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Difusión de las normas humanitarias y cooperación con las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja al servicio de la prevención

01-05-1995 Artículo, Revista Internacional de la Cruz Roja, por Jean-Luc Chopard

  INTRODUCCIÓN  

Cuando se creó, el CICR, reconociendo la imprevisibilidad e inevitabilidad de la guerra, tenía la esperanza de poder atenuar sus consecuencias más funestas, gracias a sus actividades humanitarias de protección y de sensiblización [1 ] con respecto al derecho internacional humanitario. Todas las actividades de la Institución tienen origen, pues, en la guerra: la asistencia médica y los socorros se prestan en función del número de víctimas, la protección a los prisioneros obra en favor «de las personas detenidas a causa de la situación»; la Agencia Central de Búsquedas intercambia mensajes familiares cuando se interrumpen las comunicaciones, busca a las personas desaparecidas a causa del conflicto, reúne a los familiares separados por los acontecimientos. Las únicas actividades que no responden exclusivamente a necesidades generadas por la guerra son la difusión del derecho y de los principios humanitarios y la cooperación con las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y la Media Luna Roja.

     

  Índole preventiva de la difusión y cooperación  

Como las demás actividades del CICR, la difusión del derecho humanitario, fue codificada en los Convenios de Ginebra de 1949 y en los Protocolos adicionales de 1977 [2 ] .

Pero, con el correr de los años, la difusión ha seguido un proceso que pone de relieve su índole preventiva; si en la actualidad las actividades operacionales tienden a ir más allá del conflicto, abarcando las etapas anteriores y posterior es a las hostilidades [3 ] , la difusión, por su parte, tiene en estas mismas etapas su razón de ser. Solamente en 1978, cuando se produjo un grave incidente del CICR en Rodesia en el que perdieron la vida tres delegados, se añadieron otros objetivos operacionales además del de evitar violaciones del derecho humanitario mediante la sensibilización y la educación: garantizar la seguridad del personal, obtener la aceptación de la Institución y facilitar el acceso a las víctimas.

La índole preventiva de la cooperación en el desarrollo de las Sociedades Nacionales no es tan clara. Originalmente éstas debían prepararse en tiempo de paz para poder desempeñar el papel de auxiliares sanitarios de las fuerzas armadas en tiempo de guerra. Los voluntarios debían equipararse a los efectivos de las fuerzas armadas en caso de conflicto. Mientras no estallara un conflicto, sus actividades consistían en prepararse para las urgencias. Pero las epidemias que afectaron a Europa en el período entre las dos guerras y, sobre todo, la esperanza de poder restaurar una paz duradera después de la Segunda Guerra Mundial, cambiaron completamente la razón de ser original de las Sociedades Nacionales, que pasaron muy rápidamente a desplegar actividades de tipo médico-social en tiempo de paz, con el apoyo de la Liga de las Sociedades de la Cruz Roja (actualmente la Federación). El CICR mantuvo, por su parte, la cooperación con las Sociedades Nacionales en los casos de urgencia. En realidad, divididas entre estas dos formas de apoyo, orientaron sus actividades hacia uno u otro aspecto, según las necesidades impuestas por la situación: si el país estaba en guerra, la Cruz Roja (la Media Luna Roja) intervenía para satisfacer las necesidades ocasionadas por la misma complementando las actividades del ámbito de competencia del CICR o llevándolas a cabo en su lugar; si el país estaba en paz, las actividades respondían, antes que nada, a las necesidades derivadas de catástrofes naturales o de problemas socioeconómicos grav es.

En resumen, más allá de los ámbitos de competencia del CICR, los límites del campo de actividad de las Sociedades Nacionales se determinan según su capacidad para responder a las necesidades humanitarias más urgentes, independientemente de si se trata de una situación de guerra o de paz. Es evidente que la cooperación abre grandísimas perspectivas para la aplicación de medidas preventivas en tiempo de paz.

     

  El CICR y la prevención de la guerra  

Desde el principio, a fin de actuar con realismo y pragmatismo, el CICR se dedicó esencialmente a actividades correctivas. El general Dufour, en su discurso de inauguración de la Conferencia de Ginebra de 1863, puntualizó que la Institución se dedicaría a «hacer que las consecuencias de la guerra fuesen menos terribles, más que hacerse ilusiones con respecto a su supresión». Sin embargo, el CICR no ha actuado solamente en las guerras, sino que también se ha dedicado a estudiar los medios a su disposición para luchar contra ella.

La prevención de la guerra fue abordada por el Movimiento inmediatamente después de la Primera Guerra Mundial, como lo prueba el llamamiento hecho a los pueblos del mundo por el Comité Internacional de la Cruz Roja y la Liga, a fin de que luchen contra el espíritu bélico, que fue aprobado por la X Conferencia Internacional de la Cruz Roja en 1921. El CICR se ocupó de la cuestión con muchísima cautela, puesto que tenía dos motivos importantes para justificar sus reparos. En primer lugar, los conflictos se debían principalmente entonces a ambiciones económicas y políticas: es difícil imaginarse al CICR defendiendo medidas para la prevención de conflictos en la Europa de las conquistas y las reconquistas territoriales de finales del siglo XIX. Una pretensión de esta índole también hubiese resultad o absurda en cuanto a los conflictos de la guerra fría, cuando prevalecían los intereses estratégicos supranacionales y las ambiciones ideológicas nacionales. En segundo lugar, la estructura de la guerra permitía que la acción del CICR resultase eficaz. Los combatientes conocían el arte de la guerra y actuaban dentro de una estructura jerárquica. El CICR estaba en comunicación con los jefes al más alto nivel, lo que le permitía hacer pasar su mensaje y su ayuda humanitaria a todos los niveles de la jerarquía. Los campos de batalla estaban determinados claramente, facilitando la distinción entre objetos civiles y objetivos militares, y el ámbito de acción del CICR estaba claramente definido. En circunstancias como las descritas, el CICR centró sus esfuerzos esencialmente en las actividades curativas durante el conflicto, para paliar las consecuencias de la violencia y limitar los sufrimientos provocados por el conflicto. Pero, desde el final de la guerra fría, los observadores no han dejado de señalar que el mundo está cambiando, lo que genera una metamórfosis de la tipología de los conflictos. Por consiguiente, el CICR podría no tener las mismas razones que tuvo en el pasado para alejarse de las medidas preventivas, incluidas las medidas de prevención de conflictos.

     

  Cambios registrados en el ámbito humanitario  

Primera comprobación: muchos de los conflictos actuales ya no se deben a intereses nacionales o incluso supranacionales, sino que responden a dinámicas internas, dirigidas por principios relacionados con la identidad más que políticos o ideológicos. En ex Yugoslavia, en Ruanda, en Chechenia y en otras regiones, los pueblos luchan por la defensa o la supervivencia de su comunidad o su clan.

Segunda comprobación: el alcance de los conflictos de identidad no tiene límites territoriales. La guerra tiene lugar por doquier y afecta especialmente a las personas civiles. La violencia tiene tendencia a urbanizarse: los enfrentamientos suelen producirse en las aldeas; pero, sobre todo, en las ciudades y, más particularmente, en los barrios pobres muy poblados [4 ] .

Tercera comprobación: ya no se puede distinguir a los combatientes de los civiles, lo que deja al CICR un poco perplejo. Acostumbrado a las negociaciones en los círculos de poder, contaba con la autoridad de sus interlocutores de alto nivel para promover el respeto del derecho humanitario en los estratos más bajos de la jerarquía, pero la tipología actual de los conflictos introduce un nuevo elemento. Los autores de las peores violaciones de índole humanitaria ya no son solo los militares, sino bandas armadas no controladas y personas civiles. Cada persona civil puede ser movilizada de prisa por ejércitos de milicia o por grupos armados que no teman ni a rey ni a roque y que pretendan defender la integridad del clan, de la comunidad étnica o confesional. Se debe resaltar que el factor religioso, importante en las crisis de identidad, es una circunstancia agravante que contribuye a la impotencia del CICR. El fanatismo que conlleva opone al derecho humanitario, considerado como profano o, peor aun, neutral, un sistema de valores coherente y sagrado. Cuando es Dios quien designa a los buenos y a los malos (o quien define el Bien y el Mal), ¿pueden caber la neutralidad y la imparcialidad? Las crisis con connotaciones religiosas se complican aun más con la cuestión de los mártires: se trata de un problema muy delicado para un organismo como el CICR, puesto que al parecer de los fanáticos, él forma parte de los que rechazan todo «lo occidental».

Por último, las guerras ya no tienen como finalidad garantizar la seguridad del Estado o la seguridad interior. Hoy en día, se trata, sobre todo, de destruir a los demás para lograr la propia superviven cia, en un entorno en que son escasos los recursos de primera necesidad [5 ] . Se trata, en cierta manera, del resurgimiento de los conflictos medievales, en los que la captura significaba con frecuencia la muerte, cuando las mujeres y los niños se consideraba que eran botín de guerra, cuando se combatía para destruir al enemigo sin ningún tipo de juicio. Las fuerzas armadas y los altos funcionarios del Estado, interlocutores privilegiados del CICR, ya no son los agentes exclusivos con los que hay que contar para promover el respeto y el espíritu del derecho internacional humanitario.

     

  Orientación preventiva contra orientación correctiva  

El CICR y los protagonistas de la acción humanitaria en general se encuentran desorientados frente a explosiones de violencia anárquica de este tipo: ya no hay interlocutores capaces de hacer pasar un mensaje desde los niveles más altos a los niveles más bajos de la jerarquía; ya no hay combatientes que se puedan identificar claramente; no se pueden recordar normas que nunca fueron aprendidas; la violencia ya no conoce límites, puesto que la autoridad del Estado se ha disipado en favor de la arbitrariedad de las milicias o del terrorismo. La comunidad internacional, más aun que las organizaciones humanitarias, busca nuevos instrumentos para la gestión de las crisis. En la ONU, el secretario general, Boutros Ghali, enumera entre sus deseos, en su Orden del día para la paz (REF), una serie de actividades preventivas destinadas a responder a los problemas planteados por los conflictos del período de postguerra fría. A nivel zonal, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) ha emprendido varias actividades destinadas a crear mecanismos internacionales que puedan contribuir a evitar los conflictos y que su secretario general justifica como sigue: «Los conflictos no controlados entre etnias eran un fenómeno casi desconocido en la época del enfrentamiento entre Este y Oeste. Cuando reaparecieron de forma abrupta, las instituciones internacionales se vieron sorprendidas sin preparación ni experiencia, y prácticamente sin instrumentos para responder a este desafío. Por ello, hay que elaborar nuevas estrategias» [6 ] .

     

  LA CONTRIBUCIÓN DE LA COOPERACIÓN   Y DE LA DIFUSIÓN PARA LA PREVENCIÓN  

Con respecto al problema de la prevención, el CICR   ha emprendido muchísimas actividades de difusión y de cooperación, algunos de cuyos resultados se describen en el presente artículo.

     

  Acción preventiva  

El CICR define su cometido en el ámbito de la prevención determinando objetivos y mide la amplitud de su acción poniendo a disposición los medios necesarios. Los objetivos y los medios dependen de las correspondientes situaciones.

     

  a) Objetivos de la prevención  

El objetivo de la acción preventiva se define según el tipo de situación en que intervenga el CICR. En términos generales, podemos distinguir tres situaciones: hacia el conflicto, durante el conflicto, hacia la paz. El objetivo de prevenir las violaciones del derecho internacional humanitario y limitar los sufrimientos es permanente. Por consiguiente, sigue siendo válido, cualquiera que sea la situación. El objetivo, e n estos tres casos, se denomina «transversal». Por otra parte, la difusión tiene objetivos cada vez mayores en función de la fase del conflicto. En una situación «hacia un conflicto», las actividades, tanto de cooperación como de difusión, están destinadas a prevenir la aparición de la violencia ;   durante el conflicto, el objetivo preventivo [7 ] se centra en limitar la extensión de la violencia ;   por último, después del conflicto, las actividades tienden, sobre todo, a evitar que se interrumpa el proceso de retorno a la paz . Por consiguiente, es menester establecer claramente en qué tipo de situación interviene el CICR para poder determinar su contribución a la prevención, contribución que se mide también por los medios que se emplean para realizarla.

     

  b) Medios empleados  

Como regla general, al hablar de prevención nos referimos a la negociación, la conciliación, el arbitraje. Estos instrumentos políticos para la solución pacífica de los conflictos no pertenecen al ámbito del CICR, excepto en raros casos [8 ] , puesto que la negociación de un conflicto implica intereses militares y políticos que no le incumben. En cambio, en las organizaciones internacionales y regionales como la ONU y la OSCE se prevén instancias y procedimientos para estas situaciones [9 ] .

Sin embargo, hay categorías de actividades para la prevención en que el CICR puede intervenir; mediante las actividades de difusión la Institución contribuye a evitar los conflictos promoviendo valores, tales como la tolerancia y la imparcialidad, que favorecen el establecimiento de un espíritu de paz; del m ismo modo, cooperando con las Sociedades Nacionales, el CICR puede actuar por lo que respecta a algunas de las causas de los conflictos.

Esto significa que la contribución del CICR a la prevención es distinta según la etapa en que intervenga, puesto que un conflicto no abarca solamente el estado de guerra abierta, sino que incluye las fases anteriores y posteriores a las hostilidades. Se designan con varios nombres estas etapas: la ONU habla de «mantenimiento de la paz» (peace keeping), de «restablecimiento de la paz» (peace making), de consolidación de la paz (peace building); la OSCE denomina las actividades que lleva a cabo antes del conflicto como de «alerta temprana» (early warning), «acción temprana» (early action) y «prevención de los conflictos» (conflict prevention) (REF). Para la fase de conflicto, la OSCE emplea el término «gestión de crisis» (crisis management) y no hace referencia a actividades de prevención después del conflicto. Para el CICR, las situaciones se denominan «hacia el conflicto», «durante el conflicto» y «hacia la paz», para destacar su deseo de contribuir, sobre todo a la prevención de «situaciones próximas a un conflicto armado». El CICR despliega actividades de prevención gracias a unos cuarenta delegados especializados que trabajan en el terreno y a unas veinte delegaciones zonales.

     

  Difusión y cooperación en la situación «hacia el conflicto»  

La situación «hacia el conflicto» es de índole dinámica. Dentro de ella pueden distinguirse varios grad os que van desde las tensiones hasta el estado de urgencia o de conflicto llamado «abierto». En su intervención durante el seminario sobre las minorías y la prevención de los conflictos, organizado el año 1993 en el Instituto Henry Dunant, el profesor Kux presentó las cuatro etapas de la evolución de la violencia [10 ] . Cada una de las etapas se reconoce gracias a ciertos signos, cuya enumeración no es ciertamente completa, que permiten tomar medidas con antelación para frenar el aumento de la violencia.

En la primera etapa, los signos precursores de un conflicto pueden descubrirse cuando algunas personas denuncian la discriminación que han sufrido por el hecho de pertenecer a un determinado grupo. Estas denuncias pueden ser declaraciones públicas o manifestaciones callejeras.

Más adelante, en la segunda etapa, la expresión de los perjuicios sufridos genera una movilización alrededor de las características culturales, sociales o étnicas del grupo. La rapidez con que se pasa a los medios económicos y políticos para defender los propios derechos, reales o imaginarios, depende de la rapidez con que se deteriore la situación (falta de estabilidad política, deterioro de la situación económica, modificación de fronteras, migraciones masivas, derrumbamiento de la ideología dominante, mediatización con fines partidarios, etc.). Es entonces cuando se producen las primeras manifestaciones violentas y se radicalizan las posiciones. Los dirigentes moderados son sustituidos por líderes más radicales. La comunicación entre los grupos va esfumándose hasta desaparecer completamente.

Nos encontramos en la tercera etapa. Los temas de discordia llegan a ser muy emocionales, el discurso político se llena de referencias a la identidad del grupo, se recalcan las diferencias más que las similitudes.

Los grupos se amenazan mutuamente con recurrir a la violencia y cumplen con sus amenazas, unos organizando grupos armado s y otros reforzando las actividades represivas. Durante la etapa final, el conflicto es abierto y hay un estado de urgencia declarado. Se interrumpen las negociaciones y los grupos se enfrentan en función de su identidad.

El impacto de las medidas de prevención es inversamente proporcional al aumento de la violencia. En el mejor de los casos, el esfuerzo mayor debe hacerse durante las dos primeras etapas, antes de la aparición de manifestaciones violentas y, sobre todo, antes de que las partes, sintiéndose amenazadas, sustituyan a sus dirigentes moderados por extremistas.

En definitiva, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja puede intervenir, mediante medidas de prevención, en la encrucijada de las distintas causas de los conflictos. Es en estas situaciones de trastorno político, de fractura de la solidaridad nacional, cuando la política falla, cuando imperan la iniquidad social, la exclusión étnica, la discriminación y hay exacerbadas crisis de identidad y violaciones de los derechos humanos, pueden actuar el CICR y las Sociedades Nacionales para evitar que desemboquen en un conflicto armado.

     

  a) Contribución de las Sociedades Nacionales  

Las etapas una y dos de la evolución de los conflictos pertenecen al ámbito de competencia privilegiado de las Sociedades Nacionales con el apoyo de la Federación [11 ] . Pero la experiencia demuestra que, a pesar de los apreciables esfuerzos realizados por ésta para apoyar a sus miembros, este apoyo no es suficiente y, sobre todo, que los resultados obtenidos no están a la altura de los desafíos que parecen perfilarse con los nuevos tipos de conflicto. Más que nunca, se trata de ocuparse de las cuestiones humanitarias antes de que estalle el conflicto, logrando la indispensable intervención de las e ntidades locales competentes. Las organizaciones internacionales no tienen la proximidad cultural necesaria para comprender profundamente el contexto (lo que permite una acción preventiva acertada) ni el acceso inmediato a la información acerca de los centros de tensión locales. Corresponde a las entidades competentes del lugar tomar medidas antes de que estas tensiones desemboquen en una guerra civil o en otras formas de conflicto en gran escala. La intervención de las organizaciones internacionales no puede sino ser puntual, dado que no disponen de los medios necesarios para intervenir a título preventivo en todos los lugares donde seña necesario. Por el contrario, pueden actuar más a nivel de los órganos locales competentes, para apoyarlos en sus actividades de prevención, y ello porque son conscientes de lo poco eficaz que es la acción humanitaria como respuesta al salvajismo anárquico de los recientes conflictos. Y también porque es probable que estos conflictos de identidad se multipliquen en todas las partes del mundo.

Las Sociedades Nacionales y sus miembros son los órganos locales competentes del Movimiento. La debilitación de las culturas, el recurso a una ideología de identidad y a sus formas violentas de movilización suelen explicarse como una reacción al aislamiento o al hecho de que se les mantiene alejados de la vida política y económica de la comunidad, a causa de sus características étnicas o culturales específicas. Las Sociedades Nacionales disponen de los medios necesarios para enfrentarse con esta causa precisa de conflictos violentos por medio del simple respeto de los principios del Movimiento y en interés de la eficacia funcional. Recordemos la situación de la Cruz Roja Sudafricana, que pretendía, en la época del apartheid, ir a los «townships» para socorrer a las personas heridas en los motines cuando todos sus miembros, tanto los empleados como los voluntarios, eran de raza blanca. Reproducir en sus estructuras una discriminación calculada o accidental del Es tado para con una comunidad no solamente es contrario al principio de imparcialidad, sino que contribuye a exacerbar los sentimientos de exclusión y de aislamiento que seguramente son uno de los principales motivos por los que se recurre a la movilización según la identidad y a sus manifestaciones violentas. Algunas Sociedades Nacionales han modificado sus procedimientos para la contratación de servicios y sus estructuras, con el fin de mantener una representación equilibrada de las comunidades. En Sudáfrica, hoy en día, todos los puestos vacantes se anuncian ampliamente en todas las regiones del país. La selección de los candidatos ya no se decide según criterios étnicos, ni según las calificaciones ya adquiridas, sino en función del potencial con que habrá que contar. Por último, tras la contratación de servicios, se imparte a los empleados una formación permanente. En Irlanda del Norte, la sección irlandesa de la Cruz Roja Británica también anuncia ampliamente los puestos vacantes, sin mencionar si la región o el barrio es católico o protestante. Los candidatos se presentan e indican su religión en una carta que introducen en un sobre que solo es abierto después de seleccionado el candidato. La Media Luna Roja de Malasia tiene también una amplia experiencia de representación multiracial desde los violentos enfrentamientos étnicos de 1969 [12 ] .

La tolerancia y la participación, verdaderos antídotos contra los conflictos de identidad, pueden también defenderse con otros medios. En Líbano, la UNICEF organizó el año 1989, en colaboración con la Cruz Roja Libanesa, una colonia de vacaciones para los jóvenes de todas las comunidades del país. Durante una semana, los niños vivieron y jugaron juntos, dialogaron y compartieron experiencias. La cinta vídeo filmada por el UNICEF en esta oportunidad nos muestra unas escenas conmovedoras sobre el descubrimiento del prójimo, más allá de los prejuicios y los estereotipos. La Cruz Roja Española emprendió, asimismo, una labor para promover la tole rancia y la aceptación del prójimo entre los jóvenes. Llevó a cabo una campaña con folletos, carteles y espacios publicitarios en la televisión. Al mismo tiempo, se ocupó de las escuelas mediante una serie de juegos educativos en que los niños tenían que representar distintos papeles y que estaban centrados en la comprensión y la comunicación entre los grupos, las comunidades y los pueblos.

  b) Contribución del CICR  

La contribución del CICR a la prevención de los conflictos se traduce esencialmente en la promoción y la aplicación del derecho internacional humanitario, que favorece la comprensión, la tolerancia, la cooperación y una paz duradera entre los pueblos.

Este postulado ha sido recordado en muchas oportunidades por el CICR cuando el Movimiento ha estudiado su propia función en favor de la paz [13 ] . El CICR centra la difusión de las normas humanitarias en los valores éticos y culturales (mitos, poesía, simbolismos) y en los polos políticos y jurídicos. Estos elementos tienen un vinculo con la prevención: la ética, el derecho y la política contribuyen al desarrollo o al control de la violencia; también inciden los desequilibrios graves a nivel económico y social (migraciones masivas, crisis económica, etc.). La ética y los símbolos populares pueden incluir una cultura moral de la violencia, potenciada por unos valores de referencia muy anclados, como el etnicismo o el nacionalismo. Esta apertura a la violencia puede contrarrestarse con valores pacifistas, humanistas o humanitarios, y tolerantes. El poder político, según los intereses históricos o las obligaciones que le son impuestas, puede establecer una jerarquía para estos valores, crear normas jurídicas y tomar medidas para su aplicación. Pero, en el punto de partida de la recuperación política y jurídica de los valores humanitarios, se trata de demostrar que estos valores forman parte del patrimonio cult ural de la sociedad de que se trate.

     

  c) Enfoque intercultural  

La delegación del CICR en El Cairo ha profundizado de manera ejemplar por lo que atañe a este enfoque. Entre otras cosas, publicó calendarios en que se resaltan las líneas del pensamiento humanitario en la historia preislámica e islámica. Para el primer calendario «cultural» de 1993 se tomaban las referencias de las crónicas históricas del mundo árabe-musulmán. En los textos, publicados junto con las normas del derecho internacional humanitario, se recogían, sobre todo, las órdenes de los califas y de los jefes de los ejércitos que combatían en la época de las Cruzadas. Las citas humanitarias del calendario de 1994 fueron tomadas de la literatura y de la poesía árabes. Las de este año evocan los acuerdos entre civilizaciones que, en algunos casos, son anteriores al Cristianismo y al Islam. El enfoque intercultural es, pues, una gestión que consiste en buscar en los símbolos locales los indicios, a veces olvidados, de las tradiciones humanitarias y en hacer un paralelo con el derecho humanitario, con objeto de mostrar la universalidad de estos valores.

El enfoque intercultural se expresa también mediante otras formas de comunicación. La delegación de El Cairo produjo ya dos radionovelas de treinta episodios difundidos en los países de Oriente Próximo, especialmente durante el Ramadán. La primera serie se basa en los «Cuentos de las mil y una noches» y se llama «Los cuentos de los mil y un días». Como en el famoso libro, la heroína, para salvar su vida, cada noche le cuenta una historia al rey que la mantiene prisionera. Pero, durante el día, se escapa del castillo y ve la miseria y la violencia que asolan el mundo. De retorno junto al soberano, se refiere en sus cuentos a las injusticias que vio, sugiriendo lo que hay que hacer pa ra terminar con ellas, mediante actos de caridad y de solidaridad entre las comunidades. La segunda radionovela se basa, en cambio, en hechos reales, es decir, en las historias de quienes han recibido ayuda humanitaria o de quienes la han prestado (voluntarios de Sociedades Nacionales, colaboradores locales y delegados del CICR). Los episodios fueron realizados, dirigidos y grabados por profesionales y artistas egipcios.

El enfoque intercultural, piedra angular de la labor de prevención no es, ni con mucho, una exclusividad de la delegación de El Cairo, aunque hay que atribuirle los primeros pasos y la sistematización. Son cada vez más numerosas las delegaciones que siguen el mismo camino, por ejemplo las de Burundi y en el Cáucaso. Para estos proyectos se ponen de relieve otros tipos de medidas de prevención: una es una iniciativa sin precedentes, destinada a movilizar a la opinión pública con respecto a la necesidad de respetar un nivel mínimo de humanidad; la otra tiende a organizar la enseñanza de los valores esenciales del derecho humanitario y la introducción de los Principios Fundamentales del Movimiento en los programas de las escuelas primarias y secundarias.

Preocupado por las dimensiones de la tragedia de índole humanitaria que afecta a determinadas regiones de Burundi desde octubre de 1993, el CICR impulsó una serie de reuniones con personalidades civiles sobre el tema «tradiciones humanitarias de Burundi, cambios y posibilidades de actualizar su impacto en el Burundi de hoy». Estos trabajos desembocaron en la aprobación de una «Declaración para establecer unas normas de comportamiento humanitario: el mínimo de humanidad que hay que respetar en las situaciones de violencia interna». Refiriéndose a los textos internacionales relativos al derecho humanitario, los burundianos las formulan basándose en dichos populares de la región de los Grandes Lagos. La Declaración y su difusión fueron el punto de partida de una campaña nacional para la que se emplearon varios medios didácticos, tales como folletos ilustrados, películas de vídeo (con el texto de la declaración leído mientras se proyectaban imágenes rodadas después de los trágicos sucesos de octubre de 1993), una obra de teatro y una adaptación radiofónica. Hay otros programas que se están realizando en las escuelas.

El proyecto del Cáucaso tiene un alcance educativo más limitado a nivel del público. Está dirigido a las escuelas y los ministerios. Basándose en el manual elaborado por el Servicio de Difusión y Juventud de la sección ginebrina de la Cruz Roja Suiza, el CICR se puso en contacto con los Ministerios de Educación de algunos países de la ex URSS para proponerles que preparasen un documento similar, aunque adaptado a los rasgos tradicionales y culturales específicos de los países de la zona. El manual se emplea para la enseñanza del idioma nacional. Los textos de base hacen referencia a la tolerancia, la solidaridad, la aceptación del prójimo, de una forma comprensible para los niños. Contiene también ejercicios interactivos relacionados con la situación inmediata de los alumnos, con el fin de que se inicien en cuanto a los valores humanitarios mediante la experiencia y la participación.

  d) Polos políticos y jurídicos  

Al enumerar las distintas actividades del CICR en el ámbito de la prevención, hay que recordar los aspectos políticos y jurídicos. El poder político puede, en la medida de sus posibilidades, tomar medidas para la protección y la aplicación del derecho humanitario defendiéndolas políticamente y elaborando normas jurídicas. El CICR interviene también en este nivel, con la ayuda principalmente de las delegaciones zonales y por medio de las gestiones emprendidas para organizar, en tiempo de paz, la enseñanza de las normas humanitarias en los medios docentes.

Una de las tareas más importantes de las delegac iones zonales es estimular a las autoridades a para que tomen medidas con miras a la aplicación del derecho internacional humanitario. En algunos casos, las delegaciones zonales pueden hacer las veces de puestos de alerta que permitan que el CICR se prepare para la situación de urgencia e intervenga muy rápidamente, si es necesario.

     

  e) Hacia la sistematización de la difusión y la búsqueda de relevos locales  

La magnitud de la tarea y lo que está en juego en el ámbito del respeto del derecho humanitario y de los Principios Fundamentales del Movimiento son tales hoy día que lo que se hace es estimular a los agentes locales para que garanticen los valores humanitarios y se comprometan a promoverlos. El Consejo Ejecutivo del CICR aprobó, en su reunión del 20 de octubre de 1994, un programa de acción destinado a incentivar el enfoque sistemático de ciertos públicos destinatarios. El documento en que se formulan las líneas de acción («Ayudar a los Estados a que asuman su responsabilidad convencional de difundir...»), se reafirman los términos de la Declaración Final de la Conferencia Internacional para la Protección de las Víctimas de la Guerra (Ginebra, del 30 de agosto al 1 de setiembre de 1993). Esta obligación implica un sistemático esfuerzo de difusión a nivel nacional «...antes que nada en las fuerzas armadas, los centros de enseñanza, las administraciones públicas y para la población en general» (REF). El CICR   se ha fijado también el objetivo de ayudar a las Sociedades Nacionales a organizar la difusión entre todos sus colaboradores y miembros, incluidos los voluntarios. Estas Sociedades serán especialmente creíbles al dirigirse a públicos externos cuando al mensaje añadan una actividad concreta en su favor.

El CICR ha venido aplicando pr ogresivamente este enfoque sistemático en el terreno. Los servicios de la zona «Europa oriental y Asia central» ya han adquirido una gran experiencia por lo que a esto se refiere. Por consiguiente, además de los programas que ya se emprendieron en las escuelas del Cáucaso, también se está realizando una gestión similar en las Sociedades Nacionales, las fuerzas armadas y las universidades de esta zona.

Todas las experiencias mencionadas en el presente documento, cuya lista no es completa, demuestran en qué medida el CICR está implicado en la prevención de la violencia al ocuparse de la difusión en la fase que precede al conflicto. Algunas de las actividades que despliega se fundamentan en el recuerdo de acontecimientos recientes: es el caso de la campaña nacional de difusión en Burundi. Sin embargo, la esencia de estos proyectos es el rechazo de la inevitabilidad de la violencia intercomunitaria y la convicción de que estas tensiones pueden solucionarse sin enfrentamientos armados. En este sentido, las iniciativas de las Sociedades Nacionales y del CICR trascienden el objetivo prioritario de éste, es decir, la preparación para las situaciones de urgencia, con objeto de insertarse también (los dos están unidos) en una contribución real a la prevención de los conflictos.

     

  La difusión durante el conflicto [14 ]

Durante el conflicto, el objetivo preventivo de la difusión es distinto. Ya no se trata de evitar la aparición de la violencia, sino de prevenir su ampliación y de limitar el número de víctimas. La prevención de la violencia ya no puede considerarse un objetivo válido, puesto que la violencia y las víctimas ya existen: las partes se enfrentan con armas y hay víctimas. En estos casos, la difusión incluye también objetivos operacionales.

Hasta 1978, cuando se produjo e l grave accidente de seguridad en Rodesia que costó la vida a tres delegados, la difusión se había centrado esencialmente en la prevención de las violaciones del derecho humanitario, de conformidad con la recomendación de la IV Conferencia Internacional de la Cruz Roja de 1887 para «difundir el conocimiento» (del derecho humanitario). El drama de 1978 desembocó en un análisis sobre la utilidad operacional de la difusión por lo que respecta a promover la aceptación de la Institución, garantizar la seguridad del personal y facilitar el acceso a las víctimas. Este análisis llevó a que, en 1990, el Consejo Ejecutivo del CICR aprobase la política de difusión de la Institución que establece, entre otras cosas, el objetivo de «contribuir a mejorar la seguridad y la eficacia de la acción humanitaria». Según las condiciones en el terreno, en una situación bélica, tiende a predominar el objetivo de seguridad. Hay que destacar, además, que los más de los delegados especializados en difusión son enviados a las zonas de conflicto.

Cuando las partes participan en una lucha armada, la difusión tropieza con obstáculos derivados, en gran medida, de la pasión bélica que enciende el espíritu de los combatientes, los dirigentes y la población. La guerra engendra crímenes. Las límites entre lo lícito y lo ilícito desaparecen junto con la autoridad e, implícitamente, la sanción. «La violencia trae consigo la violencia y el horror engendra horror» [15 ] . Lo absurdo llega a veces al colmo cuando cometer un acto atroz es la única manera de sobrevivir, como parece que sucedió en el caso de Ruanda. En la dinámica de la destrucción del prójimo que suele caracterizar a los conflictos, la difusión va contra su lógica. Aunque haya que llevar a cabo y repetir las actividades de difusión, parece ser más idealista tratar de educar a los combatientes o a los milicianos durante la guerra que tratar, en tiempos de paz, de «formar a los hombres para que se hagan hombres y sigan siendo hombres aún en tiempo de guerra» [16 ] . En una situación de conflicto, los delegados encargados de la difusión deben recurrir, en el mejor de los casos, a procedimientos decisivos para promover el respeto de un mínimo de humanidad. En ex Yugoslavia, por ejemplo, se han empleado todos los medios posibles e imaginables: creación de una red de delegados y de empleados locales especializados en difusión, espacios publicitarios en la televisión, emisiones de radio, folletos, llamamientos en los periódicos, reuniones de difusión para los miembros de las fuerzas armadas y otras personas que llevan armas... Todo por un resultado difícil de evaluar; pero, de todas formas, mínimo frente a la magnitud de las violaciones de los principios más fundamentales de las normas humanitarias. La misma impotencia, o aun más grave, en Ruanda, donde los esfuerzos de comunicación de la Institución permitieron, sobre todo, que fuese «tolerada en medio de lo intolerable», lo que hizo que pudiera, por lo menos, socorrer a cierto número, sin duda mínimo, de víctimas.

Conviene relativizar esta tan restrictiva comprobación del impacto de la difusión para la prevención durante el conflicto. Las situaciones presentadas hasta la fecha son casos extremos. En realidad, en la mayor parte de la treintena de lugares en que el CICR presta servicios, se dan matices. En definitiva, cuanto más violenta y anárquica es una situación más cierto es el argumento, respaldado a menudo por los funcionarios operacionales del CICR, según el cual las actividades operacionales de la Institución son la mejor forma de difusión. Es cierto que, en circunstancias muy exacerbadas, frente a fanáticos y a una estructura de poder desorganizada que no permite la menor comunicación (desaparición de la autoridad), la mejor manera de propagar un espíritu de clemencia y de respeto de la dignidad humana es, sin lugar a dudas, con el ejemplo de una labor de socorro imparcial. Pero la incapacidad del CICR para convencer a los fanáticos es una forma de fracaso de las actividades de difusión durante la etapa anterior al conflicto. En realidad, el mensaje humanitario debe transmitirse antes de una guerra, para que quepa la posibilidad de reanimar la conciencia humanitaria de los combatientes durante el conflicto. Es ésta la tarea a la que tenemos que dedicamos en tiempo de paz y de paz relativa. Para ello, con la indispensable participación del Estado, la difusión recurre a una fórmula intercultural, responsabiliza a los medios de comunicación locales y organiza la sensibilización de los jóvenes, los medios docentes, las Sociedades Nacionales y las fuerzas armadas.

     

  Difusión y cooperación durante la etapa después del conflicto  

Las actividades de difusión y de cooperación vuelven a encontrar después del conflicto el mismo objetivo de prevención de la violencia que tenían antes del mismo. Por otra parte, hay una serie de actividades de difusión que pueden Ilevarse a cabo tanto antes como después de una guerra. En Somalia, por ejemplo, en una emisión radiofónica grabada cuando estaba menguando el conflicto, se abogaba por valores de tolerancia y de promoción de un espíritu de paz inspirados en valores locales tradicionales parecidos a los del derecho humanitario; también se hubiera podido transmitir un mensaje de tolerancia antes de las hostilidades y promover la reconciliación tras el cese de las mismas. Sin embargo, hay matices y es mejor referirse a actividades de difusión destinadas a evitar la ruptura del proceso de retorno       a la paz. En otros términos, después del conflicto, la difusión y la cooperación deben estar relacionadas con los esfuerzos desplegados para estabilizar el país.

Es cierto que lo que está en juego con respecto a la estabilidad nacional, como el trazado de las fronteras, la precaria situación económica y la inestabilidad política, que suelen ser el destino de los países cuando salen de la guerra, no competen al Movimiento. Sin embargo, otros ámbitos, especialmente el social, el psicosocial y el étnicocultural, también influyen en el proceso de retorno a la paz e incumben tanto al CICR y a la Federación como a las Sociedades Nacionales por medio de la cooperación al desarrollo de éstas, o de la difusión.

En Yemen, por ejemplo, todavía hay municiones sin explosionar en las cercanías de las ciudades que fueron asediadas durante el conflicto. Estos artefactos son una amenaza para la población civil, especialmente para los niños, que no se dan cuenta del peligro y que, cuando se convierten en víctimas, sufren las consecuencias de sus heridas de por vida. Como respuesta parcial a este problema (los artefactos explosivos no han desaparecido), la delegación del CICR organizó, en colaboración con la Media Luna Roja Yemenita, una campaña para alertar a la población acerca de la peligrosidad de estos artefactos, y se dedicó a enseñar a los niños lo que tienen que hacer. Esta campaña tuvo muchísimo éxito, porque el tema tratado correspondía a una preocupación de la sociedad. Además, ofrecía la posibilidad de promover el derecho humanitario y los Principios Fundamentales del Movimiento. Para lograr el mayor impacto preventivo, las actividades de difusión y cooperación deben modificarse en función de los problemas sociales más apremiantes. A este respecto, la iniciativa de la Cruz Roja Australiana en Cisjordania fue especialmente apropiada, puesto que participó en un programa de reintegración para ex detenidos. De conformidad con las conclusiones de un informe publicado recientemente tras un estudio realizado en siete países que salían de una guerra civil, «la paz, la desmovilización y la reintegración son procesos que dependen muchísimo uno de otro» [17 ] . La reintegración de las pe rsonas que se vieron privadas de vida civil a causa de las hostilidades, como los combatientes y los milicianos o los detenidos, contribuye de manera no desdeñable al restablecimiento de la paz.

Por lo que a esto se refiere, hay que señalar la suerte que corren los niños de la Intifada. Aunque no vivan la situación extrema de los niños soldados, estos muchachos han crecido con la violencia y los prejuicios. Era menester que un organismo se ocupara de ellos y organizara, por ejemplo, campañas sobre el tema de la tolerancia y la aceptación del prójimo, o colonias de vacaciones intercomunitarias, como sucedió en Libano (colonia organizada en 1989 por el UNICEF, en colaboración con la Sociedad Nacional). Del mismo modo, la Cruz Roja Española ha creado juegos en que los participantes deben desempeñar distintos papeles para promover, entre los jóvenes, la tolerancia y la aceptación del prójimo.

Por último, en la perspectiva del retorno a la paz y de la retirada progresiva del CICR, las tareas de difusión deben reorganizarse para responder al objetivo de volver a un enfoque sistemático de los públicos prioritarios. Si el CICR se retira de una acción sin haber podido sensibilizar a las autoridades con respecto a sus obligaciones en el ámbito de la promoción del derecho humanitario, de conformidad con los Convenios que ratificaron, ni haber dejado estructuras locales para la difusión (relevos locales), debe considerarse que su intervención ha sido un fracaso.

     

  CONCLUSIÓN  

Los nuevos tipos de conflicto han cambiado totalmente las actividades en el ámbito humanitario: faltan interlocutores capaces de hacer pasar el mensaje desde los niveles jerárquicos más altos a los más bajos; los combatientes ya no pueden ser identificados cl aramente; es imposible recordar a los protagonistas reglas que no conocen; no hay límites que haya que respetar, puesto que la autoridad del Estado ha dado paso a la arbitrariedad de las milicias o del terrorismo.

Ahora más que nunca, el CICR debe, para hacer respetar el derecho humanitario, diversificar el enfoque jerárquico y de reactivación. Hay que tener en cuenta el hecho de que, desde la aparición de bandas armadas desestructuradas, cuyos combatientes se reclutan a toda prisa en las capas más desfavorecidas de la población, las fuerzas armadas regulares ya no tienen el monopolio de las violaciones del derecho humanitario. Además, para obtener mejores resultados, es menester «negociar» el respeto de las normas de derecho antes de que estalle la violencia armada. Por razones propias a la lógica de la guerra, el impacto de la difusión es inversamente proporcional al aumento de la violencia.

Lo que está en juego, en el ámbito del respeto de un mínimo de humanidad, se decide, pues, antes de la aparición de manifestaciones violentas y por lo que respecta a la capacidad de transmitir el mensaje humanitario a los individuos que pueden tomar lar armas en un conflicto, es decir, la población en general y los jóvenes en particular. En esta perspectiva se insertan también elementos como la organización de la difusión para determinados públicos, el enfoque para emplear valores humanitarios afianzados en las culturas locales, a fin de que la difusión se adapte al contexto local y, por último, la responsabilización de los medios de comunicación y los esfuerzos para incluir a las Sociedades Nacionales en las bazas de difusión en tiempo de paz.

Las actividades de difusión y de cooperación emprendidas antes del conflicto tienen, inevitablemente, un impacto en la prevención de los conflictos. Del mismo modo, las que se emprenden después del conflicto inciden en la prevención de una ruptura del proceso de retorno a la paz. Se han citado e n este artículo algunas de las actividades de prevención más recientes o más notables. Es alentador ver cómo se desarrollan y se multiplican, lo que constituye una necesidad absoluta en las circunstancias actuales, si queremos poder hacer frente a los desafíos planteados por los nuevos tipos de conflicto. Con esta finalidad, son indispensables el apoyo de los Estados y la participación activa de los componentes del Movimiento. Pero, además de esta necesidad, dictada por la violencia anárquica y fanática de los conflictos de identidad, de actuar más, antes y después del conflicto, para prevenir las violaciones del derecho humanitario, tal vez convendría que la prevención de los conflictos sea un objetivo explícito de las actividades de difusión y de cooperación en período de paz relativa.

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  Jean-Luc Chopard   es licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad de Ginebra y diplomado en Ciencias Políticas por la Universidad estatal de San Diego (Estados Unidos). Realizó de 1990 a 1992, misiones para el CICR en Afganistán y Perú; actualmente, es miembro de la División de Cooperación y Difusión del CICR.  

     

     

  Notas   :  

1. Ya el año 1869, en la resolución final de la II Conferencia Interncional de la Cruz Roja se dice que: «El conocimiento de los artículos del Convenio de Ginebra debe difundirse lo más ampliamente posible, especialmente entre los soldados».

2. S egún los textos de los Convenios de Ginebra y de los Protocolos, la responsabilidad por lo que atañe a la difusión del derecho humanitario incumbe en primer lugar, a los Estados que se han comprometido a hacerlo conocer y a respetarlo cuando ratificaron estos textos. Al mismo tiempo, corresponde al CICR apoyar estos esfuerzos segué la responsabilidad que se le asigna en los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (artículo 5, parrafo a) y g).

3. Véase el artículo de F. Grunewald " Antes, durante y después de la urgencia: La experiencia del CICR en perspectiva " , RICR , No 129, pp. 288-308.

4. Conviene destacar, que el CICR tropieza con dificultades para trabajar, en regiones de gran densidad de población, como los barrios pobres. En Perú, por ejemplo, la delegación tuvo que renunciar a prestar asistencia a las víctimas de la violencia en las chabolas de Lima, porque era inconcebible que se ayudase a una pequeña parte de la población cuando unos dos millones de personas vivían en las cercanías por debajo del umbral de pobreza. Ahora bien, estos ambientes son los primeros en que se afianzan los conflictos de identidad y las guerras civiles.

5. Véase el análisis de la nueva tipología de los conflictos de Robert Kaplan: «The coming anarchy» en Atlantic Monthly, febrero de 1994, pp. 44-76.

6. Doctor Wilhelm Hönck, secretario general de la OSCE, «CSCE works to develop its conflict prevention potential», NATO Review, abril de 1994, pp. 16-22.

7. Hay que destacar el término preventivo, puesto que la difusión en el conflicto responde también a objetivos operacionales tales como garantizar la seguridad de la acción y del personal y permitir el acceso a las víctimas.

8. Nos referimos, en particular, a l papel desempeñado por el CICR durante la crisis de Cuba (1962), en Santo Domingo (1965) y en El Salvador (1989).

9. Véase el Manual sobre la solución pacífica de los conflictos entre Estados, Naciones Unidas, Nueva York, 1992.

10. Véase el documento Minorities and prevention of conflicts: role of National Red Cross and Red Crescent Societies, Instituto Henry Dunant, 1993, pp. 34 a 38.

11. Véanse los artículos 3 y 6 de los Estatutos del Movimiento.

12. Para más detalles acerca de estas experiencias, véase Minorities and prevention of conflicts, op. cit., pp. 22-29.

13. Véase, en particular, Acción en favor de la paz - Resoluciones sobre la paz adoptadas desde 1921 por el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, CICR, Liga de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, Ginebra, 1986 y los informes de las Conferencias Mundiales de la Cruz Roja sobre la paz (Belgrado, 11-13 de junio de 1975 y Aaland/Estocolmo, 2-7 de septiembre de 1984).

14. En las líneas que siguen, la cooperación fue dejada expresamente de lado, ya que, en una situación de violencia armada, la cooperación con las Sociedades Nacionales se centra en la capacidad de éstas para responder a la urgencia. Se ha desarrollado, sobre todo, la capacidad de llevar a cabo actividades correctivas (primeros auxilios, evacuación de las víctimas, etc.), en perjuicio de las actividades de prevención de las que trata este artículo. Pero conviene señalar, que todavía hay que encontrar un medio para que las actividades correctivas en los estados de urgencia sirvan a largo plazo, para reforzar la Sociedad de la Cruz Roja y la Medía Luna Roja.

15. Eric David, Principes de droit des conflits armés, Bruselas, 1994, p. 533.

16. Ibíd., p. 535.

17. Informe del seminario del Banco Mundial «Demobilization and Reintegration Programs for Military Personnel», París, 28 de octubre de 1994.




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