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Respeto y protección debidos al personal de organizaciones humanitarias

01-10-1997

Documento preparatorio del Comité Internacional de la Cruz Rojapara la primera reunión periódica sobre el derecho internacional humanitario - Ginebra, 19 - 23 de enero de 1998

     

  Índice  

 

    Introducción
 

  I. Condiciones de seguridad  

 

    1. El entorno de la acción humanitaria
    2. Acción humanitaria y sus principios
    3. Agentes y ética humanitaria  

(a) Contexto local

(b) Medios de comunicación

(c) Proliferación de agentes humanitarios

(d) Necesidad de una ética humanitaria

 

    4. Acción humanitaria y operaciones de mantenimiento de la paz
    5. Protección física de los agentes humanitarios
 

  II. Protección jurídica del personal de organizaciones humanitarias  

 

    1. Introducción
    2. Protección del personal humanitario en derecho internacional humanitario
    2.1 Los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales de 1977
 

(a) Protección mediante el emblema de la cruz roja o de la media luna roja

(b) Protección del personal humanitario que participa en las acciones de socorro

 

    2.2 Medidas de protección contra las minas
 

3. Otras medidas jurídicas de protección

 

    3.1 Convención sobre la seguridad del personal de las Naciones Unidas y del personal asociado
    3.2 Resoluciones de las Naciones Unidas
 

(a) Asamblea General

(b) Consejo de Seguridad

 

    3.3 Conferencia internacional para la protección de las víctimas de la guerra
    3.4 Privilegios e inmunidades de las organizaciones internacionales
    4. Evaluación de la protección jurídica

    III. Pistas de reflexión para mejorar la protección del personal de organizaciones humanitarias

    1. Medidas preventivas en tiempo de paz
    2. Principios operacionales y ética de la acción humanitaria
    3. Concertación entre agentes humanitarios y coordinación de las actividades
    4. Medidas específicas relativas a la seguridad del personal de organizaciones humanitarias
    5. Investigaciones y diligencias penales
    6. Responsabilidades de la comunidad internacional    
 

  PERÚ, 10 de febrero de 1996 - " Camino del aeropuerto, un automóvil nos cortó violentamente el paso, obligándonos a detenernos. Tres personas, con atuendo militar y chalecos antibalas se precipitaron fuera del vehículo y, apuntándonos con sus armas, corrieron hasta nosotros y se identificaron como policías. Me pidieron mis documentos y, cuando fui a sacar mi pasaporte, uno de los asaltantes me gritó y me introdujo un arma en la boca, hiriéndome en el labio superior. Tras interrogarnos y amenazarnos en un lugar aislado, nos condujeron a un segundo vehículo -con el que nos habían interceptado el camino. Nos robaron el dinero, los relojes y mi maletín. Nos liberaron luego y pudimos caminar hasta nuestro automóvil " .

  RUANDA, 18 de enero de 1997 - Hombres armados no identificados atacaron diversos puntos de la ciudad de Ruhengeri y entre los objetivos hubo varios locales de organizaciones humanitarias. El edificio de " Médicos del Mundo " fue saqueado y los asaltantes mataron a tres empleados españoles de uno o varios balazos en la cabeza e hirieron a un empleado estadounidense, a quien hubo que amputar una pierna. Tras estos incidentes, cuyo objetivo era bien preciso, las organizaciones humanitarias tuvieron que reducir sus actividades locales y evacuar a casi todos los expatriados.

  MALI, 16 de septiembre de 1993 - " Dos hombres armados se acercaron al vehículo, otros dos permanecieron a unos diez metros de distancia. Uno de ellos me hizo señas para que me apease. Al tender la mano para tomar mi bolso, gritó y me disparó a los pies un par de veces sin tocarme. Traté de hablarle, pero me interrumpió en seguida con otra descarga. Entre tanto, un segundo hombre hizo descender a los demás ocupantes y nos echó a balazos. El ataque duró unos diez minutos. Se fueron con nuestro vehículo abandonándonos, a media tarde, en pleno desierto, y con apenas un poco de agua en una pequeña cantimplora " .

  SOMALIA, 14 de enero de 1993 - Tras haber irrumpido en el edificio de la subdelegación del CICR de Bardera, tres hombres armados, amenazando al equipo presente, reclamaron el dinero en un estado de extrema excitación. Cumpliendo la orden y dirigiéndose al lugar donde se encontraban las llaves de las cajas, el administrador fue muerto por uno de los asaltantes. Después de vacilar un instante, los hombres armados se apoderaron de las cajas y se dieron a la fuga.

  BURUNDI, 4 de junio de 1996 - Dos vehículos del CICR circulaban por la carretera que va de Mugina a Bujumbura. De pronto, el primer vehículo fue objeto de fuego graneado y los tres delegados del CICR que iban a bordo murieron. Quienes iban en el segundo vehículo decidieron regresar. El CICR, que era la última organización humanitaria presente en la provincia de Citiboke, la más duramente asolada a causa del conflicto, acababa de recibir de los representantes de la población y del ejército todas las necesarias garantías de seguridad. Este incidente indujo al CICR a suspender todas sus actividades en Burundi.

  BOSNIA, 8 de mayo de 1992 - Tras haber cruzado el último puesto de control serbio, al entrar en Sarajevo, un convoy del CICR, que incluía un camión con material humanitario, se vio obligado a detenerse a causa de los disparos. Algunos ocupantes del convoy lograron refugiarse detrás de un muro situado a unos pocos metros de allí, desde donde pudieron ver los obuses que caían sobre el convoy. Las posiciones de tiro estaban, al parecer, muy cerca. Un aparato teleguiado impactó en el camión y lo incendió. Se oían también disparos de ametralladora. " A partir de entonces tuve la convicción de que no se trataba de un desafortunado azar, sino de un ataque claramente planificado. No teníamos ni la más mínima idea de dónde se encontraban los demás, si estaban a salvo o si habían resultado heridos" . El ataque costó la vida a un delegado, obligando al CICR a retirarse temporalmente de Sarajevo y, luego, de todo el territorio de Bosnia.

  ZAIRE, 5 de mayo de 1997 - Tras haber visitado una de las zonas de Kenge afectada por los combates, adonde acudió para prestar asistencia, un socorrista de la Cruz Roja de Zaire, que comprobó la buena disposic ión y la colaboración de los militares presentes, fue a buscar a otros nueve colegas para que le ayudaran a proseguir las actividades en otra región. Desafortunadamente, los militares que allí encontraron los detuvieron y los mataron a sangre fría a pesar de que llevaban ostensiblemente el signo distintivo.

  LIBERIA, septiembre de 1994 - " Todas las organizaciones presentes se dieron cuenta de una cosa: lo único que interesaba a los militares eran los vehículos. Pronto se hizo imposible salir de los recintos sin arriesgar un vehículo. El colmo fue cuando los militares empezaron a visitarnos durante la noche, para tomarnos "prestados" los vehículos. El blanco de los ataques era entonces el personal local de las organizaciones humanitarias. En un momento dado, uno de los recintos de "Médicos sin Fronteras" fue totalmente saqueado y destruido. Era evidente para todas las organizaciones humanitarias que teníamos que reducir nuestros contingentes cuanto antes. En una etapa ulterior, la vida de todos corría peligro y, en pocos días, se instaló una anarquía total".  

  RUANDA, 4 de febrero de 1997 - Cinco miembros de la Operación de Derechos Humanos sobre el Terreno en Ruanda fueron atacados por un grupo de unos quince individuos armados en la carretera de la municipalidad de Karengera. Durante el ataque, fueron muertos cuatro miembros del equipo. El quinto miembro murió varias horas después a causa de las heridas recibidas. El equipo iba a participar en una reunión organizada por las autoridades prefectorales en el sector de Gasumo. Los dos vehículos fueron objeto de una emboscada en un pequeño puente, donde uno de los atacantes disparó contra el primer vehículo que llegaba. Éste se detuvo y el segundo intentó retroceder, pero lo bloquearon dos atacantes que llegaron por detrás. Según investigaciones preliminares, esos individuos armados se reunieron el día anterior y planearon llevar a cabo un ataque para crear una atmósfera de inseguridad.

  RUSIA, 17 de diciembre de 1997 - " Muy entrada la noche, me despertó el ruido de botas en la escalera. Me di cuenta inmediatamente de que personas extrañas habían penetrado en la residencia. Segundos después, oí un grito procedente de la habitación frontera a la mía. Un solo grito, seguido de un profundo silencio. Luego, dieron dos puntapiés a mi puerta, que resistió dos intentos. Volví a oír un grito seguido de un silencio. Me quedé aterrado cuando, unos segundos más tarde, se acercaron nuevamente pasos de botas a mi puerta. Alguien intentó romperla. Seguía yo de pie en medio de la habitación - paralizado por el miedo " . Esa noche, seis delegados del CICR fueron metódica y fríamente asesinados en los dormitorios del hospital de Novi Atagui.

  AFGANISTÁN, 23 de julio de 1994 - De regreso a Kabul, dos vehículos del CICR fueron detenidos, primeramente por un jefe militar, que introdujo a la fuerza a un médico afgano y a su esposa en uno de los automóviles y, luego, por un grupo de seis combatientes armados. Éstos, tras obligar a los ocupantes de los vehículos a apearse, los mataron y les robaron los efectos personales y se fueron en los vehículos. Los empleados lograron volver a Kabul, pero los otros pasajeros desaparecieron.

  SENEGAL, 25 de enero de 1993 - Efectuando una misión en Casamance, un pequeño convoy claramente identificable de la Cruz Roja Senegalesa se detuvo ante un destacamento militar que le confirmó que podía seguir su camino sin problema alguno. Una hora más tarde, el primer vehículo, con varios socorristas a bordo, hizo explosión al pa sar sobre una mina. El incidente costó la vida a siete socorristas. Otros cuatro fueron heridos.

  SOMALIA, 21 de marzo de 1995 - " Al aproximarnos al quinto puesto de control fuera de Gelib, uno de los tres guardias nos apuntó amenazadoramente con su rifle, ordenándonos que regresáramos. Nos detuvimos y uno de los encargados avanzó. Pero fue vana toda tentativa de hablar con el guardia que nos había amenazado, pues se encontraba totalmente bajo los efectos de alguna droga. Mostrándose voluble e incoherente, se negó rotundamente a dejarnos pasar. Resultó que este guardia drogado trabajaba como independiente y exigía elevadas cantidades de dinero a los transeúntes. Los que no pagaban bien eran simplemente liquidados de un tiro " .

 
 

  Introducción  

En los últimos años, se ha comprobado un alarmante aumento del número de colaboradores de las organizaciones humanitarias que son víctimas de actos de violencia o mueren desempeñando su cometido en zonas de conflicto. Desafortunadamente, este fenómeno no es nuevo y, a decir verdad, los colaboradores de las organizaciones humanitarias que trabajan en contextos de guerra deben estar dispuestos a afrontar ciertos riesgos. Aunque las organizaciones humanitarias pueden todavía llevar a cabo un trabajo considerable en la mayoría de las situaciones conflictivas, la multiplicación de graves incidentes de seguridad, que tienen como última consecuencia impedir los despliegues de la asistencia o forzar la retirada unilateral de las operaciones, las induce hoy a poner en tela de juicio los medios hasta el presente utilizados para garantizar la seguridad de su personal.

En el transcurso de los últimos años, numerosos empleados de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja han dado su vida en las operaciones realizadas, especialmente, en Somalia, Burundi y el Congo. Tan sólo el incidente registrado en Chechenia, el mes de diciembre de 1996, costó la vida a seis colaboradores de Sociedades Nacionales que prestaban servicios en el marco de la acción del CICR.

Este fenómeno concierne a la mayoría de las grandes entidades humanitarias, como demuestra, por ejemplo, el asesinato en Ruanda de tres colaboradores de " Médicos del Mundo " y de cinco miembros de la misión de observación de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos.

El aspecto nuevo y particularmente extraño de las tragedias de estos últimos años es que se ha matado deliberadamente a personas, aunque eran claramente identificables y conocidas como miembros del personal de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, de las Naciones Unidas o de organizaciones no gubernamentales.

La problemática de la protección y del respeto debidos al personal humanitario en los conflictos armados tiene múltiples facetas. En el presente documento se describen, en una primera parte, las condiciones de seguridad existentes durante las acciones humanitarias y los medios de que disponen las organizaciones concernidas para garantizar, lo mejor posible, la seguridad de su personal. En la segunda parte, se recuerda la protección jurídica debida al personal humanitario, particularmente en virtud del derecho internacional humanitario. En la última parte, se dan algunas pistas para poder mejorar la protección debida al personal de las organizaciones humanitarias.

 
 

  I.   CONDICIONES DE SEGURIDAD  

  1.El entorno de la acción humanitaria  

Los agentes humanitarios, por la índole de las actividades que despliegan, siempre han estado, y siempre estarán, expuestos a incidentes de seguridad. Por lo demás, todo atentado contra su integridad física, considerado hasta muy recientemente como tabú, conmociona hoy a toda la opinión pública internacional informada por los medios de comunicación. La acción humanitaria se convierte, a causa de estos dos factores, en un blanco fácil y atractivo a la vez: los ataques contra dicha acción no conllevan prácticamente peligro físico alguno y pueden tener, según sus autores, un impacto político considerable. El personal de los organismos humanitarios corre cada vez más el riesgo de ser baza de objetivos políticos.

Además, la índole de los conflictos en los que los agentes humanitarios han de intervenir se ha modificado considerablemente en el transcurso de la última década.

Con la notable excepción de la guerra del Golfo (1991), los más de los conflictos recientes han sido conflictos internos. Muchos de ellos han sido provocados o han estado influidos tras el final del orden mundial bipolar, mientras que otros son el resultado de ciclos históricos recurrentes o de problemas políticos jamás resueltos.

En conjunto, los conflictos de la década de los noventa tienen lugar en contextos netamente más desestructurados que antes. En el pasado, las organizaciones humanitarias que, por lo demás, eran menos numerosas tenían puntos de referencia relativamente claros: por un lado, las fuerzas armadas regulares, sometidas al control del poder político establecido; por otro lado, un movimiento de guerrilla, con una jerarquía de mando estructurada y reivindicando una ideología bien definida. Las dos partes en conflicto se beneficiaban, generalmente, de grandes apoyos internacionales.

En la mayoría de los casos, dichas estructuras permitían a las organizaciones humanitarias establecer los necesarios contactos para la realización de su acción a todos los niveles de la jerarquía política y militar. La protección del personal humanitario -tanto expatriado como nacional- dependía esencialmente de la responsabilidad de las partes en conflicto, no gracias a la presencia de escoltas armadas, sino mediante un sistema de salvoconducto y de autorizaciones que funcionaba relativamente bien, precisamente porque estaba basado en una clara jerarquía de mando.

Hoy, se ha modificado radicalmente el entorno en el que los agentes humanitarios han de intervenir:

a) el caos reemplaza al sistema de padrinazgo bipolar de las partes en conflicto; el desmoronamiento de la jerarquía de mando ha sustituido a la jerarquía, más " legible " , de la era de la guerra fría; las partes mismas se han fragmentado [1 ] .

Esto tiene dos consecuencias fundamentales:

  • el personal humanitario está expuesto, más que nunca, a los riesgos de un bandidaje en aumento, cuya finalidad específica son los bienes administrados por el personal humanitario;

  • la intensidad de los conflictos puede incluso aumentar a causa de la presencia de esos bienes, que pueden reforzar considerablemente a la facción que consiga apropiárselos; esto se debe a la insuficiencia de recursos disponibles en esas situaciones de anarquía, y no por mediación del personal humanitario.

b) El elemento identidario es otra característica de numerosos conflictos recientes y un factor suplementario de aumento de los riesgos para las organizaciones humanitarias. Tales conflictos tienen por objetivo la exclusión del presunto adversario.

El intento de tener acceso al poder por parte de un grupo -cultural, religioso o étnico- pasa obligatoriamente por la marginalización, incluso por la eliminación, del o de los grupos rivales. A veces se niega hasta el derecho a la existencia misma " del otro " , lo cual puede dar lugar a formas de genocidio.

La población civil ya no es considerada como radicalmente ajena a la guerra misma; ni siquiera es explotada como una " base " de apoyo logístico y político, sino que pasa a ser el elemento que está en juego, incluso la razón de ser del conflicto. Por su pertenencia a uno o a otro grupo, determinada según criterios culturales, religiosos o étnicos, las personas civiles se convierten en el blanco de los actos hostiles y en parte integrante de las estrategias políticas y militares.

Así pues, se considera que la acción humanitaria es un obstáculo para los objetivos últimos de las partes en conflicto. Todo lo que se opone a la estrategia de eliminación, de marginalización o de desplazamiento de personas civiles se entiende como amenaza contra la consolidación del respectivo derecho al poder, incluso para su existencia.

Este modo de ver tiene como resultado extremo la difuminación progresiva de la distinción entre combatientes y no combatientes, así como la identificación del personal humanitario con el enemigo, y la ecuación es: " el que asiste a mi enemigo es mi enemigo " . Esta tendencia, que ya se daba en el pasado, sobre todo en las guerras ideológicas, se ha exacerbado en los conflictos identidarios contemporáneos. Este fenómeno origina un aumento exponencial de los riesgos de seguridad para el personal humanitario, expatriado o nacional. Además, ese mismo personal -por su presencia sobre el terreno, en el fragor del conflicto- se convierte en un testigo molesto y peligroso de brutales métodos de exclusión, incluso de eliminación de la parte adversaria.

c) Un tercer elemento que indirectamente propicia e l incremento de los riesgos de seguridad para los agentes humanitarios: la confusión originada (en opinión tanto de las diferentes facciones como de las víctimas) por la mezcla de objetivos humanitarios y objetivos políticos y/o militares en las intervenciones de la comunidad internacional en los conflictos armados. Frecuentemente decididas con prisa, pero desplegadas con retraso sobre el terreno, esas operaciones, cuyas etiquetas son imprecisas, se han caracterizado frecuentemente por un enmarañamiento de los objetivos políticos, las estrategias militares y los objetivos humanitarios propuestos.

d) Por lo demás, estas intervenciones de la comunidad internacional han dado paso a la presencia de una plétora de organismos humanitarios, a la vez efímeros y poco estructurados y cuyos cometido y modus operandi están a menudo mal definidos. Resulta también cada vez más difícil al personal de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja distinguirse de los diversos componentes de operaciones " militar-político-humanitarias " y explicar, tanto a las facciones como a las víctimas y a los demás copartícipes, el verdadero sentido de la neutralidad y de la independencia del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

     

 
 

  2.Acción humanitaria y sus principios  

Conviene reafirmar que, incluso si la acción humanitaria en tiempo de conflicto armado tiene lugar en un contexto en que los factores políticos, económicos, sociales y militares están mezclados y se influencian mutuamente, sigue teniendo una naturaleza, un objetivo y unas características específicas. Una no estricta utilización de esta expresión puede atentar grave y durader amente contra lo que es un pilar fundamental en las garantías que la comunidad internacional da a las víctimas de los conflictos armados.

La acción humanitaria, tal como se describe en los Convenios de Ginebra de 1949 y en sus Protocolos adicionales de 1977, está basada en los principios de humanidad y de imparcialidad, que la Corte Internacional de Justicia ha erigido como condiciones esenciales de toda acción humanitaria [2 ] .

El Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, así como un creciente número de organizaciones, exigen, además, el respeto de sus principios de neutralidad y de independencia.

El derecho internacional humanitario se basa, como su nombre indica, en el principio de humanidad, que confiere derechos a todos los concernidos por un conflicto armado, y los somete a obligaciones. Se trata, esencialmente, de las partes en conflicto y de las víctimas, pero también de los Estados terceros y de las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales. En el derecho internacional humanitario se pone de relieve el derecho de las víctimas a recibir una asistencia humanitaria. El deber correspondiente confiere la responsabilidad al Estado en cuyo territorio tiene lugar el conflicto o a la parte que controla un territorio, sea de cubrir las necesidades esenciales de la población, sea de consentir que se lleve a cabo una acción de socorro, humanitaria e imparcial (particularmente en forma de víveres, de medicamentos y de material médico). Pero, en el derecho humanitario, estas acciones están sometidas al asenso de los Estados o partes concernidos y no se prevén medidas coercitivas en caso de denegación abusiva. Así pues, las organizaciones humanitarias requieren el acuerdo explícito, implícito o, por lo menos, tácito de los beligerantes, so pena de tropezar rápidamente con trabas por lo que a la seguridad se refiere. El hecho de recurrir a la fuerza contra la voluntad de las partes en un confli cto -incluso por válidas razones de índole humanitaria (por ejemplo, para posibilitar la asistencia)- convertiría forzosamente la acción humanitaria, en el estricto sentido del derecho internacional humanitario, en una operación militar.

La imparcialidad en tanto que corolario del principio de humanidad puede definirse como la ausencia de toda discriminación por motivos de raza, nacionalidad, religión, opinión política o cualquier otro criterio análogo, dando prioridad a las víctimas que tengan necesidades más urgentes. Sin imparcialidad se corre el riesgo de que se pierda la confianza, y resulta generalmente difícil poder contar con la prosecución de una cooperación con partes en conflicto. Por ello, percibir la imparcialidad es casi tan importante como practicarla, porque la impugnación de esa imparcialidad por una u otra de las partes concernidas puede originar riesgos cotidianos. De hecho, si los protagonistas de un conflicto armado ponen en tela de juicio la imparcialidad -por defecto, percepción o rechazo- el personal de las organizaciones humanitarias será rechazado con la acción y su seguridad correrá riesgos evidentes.

Por el principio de neutralidad se exige no participar en las hostilidades y jamás intervenir en las controversias de índole política, religiosa o ideológica que hayan originado el conflicto armado. Quiere decir también abstenerse de toda injerencia directa o indirecta en las operaciones militares en curso. Pero la neutralidad jamás implica aceptar que las causas profundas del conflicto lleven a políticas que atenten contra los principios elementales del derecho humanitario, como lo hacen, por ejemplo, las políticas de " purificación étnica " . De hecho, la neutralidad no es un fin en sí mismo, sino el medio indispensable para granjearse la confianza de todas las partes en un conflicto, con objeto de obtener el libre acceso a todas las víctimas. Pero, como ya se puntualizó, la acción humanitaria neutral a menudo ya no es co mprendida ni aceptada, particularmente en los casos de conflictos que, por tener como finalidad el exterminio, no se acepta la " neutralización " de la población ni la de aquellos que a ésta prestan ayuda.

Por último, el principio de independencia expresa la autonomía que deben tener las organizaciones humanitarias para poder actuar de conformidad con los mencionados principios, sin estar sometidas a consideraciones de índole política.

La acción humanitaria, particularmente en las situaciones de conflicto, requiere la adhesión a esos principios y su estricto respeto para garantizar un mínimo de protección a quienes asisten a las víctimas.

Así pues, es tanto más importante no difuminar las percepciones utilizando demasiado generalizadamente el término " humanitario " y reservar la expresión " acción humanitaria " para las acciones que estrictamente se atengan a los principios más arriba mencionados. Hay pues que hacer una clara distinción entre una acción humanitaria y una acción política, incluso militar, cuya finalidad sea humanitaria. Las dos se diferencian por sus objetivos, medios y métodos, así como por sus principios rectores.

La acción humanitaria y sus principios no sólo deben explicarse, sino -y sobre todo- entenderse y aceptarse por parte de los beneficiarios y las autoridades. Por más imparcial, neutral e independiente que sea la acción humanitaria, sin tales comprensión y aceptación, para el personal y los bienes de las organizaciones humanitarias seguirán planteándose problemas de seguridad.

     

 
 

  3.Agentes y ética humanitaria  

No basta que las organizaciones h umanitarias se comprometan a respetar los principios más arriba mencionados; es necesario también que dichos principios sean aplicados sobre el terreno por los agentes humanitarios. Su manera de comportarse siempre -y no sólo cuando están prestando servicios- desempeña, asimismo, un esencial cometido para la seguridad.

  (a) Contexto local  

En ningún caso, ese comportamiento debe desavenirse con los principios en los que se fundamenta la acción ni menoscabar las costumbres y la cultura de la población beneficiaria.

Por ello, es primordial la atención que se preste al reclutamiento y a la formación del personal. Se impone, pues, cada vez con mayor frecuencia recurrir a los servicios de los miembros de la comunidad beneficiaria de la acción, a fin de posibilitar una mejor comprensión de las condiciones locales en que ha de actuar el personal humanitario y propiciar la aceptación de la asistencia, así como de quienes la prodigan. Se ha de pensar, especialmente, en el fundamental cometido que desempeñan las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja.

Conviene añadir a esto la necesidad de un abierto y constante diálogo entre las organizaciones humanitarias y las personas con quienes éstas se relacionan sobre el terreno. Cuando se toma tiempo para explicar claramente a los beneficiarios y a los interlocutores el mandato, el cometido, pero también los límites de la acción, se reducen los riesgos de que haya equívocos. Se debe evitar que los beneficiarios de esas actividades abriguen falsas esperanzas; hay que explicarles, por el contrario, exactamente lo que pueden esperar. Al igual que las esperas demasiado largas, las promesas no cumplidas pueden desembocar en frustraciones, en tensiones, incluso en enfrentamientos.

  (b) Medios de comunicación  

Cabe, sin embargo, añadir algunas observaciones por lo que respecta a las acciones humanitarias desplegadas en el marco de conflictos que son objeto de una amplia cobertura informativa. La presencia masiva de los medios de comunicación, sobre todo de la televisión, contribuye, desde luego, de manera nada desdeñable, a la concienciación de la comunidad internacional acerca de los problemas que se plantean a las víctimas de los conflictos; pero, al mismo tiempo, comporta la necesidad, para los agentes humanitarios, de presencia bien visible, pues sólo esta actitud posibilita la buena financiación de las operaciones. No obstante, este hecho puede tener nefastas consecuencias, ya que los medios de comunicación son considerados por ciertos agentes del conflicto como tribunas a partir de las cuales pueden llamar la atención de la comunidad internacional. En los casos peores, ciertas partes ven en un crimen contra el personal humanitario aireado por los medios informativos la oportunidad para reformar o potenciar una posición política. Por ello, estas consideraciones deben tenerlas en cuenta todos, para que la acción humanitaria no sea inconsideradamente transformada por los medios de comunicación en espectáculo que pueda, a la vez, agravar la inestabilidad y atentar contra la dignidad de las víctimas, incluso poniendo en peligro a la acción humanitaria.

  (c) Proliferación de agentes humanitarios  

La presencia de los medios informativos internacionales da lugar forzosamente a la multiplicación del número de organizaciones sobre el terreno.

Así, se ha comprobado que hay plétora de organizaciones no gubernamentales, particularmente en las acciones asistenciales de envergadura, contextos ampliamente aireados en los medios informativos. Se calcula, que, el año 1994, había en Ruanda más de 150 organizaciones activas si multáneamente. Asimismo, cabe destacar la creciente utilización de algunas organizaciones no gubernamentales como agentes operacionales ( implementing agencies ) de instituciones humanitarias internacionales que subcontratan así la entrega y la distribución de la asistencia prestada. Por razones de publicidad, de financiación, de oportunidad o de convicción, algunas organizaciones muestran una verdadera voluntad de atribuirse cierto tipo de víctimas, parte de un territorio o incluso una determinada problemática humanitaria. Por lo que atañe a la seguridad, uno de los peligros que puede conllevar ese tipo de situación es que sean equiparados unos con otros los agentes humanitarios. Esto implica que, si llega a surgir algún sentimiento hostil para con uno solo de esos expatriados -como suele llamárseles- esta animosidad podría repercutirse en todos los demás.

  (d) Necesidad de una ética humanitaria  

En situaciones de esta índole, se comprueba especialmente que:

  • el grado de adhesión a los principios de neutralidad, de imparcialidad y de independencia varía considerablemente de una organización a otra;

  • la multitud de organizaciones origina confusión para los autóctonos, que a menudo no saben a quién dirigirse en caso de tal o cual necesidad (o que tratan de obtener el máximo de cada organización);

  • el comportamiento de los diversos agentes humanitarios difiere radicalmente, según su grado de experiencia y de formación, así como según el nivel de profesionalismo de la organización que los contrata.

La seguridad de todo agente humanitario depende, en cierta medida, de sus estándares éticos y profesionales. En un contexto en que actúan muchas organizaciones, es, pues, fundamental elaborar y aplicar principios de acción y una ética rigurosos. Contribuye a la promoción de esa ética la adopción del Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las organizaciones no gubernamentales . Se trata de saber en qué medida y hasta qué punto se puede progresar por lo que respecta a la elaboración de criterios que garanticen la calidad de la acción humanitaria y, sobre todo, por lo que atañe a su aplicación concreta.

Ahora bien, resulta más difícil gestionar esta " disciplina ética " cuando hay que afrontar la intensificación del fenómeno de la competencia en el ámbito humanitario. Cuanto más se multiplica el número de agentes humanitarios y más se focalizan los medios informativos sobre una situación, tanto más resulta difícil la financiación y es mayor la competencia.

La competencia puede acarrear, en los casos extremos, consecuencias desastrosas para la actividad misma de las organizaciones humanitarias. Fue el caso en Liberia, por ejemplo, donde el teatro operacional se transformó en un verdadero mercado humanitario, en el que las organizaciones presentes sobre el terreno, lejos de actuar en interés de las víctimas, dieron, en definitiva, pábulo a la guerra, acrecentando, a causa de su acción, la codicia de los unos y de los otros. Así, los socorros llegan a ser el objeto mismo de los enfrentamientos. Por lo tanto, es sumamente difícil conciliar las obligaciones de esta competencia entre organizaciones humanitarias y los imperativos de una acción imparcial y neutral.

Es indispensable que los principios humanitarios se inserten en una ética humanitaria entroncada con un principio fundamental, " el interés de la víctima " . El interés de todas las víctimas, e incluso de todas las víctimas de los conflictos armados futuros. Cada acción humanitaria viciada puede tener consecuencias negativas para otras regiones de un mismo territorio y tener repercusiones nefastas a largo plazo. Ninguno de los agentes humanitarios actúa solo, en una especie de vacío, en favor de los beneficiarios sino que, por el contrario, cada uno de ellos es un eslabón de una cadena que se forma en determinadas circunstancias, en las cuales las acciones y los comportamientos de los unos tienen implicaciones para los otros.

Una parte importante de la respuesta se encuentra, sin duda alguna, en el respeto de los cometidos asignados por la comunidad internacional a algunas organizaciones. La comprensión de su especificidad por las partes en conflicto es una garantía fundamental del respeto debido a la integridad física del personal de dichas organizaciones. Dar una respuesta adaptada a las necesidades de las víctimas, sin exponerse a una mala comprensión de su cometido por los contendientes es, para las organizaciones humanitarias, un reto cada vez más difícil. Es necesario que la acción de los agentes humanitarios sea previsible, que haya una continuidad y una coherencia en su cometido, en especial cuando ha sido asignado por la comunidad internacional.

     

 
 

  4.Acción humanitaria y operaciones de mantenimiento de la paz  

Para completar este cuadro, hay que mencionar también las situaciones en que la acción humanitaria se realiza en paralelo con una operación de mantenimiento de la paz autorizada por las Naciones Unidas - que esté bajo el mando de las fuerzas de éstas o el de las fuerzas de una organización zonal.

Por supuesto, las operaciones de mantenimiento de la paz se realizan, en principio, con el asenso de todas las partes concernidas. Pero éstas actúan sobre la base de cometidos muy variables y que emanan de un órgano, el Consejo de Seguridad, que desempeña una función esencialmente política. Así pues, no se puede confiar en que estas operaciones sean consideradas como " neutrales " en el sentido del derecho internacional humanitario. Además, el hecho de que frecuentemente se les encarguen tareas que son más del ámbito de la asistencia humanitaria que del mantenimiento de la paz tiende a crear una confusión, nociva para la seguridad de las organizaciones humanitarias. Esta confusión altera, de hecho, la percepción de la neutralidad, de la independencia y de la imparcialidad de la acción humanitaria. Ahora bien, esta percepción por las partes es un factor esencial de la aceptabilidad de los agentes humanitarios y, por consiguiente, de su seguridad.

Cuando se desmoronan o desaparecen las autoridades estructuradas, puede ser necesario intervenir para restaurar condiciones de seguridad que posibiliten el desarrollo de las operaciones de asistencia y de protección. Sin embargo, tales operaciones son de índole militar y es importante seguir haciendo una clara distinción (real y considerada como tal por los contendientes) entre las fuerzas militares que restauran esas condiciones de seguridad y las organizaciones humanitarias que socorren a la población. Pero es difícil mantener esta distinción y hacer que sea comprendida; de ahí la importancia de poner todo por obra para evitar, salvo si los otros socorros se han agotado, intervenir en este tipo de situaciones confusas y peligrosas.

     

 
 

  5.Protección física de los agentes humanitarios  

En situaciones particulares en que el bandidaje y las otras formas de violencia criminal toman como objetivos la asistencia y a los agentes humanitarios, puede ocurr ir que éstos tengan que recurrir a medidas excepcionales de seguridad. En tales circunstancias, el buen desarrollo de la acción humanitaria justifica la utilización de medios de protección pasiva, tales como chalecos contra las balas, blindajes en los medios de transporte o sacos de arena alrededor de los edificios.

No obstante, es importante que las organizaciones humanitarias se mantengan en el marco de la acción estrictamente humanitaria y, por lo tanto, que concilien esos medios materiales de protección con los principios por los que se guía su acción. Sin prejuzgar en cuanto a las soluciones por las que optan otras organizaciones, cuyos medios y objetivos pueden ser muy diferentes, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja considera que la mejor protección contra la violencia radica en una actitud que refleje fielmente los principios de la acción humanitaria, en particular la humanidad, la imparcialidad, la neutralidad y la independencia. Así, el Movimiento se opone, en principio, a que los convoyes de sus diversos componentes que intervengan en una acción internacional sean protegidos por escoltas armadas, porque la presencia de tropas portadoras de armas, sea cual fuere su naturaleza, flanqueando al personal del Movimiento comporta grandes riesgos de confusión y podría atentar duraderamente contra la imagen, tan esencial para su supervivencia, de un Movimiento que quiere seguir siendo fiel, sin fallos, a los principios aquí mencionados. Estos principios son para el CICR y los otros componentes del Movimiento la garantía de una acción eficaz y duradera, fundada en la confianza del conjunto de la población y en el consentimiento de las partes en conflicto. En este estricto marco considera el Movimiento la cuestión de la seguridad física de su personal [3 ] .

Pero ocurre que el consentimiento de las partes y los medios de protección pasiva no bastan ya para garantizar la seguridad de los convoyes humanitarios, porque la desint egración de las estructuras conlleva una explosión del bandidaje que pone en peligro los bienes destinados a las víctimas. En tales tan lamentables circunstancias no se puede excluir, pues, completamente el hecho de tener que recurrir, dentro de ciertos límites, a escoltas armadas, y ello en interés de las víctimas. Sin embargo, hay que hacer bien la diferencia entre la protección armada de convoyes autorizados por las partes concernidas y la imposición, por la fuerza, de convoyes humanitarios. De hecho, puede ocurrir no solamente que los agentes humanitarios corran peligro, sino también que la población a la cual éstos prestan ayuda pueda, asimismo correr peligro a causa de violaciones masivas del derecho internacional humanitario y de las acciones criminales cometidas por bandas de malhechores contra los convoyes de socorro. Tal dramática situación puede surtir considerables efectos para la estabilidad del país considerado en su conjunto, de manera que, si no se logra poner término a tal situación rápidamente, pueden correr peligro, en el conjunto de la región, la seguridad y la paz. En estos casos, corresponde al Consejo de Seguridad, en virtud de las responsabilidades que la Carta de las Naciones Unidas le impone, tomar medidas que juzgue apropiadas con miras a evitar las amenazas contra la paz internacional [4 ] . Estas medidas deben crear entonces una situación que posibilite de nuevo a la acción humanitaria de urgencia intervenir de conformidad con sus principios.

Como queda mencionado, es preferible evitar estas situaciones extremas, porque la acción militar y la acción humanitaria se rigen por principios muy diferentes, a veces incluso incompatibles. La protección física es sólo una medida excepcional para paliar una deficiencia por lo que atañe al respeto debido al personal humanitario, que es, en principio, suficiente, si las partes en conflicto tienen una auténtica voluntad política de garantizar el respeto de las correspondientes normas del derecho internacional.

     

 
 

  II.   PROTECCIÓN JURÍDICA DEL PERSONAL DE ORGANIZACIONES HUMANITARIAS  

  1.Introducción  

La cuestión de la protección del personal de organizaciones humanitarias incumbe tanto al derecho internacional como al derecho interno. En derecho internacional, la protección del personal humanitario tiene múltiples formas. Hay normas convencionales, contenidas en varios tratados, resoluciones y otros textos aprobados en el marco de las Naciones Unidas o de otras entidades, así como otras medidas para promover esta protección. En el presente informe, intentaremos presentar las disposiciones jurídicas y las otras medidas más importantes [5 ] . Sin embargo, no hay que olvidar que los derechos humanos no derogables siguen siendo aplicables en todas las circunstancias.

     

 
 

  2.Protección del personal humanitario en derecho internacional humanitario  

La protección del personal de las organizaciones humanitarias se basa en el principio fundamental del derecho internacional humanitario, por el cual es necesario hacer, en todo tiempo, una distinción entre combatientes y no combatiente s. Las personas que no participan, o que han dejado de participar activamente en las hostilidades, se benefician de una protección general contra los efectos de las operaciones militares. Así, las personas civiles serán respetadas y protegidas en todas las circunstancias y serán, en todo tiempo, tratadas con humanidad. Se prohíbe atentar contra su vida, su salud y su integridad corporal y mental. En ningún caso, serán objeto de ataques y nunca serán sometidas a tortura o a experimentos biológicos.

Esta inmunidad general, de la que se beneficia también el personal de las organizaciones humanitarias, se refuerza mediante normas específicas del derecho internacional humanitario: algunas se refieren a la protección conferida por el emblema de la cruz roja o de la media luna roja, mientras que otras conciernen a la protección del personal que participa en las operaciones de socorro.

     

 
 

  2.1.Los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos adicionales de 1977  

  (a) Protección mediante el emblema de la cruz roja o de la media luna roja  

La esencia del primer Convenio de Ginebra histórico de 1864 era ya hacer aceptar la neutralización de los heridos y de los enfermos, así como del personal médico militar, que debía beneficiarse de un respeto particular para poder efectuar su misión.

En los Convenios de Ginebra de 1949 y en sus Protocolos adicionales de 1977 se refrenda y se desarrolla considerablemente esta inmunidad ampliándola al personal sanitario y a las unidades y a los medios de transporte sanitarios, tanto militares como civiles. Su protección cobra forma visib le mediante la utilización del emblema de la cruz roja o de la media luna roja, que potencia la protección jurídica. Para tener en cuenta la evolución de los conflictos armados, en el Protocolo I se brinda, además, a los Estados la posibilidad de identificar las unidades y los medios de transporte sanitarios con señales distintivas, tales como señales luminosas, señales de radio o sistemas electrónicos.

Para reducir al mínimo los abusos con respecto al emblema, que pueden menguar el efecto protector en caso de conflicto armado, su uso está sujeto a normas muy estrictas. El emblema de la cruz roja o de la media luna roja sólo podrá utilizarse con el asenso de la autoridad competente y bajo su control. Es indispensable que los Estados aprueben una legislación nacional relativa al uso y a la protección del emblema de la cruz roja o de la media luna roja, previendo, en particular, un eficaz sistema de control y sanciones en caso de abusos graves al respecto.

Los que principalmente utilizan el emblema son el personal sanitario y religioso, las unidades sanitarias de las fuerzas armadas, así como las unidades y los medios de transporte sanitarios civiles, por ejemplo hospitales y ambulancias. De conformidad con los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales, las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja, así como otras sociedades de socorro debidamente reconocidas y autorizadas por el respectivo Gobierno, pueden poner a disposición de los servicios sanitarios de las fuerzas armadas personal y material, que estarán sometidos a las leyes y a los reglamentos militares. Ya en tiempo de paz, y en ciertas condiciones, las ambulancias y los puestos de socorro podrán estar señalados con el emblema (artículos 26, 27, 38 a 44 del I Convenio de Ginebra; artículos 41 a 45 del II Convenio de Ginebra; artículos 18 a 22 del IV Convenio de Ginebra; artículos 8, 9 y 18 del Protocolo adicional I; artículo 12 del Protocolo adicional II).

Por lo demás, los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja tienen una particular relación con el emblema de la cruz roja o de la media luna roja. Las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja utilizan siempre el emblema a título indicativo para señalar a su personal, sus instalaciones y su material. Pero pueden utilizarlo también a título protector cuando actúan como auxiliares de los servicios sanitarios de las fuerzas armadas o bajo la égida del CICR. Por su parte, el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja pueden enarbolar el emblema, en todo tiempo, y para todas sus actividades.

Cabe recordar aquí el particular cometido que el Comité Internacional de la Cruz Roja ha de desempeñar en los conflictos armados. En los Convenios de Ginebra y en sus Protocolos adicionales, se le asignan tareas específicas, por ejemplo, actuar como sustituto de Potencias Protectoras o tener acceso a los prisioneros de guerra y a las personas protegidas en virtud del IV Convenio de Ginebra (artículos 123 del III Convenio y 143 del IV Convenio). En estos instrumentos se le otorga, además, el derecho a ofrecer sus servicios a las partes en conflicto. En general, el CICR actúa como promotor y guardián del derecho internacional humanitario; como tal, vela por su respeto y procura promoverlo, difundirlo y desarrollarlo. En los conflictos armados o en las otras situaciones que requieren la intervención de una institución específicamente neutral e independiente, el CICR asume la dirección general de la acción internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

Por último, debe ser respetada y protegida, en virtud del derecho internacional humanitario, otra categoría de personal. Se trata del personal de la protección civil, que se beneficia de un signo especial, el triángulo azul sobre fondo anaranjado.

  (b) Protección del personal humanitario que participa en las acciones de socorro  

En el artículo 23 del IV Convenio de Ginebra, se estipula que los Estados Partes autorizarán el libre paso de los bienes indispensables para la población civil, y ello incluso en situación de bloqueo. Por lo demás, la Potencia ocupante tiene el deber de aprovisionar a la población de los territorios ocupados y, en el caso de un insuficiente abastecimiento en dichos territorios, de aceptar las acciones de socorro emprendidas por terceros, facilitándolas en toda la medida posible (artículos 55 y 59 del IV Convenio de Ginebra).

De conformidad con los Protocolos adicionales de 1977, la población civil tiene derecho a ser asistida cuando su aprovisionamiento por lo que atañe a bienes indispensables es insuficiente: se podrán emprender entonces acciones de socorro de índole humanitaria e imparcial sin distinción alguna de índole desfavorable (artículos 69 y ss. del Protocolo adicional I y 18 del Protocolo adicional II). Los ofrecimientos de socorro que reúnan esas condiciones no serán considerados como injerencia en el conflicto armado ni como actos hostiles.

Por lo que respecta al personal que presta asistencia, en el Protocolo adicional I se especifica que será respetado y protegido. La parte que reciba los socorros lo asistirá, en toda la medida posible, en el desempeño de su tarea. Sólo se podrán limitar las actividades del personal de socorro y restringir provisionalmente sus desplazamientos en caso de imperiosa necesidad militar. Por lo demás, ese personal no deberá, en circunstancia alguna, exceder los límites de su cometido (artículo 71 del Protocolo adicional I).

Por último, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra, los organismos humanitarios imparciales, como el Comité Internacional de la Cruz Roja, pueden ofrecer sus servicios a las partes en conflicto.

En general, cabe destacar que las acciones de socorro, tal como se definen en el derecho internacional humanitario, podrán tener lugar siempre que se garantice la seguridad del personal humanitario, seguridad que está, así, directamente relacionada con el respeto mismo de ese derecho. Hay que hacer resaltar que el personal de socorro no perteneciente al Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja no se beneficia, en principio, del derecho a utilizar el emblema protector de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja. Por ello, siguen irresueltos los problemas planteados en cuanto a la identificación de la multitud de organizaciones no gubernamentales que prestan servicios en situaciones de conflicto y por lo que respecta a los criterios que sobre el particular se han de adoptar.

     

 
 

  2.2.Medidas de protección contra las minas  

Tras la aprobación, el 10 de octubre de 1980, de la Convención de las Naciones Unidas sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas armas convencionales que puede considerarse que producen efectos traumáticos excesivos o que dañan sin discriminación, y de sus tres Protocolos anexos, queda prohibido o limitado el empleo de las armas siguientes: fragmentos no localizables (Protocolo I), el empleo de minas, trampas y otros artefactos (Protocolo II), y el empleo de las armas incendiarias (Protocolo III).

En 1996, el Protocolo II fue revisado y objeto de varias importantes modificaciones. Se convino en que este instrumento se aplicará también a los conflictos armados no internacionales. En el artículo 8 no modificado se preveía la protección de las misiones de las Naciones Unidas contra los efectos de las minas y de las armas trampa. Se reforzó considerablemente tal protección: en la versión modificada del Protocolo se exige que los Estados y las otras partes en un conflicto armado tomen todas las necesarias medidas para garantizar una protección de las:

  • fuerzas y misiones de mantenimiento de la paz;

  • misiones de encuesta o de índole humanitaria de organismos de las Naciones Unidas;

  • misiones del Comité Internacional de la Cruz Roja;

  • misiones de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja o de su Federación Internacional;

  • así como misiones de otras organizaciones imparciales de índole humanitaria.

Cada parte en un conflicto tiene así la obligación de proteger, en cualquier zona que esté bajo su control, a estas " personas protegidas " contra los efectos de las minas, armas trampa y otros artefactos.

En 22 de septiembre de 1997, el Protocolo II modificado había sido ratificado por diez Estados y, por lo tanto, no había entrado en vigor, ya que no se había alcanzado el número fijado de veinte Estados.

     

 
 

  3.Otras medidas jurídicas de protección  

  3.1.Convención sobre la seguridad del personal de las Naciones Unidas y del personal asociado  

Esta Convención se redactó muy rápidamente, dado el creciente número de pérdidas humanas entre el personal de las Naciones Unidas, como resultado del espectacular aumento de la dimensión y del número de las operaciones de mantenimiento o de imposición de la paz des de comienzos de la década de los noventa. Aprobada el 9 de diciembre de 1994 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, este instrumento entrará en vigor cuando haya veintidós Estados partes. En 30 de septiembre de 1997, catorce Estados la habían ratificado.

Este instrumento protege, en primer lugar, al personal directamente contratado por la Organización de las Naciones Unidas y por sus instituciones especializadas. Protege, asimismo, al " personal asociado " , que incluye al asignado por un Gobierno, una organización intergubernamental o no gubernamental, en virtud de un acuerdo con el Secretario General o con una institución especializada, a fin de desplegar actividades en dos situaciones: cuando la operación esté destinada a mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales; o cuando el Consejo de Seguridad o la Asamblea General haya declarado que existe un riesgo excepcional para la seguridad del personal que participa en la operación (artículo 1).

En la Convención se estipula que el personal de las Naciones Unidas y el personal asociado, su material y sus locales no serán objeto de ataques ni de acción alguna que les impida desempeñar su cometido. Los Estados tomarán todas las necesarias medidas para garantizar la seguridad del personal (artículo 7).

No obstante, la Convención no se aplica a "las operaciones de las Naciones Unidas autorizadas por el Consejo de Seguridad como medida coercitiva, de conformidad con el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, en las que cualesquiera miembros del personal participen como combatientes contra fuerzas armadas organizadas, a las que se aplica el derecho relativo a los conflictos armados internacionales" (artículo 2, párr. 2). En el marco de operaciones híbridas, en el transcurso de las cuales, diversas categorías de personal prestan servicios, muchas de ellas se verían privadas de la protecci ón especial conferida por la Convención si uno de los componentes de la operación puede ser considerado como combatiente. Cabe, sin embargo, observar que, en esta hipótesis, dichas personas se beneficiarían de la protección prevista en las disposiciones del derecho internacional humanitario.

Algunas disposiciones esenciales de la Convención -de las cuales aquellas por las que se delimita su ámbito de aplicación material-, deberán ser interpretadas a la luz de los hechos y de la práctica seguida por la Organización de las Naciones Unidas y los Estados miembros, habida cuenta de que su formulación no es perfectamente clara.

Es menester poner de relieve que la cuestión de la protección del personal de las Naciones Unidas y del personal asociado es objeto de deliberaciones en el marco de la redacción de un convenio por el que se instituiría una corte penal internacional. En su proyecto, la Comisión de Derecho Internacional propone incluir los ataques contra el personal de la ONU en los crímenes de la incumbencia de dicha corte, propuesta suscrita por varios Estados durante los trabajos del Comité preparatorio encargado de elaborar un convenio.

Cabe concluir que, en vista de la independencia que el CICR debe mantener con respecto a los otros agentes, sus delegados, que trabajan bajo la protección del emblema de la cruz roja, no estarán cubiertos, en principio, por la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas, pero que se beneficiarán, por el contrario, de la protección especial conferida por los Convenios y Protocolos de Ginebra (véase más arriba).

     

 
 

  3.2.Resoluciones de las Naciones Unidas  

Numerosas reso luciones o declaraciones de las Naciones Unidas versan sobre el acceso de las organizaciones humanitarias a las víctimas de los conflictos y sobre la seguridad del personal de esas organizaciones. En algunos casos, van incluso más allá de la protección de organizaciones humanitarias cuando el Consejo de Seguridad solicita que sean respetadas las fuerzas de mantenimiento de la paz que transportan socorros para la población civil.

En el presente informe, nos limitaremos a mencionar, como ejemplos, algunas resoluciones particularmente pertinentes.

  (a) Asamblea General  

Con respecto a varios conflictos armados recientes, la Asamblea General ha expresado su inquietud en cuanto a la seguridad del personal de las Naciones Unidas y de diversos organismos de índole humanitaria. Citemos, por ejemplo, la resolución 47/160 relativa a la situación en Somalia, por la que la Asamblea " exhorta a todas las partes, movimientos y facciones de Somalia a que respeten plenamente la seguridad del personal de las Naciones Unidas, sus organismos especializados y las organizaciones no gubernamentales, y a que garanticen sus completa libertad de circulación en toda Somalia " . La Asamblea se expresa en términos similares por lo que atañe a otros conflictos como, en especial, el de Liberia (AG/Res.51/30B) y el de Afganistán (AG/Res.51/195).

  (b) Consejo de Seguridad  

Al igual que la Asamblea General, el Consejo de Seguridad ha aprobado diversas resoluciones, en las que aborda la cuestión de la seguridad del personal de las Naciones Unidas y de las organizaciones humanitarias. Fundándose en el capítulo VII de la Carta, ha exigido en reiteradas ocasiones que se propicien las condiciones necesarias para una distr ibución sin obstáculos de los socorros humanitarios, ha exhortado a las partes a que cooperen con los organismos de índole humanitaria para posibilitar el transporte, con toda seguridad , de la ayuda humanitaria o ha instado a que las partes tomen las adecuadas medidas para garantizar la seguridad del personal encargado de distribuir la ayuda humanitaria (por ejemplo, Bosnia-Herzegovina, Somalia, Ruanda).

Destinadas, en primer lugar, al personal de las Naciones Unidas, estas resoluciones incluyen, las más de las veces, también una referencia a otras categorías de personal, por ejemplo al personal de organizaciones no gubernamentales que proporcionan ayuda humanitaria. Recordemos, además, que, preocupado por la seguridad del personal de las Naciones Unidas y del de las organizaciones humanitarias, el Consejo de Seguridad ha autorizado, en ciertas ocasiones, que las fuerzas que participan en las operaciones militares de las Naciones Unidas o algunos Estados miembros, " utilicen todos los medios necesarios para instaurar, cuanto antes, condiciones de seguridad para las operaciones de socorro humanitario" (Res. 794/1992 acerca de Somalia).

     

 
 

  3.3.Conferencia Internacional para la Protección de la Víctimas de la Guerra  

En esta Conferencia, que tuvo lugar en Ginebra del 30 de agosto al 1 de septiembre de 1993, por invitación del Gobierno suizo, los participantes aprobaron por consenso una declaración, en la que denuncian las violaciones del derecho internacional humanitario. En este texto, se trata t ambién el tema de la seguridad del personal humanitario:

  "Exigimos que se lleven a cabo acciones a nivel nacional, zonal e internacional para que el personal que preste asistencia y socorro pueda desempeñar, con toda seguridad, su cometido en favor de las víctimas de un conflicto armado" (Parte I, párr. 7) .  

  "Solicitamos encarecidamente a todos los Estados que no escatimen esfuerzo alguno para:  

  (...) favorecer rápidas y eficaces operaciones de socorro garantizando a estas organizaciones humanitarias el acceso a las regiones afectadas y tomar las medidas que se requieren para mejorar el respeto de su seguridad y de su integridad, de conformidad con las normas aplicables del derecho internacional humanitario.  

  Potenciar el respeto de los emblemas de la cruz roja y de la media luna roja, así como de los otros emblemas previstos en el derecho internacional humanitario y que protegen al personal, el material, las instalaciones y los medios de transporte sanitarios, al personal religioso y los lugares de culto, así como al personal, los envíos y los convoyes de socorro en el sentido del derecho internacional humanitario" (Parte II, párrs. 8 y 9).

     

 
 

  3.4.Privilegios e inmunidades de las organizaciones internacionales  

En virtud del derecho internacional, ciertas organizaciones tienen privilegios y se benefi cian de inmunidades que necesitan para desempeñar sus funciones con toda independencia. Para la ONU y sus instituciones especializadas, esos derechos están reconocidos en la Carta y en tratados internacionales, particularmente en la Convención sobre los privilegios e inmunidades de las instituciones especializadas, de 1947. Además, algunas organizaciones han concertado acuerdos de sede con Estados, por los que se determina el estatuto jurídico de la organización en el país concernido y se confieren privilegios e inmunidades a sus representantes.

Es oportuno mencionar esta cuestión en el presente informe, pues no cabe duda de que el estatuto jurídico de una organización humanitaria en un determinado país, así como las inmunidades que se le otorgan, contribuirán a evitarle interferencias que puedan poner en peligro toda su acción.

A modo de ejemplo, cabe mencionar los numerosos acuerdos de sede que el Comité Internacional de la Cruz Roja ha suscrito sobre la base de su estatuto internacional dimanante de los Convenios de Ginebra y de los Protocolos adicionales. Este reconocimiento internacional le permite, por lo general, beneficiarse de un estatuto similar al de una organización intergubernamental. El CICR, como tal, y sus delegados se benefician de inmunidades, gracias a las cuales la Institución puede asumir plenamente su cometido humanitario, así como, a veces, de ciertas facilidades de evacuación en períodos de crisis. La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja ha concertado también varios acuerdos de sede.

     

 
 

  4.Evaluación de la protección jurídica  

Se comprueba que el personal de las organizaciones humanitarias está protegido de manera desigual. Las normas de protección están muy dispersadas, lo que puede originar cierta confusión con respecto al alcance exacto de esta protección. He aquí un resumen:

  • El personal de las Naciones Unidas (incluidas sus instituciones especializadas) estará protegido, en ciertas situaciones, en virtud de la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas (tras su entrada en vigor). De conformidad con esta Convención, estará también protegido, por medio de un acuerdo, el personal de organizaciones no gubernamentales que secunden en operaciones de las Naciones Unidas. Esta protección es muy pormenorizada, pero la Convención todavía no ha entrado en vigor.

  • Es asimismo muy detallada la protección conferida mediante el emblema de la cruz roja o de la media luna roja y el signo distintivo de la protección civil. A pesar de que las normas sobre el uso del emblema son muy estrictas, exigiéndose autorizaciones y un control del Estado, su ámbito de aplicación es limitado. Los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja tienen la posibilidad de recurrir al emblema de la cruz roja o de la media luna roja, pero la mayoría de las organizaciones humanitarias no tiene derecho, en principio, a una protección equivalente.

  • El personal que participa en las acciones de socorro de índole humanitaria e imparcial está protegido en virtud del derecho internacional humanitario. Esta protección, por ser muy amplia, debería cubrir las necesidades de protección de numerosas organizaciones humanitarias, particularmente no gubernamentales. Sin embargo, no se corresponde con un signo protector que permita determinar, como puede hacerse por medio del emblema de la cruz roja o de la media luna roja, la inmunidad de quienes a ésta tienen derecho.

  • Por último, existe la protección muy general debida a la población civil que incluye también al personal de las organizaciones humanitarias. Esta forma d e protección, aunque real, es poco específica.

Cabe añadir a esta breve recapitulación las tres observaciones siguientes:

La evaluación del derecho existente dependerá de la definición que se dé del personal humanitario: si se toma en consideración al personal implicado en acciones de socorro, se debe tener en cuenta que su protección jurídica tiene una reglamentación específica. En cambio, las personas que no toman parte en las actividades de socorro propiamente dichas estarán protegidas solamente como personas civiles, incluso, en ciertos casos, mediante la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas.

Además, hay ciertas divergencias en cuanto al ámbito de aplicación de las normas: si el derecho internacional humanitario se aplica solamente a los conflictos armados, no consta esta limitación en la Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas. Ahora bien, el personal humanitario también está expuesto a riesgos de seguridad en situaciones no cubiertas por el derecho internacional humanitario, tales como los disturbios internos. Sin embargo, es evidente que las mayores amenazas para el personal humanitario son los conflictos armados. Sin intención de minimizar los riesgos de seguridad en las demás situaciones, en el presente informe nos centramos en la protección durante los conflictos armados.

Como conclusión, conviene hacer aquí, al igual que en otros ámbitos del derecho, la distinción entre la norma jurídica y la aplicación de la norma. Aunque en el derecho existente se otorga a las organizaciones humanitarias cierta protección jurídica, hay que admitir que los ataques de que es objeto el personal humanitario, a los que nos referimos al comienzo de este informe, son todos ellos violaciones graves del derecho internacional humanitario.

Será, pues, necesario hacer un esfuerzo particular con miras a mejorar y puntual izar la aplicación del derecho internacional humanitario, en especial por lo que atañe a la represión de los crímenes contra el personal humanitario.

     

 
 

  III.   PISTAS DE REFLEXIÓN PARA MEJORAR LA PROTECCIÓN DEL PERSONAL DE ORGANIZACIONES HUMANITARIAS  

¿Cómo mejorar la protección del personal de organizaciones humanitarias? Tal como se puede comprobar en la primera parte de este informe, es posible aducir varias razones para explicar el deterioro de las condiciones de seguridad. Pero, ¿cómo abordar concretamente los ingentes desafíos que conllevan los conflictos relacionados con la desintegración de los Estados [6 ] y los conflictos denominados " identidarios " , dado que, en el primer caso, el derecho tiende, en general, a no ser ya una referencia reconocida, ni siquiera conocida, y que, en el segundo caso, hay una voluntad deliberada de ir en contra del derecho?

Obviamente, resulta difícil responder a estos desafíos. Por falta de verdaderas soluciones, cabe intentar, por lo menos, examinar algunas medidas prácticas que puedan mejorar el marco general en el que se despliega una acción humanitaria. Estas medidas deberían tomarlas los diferentes agentes concernidos: los Estados y las demás partes en un conflicto armado, desde luego, pero también las propias organizaciones humanitarias. Sólo con esta doble condición se puede esperar una protección reforzada del personal humanitario.

Por lo demás, se debe examinar atentamente el comportamiento de los unos y de los otros durante el conflicto armado; también es necesario considerar las medidas preventivas que pueden tomarse ya mucho antes de q ue se desencadene un conflicto armado.

     

 
 

  1.Medidas preventivas en tiempo de paz  

Una mejor aplicación del derecho humanitario empieza por la aprobación de medidas muy prácticas que trascienden ampliamente el ámbito de la protección del personal de organizaciones humanitarias. A pesar de que esas medidas ya se han examinado en otros foros, es útil recordarlas:

  • ratificación de o adhesión a todos los instrumentos de derecho internacional humanitario, especialmente Protocolos adicionales de 1977, Convención sobre ciertas armas convencionales de 1980 y Convención sobre la Seguridad del Personal de las Naciones Unidas de 1994;

  • difusión del derecho internacional humanitario, principalmente en las fuerzas armadas y de seguridad, pero también entre la población civil, poniendo particularmente de relieve el respeto y la protección de la acción y del papel humanitarios, así como la índole protectora del emblema de la cruz roja o de la media luna roja;

  • aprobación de medidas nacionales de aplicación del derecho internacional humanitario, que permitan, en especial, proteger el uso del emblema de la cruz roja o de la media luna roja - acabar así con los peligrosos abusos del emblema -, así como sancionar a las personas que hayan atentado contra el personal humanitario.

     

 
 

  2.Principios operacionales y ética de la acción humanitaria  

Habida cuenta del creciente número de organizaciones presentes en las situaciones conflictivas, es cada vez más palmaria la necesidad de profesionalizar la acción humanitaria. Además de respetar los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad, conviene desarrollar y aplicar una verdadera ética humanitaria. Contribuirá, sin duda, a alcanzar ese objetivo la aprobación de normas éticas, tales como el Código de Conducta relativo al socorro en casos de desastre para el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y las organizaciones no gubernamentales .

Si el personal humanitario respeta los principios de humanidad, imparcialidad y neutralidad en su comportamiento cotidiano, su seguridad se verá reforzada. Este personal velará, asimismo, por no oponerse a la cultura y a las costumbres de los países y de las zonas donde se lleva a cabo la acción. Así pues, las organizaciones humanitarias prestarán particular atención por lo que respecta al reclutamiento y a la formación de su personal. Un buen conocimiento y una sólida comprensión del entorno de trabajo, así como una mayor capacidad de escucha, son elementos indispensables para la buena marcha de una acción.

Además, las organizaciones humanitarias procurarán entablar el diálogo con las autoridades y los beneficiarios de sus actividades, con miras a granjearse su confianza. Explicarán en qué consiste la acción humanitaria, para evitar posibles malentendidos y falsas esperanzas. La implicación directa de la población en el desarrollo de la acción contribuirá a mejorar aun más su comprensión y su aceptación y potenciará las estructuras locales, en especial las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja.

Es también de capital importancia dar prioridad a las acciones emprendidas para restaurar la autonomía de la población y no recurrir, sino en última instancia, a las grandes acciones de socorro, algunos de cuyos efectos negativos no deben ignorarse.

Por lo que respecta al hecho de recurrir a las escoltas armadas, las organizaciones humanitarias deberán sopesar con detenimiento el impacto de tal acompañamiento, que siempre tiene graves inconvenientes, a corto, medio y largo plazo. Sin embargo, no se puede excluir totalmente la posibilidad de ciertas medidas de esa índole, tales como recurrir a guardias armados para la protección de oficinas o de residencias contra la criminalidad de derecho común.

     

 
 

  3.Concertación entre agentes humanitarios y coordinación de las actividades  

En una época en la que el número de agentes humanitarios va en aumento, es particularmente de desear que éstos mantengan un diálogo operacional que posibilite los intercambios de información por lo que atañe a seguridad.

Es evidente, además, que el respeto de los respectivos cometidos con espíritu de complementariedad, así como una eficaz coordinación de las actividades, no sólo permitirán utilizar adecuadamente los recursos, sino que contribuirán también a potenciar la seguridad del personal humanitario.

     

 
 

  4.Medidas específicas relativas a la seguridad del personal de organizaciones humanitarias  

Las partes en un conflicto tomarán todas las adecuadas medidas para garantizar la seguridad del personal de organizaciones humanitarias. Tomarán medidas para proteger a ese personal contra los ataques, así como los locales oficiales, el domicilio privado o los medios de transporte de organizaciones humanitarias.

Los Estados otorgarán y garantizarán a las organizaciones humanitarias, así como a su personal, en toda la medida posible, las necesarias inmunidades para que desempeñen sus tareas, con toda independencia y, muy especialmente, las inmunidades por lo que respecta a su seguridad.

     

 
 

  5.Investigaciones y diligencias penales  

Tras ataques contra o violación de la integridad del personal de organizaciones humanitarias, así como en otros casos de violaciones graves del derecho internacional humanitario, es de capital importancia que los contendientes incoen, sin demora, una investigación a fondo y tomen las necesarias medidas para encontrar a los responsables. Dichas investigaciones se realizarán de manera independiente e imparcial y, en principio, se harán públicos sus resultados.

Es primordial también que los responsables sean enjuiciados, en el más breve plazo, incluso que sean extraditados hacia un Estado interesado en demandarlos, muy especialmente en caso de que hayan cometido violaciones graves de los Convenios de Ginebra y de los Protocolos adicionales. Continuará habiendo obligación de reprimir las infracciones graves incluso tras las instauración, muy esperada, de una Corte Penal Internacional, que debería completar y favorecer las gestiones que hayan de realizarse a nivel nacional. Se debe recurrir a todos los medios posibles para luchar contra la impunidad.

Los Estados deben cooperar entre ellos, intercambiar informaciones y prestarse la mayor asistencia judicial posible. Es, asimismo, conveniente recurrir a una comisión d e encuesta como la Comisión Internacional Humanitaria de Encuesta.

     

 
 

  6.Responsabilidades de la comunidad internacional  

Los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, incluso si no participan en un conflicto armado, se han comprometido a hacerlos respetar (artículo 1 común a los cuatro Convenios de Ginebra). En caso de violaciones graves de los Convenios, actuarán para que cesen, conjunta o separadamente, en cooperación con las Naciones Unidas y de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (artículo 89 del Protocolo adicional I). Es obvio que los atentados contra el personal de organizaciones humanitarias son violaciones graves del derecho humanitario.

Cabe poner de relieve aquí la importancia de que los Estados asuman plenamente su papel político, especialmente en el marco de la ONU, por lo que atañe a los conflictos armados. No deben limitarse a apoyar la acción humanitaria cuando se impone una acción política, incluso militar, para acabar con las violaciones masivas del derecho internacional humanitario, tales como las matanzas en gran escala de personas civiles. Lo humanitario no debe servir de coartada para no actuar. La intervención de los Estados debe centrarse entonces en procurar restablecer las condiciones de seguridad para que las organizaciones humanitarias puedan desempeñar su tarea, de conformidad con los respectivos cometidos.

Es esencial que los Estados denuncien, lo más enérgicamente posible, los atentados contra el personal de organizaciones humanitarias y piensen en tomar medidas adecuadas para lograr de los agentes en el conflicto el debido respeto al personal humanitario.

Además, el riesgo de una creciente confusión entre las medidas militar-políticas y la acción humanitaria es, sin lugar a dudas, una de las causas que contribuye a desestabilizar el entorno humanitario. Sería, pues, oportuno que los Estados, cuando actúan en el marco del mantenimiento o de la imposición de la paz, presten particular atención a esta problemática y respeten la distinción entre el cometido de los agentes políticos y el de los agentes humanitarios.

(Original: francés)

  Notas   :  

  1. Se tratan estos elementos en el documento " Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado " .

  2. Asuntos de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra éste país, CIJ, Recueil, 1986, párr. 243.

  3. Se reafirma claramente la posición del Movimiento en la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Ginebra, diciembre de 1995). En la resolución IV, " recordando que, de conformidad con los Estatutos del Movimiento, cada uno de sus componentes ha de observar en todo momento los Principios Fundamentales como figuran en dichos Estatutos (..), y que los Estados han de respetar en todo momento la adhesión del Movimiento a los Principios Fundamentales" , se dispone, en el punto G.2. (c), que: " La XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (...) exhorta a los Estados a que (...) tomen nota de que la seguridad de las operaciones y del personal del CICR, de las Sociedades Nacionales y de la Federación Internacional se basa en su observancia de los Principios Fundamentales del Movimiento y en la abstención de recurrir a la protección armada, salvo en circunstancias excepcionales, y jamás sin la aprobación de la autoridad que ejerce el control sobre el territorio de que se trata;".  

  4. Acerca de esta cuestión, véase también documento " Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado " .

  5. En este informe no se aborda el tema de los defensores de los derechos humanos, que forman una categoría de personal aparte. Recordemos, a este respecto, que la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas instituyó, en 1985, un grupo de trabajo, de composición no limitada, encargado de redactar un proyecto de "declaración sobre el derecho y la responsabilidad de los individuos, los grupos y los órganos de la sociedad de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconocidos " . De conformidad con este instrumento, no aprobado aún, cada Estado debería, entre otras cosas, tomar todas las necesarias medidas para velar por que todas las autoridades competentes protejan a toda persona, tanto individualmente como en asociación con otras, contra todo acto de violencia, amenaza, represalia, discriminación de facto o de jure , presión o contra cualquier otro acto arbitrario en el ejercicio legítimo del derecho a promover y proteger los derechos humanos.

  6. Véase documento " Los conflictos armados relacionados con la desintegración de las estructuras del Estado " .

[LG 1997-147-SPA ]