Página archivada:puede contener información desactualizada
  • Enviar
  • Imprimir

La tierra, una cuestión clave para los actores humanitarios durante los conflictos armados

30-07-2008 Reportaje por Marion Harroff-Tavel

El acceso a la tierra, así como su uso, gestión, propiedad y transmisión, son cuestiones políticas cruciales en muchos conflictos armados, particularmente cuando se utiliza el desplazamiento forzoso como estrategia de guerra. La tierra también es un aspecto central de las actividades humanitarias, ya que la agricultura permite a las comunidades afectadas por las hostilidades recuperar una seguridad económica duradera.

 
La autora de este texto es Consejera política del Comité Internacional de la Cruz Roja. Sin embargo, este artículo refleja la opinión de la autora y no necesariamente la del CICR. La presente es una traducción al español de la versión original en idioma francés.
 

La finalidad de este documento es ofrecer un panorama de los desafíos concretos y prácticos que los conflictos por la tierra plantean para las organizaciones humanitarias, desde la perspectiva de la experiencia del Comité Internacional de la Cruz Roja en los conflictos armados. Merece la pena examinar esos desafíos en profundidad, a fin de encontrar posibles soluciones. Sin embargo, no se exponen soluciones en este artículo, ya que nuestro objetivo, más modesto, se limita a plantear los términos del debate.

     
 
   
Durante sus actividades, numerosas organizaciones humanitarias afrontan problemas relacionados con la tierra. Por ejemplo, un canal de riego, construido para ayudar a una comunidad en dificultades, lamentablemente corta una ruta migratoria utilizada por tribus nómadas que reivindican su derecho de paso ancestral. La propiedad de las fuentes de agua potable o de campos regados por organizaciones humanitarias es reclamada por diferentes personas que cuentan con derechos de propiedad sobre tierras cuyos productos desean comercializar. La distribución de tierras de diferentes niveles de fertilidad entre comunidades pobres o relativamente pobres según las normas tradicionales complica la tarea de prestar ayuda imparcial a los más necesitados. Los colaboradores del CICR a cargo de la seguridad económica procuran aprender de estas experiencias para determinar las modalidades de intervención más apropiadas. 
           
¿Por qué hemos decidido compartir algunas de nuestras reflexiones sobre las cuestiones clave que afrontan las organizaciones humanitarias en los conflictos territoriales? [1]
   
©ICRC/P. Yazdi/ug-e-00272 
   
Uganda, distrito de Kitgum. Este campesino había huido de su tierra, que quedó abandonada durante años. Tras regresar, reanudó sus tareas con la ayuda del programa "dinero por trabajo" del CICR. 
           
  • En primer lugar, se trata de un problema crucial en numerosos conflictos actuales. Para citar tan sólo un ejemplo, los conflictos causan desplazamientos de la población. Las tierras son abandonadas y ocupadas por otros. Cuando las hostilidades ceden el paso a una paz inestable y los refugiados o los desplazados internos desean regresar a sus regiones de origen, aparecen las dificultades. ¿Quién tiene el derecho de explotar la tierra, de extraer de ella su sustento? Las modalidades del regreso de las personas que partieron voluntaria o involuntariamente pueden debatirse a nivel de la aldea o del distrito. A veces, esas cuestiones dan lugar a controversias, o la población autóctona se rehúsa a permitir el retorno de los desplazados, con la consiguiente violencia. La situación se agrava cuando la tierra contiene recursos naturales.
  •    
  • En segundo lugar, es probable que las disputas actuales sobre el acceso a la tierra y su uso, propiedad, gestión y transferencia se intensifiquen en los próximos años, con graves consecuencias humanitarias. Los efectos del calentamiento global (los episodios de sequía, la desertificación y la proliferación de catástrofes naturales) inducen a las poblaciones a migrar o a utilizar rutas diferentes de las que usan habitualmente, lo cual genera tensiones entre los pueblos sedentarios y los recién llegados nómadas o seminómadas que, obligados a cambiar de modo de vida, necesitan tierras para alimentarse a sí mismos o a su ganado. Esas tensiones trastornan los equilibrios tradicionales entre los diferentes grupos. Por otra parte, hay fuertes motivos para temer que la crisis alimentaria mundial y el crecimiento demográfico en ciertos países del África subsahariana acrecienten la competencia por las tierras fértiles y contribuyan al éxodo de las poblaciones empobrecidas y carentes de medios de subsistencia.
  •    
  • Por último, los conflictos relacionados con la tierra pueden tener consecuencias humanitarias agudizadas por diferentes factores: la disponibilidad de armas, que hace que los conflictos sean más sanguinarios y difíciles de resolver; el debilitamiento de los mecanismos de solución o regulación de disputas (por ejemplo, la pérdida de credibilidad de los sabios o los ancianos de la comunidad y de las tradiciones que representan y sostienen), y la instrumentalización de las tensiones territoriales por parte de los grupos armados o de las autoridades.
   
©ICRC/H. Keller/sn-e-00114 
   
Guinea-Bissau, Tabanca Nova. Los aldeanos limpian una superficie de 1,5 hectáreas alrededor de un nuevo pozo instalado por el CICR, que utilizarán para sembrar hortalizas. 
         

  La tierra no es sólo una fuente de alimentos; a menudo, tiene un valor simbólico . La tierra incluye el suelo y la superficie física, así como todos los recursos naturales relacionados con ella, como el agua, los árboles y los minerales. Es fuente de alimentos (tanto naturales como producidos por la actividad agropecuaria). Proporciona los recursos necesarios para una vida digna (mediante el comercio de los productos de la tierra y la explotación de sus riquezas mineras y otros recursos). Es un lugar de vida y es el marco de las relaciones familiares y sociales (por ejemplo, para casarse, una persona tiene que poder alimentar a su familia y por ende, poseer tierras para cultivar). Por último, la tierra puede tener un valor simbólico vinculado con factores religiosos, históricos, culturales o de otro género (identificación emocional con la tierra).

  Las organizaciones humanitarias encaran cuestiones estrechamente relacionadas con la tierra, que no siempre son fáciles de resolver . Tomemos el ejemplo de la ayuda que se presta a un grupo nómada o seminómada en dificultades: las necesidades de esta comunidad pueden exigir intervenciones más complejas que la mera distribución de alimentos, de agua o de artículos domésticos que se impone en períodos de crisis aguda. Se trata de facilitar el acceso de la comunidad a regiones donde los alimentos crecen en forma natural y se aprovechan mediante la recolección, permitirle aproximarse sin peligro a los mercados o a los centros urbanos, abrir rutas migratorias cortadas por líneas de tensiones entre diferentes etnias, rehabilitar las fuentes de agua, mejorar la productividad del ganado e incluso construir graneros para almacenar la cosecha o los productos de la ganadería a fin de estabilizar las condiciones del comercio. El propósito de todas esas iniciativas es garantizar la seguridad económica de las poblaciones que tienen dificultades, a fin de permitirles satisfacer sus necesidades económicas y solventar sus gastos básicos (en particular, alimentos, vivienda, acceso a la atención médica y a la educación) a largo plazo. Estas intervenciones se materializan mediante medidas que exigen ciertos conocimientos. ¿Quién tiene derecho a transitar por la tierra, a cultivarla, a plantar árboles y a construir un dique? ¿La tierra pertenece a los individuos? ¿A una comunidad? ¿Al Estado? ¿Es accesible a todos? Las respuestas no son fáciles, porque pueden variar de una aldea a otra.

Sentadas las bases de esta reflexión, veamos ahora los desafíos que los problemas relacionados con la tierra plantean para las organizaciones humanitarias . Según la experiencia de los colaboradores del CICR a cargo de las operaciones, que se reunieron en octubre de 2007, en un taller organizado por la Unidad de Seguridad Económica en Nairobi, las cuestiones principales son las siguientes:

  ¿Cuál es la información que es preciso conocer antes de poner en marcha un proyecto de asistencia relacionado con el uso de la tierra, quién puede proporcionarla y cómo garantizar que la información se utilice de modo proactivo en entornos inestables?  

A fin de garantizar la seguridad económica de los diferentes grupos afectados, es preciso comprender sus necesidades e intereses, el ordenamiento jurídico aplicable y los mecanismos de resolución de diferencias. Pero, ¿es esto suficiente? También se plantea la cuestión de identificar a las personas que pueden facilitar esta información. A veces, nuestros contactos dicen que están autorizados a dar acceso a la tierra, y cuando empezamos a excavar un pozo, aparece otro grupo, revestido de autoridad informal, que cuestiona la validez de los permisos recibidos. Además, en una delegación formada por delegados generales, abogados, ingenieros, agrónomos, personal de logística y otros especialistas, ¿cómo garantizar que todos escuchen lo que los interlocutores locales tienen para decir sobre las cuestiones relacionadas con la tierra, a fin de llevar a cabo actividades humanitarias imparciales en un marco de respeto de la ley y de las diferentes tradiciones y sensibilidades? 

  ¿Cómo evitar que las actividades humanitarias agraven los conflictos y las tensiones relacionados con la tierra?  

Por empezar, ¿qué precauciones hay que tomar para no apoyar la apropiación de tierras que pertenecen a otras personas? ¿Hay riesgos de que los programas de asistencia faciliten el asentamiento de comunidades en tierras cuyos ocupantes tradicionales huyeron debido a las hostilidades? ¿Cómo reaccionarán éstos si, en los campamentos de desplazados donde residen temporalmente, se enteran de que otras personas se han instalado en sus tierras, en su región de origen, con la ayuda de los actores humanitarios ? Es preciso actuar con prudencia. Por esta razón, de vez en cuando es necesario renunciar a ciertas intervenciones, evitar la distribución de aperos de labranza, semillas y bombas de riego, o abstenerse de realizar actividades agroforestales (esto es, plantar arbustos o árboles que mejoran la fertilidad de los suelos) si la plantación de árboles se considera una apropiación de la tierra. ¿Cómo asegurarse de que las infraestructuras creadas no se transformen en nuevas fuentes de conflictos? Por ejemplo, los ingenieros construyen puntos de abastecimiento de agua que sirven tanto a los agricultores para obtener agua potable y agua de riego para los cultivos, y a los ganaderos para dar de beber a sus animales.

 
©ICRC/J. Björgvinsson/cg-e-00031 
   
Congo, Pool. Campo explotado por una asociación de agricultores con el apoyo del CICR, en el que se reproducen esquejes de mandioca resistentes al virus del mosaico. 
         

Por último, ¿cómo equilibrar la obligación de mantener el principio de imparcialidad con la necesidad de aplicar un cierto grado de pragmatismo para que la asistencia prestada no se transforme en una fuente de tensión entre comunidades adversarias? La imparcialidad consiste en dar a cada uno según sus necesidades, sin discriminación alguna basada en la nacionalidad, la tendencia política, la religión, la ideología o el género. Sin embargo, a veces las organizaciones humanitarias afrontan dilemas morales, como se ilustra en el siguiente ejemplo.

En el marco de un conflicto armado, ciertos agricultores que recibían ayuda del CICR informaron a la Institución su temor a ser atacados. Temían ser víctimas de saqueos por parte de los nómades que se habían asentado en tierras próximas a las suyas. Deseaban que los recién llegados, a quienes consideraban enemigos potenciales, recibiesen ayuda, pero no de tal índole que les permitiese asentarse de forma permanente en las tierras en disputa. Aceptaban compartir las tierras, pero no las más fértiles. La imparcialidad, en sentido estricto, implicaba concentrar la ayuda del CICR en los agricultores que tenían mayores necesidades. Pero, algunos de los vecinos también afrontaban dificultades. ¿Qué hacer? ¿Realizar campañas de vacunación, o prestar ayuda para la atención primaria de la salud, en lugar de distribuir semillas? En contextos en los que puede peligrar la seguridad de los colaboradores humanitarios hay que actuar innovadoramente, pero la creatividad tiene sus límites. ¿Es necesario entonces reorientar la acción hacia otras prioridades?

  ¿Cuándo, y hasta qué punto, es oportuno tomar medidas (definidas por los actores humanitarios como "de protección") para permitir a las personas que no pueden satisfacer sus necesidades económicas básicas durante un conflicto armado acceder a la tierra, cultivarla e incluso conservar los derechos que tienen sobre ella si, por ejemplo, el hecho de no cultivar la tierra por algunos años conlleva la pérdida de esos derechos?   

     

Suele reprocharse a las organizaciones humanitarias que se limiten a responder a necesidades en lugar de defender los derechos. Los que expresan esas opiniones olvidan que la respuesta a las necesidades no es puramente material (distribución de paquetes familiares, por ejemplo). A veces, las organizaciones tienen que solicitar las autorizaciones necesarias para permitir que las personas afectadas por un conflicto armado accedan a los medios de producción y satisfagan sus necesidades económicas básicas de forma duradera. Este aspecto da lugar a desafíos específicos. Por ejemplo, ¿cuál es la naturaleza de una medida que bloquea una ruta migratoria y que obstaculiza el paso del ganado a las pasturas estacionales? ¿Es una medida física (falta de fuentes de agua), de seguridad o política? ¿Con qué autoridades, grupos u ONG hay que dialogar para examinar el tema? ¿Cómo ven el futuro de esas rutas las diferentes partes locales interesadas?

Es preciso actuar con cierta prudencia. Muchas de las gestiones realizadas con miras a defender derechos implican la intervención en sistemas informales desconocidos para los organismos humanitarios, en los que las relaciones de poder fluctúan y cuyas bases jurídicas son poco claras. Por otra parte, ¿qué tipos de derechos incumben, o no incumben, al cometido de las diferentes organizaciones? Por ejemplo, ¿es necesario intervenir si las mujeres afectadas por un conflicto armado son despojadas de sus derechos sobre la tierra por la aplicación del derecho consuetudinario? Por último, ¿qué efectos adversos pueden tener ciertas iniciativas en la percepción del CICR como organización humanitaria, neutral e independiente?

  En el contexto de un conflicto armado o de sus consecuencias, ¿hasta dónde pueden llegar los organismos humanitarios para proteger a las comunidades afectadas por cuestiones relativas a la tierra, sin comprometer su neutralidad?  

     

Por ejemplo, ¿pueden ofrecer un espacio neutral para el debate y la resolució n de disputas relacionadas con los derechos sobre la tierra, cuando esas disputan afectan la seguridad económica de los más pobres? ¿Sería apropiado sensibilizar a las partes que negocian un acuerdo de paz sobre los problemas humanitarios causados por los conflictos territoriales? ¿Hay que tomar esas decisiones en cada caso particular, o de manera global? Si las respuestas a algunas de esas preguntas son negativas, ¿deben las organizaciones humanitarias movilizar a otros actores? Si son afirmativas, ¿con qué tipo de competencias institucionales deben contar las organizaciones humanitarias (por sí mismas o por medio de consultores externos) antes de realizar esas actividades (por ejemplo, aptitudes en materia de mediación o conocimientos de los mecanismos aplicables en la situación posterior a un conflicto)?

  Cuando no hay consenso con respecto al sistema normativo aplicable en una disputa territorial que compromete la seguridad económica de las personas afectadas por un conflicto, ¿los actores humanitarios deberían abstenerse, en algunos casos (¿en cuáles?) de iniciar un proyecto de asistencia, o aceptar las obligaciones que les impone la ley reconocida como legítima por la población en un lugar y momento determinados?  

     

Esta cuestión es muy compleja, y hay abundante documentación sobre el pluralismo jurídico. En pocas palabras, es posible la coexistencia de varios sistemas jurídicos que reglamenten los derechos de gestión, uso, acceso y propiedad de la tierra (el derecho internacional público, el derecho nacional, el derecho consuetudinario/tradicional, el derecho religioso). Cada ordenamiento jurídico cuenta con sus propias instituciones, sus sistemas de arbitraje (administración local, tribunales, dirigentes locales, representantes religiosos y consejos de aldea) y con diferentes niveles de poder y legitimidad. Esos s istemas se relacionan entre sí de maneras dinámicas y complejas. Pueden aplicarse en localidades pequeñas: en una zona se aplica un sistema, y a diez kilómetros de distancia, rige otro. ¿Cómo saber a qué marco jurídico hay que atenerse, particularmente cuando ese marco es objeto de controversia a nivel local o nacional?

¿La organización humanitaria corre el riesgo de que se la acuse de falta de neutralidad, si, para la realización de su proyecto humanitario, opta por atenerse a un sistema normativo en lugar de otro? ¿Se arriesga a que se considere que favorece a un grupo étnico o a nómadas que dependen de su ganado y de la trashumancia para su sustento, en perjuicio de pequeños agricultores, o viceversa? Al optar por respetar el derecho consuetudinario o tradicional, ¿es posible que, en algunos países, se critique a los organismos humanitarios por socavar los esfuerzos que hace el Estado por restablecer el estado de derecho uniforme en todo el territorio nacional, particularmente en zonas rurales? Sin embargo, la respuesta podría ser que la legalidad y la legitimidad del poder establecido son cuestionadas con frecuencia, y que los regímenes jurídicos aplicados a nivel de la aldea o de la región gozan de la confianza de la población. Además, el Estado podría aceptar el pluralismo jurídico, a pesar de su complejidad. Entonces, ¿cómo se puede aprovechar mejor, con fines humanitarios, la coexistencia de normas tal vez contradictorias entre sí, sin perder de vista que algunos no omitirán explotar este aspecto de la situación para negar los derechos de los demás y apoderarse de la tierra?

Hay otra dificultad más: ¿cómo actuar con respeto del derecho y las culturas locales, cuando las instituciones políticas, legislativas y/o judiciales han sido destruidas o cuestionadas, o carecen de medios para funcionar (inseguridad en el territorio, falta de voluntad o de recursos financieros, interés predatorio, distribución de tierras a los partidarios de esas instituci ones)?

 
¿Quién debe invocar la norma consuetudinaria internacional[2] según la cual deben respetarse los derechos de propiedad de las personas desplazadas (Norma 133 del estudio del CICR sobre el derecho internacional humanitario consuetudinario), teniendo en cuenta que la referencia a esa norma tiene repercusiones políticas muy importantes? ¿Cuál es el papel de las organizaciones humanitarias en ese sentido?
 

En un sistema donde prevalece el estado de derecho, las autoridades deben respetar   esa norma y, en caso de disputas judiciales, corresponde a los tribunales hacerla cumplir. ¿Incumbe a las organizaciones humanitarias promover esa norma entre las autoridades y el poder judicial, o incluso realizar gestiones específicas ante las autoridades de jure o de facto cuando es infringida durante un conflicto activo? Por una parte, la infracción de esa norma causa graves consecuencias humanitarias para las personas desplazadas, y la no invocación de una norma jurídica conduce, lamentablemente, a su debilitamiento. Por otra parte, es arriesgado para los actores humanitarios invocar principios desde una posición legalista, ya que esa actitud los sitúa en el centro de las cuestiones políticas clave del conflicto. Teniendo en cuenta que el desplazamiento es una estrategia de guerra importante en los conflictos actuales, también pueden plantearse riesgos de seguridad para los desplazados y para sus bienes, sin mencionar los peligros que pueden correr las organizaciones humanitarias que se inmiscuyen en cuestiones candentes. Además, ¿cuáles son las prioridades de los actores humanitarios?

Al seleccionar las estrategias más apropiadas para prestar ayuda a las personas que la neces itan, cada organización humanitaria procura evaluar los intereses en juego, sin perder de vista su cometido, las características específicas del contexto y la acción de los otros actores.

  ¿Cómo deben coordinarse las gestiones de los organismos humanitarios cuando sus intervenciones implican no sólo el acceso a la tierra, sino también su uso y cambios en su gestión?  

     

Esta cuestión cobrará cada vez más importancia a medida que se agraven los enfrentamientos por la tierra, como lo demuestran las situaciones derivadas de factores tales como el calentamiento global, los cambios demográficos y la crisis alimentaria.

  Al seleccionar proyectos en el marco de sus programas de apoyo a la agricultura destinados a poblaciones afectadas por conflictos armados ¿las organizaciones humanitarias toman debidamente en cuenta los principios del desarrollo sostenible?  

     

Por ejemplo, habría que evitar apoyar programas de seguridad económica que permitan a las comunidades cultivar especies de árboles valiosas, si ese cultivo tiene efectos devastadores en la ecología. Eso parecería ser obvio, pero, ¿el aspecto ecológico está sistemáticamente integrado en los proyectos de asistencia llevados a cabo por las organizaciones humanitarias?

 
En general, las cuestiones relacionadas con la tierra son complejas, multifacéticas y cambiantes, y además, a menudo no se toman en cuenta debidamente. Es muy alentador que estas cuestiones sean abordadas por foros que agrupan a miembros de los círculos universitarios y a los actores humanitarios, como el Humanitarian Policy Group (Grupo de Política Humanitaria)[3] del Overseas Development Institute (ODI, Instituto Internacional para el Desarrollo) de Londres. Se indican a continuación algunos de los numerosos temas que merecen un análisis detallado:
   
  • La cuestión de los derechos territoriales (agricultura, ganadería y vivienda) en las ciudades afectadas por conflictos o que registran un marcado crecimiento demográfico a causa de la llegada de personas desplazadas.
  •    
  • El problema de los campamentos para desplazados o refugiados, desde el punto de vista de los derechos territoriales (por ejemplo, no sólo el efecto de esas estructuras en el medio ambiente, sino además los desafíos en materia de derechos territoriales y los problemas ecológicos planteados por el establecimiento irrestricto de personas desplazadas en tierras que no les pertenecen).
  •    
  • Los problemas humanitarios de las personas o comunidades que ocuparon tierras durante un conflicto y que se ven obligadas a partir cuando finalizan las hostilidades.
 

Esperamos que el intercambio de conocimientos y de experiencias prácticas contribuya a fortalecer la eficacia de la labor humanitaria, dentro de un marco de respeto por las comunidades para las cuales la tierra no sólo es fuente de vida, sino también de violencia. 

  Notas: