaciones. El primer efecto que surten esas gestiones es, a menudo, acrecentar la toma de conciencia acerca de los problemas que señala el CICR, hacer que las partes asuman sus responsabilidades y estimular la voluntad de las autoridades para que tengan en cuenta esos problemas y reaccionen ante ellos. Los años de experiencia han mostrado que la confidencialidad permite entablar, en una atmósfera de confianza, un diálogo franco con las autoridades, orientado a soluciones y exento del peligro de la politiz ación a que dan lugar los debates públicos.

Recíprocamente, el CICR desea que el carácter confidencial de sus gestiones, y en especial los informes relativos a las visitas que realiza en los lugares de detención, sea respetado también por los destinatarios de sus gestiones. Por ello, en cada informe de visita se recuerda concretamente que el informe es estrictamente confidencial y está destinado únicamente a las autoridades a las que se entrega: no puede ser divulgado a terceros o publicado total o parcialmente.

2.3 Modos de acción subsidiarios

La confidencialidad del CICR no es, a pesar de todo, incondicional. Hay una relación entre el carácter confidencial de las gestiones del CICR y el compromiso de las autoridades de tener en cuenta sus recomendaciones para que hagan cesar y/o prevengan la repetición de las violaciones comprobadas. El sentido y la justificación de la confidencialidad de las gestiones del CICR derivan de la calidad del diálogo que mantiene con las autoridades y, por consiguiente, del efecto que sus gestiones bilaterales confidenciales surtan en el ámbito humanitario.

Si el efecto de sus gestiones es insuficiente, se reserva el derecho de emplear otros modos de acción, de conformidad con las directrices señaladas más adelante. El recurso a esos otros modos de acción es subsidiario. El CICR los utilizará únicamente si no logra mejorar la situación humanitaria y el respeto del derecho mediante el diálogo bilateral confidencial. Procurará, en lo que cabe y tan pronto como sea posible, emplear de nuevo su modo de acción privilegiado.

2.3.1 La movilización humanitaria

El CICR podrá compartir sus preocupaciones relativas a las violaciones del derecho internacional humanitario con los Gobiernos de terceros países, organizaciones internacionales o regionales, o con personalidades que puedan respaldar sus gestiones para influir en el comportamiento de las partes en conflicto. Sin embargo, el CICR sólo hará esas gestiones ante interlocutores de los que tenga todas las razones de pensar que respetarán el carácter confidencial de las gestiones que se hacen ante ellos.

Puede ocurrir que, a pesar de todos los esfuerzos del CICR, las gestiones bilaterales confidenciales no surtan el efecto esperado para mejorar el respeto del derecho y la suerte de las personas afectadas. El CICR puede entonces decidir efectuar gestiones discretas para movilizar a terceros, en interés de las personas afectadas por la violación.

El CICR elegirá cuidadosamente a esos terceros según la facultad que tengan de influir positivamente en el ámbito humanitario, especialmente cuando sean próximos a las autoridades a las que se quiere llegar o sean escuchados por ellas.

Esta movilización humanitaria concierne en primer lugar a los Estados. Éstos pueden desempeñar un papel importante en la mejora del respeto de las normas del derecho internacional humanitario3. Se reconoce este papel en el artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra y en el artículo 1 del Protocolo adicional I, en virtud de los cuales los Estados Partes se comprometen a " respetar y hacer respetar " los Convenios y el Protocolo en todas las circunstancias.

Por ejemplo, los Estados tienen legalmente la obligación de abstenerse de alentar a que una parte en conflicto cometa una violación del derecho internacional humanitario o de prestar una ayuda concreta que permita o facilite esa infracción4. Además, está generalmente reconocido que el artículo 1 común impone también a los Estados que no son partes en un conflicto armado una obligación de actuar. Se espera que ellos hagan respetar, es decir que tomen todas las medidas a su alcance respecto a las partes que violen el derecho internacional humanitario, especialmente ejerciendo su infl uencia para tratar de poner término a esas violaciones5.

Cuando el CICR busca el apoyo de terceros Estados sobre la base del artículo 1 común, no se pronuncia sobre las medidas que estos Estados puedan tomar6.

Además de los terceros Estados, con respecto a los cuales la movilización tiene una base jurídica formal, el CICR también puede movilizar a organizaciones internacionales o regionales, a entidades no estatales e incluso a personas, si considera que pueden ejercer una influencia positiva para mejorar la suerte de las personas afectadas.

Para garantizar esta movilización, el CICR podrá decidir compartir con esos terceros  –llegado el caso y en la medida estrictamente necesaria– información que pueda ser confidencial.

2.3.2 La declaración pública en relación con la calidad del diálogo bilateral confidencial

El CICR podrá expresar públicamente su preocupación en relación con la calidad del diálogo bilateral confidencial que mantiene con una parte en conflicto, o en relación con la calidad del seguimiento que se dé a sus recomendaciones acerca de una problemática humanitaria concreta.

Una vez más, la finalidad de este tipo de gestión –en este caso, de índole pública– es incrementar el impacto del diálogo bilateral y confidencial que el CICR mantiene con una parte en conflicto, cuando ese diálogo no surte el efecto previsto sobre los problemas objeto de las gestiones.

El CICR recurre a este tipo de declaración pública cuando espera que tal declaración incitará a una parte en conflicto a mejorar la calidad del diálogo que ella mantiene con el CICR y a tener más en cuenta las recomendaciones que él formule. Esto permite evitar que el silencio del CICR se interprete erróneamente como un signo de que la situación es satisfactoria en el plano humanitario o como un silencio cómplice, en detrime nto del crédito del CICR y de su modo de acción privilegiado: las gestiones bilaterales confidenciales.

Este tipo de declaración pública versa únicamente sobre los problemas que se plantean en cuanto a las modalidades de trabajo y en relación con la calidad del diálogo bilateral. Si puede señalarse el ámbito en que la situación es problemática, el CICR se abstendrá de calificar la problemática en términos jurídicos y de describir el problema o sus consecuencias humanitarias o de dar detalles sobre el contenido de sus recomendaciones, pues estos elementos están protegidos por la confidencialidad.

2.3.3 La denuncia pública

El CICR se reservará la posibilidad de denunciar públicamente violaciones concretas del derecho internacional humanitario, si se reúnen las condiciones siguientes:

(1) tales violaciones son importantes y repetidas o susceptibles de repetirse;

(2) los delegados han sido testigos directos de esas violaciones, o la existencia y la amplitud de esas violaciones se conocen por medio de fuentes seguras y comprobables;

(3) las gestiones bilaterales realizadas confidencialmente y, llegado el caso, los esfuerzos de movilización humanitaria, no han logrado que cesen las violaciones;

(4) tal publicidad beneficia a las personas o poblaciones afectadas o amenazadas.

En este caso, se trata para el CICR de declarar públicamente que ciertos hechos, de conocimiento público o no, constituyen una violación del derecho internacional humanitario7 imputada a una parte en conflicto.

El CICR procederá de ese modo sólo después de que haya recurrido a todas las demás gestiones razonablemente posibles, sin que surtieran efecto alguno, ante la parte responsable de la violación, en los niveles más pertinentes, así como, llegado el caso, ante terceros, o si las violaciones denunciadas forman parte de una política deliberada de la parte concernida. Actuará de la misma manera si las autoridades no son accesibles y el CICR llega al convencimiento de que la presión pública es el único medio para obtener una mejora de la situación humanitaria.

Sin embargo, tal gestión será excepcional y sólo será posible emprenderla si se cumplen acumulativamente las cuatro condiciones señaladas más arriba.

Cuando el CICR considere el interés de " las personas o poblaciones afectadas o amenazadas " , tendrá en cuenta el beneficio que se obtiene no sólo a corto plazo, sino también a largo plazo, así como el hecho de que su responsabilidad es mayor cuando es testigo de acontecimientos especialmente graves que no son conocidos del público.

3. Actitud del CICR ante iniciativas de terceros

3.1 Relaciones con autoridades judiciales, cuasijudiciales o de investigación

El CICR no proporciona testimonios ni documentos confidenciales en el contexto de investigaciones o procedimientos judiciales sobre violaciones concretas.

Sin embargo, esta directriz no es óbice para que se entablen contactos con autoridades judiciales, cuasijudiciales8 o de investigación sobre cuestiones generales de aplicación o de interpretación del derecho internacional humanitario.

3.2 Solicitudes de investigación

El CICR no se constituirá él mismo en comisión investigadora y, en general, no colaborará en un procedimiento de investigación. Sin embargo, si recibe una solicitud de una o de las partes en conflicto, podrá alentarlas a recurrir a la Comisión Internacional de Encuesta o, a solicitud de todas las partes en conflicto, podrá ofrecer sus buenos oficios con el fin de constituir una comisión de investigación, limitán dose a proponer, fuera del CICR, a personas competentes para formar parte de esa comisión.

Sin embargo, el CICR sólo prestará esa colaboración limitada si no se corre el riesgo de comprometer sus actividades tradicionales o su reputación de imparcialidad y de neutralidad. Velará, asimismo, por que la investigación ofrezca todas las garantías de imparcialidad y facilite a las partes los medios de hacer valer su tesis.

3.3 Recibo y transmisión de quejas

De conformidad con el artículo 5, párrafo 2 c), de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, el CICR está habilitado para recibir " las quejas relativas a las violaciones alegadas [del derecho internacional humanitario ] " .

3.3.1 Quejas presentadas por una parte en conflicto o por una Sociedad Nacional de una parte en conflicto

El CICR no transmitirá a una parte en conflicto (o a su Sociedad Nacional de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja) las quejas procedentes de otra parte en conflicto (o de la respectiva Sociedad Nacional) salvo que no haya otra vía y que se requiera, por lo tanto, un intermediario neutral. En ese caso, el CICR transmitirá la queja de un Gobierno al Gobierno de la parte adversa y la queja recibida de una Sociedad Nacional será transmitida a la Sociedad Nacional de la parte adversa.

3.3.2 Quejas de terceros

No se transmitirán las quejas procedentes de terceros (Gobiernos, Sociedades Nacionales, organizaciones gubernamentales o no gubernamentales, particulares). Si el objeto de la queja ya ha motivado una acción del CICR, éste informará al que presente la queja en la medida de lo posible. Si no se ha emprendido ninguna acción, el CICR podrá tener en cuenta el objeto de esa queja en sus acciones ulteriores a condición de que la violación haya si do comprobada por sus delegados o sea establecida mediante fuentes seguras o comprobables y siempre que vaya en beneficio de las víctimas. Se podrá sugerir a los autores de tales quejas que se dirijan directamente a las partes en conflicto.

3.3.3 Publicidad de las quejas recibidas

En general, el CICR no da publicidad a las quejas que recibe. Podrá confirmar públicamente el recibo de una queja si la misma se refiere a acontecimientos de notoriedad pública, y si juzga útil recordar su doctrina al respecto.

3.4 Solicitudes para comprobar las consecuencias de una violación

Si el CICR recibe, especialmente de las autoridades, una solicitud para que compruebe la consecuencia de una violación del derecho internacional humanitario, aceptará únicamente si considera que la presencia de sus delegados en el lugar facilitará el cumplimiento de sus tareas humanitarias, especialmente si hay que evaluar las necesidades de las víctimas para poder asistirlas o hay que tomar nota de los efectos de un ataque, para recabar de este modo la información que le permitirá efectuar una gestión con conocimiento de causa. Además, no aceptará enviar una delegación al lugar más que si recibe la garantía de que su presencia no será explotada políticamente.

Notas

1  Véase artículo 5, párrafos 2 c) y d), de los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, aprobados por la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra, octubre de 1986, Revista Internacional de la Cruz Roja (RICR), Nº 79, enero-febrero de 1987, pp. 25 y ss.). Diferentes resoluciones de la Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, especialmente: Berlín, 1869 (resolución IV/3); Karlsruhe, 1887 (resolución III); Washington, 1912 (resolución VI); Ginebra, 1921 (resolución XIV); Londres, 1938 (r esolución XIV).

2 Gestiones del Comité Internacional de la Cruz Roja en caso de violaciones del derecho internacional humanitario, RICR, N° 44, marzo-abril de 1981, pp. 79-86. Para el período anterior, véase Mémorandum sur l'activité du Comité international de la Croix-Rouge en ce qui a trait aux violations du droit international, 12 septembre 1939, RICR, N° 249, septembre 1939, pp. 766-769; Memoria: el Comité Internacional de la Cruz Roja y las supuestas violaciones del derecho de gentes, 23 de noviembre de 1951, RICR, suplemento, Nº 12, diciembre de 1951, pp. 249-253.

3 Cabe recordar que, en las situaciones en que el derecho internacional humanitario no se aplica oficialmente, el CICR se guiará por la directriz 2.3.1 para actuar ante violaciones de otras normas fundamentales que protegen a las personas en situación de violencia. 

4  Corte Internacional de Justicia, Affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, fond, Arrêt du 27 juin 1986, C.I.J. Recueil 1986, § 220. Véase El derecho internacional humanitario y los retos de los conflictos armados contemporáneos, Informe preparado por el Comité Internacional de la Cruz Roja, XXVIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, 2-6 de diciembre de 2003, pp. 24 y 51 y ss.

5  El CICR ha recordado públicamente y con constancia este alcance del artículo 1 común a los Convenios de Ginebra, y con regularidad ha recordado a los Estados la índole de sus compromisos en virtud de esta disposición. Véase, por ejemplo, F. Bugnion, Le Comité international de la Croix-Rouge et la protection des victimes de la guerre, segunda edición, CICR, Ginebra, junio de 2000, p. 1081.

6 Cabe recordar que el artículo 1 común no es una base legal suficiente para justificar el recurso a la fuerza armada. Cualquiera que sea su motivación, el recurso a la fuerza armada se rige por la Carta de las Naciones Unidas. Al respecto, véase el artí culo 89 del Protocolo adicional I.

7  Cabe recordar que, en las situaciones en que el derecho internacional humanitario no se aplica oficialmente, el CICR se guiará por la directriz 2.3.3 para actuar ante violaciones de otras normas fundamentales que protegen a las personas en situación de violencia. 

8 El término de autoridad cuasijudicial se refiere a mecanismos que, sin ser de índole judicial propiamente dicha, tienen una finalidad similar, como las comisiones de la verdad.




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