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Editorial - Revista Internacional de la Cruz Roja, N.º 878 - Junio de 2010

05-05-2011 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Toni Pfanner

En 1950, menos del 30 por ciento de la población mundial, es decir unos 730 millones de personas, vivía en centros urbanos, mientras que, hoy en día, más de la mitad de la población mundial, es decir más de 3.300 millones de personas, vive en ciudades. En su informe titulado “Estado de la Población Mundial 2007”, el Fondo de Población de las Naciones Unidas utiliza el término “milenio urbano” para calificar ese crecimiento fulgurante del urbanismo.

En las ciudades se encuentran el poder político, las innovaciones económicas y las actividades culturales. Las urbes atraen a la población, ya que suelen ofrecer mejores posibilidades de empleo, educación y vivienda, así como mejores servicios de salud y un mayor número de entretenimientos. Las ciudades son, asimismo, los motores de la prosperidad y la diversidad. Sin embargo, se ven cada vez más afectadas por la contaminación, la promiscuidad, la insalubridad, la exclusión social, la violencia y la delincuencia.

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La rápida urbanización puso a prueba la capacidad de los recursos y los servicios. En los países en desarrollo, es muy probable que la mayoría de los ciudadanos pobres que logran encontrar trabajo ocupen empleos inestables y escasamente remunerados a lo largo de toda su vida. Además, los migrantes rurales suelen verse obligados a instalarse en asentamientos precarios donde reina una pobreza extrema. La urbanización masiva actual por lo general va acompañada de un sentimiento de vulnerabilidad creciente en los ciudadanos que quedan expuestos a la inseguridad de la calle y a diversos peligros, y no gozan de a cceso suficiente a los bienes y servicios esenciales, como el agua, los alimentos y la atención médica. Según el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-HABITAT), mil millones de personas, aproximadamente, habitan en viviendas insalubres y hacinadas, en asentamientos precarios y en otros refugios improvisados. 

La tragedia que vivieron las víctimas del terremoto en Haití demuestra hasta qué punto las zonas urbanas con alta densidad de población pueden ser vulnerables a las consecuencias terribles de las catástrofes naturales, así como las dificultades que pueden tener las organizaciones humanitarias para ayudar a los damnificados. Además de los riesgos de catástrofes naturales, la violencia urbana es un reto considerable para las personas vulnerables. La pobreza, las desigualdades económicas, el desempleo, la exclusión social y la marginación exacerban todos los problemas. Y al tiempo que la población se vuelve cada vez más urbana, la violencia alcanza niveles sin precedentes en numerosas ciudades; en algunos barrios, la vida cotidiana es prácticamente comparable a la vida en una zona de conflicto.

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La violencia urbana y la delincuencia en general (desde robos y agresiones hasta tiroteos entre pandillas y criminalidad organizada) son una fuente creciente de preocupaciones y temores. Los factores de riesgo son muy diversos. La violencia suele coincidir con un nivel elevado de pobreza, una fuerte discriminación, profundas disparidades económicas y desigualdades sociales, y la generalización del consumo y el tráfico de estupefacientes. Entre los demás factores que contribuyen al fenómeno, se cuentan la inestabilidad política o económica, la proliferación de armas pequeñas y la presencia de pandillas y otros grupos organizados. Los factores de riesgo pueden agruparse en categorías. No son necesariamente las causas profundas del problema, pero pueden contribuir a anticipar las manifestaciones de violencia, su evolución y su eventual intensificación.

Una de las formas más conocidas de la violencia urbana es el antiguo fenómeno de las pandillas. En el siglo XVIII, numerosos huérfanos y niños pobres de Londres sobrevivían uniéndose a pandillas de carteristas organizadas por delincuentes adultos. A comienzos del siglo XIX, en Gran Bretaña, los delincuentes menores de edad eran castigados del mismo modo que los adultos. Se los alojaba en cárceles para adultos, se los deportaba a colonias penitenciarias australianas, se los flagelaba o incluso se los condenaba a muerte por hurtos menores. Sin embargo, miembros de pandillas de esa naturaleza llegaban a cometer homicidios, tanto dentro como fuera de las cárceles, sobre todo en las grandes ciudades de Estados Unidos.

La expresión “violencia de las pandillas” designa, principalmente, actos ilegales y apolíticos de violencia perpetrados contra bienes, ciudadanos comunes o miembros de otras pandillas. Las pandillas suelen recurrir a la coerción, la corrupción y la complicidad para lograr sus objetivos. Sus miembros en general tienen entre 9 y 25 años de edad. En todo el mundo, existen decenas de miles de pandillas; algunas de ellas son grandes organizaciones, con frecuencia criminales. Según el National Youth Gang Center (Centro Nacional sobre Pandillas Juveniles) de Estados Unidos, las pandillas callejeras tenían unos 785.000 miembros activos en 2006. En El Salvador, se calcula que entre 25.000 y 50.000 personas forman parte de alguna pandilla. Los carteles de la droga mexicanos podrían tener hasta 100.000 miembros. En Japón, las yakuza , vastas organizaciones delictivas, tendrían un total de unos 90.000 miembros conocidos; las tríadas de Hong Kong tendrían unos 160.000 miembros. Las diferentes mafias italianas, por su parte, cuentan con decenas de miles de miembros en el mundo, al igual que los bratvas , que son grupos criminales dirigidos por rusos, chechenos, ucranianos, georgianos o personas procedentes de otras antiguas repúblicas soviéticas. Por último, las pandillas nigerianas y sudafricanas también van cobrando cada vez más importancia. 

El tráfico de estupefacientes y la criminalidad institucionalizada han cambiado profundamente la naturaleza de las pandillas callejeras que, en el pasado, se limitaban a enfrentarse entre ellas. Hoy en día, las pandillas están más implicadas en la delincuencia y la violencia, a menudo transnacionales, lo que a veces exige una acción militar. En algunos países, las pandillas han logrado poner en jaque el monopolio del poder del Estado. En esos países, hay barrios e incluso amplias zonas del territorio donde el Estado ya no asume su deber de protección hacia los ciudadanos, deber que normalmente se desprende de ese monopolio. De hecho, las organizaciones criminales del lugar han infiltrado la vida social y económica, y a veces llegan a ejercer las funciones básicas del Estado.

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La amplitud de la violencia armada organizada y el número de muertos imputables a ésta son particularmente impresionantes en las grandes aglomeraciones. Ese tipo de violencia puede llegar a ser más devastador que un conflicto armado clásico. Las guerras que se libraron en América Central en los años 1980, por ejemplo, causaron menos víctimas que los crímenes que hoy en día cometen las pandillas.

En los centros urbanos, la vida puede verse perturbada por la falta de servicios públicos y sociales (agua y saneamiento, atención médica, educación, etc.) o por el control territorial estricto ejercido por los grupos organizados o por las fuerzas del Estado que intentan acabar con ellos. Algunas zonas quedan inaccesibles, incluso para los trabajadores humanitarios y sociales, y prestar la ayuda necesaria suele ser difícil, si no imposible.

La violencia de las pandillas y de otras organizaciones criminales, así como la desestabilización del Estado que de ella resulta, tal vez hoy sean la mayor amenaza para la seguridad de los países de América Latina. En el plano humanitario, las consecuencias son evidentes: heridos, muertos, personas desaparecidas, refugiados y desplazados internos, víctimas de agresión sexual y de la trata de seres humanos, así como una población privada de servicios esenciales. En algunos casos, las condiciones parecen reunidas para calificar la situación como de conflicto armado conforme a los criterios del derecho internacional humanitario, es decir una fuerza organizada dotada de una estructura jerárquica y enfrentamientos de determinada intensidad. En efecto, los motivos que desencadenan la violencia no son los que determinan si el derecho internacional humanitario es aplicable o no.

Las pandillas y otras entidades delictivas suelen ser muy organizadas y disponer de un brazo armado con capacidades militares equivalentes o incluso superiores a las de las fuerzas armadas estatales. Con frecuencia, controlan territorios definidos y son capaces de lanzar amplias operaciones militares, o asimilables a éstas. Aunque no necesariamente intenten derrocar al gobierno en el poder, su finalidad es ejercer una forma de control sobre cierta parte de la población y/o del territorio, a fin de poder realizar sus actividades sin impedimentos y gozar de impunidad para sus prácticas criminales.

Si bien el derecho internacional humanitario puede aplicarse, en cierta medida, a la actividad de las pandillas, son muchos los que dudan de que esa rama del derecho brinde una respuesta adecuada a ese fenómeno en la mayoría de las situaciones. En su opinión, si bien algunos aspectos del derecho internacional humanitario se refieren a problemas generados por la violencia urbana, en particular la violencia de las pandillas, esa rama del derecho internacional sólo podría aplicarse en una pequeña parte a las situaciones que son de criminalidad pura o en las que participen pandillas que, fundamentalmente, exigen una respuesta de mantenimiento del orden. Más particularmente, la distinción entre los civiles y los combatientes, o entre las personas que participan directamente en las hostilidades y las otras, sería difícil de aplicar, y las garantías penales y constitucionales del derecho a la vida podrían verse debilitadas si el umbral de aplicabilidad se estableciera a un nivel demasiado bajo.

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El terremoto que devastó Haití en enero de 2010 puso en evidencia la vulnerabilidad a las catástrofes naturales de las zonas urbanas con alta densidad de población. Análogamente, la ciudad de Gaza fue el escenario de un conflicto armado clásico a comienzos de 2009. Muchas otras ciudades, como Kabul, Bagdad y Mogadiscio, también vivieron conflictos armados en el transcurso de los años. Los civiles, que con demasiada frecuencia resultan muertos o heridos, los sobrevivientes, que muchas veces quedan discapacitados de por vida, han pagado un precio demasiado alto y han padecido los efecto indirectos de la destrucción parcial o total de sus viviendas y del colapso de la infraestructura de la que dependen. Cuando se lanzan bombardeos aéreos, sobre todo, los habitantes de las ciudades resultan más afectados que las personas que viven en zonas rurales. De modo que las normas relativas a la distinción y la proporcionalidad son centrales en esos casos y cobran mayor importancia aún en las situaciones de conflicto asimétrico. Sin embargo, la propia formulación de la norma de proporcionalidad tiende a sugerir que la necesidad militar siempre será el criterio prevaleciente, aun cuando la distinción entre combatientes y civiles y el concepto de daños colaterales hoy revistan una importancia crucial en los entornos urbanos y las preocupaciones humanitarias hayan permitido prestar más atención a los intereses de la población civil, cuando se ha tratado de pronunciarse sobre la proporcionalidad de una acción.

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La urbanización rápida plantea nuevos retos a las organizaciones dedicadas a prestar ayuda humanitaria y prevenir conflictos. El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja insta a los Gobiernos y a las autoridades locales a tomar más medidas para responder a los problemas que genera la violencia urbana. En su calidad de auxiliares de los poderes públicos en el ámbito humanitario, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna, en la medida en que estén sólidamente ancladas en las comunidades donde actúan, pueden ayudar a los gobiernos a prevenir y a atenuar la violencia, ofreciendo posibilidades de formación y empleo y, por esa misma vía, una alternativa a la violencia armada. Una de las prioridades del Movimiento es promover la inclusión social, así como una cultura de la no violencia y la paz. Al respecto, las aglomeraciones urbanas son particularmente importantes.

El CICR actúa principalmente en casos de conflicto armado, pero su cometido también lo lleva a prestar asistencia en el marco de " otras situaciones de violencia " , situaciones que se producen también en las ciudades. En asociación, en muchos casos, con las Sociedades Nacionales, el CICR puede desplegar su acción siempre que su perfil internacional, su experiencia, su independencia y su neutralidad aporten una ayuda a las personas que la violencia urbana vuelve vulnerables. En efecto, no son las causas de la violencia las que justifican la acción del CICR, sino más bien los efectos de esa violencia en el plano humanitario. 

  Toni Pfanner  

  Redactor jefe